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Cuentas únicas del tesoro …

Cuentas únicas del tesoro

Sailendra Pattanayak, Economista Superior, Departamento de Asuntos Fiscales, Fondo Monetario Internacional

Los temas a tratar en esta sesión serán las últimas tendencias que afectan las cuentas únicas del tesoro y un panorama general de las ideas actuales sobre este importante componente de la Gestión Financiera Pública.

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  • 1. Establecer una cuenta única del tesoro (TSA, por sus siglas en inglés): concepto, problemas y desafíos Sailendra Pattanayak Departamento de Asuntos Fiscales Fondo Monetario Internacional
  • 2. Panorama general de la presentación
    • Planes bancarios típicos
    • Principios y beneficios de una TSA
    • Diferentes estructuras de una TSA
    • Cobertura e interfaz de una TSA con los sistemas de procesamiento de transacciones
    • Planes bancarios para los flujos de mandantes
    • Cuestiones/condiciones previas para establecer una TSA
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 3. Típico sistema de pago con muchas cuentas bancarias Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Ministerio de control de gastos Cuentas bancarias UG UG UG UG UG UG UG UG Ministerio de Finanzas Ministerio de control de gastos Ministerio de control de gastos UG = Unidades de gasto UG
  • 4. Planes bancarios bajo el sistema de una TSA Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Administración de la deuda Subsidios Gobiernos locales Proveedores Asalariados          Liquidación diaria con una TSA Cuentas corrientes/de ahorro del tesoro (TSA) Cuentas transitorias/de saldo cero del tesoro Contribuyentes Préstamos del gobierno
  • 5. 2. Principios y beneficios de una TSA
  • 6. Principios de una TSA
    • Una TSA es una estructura unificada de las cuentas bancarias del gobierno que brinda una visión consolidada de los recursos de caja del gobierno
      • Puede ser una cuenta única o un grupo de cuentas vinculadas (principales y auxiliares)
    • Los fondos públicos se consideran fungibles para evitar el uso ineficiente de los recursos de caja
    • La consolidación de los recursos de caja a través de una TSA es integral
      • Cubre todos los fondos presupuestarios y extrapresupuestarios
    • La TSA debería estar legalmente reconocida y ser institucionalmente sólida y estable
    • La TSA puede contener subcuentas del libro mayor a los efectos de control y monitoreo, pero éstas no deberían incluir los saldos a un día
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 7. Principios de una TSA: cont.
    • Las opciones para acceder a la TSA dependen principalmente de las estructuras institucionales y de los sistemas de liquidación de pagos
    • El saldo de caja en la TSA se mantiene a un nivel suficiente para cubrir los requisitos operativos diarios del gobierno
    • Los ingresos relacionados con el tesoro y los fondos fijos para gastos en el sector bancario se mantienen al nivel mínimo realizable
      • Los ingresos y los fondos fijos para gastos que son significativos en el sector bancario benefician a los bancos a expensas del gobierno
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 8. Concepto de TSA y fondo consolidado
    • Todos los ingresos del gobierno deberían acumularse en un fondo común (como un fondo consolidado) y ninguna fuente de ingreso debería reservarse para gastos específicos
      • En general, no existe la necesidad de una cuenta bancaria específica para los gastos y una específica para los ingresos
    • Las transacciones de gastos e ingresos deberían clasificarse a través de un cuadro de cuentas bien diseñado y no manteniendo cuentas bancarias distintas para cada grupo
    • La TSA debería mantenerse en la divisa nacional, dado que es la misma divisa con la que se realizan la mayoría de las transacciones presupuestarias
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 9. Benecios de una TSA
    • Garantiza información completa y en tiempo real sobre los recursos de caja del gobierno
    • Ayuda en la creación de predicciones precisas y confiables del flujo de caja
    • Optimiza el costo de las operaciones del gobierno
      • lo que incluye la minimización del volumen y el costo de los préstamos del gobierno y la disminución de la necesidad de reservas de liquidez
    • Facilita el establecimiento de mecanismos de pago eficientes
    • Mejora el control operativo y de asignación durante la ejecución presupuestaria
    • Mejora la eficiencia y la puntualidad de la conciliación bancaria
    • Facilita la presentación de informes/estados contables más completos y puntuales
      • Por ejemplo, elaboración de estados completos de fuentes y usos de efectivo
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 10. 3. Estructura y funcionamiento de una TSA
  • 11. Estructura de una TSA: opción 1 Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Oficina Central del Tesoro del Estado Oficina Regional del Tesoro del Estado Oficina Local del Tesoro del Estado Banco Central Sucursal Regional del Banco Central Unidad presupuestaria Orden de pago Orden de pago Conciliación Liquidación Liquidación Sistemas limitados de información y comunicación del Tesoro
  • 12. Estructura de una TSA: opción 2 Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Oficina Central del Tesoro del Estado Oficina Regional del Tesoro del Estado Oficina Local del Tesoro del Estado Banco Central Orden de pago Conciliación Liquidación Unidad presupuestaria Sistemas avanzados de información y comunicación del Tesoro (2a)
  • 13. Estructura de una TSA: opción 3 Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Unidad presupuestaria Sucursal Regional del Banco Comercial Oficina Central del Banco Comercial Orden de pago Sector del Banco Comercial muy confiable y avanzado Banco Central Conciliació n Liquidación Oficina Central del Tesoro del Estad o
  • 14. Requisitos para una TSA eficiente
    • Cooperación de los ministerios sectoriales
    • Desarrollo de un sistema de compensación/liquidación interbancario
    • Sistema de liquidación bruta en tiempo real (RTGS, por sus siglas en inglés) en el Banco Central para las transacciones de alto valor
    • Importantes bancos comerciales y tesoro conectados al RTGS
    • Desarrollo de un sistema de compensación de pagos pequeños
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 15. Diferentes modelos de transacciones bancarias bajo la TSA
      • Uso de redes de sucursales de bancos comerciales para canalizar fondos a/de las oficinas regionales del tesoro a la TSA en el Banco Central (BC)
      • Uso de sucursales regionales del BC donde no haya una red de sucursales comerciales confiable
      • Las oficinas regionales del tesoro actúan como bancos (sólo recomendable cuando el sector de bancos comerciales es demasiado inestable)
      • Uso de la red de sucursales de bancos comerciales para compensar los fondos directamente entre la TSA y los contribuyentes/proveedores
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 16. TSA con la red de sistemas de bancos comerciales y las oficinas regionales del tesoro (RTO, por sus siglas en inglés) Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI TSA en BC Banco A Banco B Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1 Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Sucursal 2 Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
  • 17. Uso de las oficinas regionales del BC Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI TSA en BC Oficina regional del BC Oficina regional del BC Sucursal banco 1 Sucursal banco 2 Sucursal banco 3 Sucursal banco 4 Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Of. Reg. Tes e Inst. Presup. Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
  • 18. TSA con la red de bancos comerciales (sin RTO) Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Tesoro e Inst. Presup. TSA en BC Banco A Banco B Sucursal 1 Sucursal 2 Sucursal 1 Sucursal 2 Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed. Contrib./proveed.
  • 19. Gestión de recibos
    • Cobro a través de bancos comerciales
      • Alternativamente, a través del sistema del tesoro
    • Penalizaciones por pagos fuera de tiempo
    • Acuerdos marco entre el Ministerio de Finanzas/Tesoro y los bancos de agencias
      • Servicios estandarizados y tarifas transparentes
      • Penalizaciones por retrasos y bajo desempeño
      • Monitoreo
    • Información detallada disponible para el Ministerio de Finanzas y las agencias
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 20. Gestión de pagos
    • Envío de pedidos de pago por parte de las agencias
    • Cobertura de la TSA después del control y la verificación
    • Aclaración de roles y responsabilidades entre los ministerios, las agencias, los bancos, el Banco Central y el Ministerio de Finanzas
    • Maximización del uso de transferencias bancarias directas
    • Uso de cheques, tarjetas de crédito y tarjetas de débito cuando sea conveniente
    • Minimización de cuentas de anticipos y pagos al contado
    • Garantía de que los pagos se harán antes de la fecha de vencimiento
    • Eliminación de los flujos de caja escalonados
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 21. Gestión de saldos
    • Definición de diferentes fondos dentro del sistema de la TSA, por ejemplo:
      • Liquidez
      • Depósito
      • Inversión
    • Diferenciación en base a las necesidades de liquidez, nivel de incertidumbre, costos de las fuentes alternativas, etc.
    • Selección de instrumentos que se ajusten a las necesidades de caja esperadas
    • Gestión integrada de activos y responsabilidades
    • Fijación de precios, responsabilidades y servicios transparentes y eficientes
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 22. 4. Cobertura e interfaz de una TSA con los sistemas de procesamiento de transacciones
  • 23. Cobertura de una TSA
    • Sólo el gobierno central
      • debería incluir fondos extrapresupuestarios, si existieran
      • Podría incluir entidades autónomas del gobierno
      • Podría extenderse a los fondos de seguridad social y otros fondos fiduciarios
    • Gobierno central y gobiernos subnacionales
      • Ya sea bajo una sola TSA o varias TSA separadas
    • Generalmente, las corporaciones públicas no están incluidas
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 24. Incluir los fondos fiduciarios y de seguridad social en la TSA
    • Cada fondo fiduciario podría estar perfectamente identificado y controlado a través del Libro Mayor del Tesoro y/o de una subcuenta de la TSA
    • Las cuestiones clave son:
      • Si el gobierno tiene el derecho legal para usar, aunque sea temporalmente, el excedente de caja disponible
      • El riesgo de caer en la tentación de usar las reservas de caja de estos fondos para financiar déficits presupuestarios
        • El riesgo es bastante alto en los países con bajos ingresos, en particular en aquellos con sistemas de Gestión Financiera Pública subdesarrollados
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 25. Una TSA para el gobierno central y los gobiernos subnacionales
    • Se podría lograr a través del uso de cuentas corresponsales
    • Las cuestiones clave son:
      • Tiene la ventaja de consolidar los excendentes y los déficits de todos los gobiernos corresponsales incluidos en el sistema de la TSA
        • Minimiza el costo de los préstamos generales por parte del gobierno
      • Requiere un Sistema de Libro Mayor del Tesoro bien diseñado para monitorear los saldos de cada corresponsal
      • Necesita considerar el riesgo de abuso por parte del gobierno central para financiar los déficits a costa de los gobiernos subnacionales
      • Necesita medidas preventivas para garantizar la disponibilidad oportuna de fondos para cada gobierno corresponsal
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 26. Interfaz de una TSA con sistemas contables y de procesamiento de transacciones
    • TSA con controles de pago y contables centralizados
      • Las agencias presupuestarias individuales preparan los pedidos de pago y los envían a un Tesoro centralizado para que se efectúe el pago
      • El Tesoro maneja el fondo de las facturas pendientes
      • Esto puede conducir a ineficiencias y altos costos de transacción (en especial cuando el procesamiento es manual)
    • TSA con controles de pago y contables descentralizados
      • Las agencias presupuestarias individuales procesan y efectúan los pagos directamente a los proveedores (y se hacen responsables de dichas transacciones)
      • El Ministerio de Finanzas fija los límites de desembolso de caja (mensuales o trimestrales)
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 27. 5. Planes bancarios para los flujos de mandantes
  • 28. Cobertura de los fondos de mandantes dentro de una TSA
    • ¿Cuáles son las preocupaciones de los mandantes?
      • Tener la seguridad de poder hacer uso de la ayuda de mandantes para proyectos específicos (o sin desvío de fondos)
      • Tener algún cerco para evitar problemas de liquidez (y garantizar pagos puntuales durante la ejecución del proyecto)
      • Minimizar la exposición a las fluctuaciones/pérdidas relacionadas con el cambio en el valor de la ayuda de mandantes (cuando el régimen de los tipos de cambio de la divisa es volátil)
      • Tener confianza en los controles (en la gestión de los fondos de mandantes) y en la información proporcionada por los sistemas de Gestión Financiera Pública nacionales
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 29. Planes bancarios para los flujos de mandantes: posibles opciones
    • Convertir los fondos de mandantes en divisa local mediante una transferencia a la TSA (mejor opción)
      • El uso del plan recurso-fuente le seguiría permitiendo a los fondos de mandantes estar vinculados a proyectos específicos
      • Al ser una TSA de divisa única, brinda beneficios técnicos y de transparencia
    • Abrir subcuentas de divisas extranjeras por separado dentro de la TSA
      • Podría haber una cuenta por cada divisa extranjera o por cada divisa de los principales mandantes
      • Las cuentas del gobierno seguirían siendo presentadas en la divisa local, con la divisa extranjera convertida al tipo de cambio pertinente
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 30. Planes bancarios para los flujos de mandantes: posibles opciones
    • Mantener las cuentas de divisas extranjeras fuera de la TSA, pero incluir los flujos dentro del sistema contable
      • Debilita el concepto de la TSA y requiere procesos administrativos adicionales, pero al menos brinda el beneficio de un seguimiento de las transacciones por todo el sistema contable
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 31. 6. Cuestiones/condiciones previas para establecer una TSA
  • 32. Algunas cuestiones específicas de cada país para el diseño de una TSA
    • Vinculación de una fuente de recursos (por ejemplo, recursos de un mandante) con categorías de gastos específicas
      • Podría realizarse a través de subcuentas de una TSA
    • Necesidad de cuentas transitorias
      • por ejemplo, para que los principales flujos de ingresos controlen el cobro y el pago o para que faciliten la coparticipación de los ingresos
    • Viabilidad técnica de la liquidación diaria entre las cuentas de saldo cero de las agencias presupuestarias y la TSA
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 33. Algunas cuestiones específicas de cada país para el diseño de una TSA: cont.
    • Interfaz apropiada entre la TSA y los sistemas contables/de procesamiento de las transacciones
      • Este tema debería estudiarse con cuidado en la etapa del diseño conceptual en el caso de un IFMIS (Sistema integrado de información de gestión financiera)
    • Identificación de transacciones no bancarias (después del cierre de cuentas bancarias específicas de las agencias)
    • Eliminación de transacciones extraordinarias
    • Estrategia para obtener servicios bancarios minoristas de bancos comerciales, lo que incluye el uso de las opciones de pago electrónico/transferencia electrónica de fondos
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 34. Condiciones previas para establecer una TSA
    • El apoyo político es esencial (como para el cierre de cuentas de la agencia)
    • Requisitos legales y regulatorios
      • La TSA debería estar legalmente reconocida
      • La autoridad para abrir cuentas bancarias debería conferírsele al Ministerio de Finanzas/Tesoro
    • Requisitos tecnológicos
      • Alcance de la red bancaria y diseño de los informes
      • Sistemas de compensación de transacciones y liquidación interbancaria
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 35. Condiciones previas para establecer una TSA: continuación
    • Formalización de acuerdos entre el Tesoro, la TSA del Banco y los Bancos que proporcionan servicios bancarios minoristas
      • Cobertura de los servicios ofrecidos por el sistema bancario, cargos/tarifas de los servicios, penalizaciones por falta de desempeño, planes de conciliación y presentación de informes, etc.
    • Revisión del cuadro de cuentas para la cobertura de las transacciones relacionadas con los gastos no bancarios
    • Desarrollo de capacidades de los usuarios de la TSA
    Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI
  • 36. Mayo de 2010 Sailendra Pattanayak, FMI Gracias

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