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- 12. ¿Es procedente otorgar ampliaciones de plazo de ejecución de obra a favor del contratista, por motivo de atrasos en el pago de valorizaciones, amparados en lo dispuesto por el numeral 2) del artículo 258º? Al respecto, en el cuaderno de obra fluye, que en atención a la demora del pago de dicha valorización, el contratista no adquirió los insumos necesarios para cumplir con el cronograma valorizado de ser el caso, ¿Es procedente reconocer el pago de mayores gastos generales por ampliación de plazo pro atrasos en el pago de valorizaciones de obra y además los intereses legales por dichos atrasos? Cabe señalar que la Entidad previamente otorgó al contratista el adelanto directo y adelanto de materiales.Según establece el artículo 255º del Reglamento, las valorizaciones de obra tienen el carácter de pagos a cuenta y son elaboradas el último día de cada período previsto en las Bases o en el contrato, por el inspector o supervisor y el contratista. A su vez, el numeral 57 del Anexo de Definiciones del Reglamento, señala que la valorización de una Obra Œes la cuantificación económica de un avance físico en la ejecución de la obra, realizada en un periodo determinadoŒ.En tal sentido, le compete al contratista, conjuntamente con el inspector o supervisor, la formulación y valorización de los metrados de obra ejecutados, a efectos que el supervisor o inspector las apruebe y proceda a su presentación a la Entidad, para el pago respectivo, dentro de los plazos establecidos en el contrato#.Por tanto, en la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta que se realiza en función del avance físico de la obra Œmanifestado por el contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad contratanteŒ, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una condición necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen por objeto financiar las obligaciones asumidas por este último, máxime si la Entidad ha otorgado adelantos directos y adelantos para materiales o insumos a su favor.Ahora bien, el citado artículo 255° es claro al señalar que, al vencimiento del plazo establecido para el pago de las valorizaciones Œpor causas imputables a la EntidadŒ, el contratista tendrá derecho al reconocimiento de los intereses pactados en el contrato y, en su defecto, al interés legal, de acuerdo a las normas pertinentes del Código Civil, para cuyo efecto se formulará una valorización de intereses a ser incluida en las valorizaciones siguientes.Por otro lado, de acuerdo a lo señalado en el artículo 42º de la Ley el artículo 258º del Reglamento, el contratista puede solicitar la ampliación del plazo pactado por determinadas causales Œentre ellas, por atrasos en el cumplimiento de sus prestaciones por causas atribuibles a la EntidadŒ, siempre que se modifique el calendario de avance de obra vigente. Bajo este presupuesto normativo, de acuerdo a la finalidad y naturaleza de las valorizaciones anotadas en el numeral precedente, el retraso en el pago efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por sí misma, una causal de ampliación de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en el propio artículo 255° del Reglamento.¿Cuáles son las pruebas de control de calidad de obra, que mínimamente debe presentar el contratista en la liquidación del contrato de obra?Conforme se mencionó anteriormente, la normativa de contratación pública señala las normas básicas que contienen los lineamientos que deben observar las Entidades del Sector Público en sus procesos de contratación#. Sobre el particular, en el caso de los contratos de ejecución de obra, en el Expediente Técnico de Obra se señalará, de ser el caso, las Œpruebas de control de calidadŒ que el contratista deberá presentar durante el procedimiento de recepción de obra regulado en el artículo 268° del Reglamento, en virtud del cual el Comité de Recepción designado para tal efecto procederá a verificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones técnicas y efectuará las pruebas que sean necesarias para comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos, según corresponda. Vale decir, la normativa de contratación pública, no he previsto la realización y/o acreditación de pruebas de control de calidad mínimas que sean de obligatorio cumplimiento.¿Es correcto reconocer en la liquidación final del contrato de obra, a favor del contratista, gastos por guardianía por el atraso de recepción de obra imputable a la Entidad, y si es válido sustentar dichos gastos con documentos privados (recibos simples) que no contienen los requisitos de un comprobante de pago que establece la Resolución de Superintendencia Nº 007-99-SUNAT ŒReglamento de Comprobante de PagoŒ?De acuerdo a lo señalado en el
- 13. numeral 6 del artículo 268° del Reglamento, si por causas ajenas al contratista la recepción de la obra se retrasara Œentiéndase, en función de los plazos indicados en dicho artículoŒ el lapso de la demora se adicionará al plazo de ejecución de la obra y se reconocerá al contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese incurrido durante la demora.Al respecto, debemos tener en consideración que los componentes de la estructura del presupuesto base de una obra se agrupan en dos rubros: Œcostos directosŒ y Œcostos indirectosŒ4. Entre los primeros, se encuentran los materiales, la mano de obra y los equipos. En cambio, entre los segundos, se encuentran los gastos generales y la utilidad5. Ambos rubros conforman el presupuesto base, el cual, sumado con los impuestos correspondientes, constituye el total del valor referencial del proceso de selección.Por su parte, los denominados gastos generales pueden ser fijos y variables, dependiendo si están o no relacionados con el tiempo de ejecución de la obra, respectivamente, de acuerdo a lo recogido en los numerales 31, 32 y 33 del Anexo de Definiciones del Reglamento:31. Gastos Generales: Son aquellos costos indirectos que el contratista debe efectuar para la ejecución de la prestación a su cargo, derivados de su propia actividad empresarial, por lo que no pueden ser incluidos dentro de las partidas de las obras o de los costos directos del servicio.32. Gastos Generales Fijos: Son aquellos que no están relacionados con el tiempo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.33. Gastos Generales Variables: Son aquellos que están directamente relacionados con el tiempo de ejecución de la obra y por lo tanto pueden incurrirse a lo largo del todo el plazo de ejecución de la prestación a cargo del contratista.Por tanto, entre los gastos generales fijos podemos ubicar a los gastos incurridos en documentos para la presentación de propuestas, gastos de estudios de suelos, gastos de visita al terreno, gastos de elaboración de propuestas, seguros contra incendios, obligaciones fiscales, entre otros; mientras que, entre los gastos generales variables, se encuentran los costos de luz, teléfono y gabelas, papelería y útiles de escritorio, gastos de traslado de personal, viáticos de personal, artículos de limpieza, guardianía, gastos de operación, entre otros.Respecto a la validez de los comprobantes de pago, este Organismo Supervisor no resulta competente para determinar cuáles son los requisitos que acrediten que un comprobante de pago ha sido válidamente emitido, por lo que se sugiere efectuar la consulta respectiva a la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Œ SUNAT.Cuando una liquidación de contrato de obra ha quedado consentida, previa conformidad del supervisor de obra y del jefe del área de mantenimiento de la Entidad, y por haber transcurrido el plazo señalado en la Ley, ¿Es posible que la entidad (área contable) haga observaciones por existir omisiones e inconformidades sobre los aspectos económicos; de ser el caso, cuál es el procedimiento que debe seguir la Entidad para solucionar las observaciones o inconformidades en una liquidación de contrato de obra consentida?Cabe precisar que el consentimiento de la liquidación final del contrato genera certeza respecto de todo su contenido, es decir, causa certeza respecto de la existencia de saldos a favor o en contra del contratista o de la Entidad, y de las acreencias que posteriormente cualquiera de las partes pudiera hacer valer ante su falta de pago. En ese sentido, si del documento fluyera que determinada valorización ha sido cancelada, ésta se entenderá pagada, en caso el contratista no observe dicho aspecto en los plazos estipulados.En consecuencia, la liquidación presentada dentro de los plazos estipulados en el Reglamento que no es observada en su oportunidad, de acuerdo al procedimiento y los plazos señalados en el artículo 269° del Reglamento, quedará consentida para todos los efectos de la Ley.En una obra a suma alzada ¿es correcto aprobar un adicional de obra en vías de regularización, luego que esta se ha ejecutado? El artículo 42° de la Ley implementa el tratamiento legal de los adicionales en los contratos del Estado derivados de procesos de selección, disponiendo que la Entidad podrá ordenar y pagar directamente la ejecución de prestaciones adicionales en caso de obras hasta por el quince por ciento (15%)# de su monto, siempre que sean indispensables para alcanzar la finalidad del contrato.Ahora bien, el artículo 135° del Reglamento dispone que para alcanzar la finalidad del contrato y mediante resolución previa, el Titular del Pliego o la máxima autoridad administrativa de la Entidad, según corresponda, podrá disponer la ejecución de prestaciones adicionales, para lo cual deberá contar con la asignación presupuestal necesaria u ordenar la reducción de dichas prestaciones. Asimismo, el artículo 159° del mismo cuerpo
- 14. normativo establece que sólo procederá la ejecución de obras adicionales cuando se cuente previamente con resolución del Titular del Pliego o la máxima autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restándole los presupuestos deductivos, no superen el quince por ciento (15%) del monto total del contrato original.En ese orden de ideas, las prestaciones adicionales suponen la ejecución de prestaciones originalmente no previstas en el contrato pero que resultan necesarias para que éste cumpla con la finalidad para la que fue celebrado. Es así que, considerando que las prestaciones adicionales, que implican necesariamente la ejecución de presupuestos adicionales, se encuentran fuera del alcance original del contrato e involucrarían la erogación de mayores recursos públicos, su ejecución requiere necesariamente la autorización previa de la Entidad, a través del Titular del Pliego o de la máxima autoridad administrativa, mediante acto administrativo expreso; siendo que dicha autorización, además de crear unilateralmente obligaciones para la contraparte, es indispensable para exigir la mencionada ejecución.En consecuencia, no resulta procedente la aprobación de prestaciones adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la ejecución de las mismas, y menos aún cuando la obra se encuentre en etapa de recepción o liquidación, puesto que la aprobación previa por parte de la Entidad es una condición necesaria para la ejecución de los adicionales de obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo contrario, es decir, la aprobación de adicionales en Œvía de regularizaciónŒ, implicaría contravenir las normas de contratación pública, con la consecuente responsabilidad administrativa que ello conlleva.3. CONCLUSIONES3.1 La normativa de contratación pública no ha previsto que la Entidad contratante deba emitir un acto administrativo que disponga la aprobación de la liquidación de obra, entendido este acto como uno distinto y complementario al de su elaboración u observación, cuando corresponda; no obstante, las normas de organización interna de la Entidad contratante Œtales como el Reglamento de Organización y Funciones y el Manual de Organización y FuncionesŒ pueden señalar que determinada dependencia y/o funcionario de su estructura orgánica detente la facultad de aprobar la liquidación de un contrato de obra, siempre que el ejercicio de dicha competencia sea congruente con lo dispuesto en el artículo 269° del Reglamento.3.2 En la medida que las valorizaciones constituyen un pago a cuenta que se realiza en función del avance físico de la obra Œmanifestado por el contratista, verificado por el supervisor o inspector y aprobado por la Entidad contratanteŒ, se concluye que el pago efectivo de aquellas no constituye una condición necesaria para la continuidad de las prestaciones a cargo del contratista en los plazos previstos, por cuanto dichas valorizaciones no tienen por objeto financiar las obligaciones asumidas por este último. En ese sentido, el retraso en el pago efectivo de aquellas por parte de la Entidad contratante no constituye, por sí misma, una causal de ampliación de plazo; sin perjuicio del reconocimiento de los intereses que se generen a favor del contratista, de acuerdo a lo previsto en el propio artículo 255° del Reglamento.3.3 En el caso de los contratos de ejecución de obra, es el Expediente Técnico de Obra el que señala, de ser el caso, las Œpruebas de control de calidadŒ que el contratista deberá presentar durante el procedimiento de recepción de obra regulado en el artículo 268° del Reglamento, en virtud del cual el Comité de Recepción designado para tal efecto procederá a verificar el fiel cumplimiento de lo establecido en los planos y especificaciones técnicas y efectuará las pruebas que sean necesarias para comprobar el funcionamiento de las instalaciones y equipos, según corresponda.3.4 De acuerdo a lo señalado en el numeral 6 del artículo 268° del Reglamento, si por causas ajenas al contratista la recepción de la obra se retrasara Œentiéndase, en función de los plazos indicados en dicho artículoŒ el lapso de la demora se adicionará al plazo de ejecución de la obra y se reconocerá al contratista los gastos generales debidamente acreditados en los que hubiese incurrido durante la demora.3.5 No resulta procedente la aprobación de prestaciones adicionales, que involucre presupuestos adicionales, con posterioridad a la ejecución de las mismas, y menos aún cuando la obra se encuentre en etapa de recepción o liquidación, puesto que la aprobación previa por parte de la Entidad es una condición necesaria para la ejecución de los adicionales de obra, tal como lo expresan claramente las normas antes citadas. Admitir lo contrario, es decir, la aprobación de adicionales en Œvía de regularizaciónŒ, implicaría contravenir las
- 15. normas de contratación pública y de control gubernamental, con la consecuente responsabilidad administrativa que ello conlleva.Jesús María, 30 de setiembre de 2009JUAN ANTONIO SILVA SOLOGURENDirector Técnico Normativo AFRR/.# Normas vigentes hasta el 31 de enero de 2009.# En principio, cabe precisar que las consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa sobre contratación pública, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo dispuesto por el inciso i) del artículo 58° de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017, y la Segunda Disposición Complementaria Final de su Reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 184-2008-EF. En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas necesariamente a situación particular alguna.# SALINAS SEMINARIO, Miguel. Costos, Presupuestos, Valorizaciones y Liquidaciones de Obra. Instituto de la Construcción y Gerencia (ICG), 2º edición -2003. Pág. 44. # De acuerdo a lo señalado en el artículo 1° de la Ley.# Al respecto, el sexto párrafo del artículo 255° del Reglamento señala el plazo máximo en el que debe hacerse efectivo el pago de las valorizaciones mensuales.# Entiéndase, las actuaciones comprendidas en las tres (3) fases de todo procedimiento de contratación: -Fase de programación y actos preparatorios, que comprende: i) la definición de necesidades y la aprobación del respectivo Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones, ii) la realización de un estudio de mercado y la determinación del tipo de proceso de selección a convocarse; iii) la designación del Comité Especial encargado de llevar a cabo la contratación o adquisición; y, iv) la elaboración y aprobación de las Bases del proceso de selección. -Fase de selección, que se desarrolla en siete etapas principalmente: i) convocatoria; ii) registro de participantes; iii) consultas; iv) observaciones e integración de Bases; v) presentación de propuestas; vi) calificación y evaluación de propuestas; y, vii) otorgamiento de la buena pro, hasta antes de la suscripción del contrato. -Ejecución contractual, que comprende desde la suscripción del contrato respectivo hasta la conformidad y pago de las prestaciones ejecutadas.# Dicho porcentaje fue modificado por la Tercera Disposición Final de la Ley N.° 28128, Ley del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2004, aplicable a la consulta que nos ocupa. La presente disposición prescribe que sólo procederá la ejecución de obras adicionales cuando se cuente previamente con disponibilidad presupuestal, con resolución del Titular del Pliego o la máxima autoridad administrativa de la Entidad y en los casos en que su valor, restándole los presupuestos deductivos vinculados a tales adicionales, no superen el diez por ciento (10%) del monto total del contrato original.Para el caso de las obras adicionales que superen el diez por ciento (10%) del contrato original, luego de ser aprobadas por el Titular del Pliego o la máxima autoridad administrativa de la Entidad, según corresponda, requieren contar previamente, para su ejecución y pago, con la disponibilidad presupuestaria y la autorización expresa de la Contraloría General de la República. Sin embargo, a partir de la entrada en vigencia del Decreto Legislativo N.° 1017, Ley de Contrataciones del Estado, se aplican los porcentajes señalados en dicha norma a los contratos suscritos durante su vigencia.#####PAGE ##PAGE #8# ################################################################################ ################################################################################ ################################################################################ ################################################################################ ################################################################################ ###############################E###P###Œ###Œ###¤###±###´###Â###7 ##O ##^ ##f ##g ##h ##s ##Œ ##Œ ##¸ ##É ##Œ ## ##ò ##ý ##þ ##ÿ ######õçÛÏǼ±¼±¼¦Œ¼ŒŒ¼Œ±Œ±¼{l¼±¼dSd¦############! #j#####h¡Pþ##hÞP®#0J##CJ##U##aJ####h²I##CJ##aJ#####h¡Pþ##h»Gà#CJ##aJ##mH #sH ####h¡Pþ##h#[2#CJ##aJ##mH #sH
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