Uwarunkowania kształtowania priorytetów polityki zagranicznej Unii Europejskiej wobec państw Azji Centralnej po roku 2012

Nr 10 ROCZNIK INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ 2016
DOI : 10.14746/rie.2016.10.22BEATA PRZYBYLSKA-MASZNER
Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu
Uwarunkowania kształtowania priorytetów
polityki zagranicznej Unii Europejskiej wobec państw
Azji Centralnej po roku 20121
Wprowadzenie
Region Azji Centralnej ma powierzchnię ponad 4 mln km2
i zamieszkiwany jest
przez około 69 mln ludzi (dane z roku 2016). Stosunkowo niewielka liczba miesz-
kańców regionu nie jest obecnie kluczowym wskaźnikiem określającym znaczenie
geopolityczne tej części świata. Choć przewiduje się znaczący wzrost populacji w tym
regionie, do roku 2050 – 99,5 mln mieszkańców (United Nations, 2015), o jego zna-
czeniu decyduje przede wszystkim znaczący zasób surowców energetycznych, pro-
blematyczne sąsiedztwo istotnych graczy światowej sceny politycznej i tranzytowe
położenie. Region sąsiaduje od wschodu z Chińską Republiką Ludową, od południa
z Afganistanem i Iranem, a od zachodu i północy z Federacją Rosyjską. Sąsiedztwo
wywierało i nadal wywiera ogromny wpływ na rozwój państw tego regionu. Państwa
Azji Centralnej to swoiste pole realizacji politycznych i gospodarczych interesów
dwóch, wzajemnie się uznających za partnerów, sąsiadów Chin i Federacji Rosyjskiej,
a także pole rywalizacji z tymi sąsiadami Stanów Zjednoczonych. Co ważne, Azja
Centralna jest także strategicznym obszarem tranzytowym. Przed pięć państw regionu
przechodzą główne szlaki handlowe znaczące zarówno dla państw europejskich, jak
i innych państw azjatyckich. Państwa Azji Centralnej zostały włączone do inicjaty-
wy „Jeden pas i jedna droga” (ang. One Belt, One Road), w szczególności do tzw.
pasa gospodarczego nowego szlaku jedwabnego (ang. New Silk Road Economic Belt).
Analizując perspektywę zagrożeń dla bezpieczeństwa międzynarodowego należy pod-
kreślić, iż region jest ważnym szlakiem tranzytu narkotyków między Afganistanem
a Rosją. W konsekwencji czego, dla Europy obszar ten stanowi swoisty bufor mogący
chronić przed zagrożeniem wynikającym z działalności grup przestępczych zajmują-
cych się przemytem narkotyków i handlem ludźmi, ale także grup terrorystycznych.
Państwa regionu stawiają opór zagrożeniu ekspansją ruchów islamskich ekstremistów.
W tym regionie nasilają się wpływy ekstremistów religijnych, co znajduje odzwier-
ciedlenie we wsparciu udzielanym IS/Daisz, Al-Kaidzie w Afganistanie i organizacji
Hizb-at-Tahrir.
Pięć państw regionu Azji Centralnej, które uzyskały niepodległość po upadku
Związku Radzieckiego w 1991 r., w znacznym stopniu różni się między sobą pod
1
Artykuł został przygotowany w ramach projektu finansowanego przez Narodowe Centrum
Nauki: „Unia Europejska wobec Azji Środkowej – uwarunkowania regionalne i międzynarodowe”
2014/15/B/HS5/01591.

354 Beata Przybylska-Maszner RIE 10 ’16
względem wielkości terytorium, populacji, zasobów naturalnych, wskaźników dobro-
bytu. Region charakteryzuje także zróżnicowanie etniczne i wyznaniowe. Państwa te
łączy niski wskaźnik poziomu przestrzegania praw człowieka, demokracji i rządów
prawa. W każdym z tych państw, zwłaszcza w Turkmenistanie i Uzbekistanie2
, wystę-
pują rażące uchybienia w przestrzeganiu powyżej wymienionych standardów. Na tym
tle najlepiej sytuacja przedstawia się w Kirgistanie. Wszystkie państwa regionu cha-
rakteryzuje także bardzo wysoki, jeden z najwyższych na świecie, wskaźnik korupcji
(Corruption…, 2015).
Cztery państwa regionu znajdują się wśród uznanych za średnio rozwinięte według
wskaźnika HDI opisującego stopień rozwoju społeczno-ekonomicznego. W rankingu
z roku 2015 państwa regionu zajęły następującą pozycję wśród 188 sklasyfikowanych:
Turkmenistan – 109, Uzbekistan – 114, Kirgistan – 120, Tadżykistan – 129 (Transparen-
cy..., 2015). Kazachstan zajął najwyższe 56 miejsce, co odzwierciedla jak duża różnica
w rozwoju społeczno-gospodarczym dzieli to państwo od pozostałych. Na płaszczyźnie
gospodarczej Kazachstan jest regionalnym liderem. Dalsze miejsce zajmują Uzbekistan
i Turkmenistan, które dysponują dużymi zasobami ropy i gazu. Ich eksport przekłada się
na względnie wysoki poziom PKB na mieszkańca. Pozostałe państwa regionu Kirgistan
i Tadżykistan są w dużo trudniejszej sytuacji ekonomicznej i nie odgrywają istotnej roli
politycznej w regionie. Kirgistan ma bogate zasoby wodne, co jest istotne w regionie,
gdzie dostęp do niej generuje liczne konflikty zwłaszcza z Uzbekistanem. Tadżykistan
nadal odczuwa konsekwencje wyniszczeń spowodowanych wojną domową. Z uwagi na
małe zasoby surowców, nieefektywny przemysł i nierozwinięte rolnictwo państwo to
jest głównym beneficjentem zagranicznej pomocy gospodarczej.
W regionie Azji Centralnej występuje bardzo niski wskaźnik instytucjonalizacji
współpracy. Państwa regionu więcej kwestii dzieli niż łączy. Region cechuje brak wza-
jemnego zaufania i wysokie napięcie związane z wykorzystywaniem zasobów natural-
nych i dzieleniem się nimi. W najtrudniejszej, konfliktogennej sytuacji jest Uzbekistan
graniczący z resztą państw regionu. Wzajemne stosunki pogarszają się przede wszyst-
kim ze względu na spory dotyczące granic i co się z tym wiąże dostępu do zasobów. To
uniemożliwia rozwój prawdziwej współpracy regionalnej. Jednocześnie państwa Azji
Centralnej przynależą do różnych partnerstw zdominowanych przez wpływ Rosji lub
Chin, takich jak Organizacja Układu o Bezpieczeństwie Zbiorowym, Szanghajska Or-
ganizacja Współpracy i Euroazjatycka Unia Gospodarcza. Zacieśnienie wzajemnych
relacji w regionie, zwłaszcza w odniesieniu do transportu i energetyki, mogłoby sprzy-
jać rozwojowi społeczno-gospodarczemu. Integracja regionalna państw Azji Central-
nej, integracja z rynkami międzynarodowymi i przyłączenie do międzynarodowych
korytarzy w przyszłości stanowić mogłyby kluczowe elementy stabilizacji w wymia-
rze gospodarczym, ale także na rzecz budowania pokoju w regionie.
Azja Centralna3
jest miejscem coraz silniejszego oddziaływania aktorów między-
narodowych, w szczególności Federacji Rosyjskiej, Stanów Zjednoczonych, Chin
2
Sytuacja w Uzbekistanie może ulec zmianie po wyborach zaplanowanych na 4 grudnia. Wybory
ogłoszono po śmierci wieloletniego prezydenta Uzbekistanu Isłama Karimowa w dniu 2 września 2016 r.
3
W tekście posłużono się terminem Azja Centralna w ujęciu politologicznym, ograniczając za-
sięg tego regionu w oparciu o kryteria antropogeograficzne do pięciu państw, dawnych republik
ZSRR: Kirgistanu, Kazachstanu, Tadżykistanu, Turkmenistanu, Uzbekistanu.

RIE 10 ’16 Uwarunkowania kształtowania priorytetów polityki zagranicznej Unii... 355
i państw Unii Europejskiej. Niestety, zaangażowanie UE i jej państw członkowskich
w tym regionie jest znacznie mniejsze, niż można by tego oczekiwać wobec faktycz-
nego rosnącego polityczno-gospodarczego znaczenia Azji Centralnej na świecie.
Przyczyną tego zjawiska jest nie tyle brak spójnej unijnej strategii wobec Azji Central-
nej, ale mała efektywność jej polityki zagranicznej, jak również skupienie uwagi na
wzmocnieniu pozycji i roli w innych częściach świata.
Celem artykułu jest analiza priorytetów polityki zagranicznej Unii Europejskiej
wobec Azji Centralnej po roku 2012. Priorytety zostały przedstawione w dwóch uję-
ciach: regionalnym i krajowym, które odzwierciedla politykę unijną skierowaną do
poszczególnych państw regionu. Analizie podlegał pełen zakres dokumentów praw-
nych określających ramy wzajemnych relacji, jak i szersze spektrum obustronnych
deklaracji politycznych. Kluczowymi elementami analizy stały się: uwarunkowania
kreowania priorytetów politycznych, mechanizm instytucjonalny niezbędny do kształ-
towania decyzji politycznej, jak i realizacji określonych założeń współpracy. Końcowa
część analizy prowadzi do wniosków pozwalających na ocenę możliwości realizacji
założonych celów unijnej polityki w relacjach z państwami Azji Centralnej.
Instytucjonalny wymiar relacji UE–Azja Centralna
Od lat 90 proces ustanawiania ram prawnych i instytucjonalnych wspólnej polityki
zagranicznej i bezpieczeństwa to jedno z największych wyzwań przywódców państw
członkowskich. Idea przekształcenia Unii w silny podmiot stosunków międzynaro-
dowych, oddziaływujący na swoje sąsiedztwo i angażujący się w rozwiązywanie naj-
ważniejszych problemów międzynarodowych, ewoluowała. Legitymizacja działań
Unii przez państwa członkowskie wynikała z przeświadczenia, że siła oddziaływania
grupowego, za pomocą wspólnych narzędzi i mechanizmów jest dużo większa, a pro-
ponowana wspólna polityka będzie o wiele bardziej efektywna, niż działania prowa-
dzone przez każde państwo odrębnie od pozostałych. Uznano, że synergia środków
reakcji pozwala na zagwarantowanie możliwości realizacji interesów gospodarczych,
jak i odgrywania wskazanych ról politycznych, w tym, tej najbardziej podkreślanej,
promotora określonych standardów przestrzegania demokracji, praworządności i praw
podstawowych. Jednocześnie międzyrządowe, wewnętrzne spory toczone na kanwie
ochrony partykularnych interesów państw uniemożliwiają skuteczne podejmowanie
decyzji i uruchamianie pełnego wachlarza środków pozwalających na efektywne
kształtowanie relacji z państwami trzecimi.
Przełomem na drodze do wzmocnienia aparatu instytucjonalnego Unii w obszarze
kształtowania jej relacji zewnętrznych było wejście w życie w roku 2009 Traktatu liz
bońskiego. Ten traktatowy impuls pozwolił na przekształcenie funkcji i roli Wysokiego
Przedstawiciela Unii ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa oraz powołanie pod-
ległej jemu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych. Unijna polityka zagraniczna
jest realizowana przez Radę Europejską i Radę (głosowanie jednomyślne), ale w prak-
tyce jej spiritus movens to Wysoki Przedstawiciel. Mianowane na tą funkcję Catherine
Ashton, a później Federica Mogherini stanęły przed trudnym zadaniem stworzenia
podwalin nowego systemu zarządzania mechanizmem unijnej polityki zagranicznej.

Problem stanowiło zarówno zawiłe usytuowanie w aparacie instytucjonalnym poprzez
łączenie funkcji wiceprzewodniczącego Komisji Europejskiej i przewodnictwa w Ra-
dzie do spraw zagranicznych, jak i główne zadanie koordynacji wszystkich aspektów
działań zewnętrznych, ściśle przestrzegając wytycznych ministrów spraw zagranicz-
nych państw członkowskich. Zadanie to wydawało się arcytrudne w obliczu narasta-
jącego kryzysu solidarności. Państwa członkowskie zaaferowane rozwiązywaniem
coraz liczniejszych problemów w obszarze spraw gospodarczych, musiały jednoczyć
siły w obliczu wyzwań, które wynikały z narastających napięć i niestabilności sytuacji
w bliższym i dalszym sąsiedztwie.
Wart odnotowania jest wewnętrzny dysonans między pracami Komisji i Europejskiej
Służby Działań Zewnętrznych. W wielu kwestiach, zwłaszcza w obszarze realizacji za-
łożeń gospodarczych wymiaru zewnętrznego polityk unijnych Komisja Europejska ma
szeroki zakres kompetencji i uzupełnia działania ESDZ. Wypracowanie modelu koordy-
nacji KE i ESDZ wymagało kilku lat trudnych negocjacji międzyinstytucjonalnych. Na
szczególną uwagę zasługuje współpraca Dyrekcji Generalnej ds. Rozwoju i Współpracy
EuropeAid w Komisji oraz ESDZ (wcześniej DG Komisji RELEX), które są odpowie-
dzialne za formułowanie polityki współpracy na rzecz rozwoju UE, przede wszystkim
za wieloletnie planowanie instrumentów pomocy zewnętrznej.
Unijna dyplomacja rodziła się w okresie, w którym narastające problemy wewnętrzne
powodowały coraz większą niechęć w społeczeństwach europejskich do użycia wspól-
nych mechanizmów. W roku 2014 w wyborach do Parlamentu Europejskiego wybrano
największą od początku powstania EWG/UE liczbę przedstawicieli partii eurosceptycz-
nych, niechętnych dalszemu rozwojowi procesu integracji europejskiej. Elementy we-
wnętrznych przekształceń Unii, a zwłaszcza jej zdolność do przezwyciężania kryzysów
wewnętrznych, stanowią główną determinantę stanowionych relacji zewnętrznych.
W kontekście relacji UE–Azja Centralna zmiany wprowadzone w roku 2009 przy-
niosły nową instytucjonalną formułę opartą na unijnym korpusie dyplomacji pracow-
ników ESDZ zatrudnionych w Brukseli, jak i pracowników tej służby oddelegowa-
nych do pracy w delegaturach w państwach regionu. W Europejskiej Służbie Działań
Zewnętrznych powołano specjalną komórkę organizacyjną zajmującą się sprawami
relacji z Azją Centralną (EURCA.EAST.4). Komórka ta przejęła znaczącą część dzia-
łań będących wcześniej w zakresie kompetencji utworzonej jednostki w Komisji Euro-
pejskiej. Oprócz brukselskiego, kilkuosobowego zespołu odpowiedzialnymi za relacje
z Azją Centralną są pracownicy unijnej dyplomacji oddelegowani do pracy w pań-
stwach regionu. W regionie działają cztery unijne delegatury ESDZ w: Kazachstanie,
Kirgistanie, Tadżykistanie oraz Uzbekistanie. W Turkmenistanie otwarto jedynie Biu-
ro Łącznikowe. Unijne delegacje kontynuują prace wcześniej funkcjonujących w tych
państwach przedstawicielstw Komisji Europejskiej.
Symbolicznym podkreśleniem znaczenia regionu było powołanie w 2005 roku
Specjalnego Przedstawiciela Unii Europejskiej do spraw Azji Centralnej, którym
został Słowak Ján Kubiš (28.06.2005–5.06.2006). Wspiera on działania Wysokiego
Przedstawiciela w państwach i regionach, gdzie występuje szczególna sytuacja, bądź
konkretny problem wymagający zaangażowania Unii. W przypadku Azji Centralnej
ustanowienie Specjalnego Przedstawiciela bezpośrednio nie było powiązane z sytuacją
wewnętrzną regionu, ale jego sąsiedztwa i wpływu Azji Centralnej na to sąsiedztwo.

Dotyczyło to zagrożeń dla bezpieczeństwa wynikających z sytuacji w Afganistanie.
W kolejnych latach funkcję tą pełnili Francuz Pierre Morel (5.10.2006–30.06.2012)
oraz Niemka Patricia Flor (1.06.2012–30.06.2014). 15 kwietnia 2015 roku funkcję tą
przejął Słowak Peter Burian. Stał się on jednym z dziewięciu wysłanników Wysokiego
Przedstawiciela do regionów uznanych za wymagające szczególnego zainteresowania.
Jego powołanie było potwierdzeniem kontynuacji współpracy UE z Azją Centralną
i chęci zapewnienia obecności i zaangażowania w kluczowych kwestiach będących
przedmiotem wspólnego zainteresowania. Przy jego powołaniu wymienione zostały
następujące obszary współpracy UE–Azja Centralna, które miał monitorować: prawo-
rządność i prawa człowieka, bezpieczeństwo, energia, dostawy wody, edukacja.
Aktywność w zakresie kształtowania relacji UE–Azja Centralna przejawia także
Parlament Europejski, w którego ramach wyodrębniona została „Delegacja do Ko-
misji Współpracy Parlamentarnej UE–Kazachstan, UE–Kirgistan, UE–Uzbekistan
i UE–Tadżykistan oraz do spraw Stosunków z Turkmenistanem i Mongolią”4
. W ka-
dencji 2014–2018 zainteresowanie udziałem w pracach tej Komisji zadeklarowało
18 posłów. Jest ona jedną z mniejszych komisji, zdominowaną przez przedstawicieli
mniej licznych frakcji politycznych. To może być uznane za wyraz małego zaintere-
sowania posłów tematyką relacji z tym regionem. Połowę składu Komisji stanowią
przedstawiciele państw Europy Środkowo-Wschodniej (Łotwy, Litwy, Estonii, Polski,
Węgier, Bułgarii, Czech). Stanowi to tradycyjny geograficzny wyznacznik zaintereso-
wania posłów kierunkiem polityk dalszego i bliższego sąsiedztwa. W komisjach zaj-
mujących się polityką wschodnią, współpracą z Federacją Rosyjską, relacjami z Azją
Centralną znaczącą grupę stanowią posłowie państw Europy Środkowo-Wschodniej.
Od roku 2004 do 2016 Parlament Europejski przyjął 20 rezolucji dotyczących spraw
państwAzji Centralnej, w tym 15 poświęconych kwestiom przestrzegania praw człowie-
ka i podstawowych wolności. Nie jest to zbyt duża liczba w porównaniu do innych regio-
nów. Symbolicznym potwierdzeniem małego zainteresowania regionem Azji Centralnej
wśród europosłów była obecność tylko 12 mówców podczas parlamentarnej debaty nad
strategią Unii dotyczącą tego regionu5
. Debatę zaplanowano w późnych godzinach wie-
czornych 13 kwietnia 2016 roku. Całość debaty trwała 31,5 minuty.
Opisując ramy instytucjonalne relacji UE – poszczególne państwa Azji Centralnej
warto także wskazać na wspólne organy ustanowione w oparciu o umowy o partner-
stwie i współpracy z poszczególnymi państwami regionu. Wspólne instytucje utwo-
rzono z czterema państwami sygnatariuszami umów. Wyjątek stanowi Turkmenistan
z uwagi na przedłużający się proces ratyfikacji umowy. Na rzecz realizacji i moni-
torowania przyjętych umów powołano: Rady Współpracy, Komitety Współpracy,
Parlamentarne Komisje Współpracy. Rada Współpracy składa się z członków rządu
4
Delegacja kontynuuje prace powstałej w roku 1994 Delegacji do spraw Wspólnoty Państw Nie-
podległych.Por.DelegationtotheEU–Kazakhstan,EU–Kyrgyzstan,EU–TajikistanandEU–Uzbekistan
Parliamentary Cooperation Committees, and for relations with Turkmenistan and Mongolia (DCAS),
Brief History of the Delegation, https://polcms.secure.europarl.europa.eu/cmsdata/upload/2a5eec0f-
a111-45ad-8026-0bdb50acd620/att_20141113ATT93317-1436386817946666497.pdf.
5
Podczas spotkania przyjęto rezolucję dotyczącą Strategii. Por. European Parliament resolution
of 13 April 2016 on implementation and review of the EU–Central Asia Strategy (2015/2220(INI))
P8_T-PROV(2016)0 121.

oraz z członków Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej. Rada zbiera się na
szczeblu ministerialnym raz w roku. Komitet Współpracy składa się z przedstawicieli
członków Rady Unii Europejskiej i Komisji Europejskiej oraz przedstawicieli rzą-
dów poszczególnych państw azjatyckich, zazwyczaj na szczeblu wyższych urzędni-
ków służby cywilnej. Komitet Współpracy obejmować może podkomisje na poziomie
ekspertów np.: w obszarze „Sprawiedliwość, wolność i bezpieczeństwo”; w sprawie
handlu, w sprawie inwestycji, energii i transportu. Powołano także Parlamentarne
Komisje Współpracy, które służą jako forum dialogu politycznego. Składają się one
z członków parlamentów narodowych państw Azji Centralnej i Parlamentu Europej-
skiego. Wspólne spotkania przedstawicieli PE z ich partnerami z Kazachstanu, Kirgi-
stanu i Uzbekistanu odbywają się regularnie od 2000 roku (z Tadżykistanem od 2010).
W kolejnych latach widać znaczący wzrost liczby spotkań UE z przedstawicielami
państw Azji Centralnej.
Przegląd dokumentów prawnych kształtujących relacje UE–Azja Centralna
Za początek relacji UE–Azja Centralna uznać należy moment rozpadu Związku
Radzieckiego. 16 grudnia 1991 roku odbyło się spotkanie ministrów spraw zagranicz-
nych EWG, aby zdecydować o stanowisku wobec rozwiązania ZSRR. Jedną z waż-
nych decyzji podjętych podczas tego spotkania było ustanowienie programu TACIS
skierowanego do Wspólnoty Państw Niepodległych i Mongolii. Choć delegacje insty-
tucji europejskich przyjeżdżały do republik radzieckich Azji Centralnej jeszcze przed
formalnym uzyskaniem niepodległości przez państwa regionu, formalne rozmowy do-
tyczące nawiązania obustronnych relacji miały miejsce dopiero w latach 1992–1993.
Pierwszym państwem, które w lutym 1993 roku nawiązało oficjalnie relacje z UE był
Kazachstan. Pierwsze kazachskie przedstawicielstwo w Brukseli otworzono w grud-
niu 1993 roku. Ramy wzajemnych relacji UE z poszczególnymi państwami Azji Cen-
tralnej kształtować miały umowy o partnerstwie i współpracy z UE. Pierwsze roz-
mowy na temat zawarcia tych umów podjęto w roku 1993. Umowy z Kazachstanem,
Kirgistanem i Uzbekistanem zawarte zostały w roku 1995, a weszły w życie w roku
1999. Umowa z Tadżykistanem weszła w życie dopiero w roku 2010. Umowa z Turk-
menistanem zawarta w roku 1998 nie została jeszcze ratyfikowana przez stronę unijną.
Umowa została zablokowana z uwagi na sytuację dotyczącą przestrzegania praw czło-
wieka6
. Obowiązującym aktem określającym relacje z tym państwem jest przejściowa
umowa handlowa z roku 1998, która weszła w życie 1 sierpnia 2010 roku (ang. Interim
Trade Agreement). Istniejące umowy o partnerstwie i współpracy to niepreferencyjne
umowy handlowe, zgodnie z którymi strony przyznają sobie wzajemnie klauzulę naj-
wyższego uprzywilejowania w odniesieniu do taryf. Umowa przewiduje również stop-
niową harmonizację prawodawstwa i praktyk krajowych z normami UE związanych
z handlem, w tym przepisów technicznych i wymogów sanitarnych i fitosanitarnych,
ochrony praw własności intelektualnej i zagadnień celnych.
6
Umowa o partnerstwie i współpracy z Turkmenistanem z 1998 r. może zostać zatwierdzona
przez Parlament Europejski na przełomie 2016/2017 roku. Warunkiem koniecznym ma być postęp
w dziedzinie przestrzegania praw człowieka w tym państwie.

W praktyce, w pierwszych latach podjęta współpraca między państwami regionu
a UE dotyczyła głównie handlu i inwestycji. Stopniowo, po roku 2002, z uwagi na
zmieniającą się sytuację wewnętrzną w państwach regionu i konkurencję Chin i Fede-
racji Rosyjskiej, poszerzano obszary współpracy o istotne dla UE kwestię energetycz-
ne. Ważnym deklarowanym przez stronę unijną obszarem współpracy był także dialog
polityczny dotyczący praw podstawowych. W tym zakresie unijne postulaty w dużej
mierze nie były możliwe do zaakceptowania, ale często także były niezrozumiałe dla
władz państw Azji Centralnej. W pierwszych latach współpracy dominowały relacje
bilateralne UE – poszczególne państwa regionu. Rzadkością były spotkania w układzie
regionalnym. Dla Unii rolę lidera regionalnego pełniła delegacja kazachska z uwagi
na potencjał i znaczenie gospodarcze tego państwa. Zmieniające się uwarunkowania
gospodarcze wymusiły decyzje o podjęciu negocjacji w sprawie nowych ram umów
o partnerstwie i współpracy z Kazachstanem. Proces ich przygotowania i ratyfikacji
nie był łatwy. Strony miały diametralnie różne spojrzenia na wzajemne relacje. Po-
czątek negocjacji z Kazachstanem miał miejsce 27 czerwca 2011 roku w Brukseli. Po
8 rundach negocjacyjnych 9 października 2014 r. uroczyście, w obecności przewodni-
czącego Komisji Europejskiej J. M. Barosso i Prezydenta Kazachstanu Nazarbayewa
podpisano Protokół o zamknięciu negocjacji. 20 stycznia 2015 roku Umowa o Partner-
stwie i Współpracy między UE a Kazachstanem została parafowana. W grudniu tego
samego roku podpisano ją w Astanie. Oczekuje ona na ratyfikację, ale stosuje się ją już
tymczasowo od 1 maja 2016 r.
Współpraca Unii z państwami Azji Centralnej odbywa się na dwóch płaszczy-
znach: regionalnej i krajowej. W ujęciu regionalnym powstają wieloletnie strategie
współpracy, których szczegóły zawiera dokument o nazwie Regionalny dokument
strategiczny wsparcia dla Azji Środkowej 2007–2013 (European Commission, 2007).
W oparciu o ten dokument wydatkowane są środki unijne pochodzące z funduszy ce-
lowych UE. W okresie 2007–2013 projekty finansowane w ramach tego dokumentu
dotyczyły przede wszystkim takich obszarów jak: edukacja, praworządność, woda
i ochrona środowiska, zarządzanie granicami, walka z przestępczością narkotykową.
W kolejnym okresie programowania zakres obszarów wsparcia nie uległ znaczącym
modyfikacjom. Ponadto programy współpracy są przygotowywane na płaszczyźnie
relacji bilateralnych. Przyjmują one postać wieloletnich narodowych programów indy-
katywnych (ang. National Indicative Programme). Nowo przygotowane ramy obejmu-
ją okres 2014–2020. Uwzględniają one sytuację i szczególne potrzeby każdego pań-
stwa w danym okresie, tzw. perspektywie obowiązywania finansowych instrumentów
wparcia.
Należy wskazać, że Unia w relacjach z państwami Azji Centralnej przyjęła zasadę
„więcej za więcej”. Założenie to oznacza, że zwiększenie zaangażowania unijnego,
także w jego wymiarze finansowym, jest uzależnione od postępów w odniesieniu do
reform politycznych i społeczno-gospodarczych.
W uzupełnieniu do Umów o partnerstwie i współpracy, podpisane zostały także
inne umowy w obszarach wspólnego zainteresowania. Istnieją trzy umowy podpisane
między Kazachstanem i Europejską Wspólnotą Energii Atomowej dotyczące bezpie-
czeństwa jądrowego: Umowa o współpracy w dziedzinie bezpieczeństwa jądrowego
z czerwca 1999 r.; weszła w życie w czerwcu 2003 r.; Umowa o współpracy w dziedzi-

nie kontroli rozprzestrzeniania się broni nuklearnej podpisana w listopadzie 2002 r.;
weszła w życie w kwietniu 2004 r.; Umowa o współpracy w dziedzinie pokojowego
użycia energii nuklearnej podpisana w grudniu 2006 r.; weszła w życie we wrześniu
2008 r. Do innych, ważnych umów należy zaliczyć memorandum dotyczące transportu
podpisane z Kazachstanem oraz memorandum dotyczące współpracy energetycznej
podpisane z Kazachstanem i Turkmenistanem w roku 2008, a z Uzbekistanem w roku
2011.
Przełomowym dokumentem kształtującym relacje Unia Europejska–Azja Central-
na była unijna strategia, która została przyjęta w roku 2007. Przyjęcie strategii ozna-
czało wyraz uznania rosnącego znaczenia tego regionu dla bezpieczeństwa państw
europejskich (Melvin, 2012). Przyjęcie strategii należy analizować w kontekście za-
angażowania państw UE w sąsiedztwie tego regionu, czyli w Afganistanie, a także
rozszerzenia europejskiej polityki sąsiedztwa na region Morza Kaspijskiego. Strategia
to także wyraz konieczności wzmocnienia realizacji interesów UE w obszarze jej bez-
pieczeństwa energetycznego. Nie należy także zapominać o stałym elemencie polityki
zagranicznej UE, jakim jest promowanie wsparcia dla reform i modernizacji społe-
czeństw w kierunku przekształceń demokratycznych.
Strategia Unii wobec Azji Centralnej określiła podstawowe wytyczne dla unijnych
działań w tym regionie. Jej podstawy odnoszą się w dużej mierze do wcześniejszych
zobowiązań zawartych w umowach oraz doświadczeń kilku programów i inicjatyw
oferujących wsparcie finansowe. Rada określiła w niej długoterminowe obszary prio-
rytetowe: poszanowanie praw człowieka i praworządności, dobre rządy i demokratyza-
cja, edukacja, rozwój gospodarczy, handel i inwestycje, energia i transport, zrównowa-
żenie środowiskowe i gospodarka wodna, radzenie sobie ze wspólnymi zagrożeniami
dla bezpieczeństwa i wyzwania w tej dziedzinie oraz dialog międzykulturowy. Propo-
nowany w strategii dialog polityczny miał odbywać się przede wszystkim na poziomie
regularnych spotkań ministerialnych. Zapisanym w tym dokumencie celem współpra-
cy jest „osiągnięcie stabilności i dobrobytu przy jednoczesnym promowaniu otwartego
społeczeństwa, praworządności, demokratyzacji oraz ściślejszej współpracy w obsza-
rze bezpieczeństwa energetycznego i dywersyfikacji źródeł energii” (Council, 2007).
Dwukrotnie, w 2012 i 2015 roku, dokonano przeglądu tej strategii. Do roku 2016
już czterokrotnie przedstawiono sprawozdania z postępów jej realizacji. We wszyst-
kich wymienionych dokumentach podkreślono, że zacieśnienie stosunków dwu- i wie-
lostronnych ze wszystkimi państwami Azji Centralnej leży w istotnym interesie stra-
tegicznym, politycznym i gospodarczym UE. Jednocześnie wskazano, że realizacja
Strategii jest możliwa tylko przy zaangażowaniu drugiej strony (Boonstra, Tsertsva-
dze, 2016, s. 13) Zwracano uwagę na postęp w realizacji założeń strategii jednakże
tylko w kilku obszarach. Widoczna jest znacząca koncentracja na współpracy ener-
getycznej i zapewnieniu bezpieczeństwa dostaw. Promowane standardy demokracji
i poszanowania praw człowieka pozostają w sferze deklaracji (Boonstra, 2015). Ana-
lizując założenia ostatniego przeglądu należy wskazać, iż ocena realizacji strategii jest
coraz bardziej krytyczna. Wskazuje się w nim, iż tylko w ograniczonym stopniu do-
szło do rozbudowy powiązań gospodarczych między UE a państwami Azji Centralnej
objętymi strategią. Ponadto dążenie do promowania współpracy i integracji regional-
nej państw Azji Środkowej w drodze wymiany doświadczeń i norm z UE „znajduje

się w fazie stagnacji” (Sprawozdanie…, 2015.). To co zostało wskazane to fakt złego
dopasowania do interesów, wymagań i warunków ramowych państw partnerskich,
z uwzględnieniem różnic między państwami tego regionu i szczególnej sytuacji każ-
dego z nich. Wskazuje się, że w przyszłości ramy wsparcia powinny być skrojone
„na miarę”, co odzwierciedlone być powinno w krajowych planach działania. Przyjęte
plany powinny być bardziej elastyczne by dostosować je do rzeczywistych warun-
ków w tym regionie. Za właściwe zatem uznano przyjęcie podejścia zróżnicowanego
do każdego z państw, nadal opartego na warunkowości, a tym samym na tworzeniu
pakietu zachęt, aby osiągnąć lepsze wyniki zarówno w wymiarze dwustronnym, jak
i regionalnym. W tym zakresie wskazuje się głównie programy regionalne, te finansu-
jące ważne dla Unii obszary dotyczące zarządzania granicami, zwalczania narkotyków
i nielegalnego handlu, a także energii.
Realizacja strategii jest możliwa przy pomocy pełnego wachlarza instrumentów
finansowych współpracy na rzecz rozwoju. Ich mechanizm wdrażania określa szereg
aktów prawnych. Państwa Azji Centralnej korzystają z Instrumentu Współpracy na
rzecz Rozwoju, a także Instrumentu na rzecz Stabilności. Kazachstan, Kirgistan, Ta-
dżykistan korzystają także z Europejskiego Instrumentu na rzecz Wspierania Demo-
kracji i Praw Człowieka. Uzbekistan i Turkmenistan zostały wyłączone ze wsparcia.
Wynika to z unijnej oceny stanu rozwoju społeczeństwa obywatelskiego.
W okresie 2007–2013 suma środków wdrożonych z Instrumentu Współpracy na
rzecz Rozwoju wyniosła około 750 mln euro (Tsertsvadze, Boonstra, 2016). W kolejnej
perspektywie finansowej 2014–2020 wysokość środków podniesiono do 1028 mln euro.
Kwota ta dotyczy zarówno programów dwustronnych (środków przeznaczonych dla
jednego państwa7
), jak i regionalnych. Na programy regionalne przeznaczono około
jednej trzeciej całej kwoty finansowania współpracy. Główne obszary wsparcia pro-
gramów to: edukacja, rozwój społeczno-gospodarczy, zrównoważony rozwój zasobów
naturalnych, bezpieczeństwo w regionie. Pomimo dużego wzrostu nakładów, nadal
przewidziana kwota jest niezwykle niska w odniesieniu do potrzeb, a przede wszyst-
kim założeń współpracy. Co ważne, ta stosunkowo mała kwota jest alokowana w wie-
lu obszarach, zatem kwoty na poszczególne projekty nie są wysokie, przy stosunkowo
dużej liczbie projektów. To rodzi ogromny problem z ich obsługą. W 2011 roku liczba
pracowników zajmujących się pomocą rozwojową w trzech unijnych delegaturach
wynosiła 74 (Europejski Trybunał, 2013). Do tego w wielu przypadkach zawyżone
oczekiwania prowadzą do nierealnych założeń związanych z alokacją tych środków
(Tservadze, Boonstra, 2015). Problemem dla administracji państw azjatyckich są zbiu-
rokratyzowane i skomplikowane procedury wydatkowania unijnych funduszy. Zwraca
się także uwagę na to, że pomoc często przechodzi przez pośredniczące agencje państw
członkowskich lub organizacji międzynarodowych działających w regionie i wyposa-
żonych w wykwalifikowaną kadrę ekspercką, co skutkuje tym, że środki kojarzone są
jako niemiecka lub francuska pomoc, a nie unijne wsparcie.
Z danych systemu RELEX (CRIS) Komisji Europejskiej wynika, że w latach 1991–
2013 UE przeznaczyła na pomoc rozwojową i humanitarną dla państw Azji Central-
nej ponad 2,1 mld euro, z czego znaczącą część 750 mln euro w okresie 2007–2013.
7
W nowym okresie programowania Kazachstan będzie korzystał wyłącznie z programów re-
gionalnych.

Głównymi beneficjentami wparcia były Kirgistan i Tadżykistan, w których alokowano
połowę sumy wsparcia. Unia nie jest w tym regionie głównym donatorem pomocy
rozwojowej. Pozycję lidera w rankingu głównych donatorów zajmuje gdy do środków
UE dodamy oficjalną pomoc rozwojową jej poszczególnych państw członkowskich.
Średniorocznie pomoc unijna po roku 2010 wynosiła około 90 mln $, a pomoc Sta-
nów Zjednoczonych około 170 mln $, Turcji 160 mln $, Niemiec 100 mln $ (dane
OECD).
Analizując dotychczasowe priorytety rozdysponowanych środków należy stwier-
dzić, iż jednym z obszarów, który w najbliższych latach powinien być uznany za prio-
rytetowy w zakresie wsparcia jest zarządzanie gospodarką wodną. To w tym obszarze
eksperci państw członkowskich mogą być uznani za najbardziej pomocnych w rozwią-
zaniu kluczowych dla przyszłości gospodarczej problemów państw Azji Centralnej.
UE może wpisać się w ramy tzw. „dyplomacji wodnej”, aby przyczynić się do popra-
wy transgranicznej gospodarki wodnej oraz zapewnić mediacje na rzecz rozstrzygania
sporów obejmujących na przykład problem zapory roguńskiej.
Obszary współpracy Unia Europejska – państwa Azji Centralnej
w okresie 2012–2016
Oceniając stan współpracy UE–państwa Azji Centralnej po roku 2012 można po-
twierdzić, iż nadal wszystkie państwa regionu mniej lub bardziej umiejętnie balansują
między Federacją Rosyjską i Chinami, a relacje z państwami Europy Zachodniej coraz
bardziej marginalizują, Większość państw Azji Centralnej, z wyjątkiem Kazachstanu
i Turkmenistanu, stopniowo ogranicza dotychczasowe ramy współpracy do niezbęd-
nego minimum.
Współpraca gospodarcza
Należy wskazać, iż kluczowym dla UE, z punktu widzenia interesów gospodar-
czych, państwem regionu jest Kazachstan. Osiąga on najwyższe wskaźniki wzrostu
gospodarczego. W 2015 r. Kazachstan osiągnął ostatni etap ubiegania się o członko-
stwo w WTO8
. Kazachstan jest także pierwszym partnerem, z którym UE wynegocjo-
wała i podpisała poszerzoną umowę o partnerstwie i współpracy. W perspektywie ko-
lejnej dekady rozwoju współpracy z regionem Azji Centralnej należy uznać za mające
zasadnicze znaczenie wdrażanie osiągniętego porozumienia.
Unia Europejska stopniowo stała się pierwszym partnerem handlowym Kazach-
stanu, z ponad 30% udziałem w ogólnej wartości handlu zagranicznego w roku 2013
i 2014. W 2014 roku eksport z UE do Kazachstanu był wart 6,7 mld euro, a import
z Kazachstanu wyniósł 23,9 mld euro. Obroty powyżej 30 mld euro usytuowały Ka-
zachstan na 26 pozycji wśród partnerów handlowych Unii Europejskiej (15 miej-
sce wśród importerów). Istotnym elementem obrotu handlowego, wpływającym na
ogólny bilans, były surowce energetyczne. Unijny import jest zdominowany przez
8
Kirgistan jest członkiem WTO od roku 1998, a Tadżykistan od roku 2013.

produkty energetyczne (ponad 90% w 2014 roku). Główny eksport z UE stanowią
maszyny, chemikalia i pojazdy. Wiele z tych produktów to zaopatrzenie dla europej-
skich firm naftowych i gazowych. Unia Europejska jest także największym inwesto-
rem w Kazachstanie. W okresie 2000–2014, inwestycje UE brutto wyniosły około
106 mld USD. Od dekady, średniorocznie, wartość unijnych inwestycji stanowi ponad
40% ogółu zainwestowanych w tym państwie środków. Tu także na pierwszym miej-
scu są inwestycje w sektorze energetycznym. Obroty handlowe z Kazachstanem to
ponad 32% łącznych obrotów wszystkich państw regionu. Drugie miejsce zajmuje
Turkmenistan (ok. 16%), a trzecie, ustępując nieznacznie, Uzbekistan (ok. 15%). To
najludniejsze państwo regionu, choć ustępuje Kazachstanowi w ilości zasobów ener-
getycznych, dysponuje największymi zasobami złota i srebra w regionie. Analizując
obroty handlowe, należy zwrócić uwagę na bardzo dużą dysproporcję między udzia-
łem w wolumenie importu i eksportu (Olędzki, 2014, s. 46).
W relacjach handlowych z Kazachstanem, jak i pozostałymi państwami regionu
Unia ma konkurentów, przede wszystkim Chiny i Federację Rosyjską. Chiny prze-
kształcają się z zewnętrznego partnera handlowego w regionalnego mediatora w za-
kresie zarządzania gospodarczego, co dla państw regionu stanowi swoiste uzależnienie
w zakresie zapewniania dóbr publicznych. Chińska inicjatywa „One Belt, One Road”
stanowi najważniejsze narzędzie służące rozwojowi gospodarczemu i społecznemu
państw w tym regionie. Dla państw europejskich szansą jest stworzenie swoistej syner-
gii między inicjatywami chińskimi i europejskimi. Przykładem może być koordynacja
tej chińskiej inicjatywy z Europejskim Funduszem na rzecz Inwestycji Strategicznych.
W wielu przypadkach inwestycje w Azji Centralnej mogą być realizowane w interesie
UE, Chin i Rosji. Przykładem na to może być budowa interoperacyjnego systemu
infrastruktury drogowej i kolejowej wzdłuż Jedwabnego Szlaku. System ten mógł-
by zapewnić możliwość gospodarczej integracji regionalnej, rozwoju regionu i rela-
cji handlowych państw regionu z partnerami zewnętrznymi. Jak wskazuje Krzysztof
Kozłowski, brak jest jednak wyraźnego impulsu z obu stron do zacieśnienia relacji
(Kozłowski, 2014, s. 54). Chińska polityka wobec partnerów europejskich w Azji
Centralnej jest pochodną postrzegania Europy jako konkurenta gospodarczego w skali
globalnej nie tylko w tym regionie (Szerzej: Kuczek, 2007). W kontekście możliwości
realizacji projektów strategicznych dla regionu wymienić należy obszar zarządzania
gospodarką wodną, gdzie Unia może przejąć rolę lidera inwestycyjnego.
Równie trudnym co Chiny konkurentem dla unijnych mechanizmów współpracy
jest Federacja Rosyjska. Na szczególną uwagę zasługuje kazachsko-rosyjska inicja-
tywa budowy w nowej formule gospodarczej organizacji regionalnej. Kazachstan
jest założycielem unii celnej z Federacją Rosyjską i Białorusią. W maju 2014 r.
te trzy państwa oraz Armenia podpisały utworzenie Euroazjatyckiej Unii Gospo-
darczej. Porozumienie weszło w życie 1 stycznia 2015 roku. W maju do tej gru-
py dołączył Kirgistan. Podpisane porozumienie może znacząco zagrozić realizacji
interesów gospodarczych państw europejskich i odsunąć państwa Azji Centralnej
od pogłębiania relacji z partnerami europejskimi. Choć inicjator powstania tej Unii
Prezydent Nazarbayew podkreślał chęć otwarcia relacji UE–EUG, powołana do ży-
cia 1 stycznia 2015 roku, nowa forma współpracy regionalnej pozostaje dużym wyz
waniem dla dyplomacji unijnej.

Zarówno partnerzy chińscy, jak i rosyjscy mają szeroki zakres argumentów mo-
gących przekonać państwa Azji Centralnej o wyborze partnerów strategicznych. Co
ważne żadne z nich nie uzależnia otrzymania pomocy, napływu inwestycji, od spełnie-
nia warunków w obszarze standardów demokracji czy poszanowania praw człowieka.
Można stwierdzić, że Unia jest dla państw regionu w wielu kwestiach niewygodnym
partnerem. Odwracając stronę postrzegania wzajemnych relacji, coraz częściej przed-
stawiciele instytucji unijnych określają państwa regionu jako „trudnych i roszczenio-
wych klientów” (Olędzki, 2014, s. 43). Oliwia Piskowska posługuje się terminem
„partnerzy z przymusu” (Piskowska, 2012, s. 303). Pomimo trudności i innego po-
strzegania celów współpracy przez partnerów dla Unii Europejskiej w regionie Azji
Centralnej najważniejszym obszarem współpracy gospodarczej pozostaje rynek ener-
getyczny. Znaczenie mają tu przede wszystkim zasoby węglowodorów Kazachstanu
i Turkmenistanu.
Dialog polityczny dotyczący standardów demokracji
i przestrzegania praw podstawowych
W regionie Azji Centralnej występuje bardzo duże zróżnicowanie w poziomie
rozwoju kultury politycznej, w tym standardów poszanowania demokracji i praw
człowieka. W przyjętych prawnych ramach relacji UE–Azja Centralna strona unijna
wielokrotnie deklarowała za ważne przestrzeganie tych standardów9
. We wszystkich
dokumentach dotyczących współpracy Unia wykazuje chęć zaangażowania się we
wspieranie i wzmacnianie demokracji, wdrożenie praw obywatelskich, politycznych
i praw człowieka, w tym praw socjalnych określonych w pakcie socjalnym ONZ,
tworzenie państwa prawa, jak również doskonalenie działań rządowych i administra-
cyjnych państw Azji Centralnej. Nie znajduje to zrozumienia, tym samym aprobaty,
ze strony azjatyckich partnerów, którzy ten obszar współpracy uznają za marginalny.
Krytycyzm wobec państw europejskich, jak i Federacji Rosyjskiej wynika z doświad-
czeń historycznych i percepcji różnic kulturowych. Jak zauważa Sebastian Peyrouse,
paradoksalnie w dwóch państwach, gdzie są najbardziej przychylne Rosji elity poli-
tyczne, czyli Kazachstanie i Kirgistanie występuje najwyższe poparcie dla współpracy
z Unią (Peyrouse, 2014, s. 5).
Przedstawiciele Unii chcą obszar poszanowanie praw człowieka i demokracji
uznać za centralny element ich strategii (Axoyonova, 2012). W konsekwencji braku
porozumienia w tej materii unijnej stronie na kolejnych kartach swych dokumentów
pozostaje „ubolewać nad faktem”, że wynikające z umów o partnerstwie i współpracy
zobowiązania prawne w dziedzinie przestrzegania zasad demokracji i praworządności
nie zostały właściwie zrealizowane. Wyjątek stanowi sytuacja w Kirgistanie, którego
sytuacja różni się znacząco od pozostałych państw. Uznać należy, iż jest to państwo,
gdzie standardy demokracji są najbardziej rozwinięte. Jednakże nawet w przypadku
9
Na obszarze państw Azji Centralnej działania UE w tym obszarze uzupełnione są przez inicja-
tywy prowadzone przez poszczególne państwa członkowskie. Przykładem może być „platforma na
rzecz praworządności” koordynowana przez Niemcy i Francję przy aktywnym wsparciu Finlandii
i Łotwy. Jej celem jest organizacja szkoleń, spotkań poświęconych prawu konstytucyjnemu.

Kirgistanu, kilkakrotnie instytucje unijne, przede wszystkim Parlament Europejski
w formie rezolucji, wypowiadały się w geście solidarności lub zaniepokojenia rozwo-
jem sytuacji na scenie politycznej. Przykładem jest rezolucja ze stycznia 2015 roku
dotycząca wprowadzanych w Kirgistanie przepisów tzw. propagandy LGTBI. W pozo-
stałych państwach Azji Centralnej, a zwłaszcza w Uzbekistanie i Turkmenistanie docho-
dzi do poważnych uchybień poszanowaniu praw człowieka i podstawowych wolności
obywatelskich. Zaliczyć do nich można: prześladowanie obrońców praw człowieka,
polityków opozycji i dziennikarzy; atakowanie przebywających na wygnaniu przedsta-
wicieli opozycji, w tym zabójstwa i nadużywanie procedur ekstradycji za pośrednic-
twem Interpolu; represyjne działania w imię ochrony bezpieczeństwa publicznego; ogra-
niczania działalności organizacji społeczeństwa obywatelskiego i partii opozycyjnych,
uchwalanie ustaw ograniczających wolność środków przekazu, słowa, zgromadzeń
i zrzeszania się; ograniczenia finansowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego
(ustawy dotyczące „zagranicznych agentów”) oraz społeczności LGBTI.
Współpraca na rzecz bezpieczeństwa
Wszystkie państwa Azji Centralnej muszą przeciwstawiać się zagrożeniom wy-
nikającym z działalności ruchów islamskich ekstremistów. Grupy te wykorzystują
wszelkie spory wewnętrzne, spory graniczne, napięcia na tle etnicznym, aby budować
swoją pozycję w regionie. Ekspansja ruchów islamskich ekstremistów jest także bar-
dzo widoczna we wszelkich kwestiach dotyczących regionalnych konfliktów o zasoby.
Do innych ważnych aspektów bezpieczeństwa w regionie należy zaliczyć: efekt wojny
w Afganistanie, w tym zagrożenia ze strony Państwa Islamskiego, handel narkotyka-
mi, handel ludźmi, zagrożenia chemiczne, biologiczne, radiologiczne i jądrowe. Na
rzecz przeciwdziałania tym zagrożeniom Unia poprzez regionalne programy wsparcia
uruchomiła środki z Instrumentu na rzecz Stabilności, mającye na celu zapobieganie
konfliktom oraz budowanie pokoju, w tym propagowanie pojednania między społecz-
nościami i grupami etnicznymi, a także wytyczenie granic w Azji Centralnej.
Istotną kwestią kształtującą relacje UE z państwami Azji Centralnej jest stabiliza-
cja Afganistanu. Bliskie sąsiedztwo państw Azji Centralnej z Afganistanem stanowi
o konieczności tworzenia gwarancji bezpieczeństwa (Gross, 2015). Ważną decyzją
było wycofanie z Afganistanu Międzynarodowych Sił Wsparcia Bezpieczeństwa, któ-
re zakończono w grudniu 2014 r. W kolejnym roku w tym państwie nadal przebywało
już tylko około 12 000 żołnierzy NATO, w szczególności Amerykanów. Europejskie
państwa NATO prowadziły dialog z państwami Azji Centralnej w kontekście ewen-
tualnych konsekwencji operacji wycofywania. Tematyka rozmów skupiona była na
zwalczaniu ognisk terroryzmu, niwelowaniu zagrożeń wynikających z działalności ru-
chów ekstremistycznych, ale także narkotykowej przestępczości zorganizowanej.
Najlepiej, najbardziej efektywnie zainwestowane unijne pieniądze w regionie do-
tyczą programów współpracy regionalnej wzmacniających współpracę transgraniczną
i bezpieczeństwo granic, takich jak Program zarządzania granicami w Azji Środkowej
(BOMCA) i Program antynarkotykowy dla Azji Środkowej dotyczący głównie prze-
mytu z Afganistanu (CADAP). Sukces Programu Zarządzania Granicami w Azji Cen-

tralnej BOMCA oraz programu CADAP nie wpłynął na zniwelowanie źródeł zagro-
żeń (Boonstra, 2015, s. 3). W latach 2014–2020 uruchomiona została kolejna edycja
programu CADAP, gdyż Unia zaalarmowana została rekordowymi uprawami opium
i związanym z tym przemytem z Afganistanu przez terytorium Azji Centralnej10
.
Konkluzje
Dotychczasową politykę Unii Europejskiej wobec regionu Azji Centralnej cechuje
ograniczona liczba inicjatyw budowanych przede wszystkim w oparciu o polityczne
deklaracje i strategiczne dokumenty. Stanowi to wyraz tego w jakim stopniu państwom
członkowskim UE zależy na zachowaniu politycznego wpływu i ram gospodarczej
współpracy z tym regionem. Jakkolwiek unijna dokumentacja wydaje się obszerna, to
realne działania unijne jedynie uzupełniają relacje dwustronne pomiędzy poszczegól-
nymi europejskimi państwami a ich azjatyckimi partnerami. Unijne zaangażowanie
jest wynikiem presji tylko kilku państw członkowskich, które za parawanem unijnej
polityki chcą wzmocnić, bądź legitymizować swoje zwiększone oddziaływanie w re-
gionie. Biorąc pod uwagę geostrategiczne znaczenie Azji Centralnej zaangażowanie
Unii w tym regionie jest mniejsze niż można byłoby oczekiwać zwłaszcza w sferze
relacji gospodarczych.
Na całościowy charakter unijnej polityki wobec Azji Centralnej składają się: stale
ewoluujące ramy prawne określające wzajemne zobowiązania stron współpracy; wzmoc-
nione znacząco po traktacie lizbońskim ramy instytucjonalne; instrumentarium środków
finansowych, które mogą być zastosowane na rzecz realizacji założonych celów współ-
pracy. Unia, dysponując tak złożonym mechanizmem, nie jest w stanie w pełni efek-
tywnie prowadzić działań zewnętrznych. Wpływają na to jej wewnętrzne dysfunkcje
dotyczące głównie procedur decyzyjnych, ale także narastająca niechęć potencjalnych
partnerów do zacieśnienia wzajemnych relacji. Warunkowane jest to konkurencyjną
ofertą współpracy ze strony Federacji Rosyjskiej. Strona rosyjska uznaje za godzące
w jej interesy przede wszystkim wszelkie unijne projekty energetyczne. Rosyjskie inter-
wencje na Kaukazie, a później na Ukrainie są postrzegane przez państwa Azji Central-
nej jednoznacznie jako wyraz pokazania siły. Owocują one poczuciem zagrożenia, co
w konsekwencji prowadzi do zacieśnienia relacji z Federacją Rosyjską.
Co ważne, wciąż relatywnie niski stopień instytucjonalizacji stosunków między-
narodowych w tym regionie sprawia, że Unia podejmuje się budowy gospodarczej
i politycznej płaszczyzny współpracy ze znaczącym pominięciem istniejącego forum,
które grupowałby wszystkie państwa Azji Centralnej i reprezentowało ich interesy na
arenie międzynarodowej. Podziały między państwami Azji Centralnej i zróżnicowanie
potencjału gospodarczego sprawiają, że Unia w dużej mierze buduje sieć wzajemnych
relacji z każdym z państw z osobna dywersyfikując instrumenty zaangażowania i uza-
leżniając ich użycie od aktualnej sytuacji społeczno-gospodarczej.
Bardzo duży wpływ na relacje Unii Europejskiej z państwami Azji Centralnej wy-
wiera inicjatywa utworzenia Eurazjatyckiej Unii Gospodarczej. Od 1 stycznia 2015
10
Programy BOMCA i CADAP w kolejnym okresie programowania zostaną włączone do In-
strumentu na rzecz Stabilności, a nie do Instrumentu Finansowania Współpracy na rzecz Rozwoju.

roku utworzona została nowa platforma integracji regionalnej. Kazachstan i Kirgi-
stan, liderzy regionalni, opowiedziały się po stronie ścisłej współpracy gospodarczej
z Federacją Rosyjską, jednocześnie umiejętnie balansując w kształtowanych więziach
z Chinami i państwami Europy Zachodniej. Konsekwencją tego jest parafowanie udo-
skonalonej umowy o partnerstwie i współpracy z Kazachstanem w grudniu 2015 roku
(umowa jest stosowana od 1 maja 2016 roku).
Uznając, że współpraca z tym regionem jest dla Unii Europejskiej ważna, przede
wszystkim należy wskazać na płaszczyzny współzależności w obszarze rozwiązywa-
nia sporów i konfliktów międzynarodowych w regionie, które mają lub mogą mieć
pośredni wpływ na bezpieczeństwo UE oraz jej obywateli, a także w takich obszarach
jak handel surowcami energetycznymi.
Zacieśnienie relacji UE z tym regionem jest rozpatrywane poprzez pryzmat pogor-
szenia relacji z Federacją Rosyjską. Oddziaływanie Unii budzi sprzeciw strony rosyj-
skiej, która przedstawia atrakcyjne politycznie i gospodarczo propozycje partnerom.
Konkurencja gospodarcza i rywalizacja o wpływ na rynek surowców z Azji Centralnej
z takimi państwami jak Federacja Rosyjska, Chiny, a także Stany Zjednoczone, wymu-
sza polityczną obecność, której kształt znamionują role, które Unia Europejska chce
odgrywać we współczesnym świecie. Reagując w regionie na rzecz gwarancji rozwoju
współpracy gospodarczej będącej polem do zabezpieczenia interesów własnych, Unia
wpada w pułapkę niemożności realizacji celów dotyczących standardów politycznych.
Działania na rzecz gwarancji idei demokracji, państwa prawa, poszanowania praw
podstawowych są mało akcentowane. Unijna reakcja na wydarzenia kryzysowe o cha-
rakterze politycznym jest w bardzo małym stopniu dostrzegana na arenie międzyna-
rodowej.
W 2012 i 2015 roku dokonano przeglądu Strategii UE wobec Azji Centralnej
z roku 2007. Strategia była dokumentem kompleksowym i nakreśliła podstawowe
cele współpracy. Jej realizacja pokazuje, że w praktyce strona unijna skupiła się na
sektorze energetycznym, nie pomijając kwestii stabilizacji w regionie, wzmocnienia
granic, promocji reform gospodarczych. Sfera promocji praw człowieka pozostała
jednak w sferze deklaratywnej. W strategii uznano, że relacje będą rozwijać się na
płaszczyźnie regionalnej i na płaszczyźnie stosunków bilateralnych. Szczególny na-
cisk położono na relacje z Kazachstanem i Uzbekistanem. Wadą przyjętego podejścia
w strategii jest niesprecyzowanie instrumentów realizacji celów, a także brak kon-
kretnej operacjonalizacji założeń. Przewidywana forma konsultacji międzyrządowych
oraz pomocy na rzecz rozwoju nie sprzyja szybkiej realizacji założeń strategii. Za
błędne można uznać także niesprecyzowanie indywidualnego podejścia do każdego
z państw. Brak zróżnicowania oferty z uwagi na różnorakie problemy poszczególnych
państw skutkuje ograniczoną możliwością odpowiedzi na ich potrzeby. Postanowienia
strategii są w różnym tempie realizowane. Za sukces można przede wszystkim uznać
Program Zarządzania Granicami w Azji Centralnej BOMCA oraz pogram CADAP
dotyczący zwalczania przemytu narkotyków z Afganistanu.
Państwa Azji Centralnej korzystają z instrumentów finansowych współpracy na
rzecz rozwoju. Przekazywana kwota, choć znacząco wzrosła, nie jest wystarczająca
by efektywnie wpłynąć na zmianę postrzegania Unii jako kluczowego partnera w tym
regionie. Porównując do środków zainwestowanych na rzecz rozwoju w innych regio-

nach świata należy uznać, iż region Azji Centralnej nie został uznany za wymagający
szczególnej uwagi, a co się z tym bezpośrednio wiąże zaangażowania finansowego.
Unia dysponuje znaczącym potencjałem gospodarczym i politycznym, by zazna-
czać swoją obecność w regionie oraz umiejętnie kształtować relacje z państwami Azji
Centralnej. Jednakże o sile Unii decyduje jej spójność i solidarność. By starać się prze-
zwyciężać kryzysy zewnętrzne, w pierwszej kolejności jest konieczne ustabilizowa-
nie sytuacji wewnątrzunijnej. W obliczu kryzysu unijnego przywództwa politycznego
dalszy rozwój wzajemnej współpracy będzie pochodną możliwości wypracowania
wspólnego stanowiska gwarantującego wzrost pozycji UE na świecie.
Bibliografia
Axoyonova V. (2012), EU Human Rights and Democratization Assistance to Central Asia: In Need
of Further Reform, „EUCAM Policy Brief”, no. 22.
Boonstra J. (2014), Is the EU Downscaling Political Engagement in Central Asia?, „EUCAM Com-
mentary”, no. 23.
Boonstra J. (2015), Reviewing the EU’s approach to Central Asia, EUCAM, Policy brief, no. 34.
Boonstra J., Tsertsvadze T. (2016), Implemantation and review of the European Union-Central Asia
Strategy: Recommendation for EU action, Directorate-General for External Policies.
Cooley A. (2012), The New Great Game in Central Asia. Geopolitics in a Post-Western World, „Fo-
reign Affairs”, no. 4.
Council of the European Union (2015), Council conclusions on the EU Strategy for Central Asia,
22 June, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/06/22-fac-central-
asia-conclusions/.
European Commission, Regional Strategy Paper for Assistance to Central Asia for the period
2007–2013.
European Parliament (2015), Draft report on implementation and review of the EU–Central Asia
Strategy, 7 October 7, http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/06/22-
fac-central-asia-conclusions/.
Europejski Trybunał Obrachunkowy (2013), Pomoc rozwojowa UE dla Azji Środkowej, Sprawozda-
nie specjalne nr 13.
Gross E. (2015), Recalibrating EU–Central Asia relations European Union, Institute for Security
Studies, 16/2015.
HDRO, United Nations Development Programme (2015), Human Development Report. Sustaining
Human Progress: Reducing Vulnerabilities and Building Resilience.
Indeo F. (2014), Central Asia beyond 2014: Building Regional Security Architecture, „ISPI Analy-
sis”, no. 262.
Kozłowski K. (2015), Polityka Unii Europejskiej wobec Azji Środkowej: Analiza realizacji Strategii
na rzecz Nowego partnerstwa z Azją Środkową, „Kwartalnik Kolegium Ekonomiczno-Spo-
łecznego”, Studia i Prace, nr 4(24).
Kuczek K. (2007), Chińsko-europejskie powiązania w obliczu tranzycji ładu międzynarodowego,
„Zeszyty Naukowe Zakładu Europeistyki Wyższej Szkoły Informatyki i Zarządzania w Rze-
szowie, nr 2(4).
Melvin N. (2012), EU Needs a New Value-Based Realism for its Central Asia Strategy, „EUCAM
Policy Brief ”, no. 28.
Olędzki J. A. (2014), Zaangażowanie Unii Europejskiej w rozwój gospodarczy i społeczny Azji Cen-
tralnej. Stan i perspektywy, „Studia europejskie”, nr 2, s. 29–55.

Parlament Europejski (2016), Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 13 kwietnia 2016 r.
w sprawie realizacji i przeglądu strategii UE wobec Azji Środkowej (2015/2220(INI).
Peyrouse S. (2009), Business and Trade Relationship between the EU and Central Asia, EUCAM
Working Paper 1.
Peyrouse S. (2014), How does Central Asia view the EU?, EUCAM Working Paper 18.
Piskowska O. (2012), Unia Europejska–Azja Centralna: zarys stosunków, „Społeczeństwo i Polity-
ka”, nr 4 (33).
Romanowski M. (2016), The EU in Central Asia: The regional context, European Parliament, Policy
Department, Directorate-General for External Policies.
Sprawozdanie w sprawie postępów w realizacji Strategii UE wobec Azji Środkowej, http://www.
europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+REPORT+A7-2011-0338+0+-
DOC+XML+V0//PL.
Transparency International Organisation (2015), Corruption Perceptions Index, http://www.transpa-
rency.org.
Tsertsvadze T., Boonstra J. (2015), Mapping EU development aid to Central Asia, EUCAM Fact-
sheet 1.
United Nations, Department of Economic and Social Affairs – Population Division (2015), World
Population Prospects, the 2015 Revision, https://esa.un.org/unpd/wpp/Download/Standard/
Population/.
Żuchowska M. P. (2008), Unia Europejska wobec Azji Centralnej – osiągnięcia, perspektywy i wy-
zwania w rok po ogłoszeniu strategii regionalnej, PISM.
Streszczenie
Azja Centralna nie jest obszarem priorytetowego zainteresowania ze strony Unii Europej-
skiej. Choć relacje z państwami regionu nawiązano zaraz po uzyskaniu przez byłe republi-
ki radzieckie niezależności i intensywnie próbowano rozwijać przez następne lata, dzisiejsze
efekty współpracy wynikające ze wzajemnych zobowiązań nie są satysfakcjonujące. Celem
artykułu jest analiza priorytetów polityki zagranicznej Unii Europejskiej wobec Azji Centralnej
po roku 2012. Priorytety zostały przedstawione w dwóch ujęciach: regionalnym i krajowym.
Analizie podlegał pełen zakres dokumentów prawnych określających ramy wzajemnych relacji,
jak i szersze spektrum obustronnych deklaracji politycznych. Kluczowymi elementami analizy
stały się: uwarunkowania kreowania priorytetów politycznych, utworzony mechanizm insty-
tucjonalny niezbędny do kształtowania decyzji politycznej, jak i realizacji założeń współpra-
cy. Artykuł porusza także główne wyzwania w uznanych za kluczowe wymiarach współpracy.
Końcowa część analizy prowadzi do wniosków pozwalających na ocenę możliwości realizacji
założonych celów polityki unijnej w relacjach z państwami Azji Centralnej.
Słowa kluczowe: Unia Europejska, Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa, UE–Azja
Centralna
Determinants shaping foreign policy priorities of the European Union towards Central
Asia after 2012
Summary
Central Asia is not a priority for the European Union. Relations with the states in this region
were established immediately after the former Soviet republics won independence but, despite

attempts at rapid advancement there, the results of mutual cooperation and mutual commit-
ments have been unsatisfactory. The objective of this paper is to analyze the priorities of the
European Union’s policy towards Central Asia after 2012. These priorities are viewed from the
regional and national perspectives. The analysis studies a comprehensive range of legal docu-
ments to establish the framework of mutual relations and the broad range of mutual political
declarations. The key elements of this analysis involve examining the determinants that have
shaped the political priorities, the institutional mechanisms established for the purpose of politi-
cal decision-making and the conduct of collaboration. The paper also looks at the main chal-
lenges faced in those areas of cooperation that are deemed crucial. The final part of the analysis
leads to conclusions that make it possible to assess how feasible it is to implement EU policies
in relations with Central Asian states.
Key words: European Union, Common Foreign and Security Policy, EU–Central Asia
Article submitted: 30.08.2016; accepted: 30.09.2016

Uwarunkowania kształtowania priorytetów polityki zagranicznej Unii Europejskiej wobec państw Azji Centralnej po roku 2012

Recommended

Recommended

More Related Content

More from Rocznik Integracji Europejskiej

More from Rocznik Integracji Europejskiej (20)

Uwarunkowania kształtowania priorytetów polityki zagranicznej Unii Europejskiej wobec państw Azji Centralnej po roku 2012