Este documento presenta un seminario para optar al título profesional de Administrador Público, mención Ciencia Política. El autor es Rodrigo Cid Sazo y su profesor guía es Armando Cartes Montory. El objetivo general es evaluar y determinar la potencial modificación, eliminación o la implementación de nuevos instrumentos en las actuales zonas francas de Chile, específicamente de Iquique, Punta Arenas y territorios aislados como la Región de Aysén. Entre los objetivos específicos se encuentra identificar

1. Universidad de Concepción
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
Ciencias Políticas y Administrativas
“LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE CHINA
COMO ESTRATEGIA DE DESARROLLO REGIONAL PARA
LAS ZONAS EXTREMAS DE CHILE”
Seminario para optar al Título Profesional de Administrador Público,
Mención Ciencia Política
Autor: Rodrigo Cid Sazo
Profesor Guía: Armando Cartes Montory
Año 2012

2. Al amor de mi vida,
A mi mayor rumbo y destino,
Que sobre esta montaña que te cobija,
Naciste pequeña enseñando,
Que tu vuelo mismo es tu fortaleza;
Que por sobre la pena, tu belleza
Que sobre mi vida, la tuya Magdalena.
A mi madre Alicelotte, amada eternamente,
Mi guía y mi referente,
Mi educadora preferida por siempre.
A mis hermanos Lorna, Leonardo y Néstor, por nuestra maravillosa unión
Por sus apoyos incondicionales,
Por su amor constante.
A mi tía Ingrid, por su gran corazón.
A mi abuela Teresila, que te llevo siempre conmigo.
A mis amigos, los que siempre han estado aquí,
Los que me enseñaron y me hicieron más grande,
A Juan Ignacio y Rodrigo, porque me han llevado más alto.
A mi Profesor Guía, Armando Cartes
Que por su exigencia, apoyo y empatía,
He presentado este trabajo.
A Dios,
Por su amor y su camino.
1

3. ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Contexto
8
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
9
OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN
12
Objetivo general
12
Objetivos específicos
I.
7
12
DISCUSIÓN BIBLIOGRÁFICA
13
CAPÍTULO I: ROL DEL ESTADO DE CHILE EN TORNO AL DESARROLLO
1.1
ORIGEN Y ANTECEDENTES DEL ROL DEL ESTADO
13
1.2
ROL DEL ESTADO DE CHILE EN EL DESARROLLO Y POLÍTICAS DE
17
INCENTIVOS VIGENTES
1.2.1
Desarrollo y competitividad
17
1.2.2
Fundamentación del rol del Estado chileno
20
1.2.3
Políticas de excepción, incentivo y zonas especiales
22
1.2.4
Límites a la posibilidad de incentivos
23
1.2.5
Instrumentos de incentivos
24
1.2.6
Franquicias tributarias
24
1.3
ANTECEDENTES DE LOS TERRITORIOS DEFINIDOS COMO ZONAS
24
EXTREMAS
1.3.1
Definición conceptual, justificación económica y política de las Zonas Extremas
24
1.3.2
El dilema de las zonas extremas en la actualidad
25
1.4
ZONAS EXTREMAS EN CHILE
27
1.4.1
Identificación y caracterización de las Zonas Extremas en Chile
27
1.5
POLÍTICAS DE INCENTIVOS PARA LAS ZONAS EXTREMAS DE CHILE
30
1.5.1
Las Zonas Francas en Chile: instrumento obsoleto en el siglo XXI
30
1.5.2
La administración de las Zonas Francas en Chile
34
1.5.3
Los depósitos francos
35
2

4. 1.5.4
Almacenes Duty Free
36
1.5.5
Beneficios a través de leyes especiales
37
1.5.5.1
Ley Navarino (Ley N° 18.392)
37
1.5.5.2
Ley Austral (Ley N° 19.606)
39
1.5.5.3
Ley Arica (Ley N° 19.420)
40
1.5.5.4
Ley Tocopilla (Ley 19.709)
41
1.5.5.5
Régimen preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y
42
Primavera
1.5.5.6
Bonificación a la contratación de mano de obra en Zonas Extremas (Ley 19.853)
43
1.5.5.7
Fondo de Fomento y Desarrollo de Zonas Extremas (DFL N° 15)
47
1.6
EVOLUCIÓN Y ANÁLISIS DE VARIABLES EN REGIONES DE CHILE
47
1.6.1
Niveles de desocupación regional
47
1.6.2
Evolución de la población
50
1.6.3
Aporte regional al Producto Interno Bruto país
51
1.6.4
Evolución de las exportaciones regionales
52
1.7
ACTUALES ESTRATEGIAS REGIONALES DE DESARROLLO EN ZONAS
53
EXTREMAS DE CHILE
1.7.1
Estrategia Regional de Desarrollo de Tarapacá 2011-2020
54
1.7.2
Estrategia Regional de Desarrollo de Magallanes y la Antártica Chilena 2012-2020
56
El descontento de la Región de Aysén
CAPÍTULO II: INTRODUCCIÓN A LA ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES
2.1
LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES EN EL MUNDO
61
2.1.1
Las Zonas Económicas Especiales en el mundo: Instrumento moderno de
61
desarrollo
2.1.2
Diferencias entre las Zonas Francas en Chile y las ZEE
67
2.1.3
Aspectos positivos y negativos de las Zonas Económicas Especiales en el mundo
69
2.1.3.1
Transferencia tecnológica y encadenamientos productivos
70
2.1.3.2
Beneficio general sobre las exportaciones
71
3

5. 2.1.3.3
Medioambiente
72
2.1.4
Las Zonas Económicas Especiales: Transversal a sistemas políticos y económicos
72
2.2
ORIENTACIONES DE ORGANISMOS INTERNACIONALES
73
2.2.1
La Organización Mundial de Comercio
73
2.2.1.1
La OMC y las políticas de incentivos
74
2.2.1.2
Subvenciones prohibidas por la OMC
75
2.2.1.3
Subvenciones recurribles
76
2.2.1.4
Exenciones
76
2.2.1.5
Las reglas de la OMC y los incentivos laborales
77
2.2.1.6
Abusos de los derechos sindicales en las Zonas Económicas
78
2.2.2
MERCOSUR y el PNUD
79
2.3
LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES DE CHINA COMO REFERENTE
80
CAPÍTULO III: LA EXPERIENCIA DE LAS ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES
EN CHINA
3.1
CHINA Y SU ECONOMÍA DE SUBSISTENCIA
81
3.2
LAS POLÍTICAS DE INCENTIVOS EN CHINA
87
3.2.1
Política fiscal sobre inversión extranjera
87
3.2.2
Impuesto que grava la actividad industrial y comercial
88
3.2.3
Impuesto sobre las rentas empresariales
88
3.2.4
Impuesto local sobre las rentas empresariales
89
3.2.5
Impuesto sobre la renta personal
89
3.2.6
Arancel de aduanas
89
3.2.7
Modalidades de inversión extranjera y tipología de proyectos de inversión
94
3.2.8
Política cambiaria en relación a la inversión extranjera
95
3.2.8.1
Reglas de cambio de divisa para empresas de inversión extranjera
95
3.2.8.2
Repatriación de beneficios y reinversión
96
3.3
CHINA Y LA IMPLEMENTACIÓN DE ZONAS ECONÓMICAS ESPECIALES
97
3.4
LAS
99
ZONAS
ECONÓMICAS
ESPECIALES
EN
CHINA:
EFECTOS
4

6. ECONÓMICOS Y CONTRASTES CON LAS ZONAS FRANCAS EN CHILE
3.5
LA DIMENSIÓN AMBIENTAL EN CHINA
104
CAPÍTULO IV: LINEAMIENTOS FINALES PARA EL DESARROLLO REGIONAL
DE CHILE
4.1
CHILE Y CHINA EN UN MUNDO GLOBALIZADO
108
4.2
LA ACTUAL POLÍTICA AMBIENTAL
110
4.2.1
Directrices ambientales en Chile
114
4.2.1.1
Directriz sobre cambio climático
114
4.2.1.2
Orientación sobre desarrollo sustentable
115
4.3
PROPUESTAS ACTUALES: PLAN DE INCENTIVOS ESPECIALES PARA LAS
116
ZONAS EXTREMAS DE CHILE
4.3.1
Bonificación a la contratación de mano de obra (Ex DL N° 889)
117
4.3.2
Crédito tributario a la inversión
118
4.3.3
Fondo de Fomento Zonas Extremas: Bonificación a la inversión (DFL N° 15)
120
4.3.4
Otras iniciativas actuales para las zonas extremas
120
4.3.4.1
Devolución IVA a los turistas extranjeros
121
4.3.4.2
Terrenos productivos
121
4.3.4.3
Iniciativas regionales específicas
122
4.4
PERCEPCIONES EN TORNO AL IMPACTO DE LAS PROPUESTAS ACTUALES
123
CONCLUSIONES
126
Recomendaciones
143
BIBLIOGRAFÍA
145
ANEXOS
Anexo N° 1: Sueldos con y sin bonificaciones en Zonas Extremas de Chile
156
Anexo N° 2: Evolución porcentual anual del PIB de China 1970-2011
156
Anexo N° 3: Evolución porcentual anual del PIB de Chile 1980-2011
158
5

7. Anexo N° 4: Tasa de incidencia de la pobreza
160
Anexo N° 5: IED en Chile y China 1980-2010
161
6

8. INTRODUCCIÓN
Las zonas francas o zonas económicas se han constituido en un instrumento importante de
generación de empleo, atracción de inversión extranjera, de aumento del comercio internacional, de
nuevas tecnologías y de desarrollo regional; instrumento además con el cual cuenta la mayoría de los
países alrededor del mundo.1
Chile de la misma manera, ha utilizado este instrumento como un elemento catalizador del
desarrollo de distintas zonas extremas del país, que por sus especiales condiciones, han sido foco de
políticas de excepción para potenciar la actividad comercial y mejorar la calidad de vida de su
población, entre otros.
El presente proyecto tiene por objetivo general evaluar y determinar la potencial modificación,
eliminación o la implementación de nuevos instrumentos en las actuales zonas francas de Chile,
específicamente de Iquique, Punta Arenas y territorios aislados como la Región de Aysén. Entre sus
objetivos específicos se mencionan el identificar y caracterizar a las Zonas Extremas en Chile, así como
las políticas vigentes a favor de las zonas extremas en Chile, evaluar cualitativamente y
cuantitativamente su desempeño en función de sus objetivos explícitos, comparar las zonas francas en
Chile con la experiencia de las zonas económicas especiales (ZEE) de China y proponer lineamientos
de reformulación de las políticas de incentivo regionales en Chile.
El enfoque metodológico corresponde a un estudio evaluativo, debido a que pretende evaluar la
situación actual de las zonas francas en Chile. De esta manera la metodología a utilizar es de carácter
cualitativo y cuantitativo, y comprende técnicas de recolección y de análisis que se enmarcan en este
mismo sentido.
La estrategia de recolección de información responderá a fuentes secundarias, lo que se
traduce en la búsqueda información en diversas fuentes (organismos públicos y privados, nacionales e
En la actualidad más de 2.500 zonas francas de distinto tipo, las cuales han venido incrementando su número desde la
década de los años sesenta especialmente en países en vías de desarrollo como Chile. Se destacan entre estos, a los
países recientemente industrializados del este asiático (Corea del Sur, Hong Kong, Singapur y Taiwán) de quienes se
asegura, deben parte de su rápida industrialización y crecimiento económico a la aplicación de diversas estrategias de
desarrollo, entre ellas el de las zonas francas o zonas económicas. Luis Garay, “Colombia: estructura industrial e
internacionalización 1967-1996”, Biblioteca Luis Ángel Arango, ([citado el 15 de marzo de 2012] Biblioteca Virtual Banco de
la República de Colombia): disponible en www.banrepcultural.org/blaavirtual/economia/industrilatina/168.htm
1
7

9. internacionales, así como de literatura económica y libros académicos). Se busca recopilar, analizar y
comparar la información obtenida tornándola en información útil para el proyecto.
Cómo resultado se espera lograr lineamientos de reformulación de las zonas francas en Chile
como política de incentivo regional.
Contexto
Veintitrés años después de la guerra fría, las democracias occidentales se esfuerzan por
controlar la primera crisis auténtica de la globalización. China, por el contrario, no sólo aguanta el
impacto, sino que aprovecha la contracción de la demanda externa para poner en marcha reformas
sociales y económicas revolucionarias, mayores garantías para los trabajadores y un nuevo sistema
monetario internacional.
El norte de la brújula de la estabilidad económica apunta inexorablemente hacia China como
consecuencia de una serie de desastres económicos que han reconfigurado el orden macroeconómico
mundial. Los últimos, la crisis Subprime en EE.UU. y la crisis de la deuda pública en Europa, han
catapultado a Pekín al rango de las naciones más poderosas del mundo. Nadie puede negar hoy que
China haya sido la tabla de salvación de esta recesión, evitando que ésta degenerase en una nueva
versión de la Gran Depresión.
Así es como, las transformaciones chinas además de ir de la mano de reformas sociales y
políticas impensables en la época maoísta, se han centrado en reformas económicas considerando
incluso el respeto a las reglas de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
En Asia se está produciendo una revolución diferente, cuya naturaleza y objetivos
desconocemos por completo. Miles de millones de asiáticos se están poniendo al día con respecto a
nosotros, y pronto serán el motor de grandes cambios económicos y financieros.
8

10. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
En China por consecuencia de la política económica maoísta2 se frenó la caída del PIB, pero el
comunismo carecía de los incentivos necesarios para dar el gran salto y sacar al país de la economía
de subsistencia en que estaba postrado. De esta forma, a finales de los años setenta, la producción
agrícola y la industrial sostenían con esfuerzo la economía, y la economía China se hundía en el caos;
las industrias del Estado no daban abasto para absorber los millones de jóvenes que anualmente
accedían al mercado del trabajo y el sector agrícola difícilmente daba de comer a la población. 3 De tal
manera, el modelo económico chino requería con urgencia una modernización proveniente del gobierno
donde las empresas occidentales cumplirían un rol fundamental.
Deng Xiaoping (elegido líder del Partido Comunista de China a finales de los años 70’), intuyó
que el capital extranjero y por ende, la liberalización de la economía china, representaba la única
esperanza de supervivencia del socialismo chino, y que para atraerlo había que recurrir a la mano de
obra local barata. El plan de modernización de Deng fue por buen camino gracias a la deslocalización,
esto quiere decir que la estrategia era conseguir el traslado de fábricas extranjeras a China, reduciendo
de esta forma el coste de la fuerza de trabajo y, en consecuencia, los costes de producción, con lo que
aumentan los beneficios.
De esta manera, y con foco en la modernización de China, se comenzaron a crear las Zonas
Económicas Especiales (ZEE), siendo la primera y más importante Shenzhen –símbolo del inicio del
auge chino-, cercana a Hong Kong en la provincia de Guangdong. Estas ZEE impulsaron las llamadas
“cuatro modernizaciones” que propugnaba Deng: agrícola, industrial, científico-técnica y de defensa. En
paralelo se mejoraron las relaciones diplomáticas y comerciales con los países occidentales, haciendo
concesiones en materia de política exterior, lo que derivó en definitiva en un acelerado crecimiento
económico a tal nivel de transformarse en uno de los principales consumidores de materias primas en el
mundo y creciendo su economía a tasas entre el 8% y 10% anual.
Cruzando el Océano Pacífico se encuentra Chile, igualmente con una posición geográfica
privilegiada, con amplias posibilidades de transformarse o consolidarse como plataforma de negocios e
El maoísmo es una teoría política basada en la adaptación del marxismo-leninismo a China fundamentada en las ideas de
Mao Zedong (1893-1976), fundador del Partido Comunista Chino.
3 Loretta Napoleoni, Maonomics: La amarga medicina China contra los escándalos de nuestra economía (Barcelona:
Editorial Paidós, 2011), 44.
2
9

11. inversiones para Sudamérica; con una economía e instituciones estables y procesos democráticos
confiables y serios, que hacen de Chile un destino casi perfecto para las inversiones extranjeras
directas, pero no completamente.
Aún no existe un alto desarrollo industrial y tecnológico. Los centros tecnológicos y del
conocimiento no poseen vínculos estrechos con el resto de la economía y con las empresas ubicadas
en las zonas francas de nuestro país.
Las exportaciones nacionales aún están altamente concentradas en bienes primarios y
tradicionales (como es el cobre, productos de la minería, productos forestales y madereros, y productos
del mar) y la innovación recién comienza a asentarse de manera transversal a organismos públicos no
así en empresas privadas, donde esto no pasa a ser un proceso continuo y sistemático.
Al interior de ese Chile con potencialidades, existen algunas regiones que ostentan la
calificación y denominación de ser Zonas Extremas (ZE), las cuáles recibieron, en virtud de sus
características, un tratamiento de excepción en términos de políticas públicas, enfocadas en disminuir
las brechas de desarrollo y calidad de vida existentes con otras regiones o territorios del país.
Dentro de las políticas de excepción en beneficio de estas Zonas Extremas, se estableció a
partir del año 1977 (DFL 341), la creación de Zonas Francas, las cuales eximen a las mercancías de
ciertos derechos arancelarios e impuestos. La decisión de creación de esas Zonas Francas en ciertos
territorios, se basó principalmente en sus características socio-económicas las cuales fueron foco de
atención o preocupación para las autoridades de aquellos años y a la vez, para responder a las
estrategias de desarrollo que se instauraba en aquellos tiempos de cambios políticos en Chile.
Pero como señaló el Banco Mundial4 en el año 2005, “la mayor parte de los instrumentos de
excepción que actualmente benefician a las Zonas Extremas fueron creadas…” hace más de 30 años,
“siguiéndose una dinámica incrementalista y no basándose en evaluaciones de impacto. Ello ha
generado una frondosa gama de beneficios, algunos de dudosa efectividad y eficiencia, con (un) costo
fiscal significativo, y con objetivos diversos no necesariamente consistentes” con la realidad actual
nacional.
Banco Mundial. “Chile: Políticas de excepción en zonas extremas” (2005 [Citado el 16 de marzo de 2012]): Disponible en
http://164.77.209.178/gorenew/ESTUDIOS/Archivos/Otros/BcoMundial/estudio%20BM%20(espa%C3%B1ol).pdf
4
10

12. De esta forma nos encontramos entre dos naciones con miles de años de diferencia en su
desarrollo cultural, pero ambas con mucho que compartir. La experiencia destacable del país asiático en
lo relativo a la implementación y a los efectos actuales de las Zonas Económicas Especiales en su
desarrollo, en contraposición a las Zonas Francas en Chile, un instrumento obsoleto que ha dejado de
cumplir con sus objetivos originales: disminuir las brechas de desarrollo, aumentar la cantidad de
población de aquellos territorios alejados, mejorar la calidad de vida de sus habitantes y transformar a
Chile en potencia exportadora, entre otros.
Un nuevo paradigma de desarrollo se presenta en la economía mundial, el cual permitiría un
desarrollo más equitativo y un aumento de la competitividad de nuestro país en el mundo, así como
también un desarrollo regional más interesado en el bienestar de sus habitantes.
En consecuencia y sobre la base de lo expuesto, es posible interrogarnos acerca de si
¿actualmente las Zonas Francas de Iquique y Punta Arenas cumplen con los objetivos por los cuales
fueron creadas en los años setenta? ¿Cuáles son las orientaciones de los cuerpos legales nacionales y
normas internacionales relativos a la implementación de zonas francas? ¿Existen experiencias
internacionales que puedan entregar lineamientos que guíen la modificación de las zonas francas en
Chile? Preguntas que orientarán el objetivo general y los objetivos específicos del presente proyecto.
11

13. OBJETIVOS DE INVESTIGACIÓN
Objetivo general
Por las razones expuestas, el presente proyecto tiene por objetivo central determinar los
lineamientos y variables primordiales de una política de incentivo para las zonas extremas y regiones
con rezago económico de Chile, como instrumento efectivo de desarrollo regional, con foco en la
experiencia de China en tal sentido.
Objetivos específicos

Determinar los fundamentos que rigen al Estado así como las brechas de desarrollo.

Identificar y caracterizar a las Zonas Extremas en Chile, así como las políticas vigentes a favor
de estos territorios.

Definir y caracterizar a las Zonas Francas en Chile como política de incentivo al desarrollo.

Definir y caracterizar a las Zonas Económicas Especiales en el mundo como estrategia
contemporánea de desarrollo.

Comparar las Zonas Francas en Chile con la experiencia de las Zonas Económicas Especiales
de China.

Proponer lineamientos de reformulación en materia de políticas de incentivos económicos en
Chile.
12

14. I.
DISCUSIÓN BIBLIOGRÁFICA
CAPÍTULO I: ROL DEL ESTADO DE CHILE EN TORNO AL DESARROLLO
1.1
ORIGEN Y ANTECEDENTES DEL ROL DEL ESTADO
A raíz de la crisis de 1929, cuando se dio pie al Capitalismo Reglamentario (Mixto o Social de
Mercado)5 y el surgimiento del pensamiento keynesiano6, el papel activo del Estado en la asignación
eficiente de los recursos se hizo totalmente compatible con el papel asignado al mercado en este mismo
sentido. El Estado no vino a reemplazar al mercado, por el contrario, comenzó a reforzar su
funcionamiento. Esta compatibilidad está subordinada a dos aspectos: Primero, las acciones que el
Estado realice en la economía deben tender a vigorizar el rol del Mercado o a corregir los defectos
estructurales de su funcionamiento; Segundo, el Estado debe sustituir excepcionalmente al Mercado
cuando la ineficiencia de éste sea ostensible y de carácter relativamente permanente. Una vez
corregida la deficiencia, el Estado debe retraerse para permitir su normal funcionamiento.
Pero Ronald Case (Premio Nobel de Economía) en 1991 afirmó que además de los “fallos de
mercado” que el Estado puede corregir, pueden surgir los “fallos de Estado”. Ronald Case afirma que
nadie refuta que la asignación que acomete el órgano estatal resulta ser tanto o más perjudicial que
aquella asignación que acarrea el funcionamiento “patológico” del mercado, es decir, que los fallos de
mercado pueden resultar menos perjudiciales que una intervención estatal.
Debido a lo anterior, lo obligatorio y razonable es valorar ambos escenarios en donde se debe
determinar cuál situación devengará mayor rentabilidad social7 que la otra.
El Capitalismo Reglamentario es un término acuñado por J. Lajugie, mediante el cual el Estado asume un rol
intervencionista ya sea para proteger a los consumidores contra los abusos de los monopolios o también para proteger a los
trabajadores contra los excesos de las empresas, es decir, actúa como un regulador dentro del sistema. Para más
información véase en: Orlando Greco, “Diccionario de Economía” (Marzo 2006 [Citado el 18 de marzo de 2012]): disponible
en http://books.google.cl/books/about/Diccionario_de_Econom%C3%ADa.html?id=dFwCS45uiwEC&redir_esc=y
6 El pensamiento keynesiano aboga por la manipulación de las políticas fiscales para gestionar la economía. Este
pensamiento cree que las recesiones económicas podrían solucionarse a través de intervenciones correctivas por parte del
gobierno.
7 Una actividad es rentable socialmente cuando provee de más beneficios que pérdidas a la sociedad en general, aunque no
sea rentable –en este caso- para el Estado.
5
13

15. Con tal objetivo, Ronald Case introdujo dos consideraciones: Primero, para conocer la situación
de mercado más eficiente, no se debe comparar producto privado y producto social, por el contrario, lo
relevante es saber en qué condiciones la sociedad obtiene mayor riqueza, si en un escenario de
mercado imperfecto o en uno con intervención estatal; para el caso de los territorios aislados la opción
que otorga mayor riqueza es la intervención estatal, lo que queda en evidencia por las condiciones
adversas en que los habitantes han permanecido por la función del mercado y la inefectivas políticas de
desarrollo.
La segunda consideración presentada por el autor establece que la intervención estatal no es
gratuita, ya que la operación (o ejecución) de mecanismos correctivos de mercado genera costos que
es necesario considerar a la hora de decidir si intervenir o no; la intervención será aconsejable sólo en
caso de que los costos de su ejecución y desarrollo sean menores que el aumento de la producción
(aumento que es dable a esperar como consecuencia de las medidas implementadas).
En consecuencia la relación señalada se puede simplificar en el siguiente esquema:
Costo de intervención < Aumento de producción por consecuencia de las medidas implementadas
La intervención del Estado para corregir los desequilibrios la realiza por medio del uso de
políticas económicas. Estas son el conjunto de medidas que implementa la autoridad económica
tendiente a alcanzar ciertos objetivos o a modificar ciertas situaciones, a través del manejo discrecional
de algunas variables llamadas Instrumentos.
El definir cuáles serán las políticas económicas más adecuadas para un determinado momento
constituye la principal tarea de las autoridades económicas. La realidad económica es sumamente
compleja e interdependiente, esto impone la doble labor de seleccionar y jerarquizar los objetivos
deseados y de asignar correctamente a ellos los instrumentos que permitirían alcanzarlos. El problema
fundamental a resolver es la cuestión de armonizar los distintos y, comúnmente, antagónicos objetivos
entre sí, debido a que la consecución simultánea de todos ellos puede crear conflictos
(incompatibilidad). En la práctica, esta consecución resultará en la mayoría de los casos imposible de
14

16. lograr como, por ejemplo, conseguir el pleno empleo de los factores productivos y la estabilidad de los
precios.
Una vez que las metas u objetivos económicos estén seleccionados, jerarquizados y
armonizados, la autoridad deberá asignar a cada objetivo el Instrumento que permita alcanzarlo eficaz y
oportunamente. Por cierto, esta labor tampoco resulta fácil y la autoridad deberá ser muy exacta y
cautelosa al adoptar la decisión sobre el Instrumento a aplicar, sobretodo porque la variable
seleccionada puede producir efectos no deseados sobre otro objetivo económico. Es por esto que la
teoría económica resalta la importancia de asignar correctamente y en su justa dimensión a cada
objetivo su particular Instrumento.
La definición de la política económica adecuada exige, pues, de la autoridad seleccionar
objetivos económicos o sociales, jerarquizar estos objetivos, armonizarlos entre sí, asignar
correctamente y en su justa medida, para cada objetivo seleccionado, su particular instrumento.
Por otro lado, el Estado para cumplir sus fines, debe realizar gasto público, por lo tanto, la
finalidad esencial de este gasto radica en permitir el cumplimiento de los fines estatales, cualesquiera
que éstos sean.
Los tres objetivos fundamentales que persigue el Estado moderno son: paz externa, orden
interior y el mayor nivel de vida posible para sus habitantes. En tal virtud, propiciar el ahorro público
significa lo mismo que reducir los fines enunciados, ya sea en su amplitud o en la medida en que son
cumplidos. En sentido inverso, pretender que el Estado asuma nuevos roles en la vida económica y
social, representa en el fondo, el incremento de los gastos fiscales, lo que exige un mayor
financiamiento.
Los gastos fiscales se clasifican según su grado de rentabilidad, así en primer lugar, los “gastos no
rentables”:
15

17. Estos ejercen un efecto útil en beneficio del grupo social, pero no representan como
contrapartida una utilidad o ganancia para el Estado. Corresponde al financiamiento del organismo
estatal denominado servicio público o se traducen en transferencias de fondos realizadas por el Estado.
El objeto de estos gastos radica en la utilidad que proporcionan al grupo social en su conjunto, en
efecto:
Los servicios públicos sirven gratuitamente o a un precio inferior al costo, distribuyendo bienes y
prestando servicios según las necesidades de los individuos, con prescindencia de su capacidad de
pago.
El servicio de la deuda pública8 sólo tiene por objeto cumplir obligaciones previamente
contratadas, pagando los intereses, amortizaciones, comisiones y otros cargos eventuales de los
empréstitos contratados.
Pero este beneficio que la comunidad recibe a través del gasto no rentable, tiene como base de
financiamiento los recursos que la misma comunidad aporta a través de los tributos. La diferencia sólo
radica en el mayor efecto que el Estado pueda obtener del empleo conjunto de estos medios, y en la
justicia social que deriva de la redistribución del ingreso nacional.
Los “gastos no rentables” se pueden subclasificar en gastos de operación, los cuales están
destinados al mantenimiento de los servicios públicos (gratuitos o parcialmente financiables). Se dividen
en gastos en personal (integrados fundamentalmente por remuneraciones) y gastos en bienes
materiales e inmateriales. Por otro lado se encuentran los “gastos de transferencias”, que constituyen
desplazamientos de fondos directamente en dinero, en forma de subsidios o de servicio de la deuda
pública. Los subsidios se otorgan con fines económicos o sociales, en busca de un mayor desarrollo
económico o una mayor justicia distributiva. Los subsidios ejercen una función de estímulo o
compensación, y pueden dividirse en “administrativos”, que se otorgan a las instituciones autónomas
(ej. Empresas estatales) y a las Municipalidades, cuando sus fondos propios resultan insuficientes para
el cumplimiento de sus fines, o cuando el Estado les encomienda obras o servicios de utilidad general.
Según la CEPAL, la deuda pública se refiere a los montos adeudados por los diferentes niveles de gobierno y que se utiliza
para financiar los déficits públicos resultantes de programar un mayor nivel de gasto público que los ingresos
presupuestados. La deuda puede ser adquirida dentro del mismo país o en el extranjero y por lo general asume la forma de
bonos, papeles y valores gubernamentales (aunque en algunos casos la deuda es adquirida directamente a través de un
organismo supranacional como el FMI. Para mayor información véase en OFILAC, “Deuda Pública” ([Citado el 18 de marzo
de 2012] CEPAL): disponible en
http://www.cepal.org/cgibin/getprod.asp?xml=/ofilac/noticias/paginas/6/42026/P42026.xml&xsl=/ofilac/tpl/p18f.xsl&base=/ofila
c/tpl/top-bottom.xsl
8
16

18. Los subsidios también se dividen en “sociales”, que benefician igualmente a simples personas
privadas, y también representan sólo un desplazamiento de recursos, pero mediante ellos se persiguen
objetivos de trascendencia social, como el progreso de la educación, la redistribución de la riqueza y del
ingreso y la asistencia social. Y por último se dividen en “económicos”, que se conceden por el Estado a
las empresas privadas para estimular su desarrollo, asegurar precios inferiores al costo en bienes
esenciales o absorber la cesantía en determinadas zonas o ramas de la producción. Estos gastos
constituyen simples desplazamientos de recursos desde el patrimonio estatal hacia el patrimonio de
personas privadas, pero encierran objetivos de interés general, como el desarrollo económico, la
regulación de precios y el pleno empleo de los factores productivos. Esta clasificación es la esencia de
los subsidios económicos que se otorgan de diversas formas a las zonas extremas en Chile.
1.2
ROL DEL ESTADO EN EL DESARROLLO Y POLÍTICAS DE INCENTIVOS VIGENTES
1.2.1
Desarrollo y competitividad
El concepto tradicional de desarrollo hacía referencia exclusivamente a la renta per cápita de
cada país, pero a partir de la década de los años 90’ y bajo el alero del PNUD (Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo), es que surgió el concepto de Desarrollo Humano.
Este concepto se define, además de su sentido de renta per cápita, a su distribución y al nivel
de salud y alfabetización de la población. De esta manera se obtiene una radiografía más adecuada de
la realidad.
De esta forma un crecimiento sin distribución carece de objeto. Asimismo, en el concepto de
Desarrollo Humano subyace la tesis de que eficiencia y equidad, lejos de ser incompatibles, se
necesitan o complementan. Las desigualdades y el bajo nivel de alfabetización estrangulan el
crecimiento.9
El concepto de competitividad, que surgió en la literatura económica en la década de 1950, al
principio estuvo referido al ámbito de la empresa. Más tarde, este concepto se ha extendido también a
Efrén Areskurrinaga y Xabier Barrutia, “El nuevo escenario para las zonas francas y los países en desarrollo” Universidad
del país Vasco ([Citado el 21 de marzo de 2012]) Universidad Complutense de Madrid, 4: disponible en
http://www.ucm.es/info/sieterem/56.pdf
9
17

19. países y sectores económicos. La definición más usada es la que señala la OCDE, donde según esta,
un país es competitivo cuando es capaz de ofertar productos y servicios competitivos en los mercados
internacionales y, a la vez, consigue que la renta real de sus habitantes tenga un incremento
continuado.
Tradicionalmente, se ha considerado que la competitividad se reflejaba en los precios y costes
relativos de los países. Los precios relativos internacionales son recogidos por el tipo de cambio real.
Pero para que la comparación sea válida los precios tienen que reflejar adecuadamente los costes de
cada país (costes salariales, materias primas, etc.) y los productos de los diferentes países tienen que
ser homogéneos.
Esto cada vez es menos cierto. Las empresas tienden a competir cada vez más, más que en
precio, diferenciando el producto. En la actualidad los factores decisivos de competitividad son: la
tecnología, el capital humano, las marcas, etc. Debido a esta complejidad del concepto de
competitividad, los diferentes índices de competitividad suelen utilizar más de una variable. Algunos se
fijan en los factores que determinan la competitividad (ex ante): tecnología, costes laborales, etc. Entre
estos el más famoso es el Global Competitiveness Report del World Management Forum. En cambio,
otros se fijan en los resultados, por ejemplo, la cuota de mercado mundial que va logrando cada país.
Por ejemplo, el Informe sobre el Desarrollo Industrial correspondiente a 2002/2003 de la ONUDI
inauguró un nuevo índice de competitividad: el índice de Rendimiento Industrial Competitivo (RIC/CIP
Index).
Los factores de competitividad se suelen concentrar en determinados lugares y las economías
de aglomeración son cruciales para la competitividad. En este punto coinciden la literatura de los
Sistemas Nacionales de Innovación y los estudios de clusters. Ello queda reflejado en el diamante del
profesor Michael Porter, que en 1990 publicó el influyente libro “La ventana competitiva de las
naciones”.
Así, en cada localidad tenemos unos factores de competitividad determinados (4): condiciones
de factores; una estrategia, estructura y rivalidad entre compañías; unos sectores relacionados y
auxiliares; y unas condiciones de demanda. Por último, pero no en importancia, el estado o sector
público tiene un papel decisivo, a pesar de la opinión de Porter no excesivamente partidaria de la
participación estatal. La política industrial es más requerida cuanto menor es el nivel de desarrollo,
18

20. puesto que entonces existen más fallos de mercado. Asimismo, siguiendo a Dunning, en esta época de
mayor globalización, la necesidad de la política industrial ha repuntado también para los países más
adelantados.
En cuanto a los factores de producción, los más importantes no serían los heredados como una
mano de obra barata, sino los construidos como las infraestructuras o la tecnología. A su vez, el factor
clave que enfatiza Porter son las industrias relacionadas y auxiliares que ofrece el entorno. Este factor
concreto del diamante serían los clusters, aunque según Porter los mismos se entienden mejor como
producto de los cuatro factores del diamante.
Este es el factor que se contrapone a la fragmentación de la cadena de valor. En la actualidad,
según la consultora McKinsey, el 87% de las IED tenía como objeto el acceso a mercados y no el
abaratar los costes de producción. Este hecho puede estar cambiando debido a la disminución de los
costes de transporte y a Internet. Ello puede incrementar mucho el outsourcing (The Economist 2004).
De todas formas, hay que distinguir entre sectores, ya que los clusters tienen diferente importancia en
ellos.10
Las empresas transnacionales pueden buscar con sus IED el acceso a mercados. En este
caso, el interés de las empresas suele ser grande y la posición negociadora de los gobiernos suele ser
fuerte. Por otra parte, las transnacionales buscan situar los componentes de la cadena de valor en
localizaciones diferentes. De este modo se constituyen los Sistemas Internacionales de Producción.
La cadena de valor de los sectores productivos la podemos observar en la tabla a continuación:11
Tabla N° 1: Cadena de valor de los sectores productivos.
10
11
Efrén Areskurrinaga y Xabier Barrutia, “El nuevo escenario para las zonas francas y los países en desarrollo”, 5-6.
Efrén Areskurrinaga y Xabier Barrutia, “El nuevo escenario para las zonas francas y los países en desarrollo”, 3.
19

21. Fuente: World Investment Report 2002, pág. 123.
1.2.2
Fundamentación del rol del Estado chileno
En la Constitución Política de la República de Chile en su Artículo N° 115 señala que “para el
gobierno y administración interior del Estado a que se refiere el presente capítulo se observará como
principio básico la búsqueda de un desarrollo territorial armónico y equitativo”.12 En la línea de alcanzar
ese desarrollo territorial armónico y equitativo, el Estado de Chile cumple un rol primordial como Agente
Económico, donde este realiza las siguientes funciones:
a.
Planificar, coordinar, orientar y eventualmente dirigir el desarrollo de las actividades económicas
del país;
b.
Controlar determinadas actividades económicas con el objeto de someter su actuación a la
normativa vigente;
c.
Desarrollar ciertas actividades inherentes a su existencia, actividades que lo convierten en
productor, consumidor y empleador, las cuales se pueden denominar como actividades específicas del
Estado.
12
Estado de Chile, Constitución Política de la República de Chile (Santiago: Diario Oficial, 2005), Artículo 115.
20

22. d.
Regular el funcionamiento del sistema económico, interviniendo para corregir los desequilibrios
que surgen de su desarrollo normal y que el mercado es incapaz de subsanar oportuna y
eficientemente;
e.
Fomentar o desincentivar en forma selectiva sectores de la economía nacional en aras del
interés general;
Precisamente, las dos últimas funciones dicen relación con la intervención del estado y el
fomento productivo de los territorios aislados deprimidos con objeto de procurar un desarrollo equitativo
y armónico, que el mercado por sí sólo no generará.
Así, el Estado es la suprema expresión de la organización social. Por tal razón, detenta un
cúmulo de facultades y poderes cuyo ejercicio puede resultar indispensable para el logro de
determinados objetivos sociales y para el desarrollo de ciertas actividades económicas. De ahí que en
las últimas décadas se ha esperado que el Estado otorgue incentivos, es decir, algún grado de
compromiso efectivo con el desarrollo de las actividades, sectores o regiones que, de acuerdo a las
políticas que se tratan de impulsar, resulten prioritarias.
En economías mixtas, el Estado precisa del concurso del sector privado y por lo mismo orienta
las decisiones de dicho sector mediante estímulos, buscando una voluntaria concertación de esfuerzos
entre aquél y los particulares. De ahí surge el concepto de “economías concertadas”13 cuando el Estado
asume algún tipo de liderazgo y busca el compromiso del sector privado para los objetivos por él
determinados con anterioridad.14
Una “Economía Concertada” es un principio de organización de las decisiones económicas según el cual se organiza una
colaboración permanente entre los representantes del Estado y de las empresas a fin de asegurar una confrontación de las
informaciones y de las previsiones y tomar decisiones en común. La Gran Enciclopedia de Economía, “Economía
concertada” ([citada 05 de diciembre de 2012]): disponible en
http://www.economia48.com/spa/d/economia-concertada/economia-concertada.htm
14 Las dos características cruciales de estas economías son “el relevante papel ejercido por el Estado en la regulación, y la
frecuente participación en ella de grupos de interés. Pero este tipo de regulación era altamente centralizado, ya que las
instituciones estatales y los grupos de interés interactuaban a nivel central dejando muy poco espacio a la periferia del
sistema y por otro lado, los resultados regulativos esperados (como una determinada tasa de inflación o ciertos niveles
ocupacionales) eran perseguidos intencionalmente y de manera conjunta por estos actores, y no constituían el resultado no
programado de intervenciones selectivas o de acciones dispersas. En definitiva, se trata de una regulación generalmente
dirigida e institucionalizada, donde los actores centrales establecían directamente los resultados deseados y los medios
institucionales para obtenerlos, y no se limitan a diseñar las reglas y a proveer los recursos o los incentivos necesarios para
orientar hacia esos resultados los comportamientos individuales”. Marino Regini, “Entre la Micro y la Macrorregulación: La
producción de bienes colectivos en las economías europeas” Desarrollo Económico vol. 36, N° 142 (julio-septiembre 1996
[citado 1 de diciembre de 2012]): 581, disponible en
http://www.jstor.org/discover/10.2307/3467361?uid=2&uid=4&sid=21101409044753
13
21

23. De esta forma, el Estado se vale de la Constitución Política de la República en torno a los
derechos y deberes constitucionales (artículo 19º, número 22), ya que ésta asegura a todas las
personas:
“La no discriminación arbitraria en el trato que deben dar el estado y sus organismos en materia
económica. Sólo en virtud de una ley, y siempre que no signifique tal discriminación, se podrán autorizar
determinados beneficios directos o indirectos a favor de algún sector, actividad o zona geográfica, o
establecer gravámenes especiales que afecten a uno u otras. En el caso de las franquicias o beneficios
indirectos, la estimación del costo de éstos deberá incluirse, anualmente, en la Ley de Presupuestos”.15
Así es como, por sobre la discusión teórica acerca de la conveniencia o inconveniencia de esta
legislación de fomento, la realidad es que se reconoce al Estado un amplio poder que le permite definir
objetivos de carácter macroeconómico y de vincular con estas metas a los agentes particulares.
1.2.3
Políticas de excepción, incentivo y zonas especiales
Las Políticas de Excepción se entienden como de carácter tributario y son un conjunto amplio
de medidas a favor de la localización de empresas en el territorio particular donde se aplican estas; para
favorecer además la generación de empleos y el bienestar socio-económico de la población beneficiaria
mediante la exención de impuestos de distinta naturaleza. La naturaleza de excepción radica en que los
demás territorios no poseen estas rebajas arancelarias o de impuestos.
Las Políticas de Incentivos son un conjunto de medidas más amplias que las de excepción, ya
que contienen instrumentos que intervienen mayor cantidad de variables que afectan el desarrollo
económico. Estas variables pueden ser de carácter tributario-arancelario (crédito tributario a la
inversión, exención impuesto global complementario, arancel cero, etc.), pueden estar dirigidas también
a crear subsidios a contratación de mano de obra, bonificaciones para fomentar inversiones, subsidio a
la compra de combustible, concesiones sobre bienes fiscales, becas especiales para estudios, derechos
de explotación, bonificación para ventas fuera de la región que cuenta con el carácter legal de zona
especial, inversiones -por parte del Estado- en infraestructura logística y comercial, y a crear Zonas
15
Estado de Chile, Constitución Política de la República de Chile (Santiago: Diario Oficial, 2005), Artículo 19 número 22.
22

24. Francas (que contienen muchas medidas en dirección a intervenir las variables señaladas) u otros tipo
de medidas de incentivo.
Una ZEE es un tipo de política de incentivo en el sentido de que en estas zonas se establecen
un gran conjunto de las medidas señaladas en el punto anterior. Y tiene como objetivo fomentar la
inversión productiva, abreviar la formalidad de los trámites administrativos y promover el desarrollo
económico del territorio en el cual se aplican. Del mismo modo, busca potenciar la industria, el turismo,
las actividades económicas del interés de las autoridades nacionales y regionales, así como las
exportaciones y cualquier otro emprendimiento productivo. Crear fuentes de empleo, mejorar la calidad
de vida de la población, luchar contra la pobreza y por último contribuir a la transferencia tecnológica y a
la generación de valor agregado. Como veremos en los próximos capítulos, estas ZEE se implementan
en un territorio específico y bien definido, respondiendo a inequidades en su desarrollo en comparación
con otros territorios similares y a nivel nacional.
En definitiva, todos estos conceptos están relacionados entre sí, ya que una política de
excepción es de la misma manera una política de incentivo económico ya que delimita determinadas
zonas o territorios con exenciones tributarias. Estas zonas o territorios delimitados se pueden
denominar ZEE, las cuales reúnen muchas más características las cuales se verán en los próximos
capítulos.
1.2.4
Límites a la posibilidad de incentivos
En consecuencia, en dirección a que el Estado no desborde el marco jurídico a que está ceñido
durante la implementación de sus incentivos, es que existen y se detectan ciertas limitaciones: Se
requiere de una ley para otorgar beneficios, los cuales deben otorgarse, necesariamente, de manera
general a sectores, regiones o actividades determinadas. Por lo tanto, no pueden otorgarse
singularmente a personas determinadas ni a una parte o sección de aquellos que operan en cierto
sector, actividad o región. Los beneficios o franquicias indirectos deben cuantificarse año a año con
ocasión de la dictación de la Ley de Presupuestos y estos beneficios deben tener un carácter no
discriminatorio, es decir, deben estar concebidos en función de una pluralidad de sujetos y de hechos o
realidades económicas.
23

25. 1.2.5
Instrumentos de incentivos
El Estado dispone de variados instrumentos para orientar o incentivar a los agentes económicos
particulares. Los más comunes son los subsidios, las subvenciones, las bonificaciones, las exenciones
de impuestos, las asignaciones y otros tipos de franquicias tributarias.
Las tres primeros instrumentos (subsidios, bonificaciones y subvenciones) implican
transferencias gratuitas (sin contraprestación alguna) de recursos financieros por parte del Estado a
determinados agentes económicos particulares. Las exenciones de impuestos y otras franquicias
tributarias se diferencian claramente de los incentivos anteriores, lo cual veremos a continuación.
1.2.6
Franquicias tributarias
En términos simples, las franquicias tributarias dicen relación con impuestos actuales y
eventualmente futuros.
La forma más común de franquicia tributaria es la exención de impuestos, es decir, la liberación
de una obligación tributaria que ya ha nacido. Esta exención puede ser real (que opera en relación al
hecho gravado) o personal (que opera en relación al sujeto pasivo de la obligación tributaria o
contribuyente).
Ejemplo de estas rebajas de tasas impositivas, están las enfocadas a las regiones extremas del
país, por ejemplo, el Decreto Ley 889 de 1975 que favoreció a la XI Región. También el establecimiento
de créditos contra la base imponible o contra el impuesto determinado, por ejemplo, el citado Decreto
Ley de 1975, que establece créditos contra el impuesto global complementario.
1.3
ANTECEDENTES DE LOS TERRITORIOS DEFINIDOS COMO ZONAS EXTREMAS
1.3.1
Definición conceptual, justificación económica y política de las zonas extremas
Alrededor del mundo, existen diversas maneras de referirse a las Zonas Extremas (ZE). Así, por
ejemplo, existe el concepto de “territorios o regiones ultraperiféricas” y el de “territorios aislados”. Los
conceptos señalados serán usados indistintamente en el presente seminario de título.
24

26. Como define la Comisión Europea en el 200216 en un informe sobre el Tratado de Maastricht o
Tratado de la Unión Europea (1992), las regiones ultraperiféricas son territorios que “sufren un retraso
estructural importante, agravado por una serie de fenómenos (distancias largas, insularidad, poca
superficie, relieve, clima difícil, dependencia económica respecto a algunos productos), cuya constancia
y acumulación perjudican seriamente su desarrollo económico y social”.
En Chile, al igual que otros países del mundo, el concepto de zona extrema o territorio aislado
tiene connotaciones donde han influido razones geográficas, históricas y geopolíticas. En términos
geográficos, todas ellas se encuentran alejadas de la ciudad capital, Santiago, en la región
Metropolitana. Sin embargo, es importante notar que las Zonas Extremas del norte de Chile no
presentan en absoluto características de aislamiento cuando el punto de referencia es Sudamérica o el
área del Asia-Pacífico17.
De esta forma, las zonas extremas de Chile son una porción del territorio nacional extrema y
limítrofe, cuya incorporación o consolidación de su pertenencia a Chile se materializó a partir de fines
del siglo XIX tras conflictos militares y/o diplomáticos con Argentina en la zona sur (Regiones XI y XII),
así como con Bolivia y Perú en el norte (Regiones I y II). Desde su incorporación, el Gobierno chileno
identificó la necesidad de consolidar la soberanía en estas zonas, su administración efectiva y la unidad
territorial del país.
1.3.2
El dilema de las Zonas Extremas en la actualidad
Asegurarles a los habitantes de zonas extremas en cualquier lugar del mundo, que bajo la
dinámica de la globalización resulta imposible vivir aislado, puede significar una utilización frívola del
concepto, lo cual podría provocar dos reacciones: un relato eufemístico por parte de autoridades para
disimular las dificultosas condiciones de vida de la población y un descargo desesperado por parte de
sus habitantes con vastas solicitudes de mejoras.
Comisión Europea, “Informe de la Comisión sobre la aplicación del apartado 2 del Artículo 299 del Tratado: las regiones
ultraperiféricas”, EUR-Lex (2002 [citada el 25 de enero de 2012] EUR-Lex): disponible en http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=es&type_doc=COMfinal&an_doc=2002&nu_do
c=723
17 Banco Mundial, “Chile: Políticas de excepción en zonas extremas”, 3.
16
25

27. Las dimensiones de las condiciones de vida solicitadas por la población van desde mejores
oportunidades laborales, reducción en el costo de bienes y servicios, incluyendo combustible y
transporte a nivel minorista para promover el comercio y hasta mejor y mayor conectividad logística.
Esto se puede ver reflejado en el conflicto de Aysén, Región que se ha movilizado en búsqueda
de sanar los “problemas de aislamiento, asimetría en los ingresos, la calidad del empleo, la necesidad
de una universidad regional, etc.”18 En Aysén la gente perdió la paciencia y la confianza en las
autoridades públicas. Las soluciones planteadas no son suficientes, ya que no obedecen a un plan
estratégico de desarrollo para la Región, sino más bien, se trata de pequeñas píldoras para calmar el
conflicto. En conclusión, se señala que el problema de Aysén es más complejo que la construcción de
un hospital público o las cuotas de pesca. El problema pasa, porque las autoridades accedan a las
propuestas del movimiento social y entiendan que la Región necesita el diseño de un plan estratégico
generado en conjunto con quienes viven en Aysén y no sin ellos19.
Así entonces, Aysén resulta ser un caso que ejemplifica las limitaciones con la cual viven miles
de personas en muchos otros territorios aislados y la necesidad apremiante de crear un plan estratégico
de desarrollo para territorios aislados.
Ha quedado en evidencia en el Chile del siglo XXI, que las políticas públicas chilenas carecen
de instrumentos de gestión y programas de desarrollo que recojan las particularidades territoriales, es
decir, que se adecuen a las características demográficas, físicas, sociales, culturales y económicas de
los territorios definidos bajo algún rasgo común, como por ejemplo los territorios especiales aislados.
Por tales motivos, es importante y necesario plantear una política de Estado que centre su atención en
las personas que habitan estos lugares.20
De esta manera -a continuación- en el presente proyecto, se definirá cuál es el rol o funciones
del Estado de Chile en materia de desarrollo y en la generación de políticas económicas.
Posteriormente el objetivo es estudiar las políticas de incentivos para los territorios aislados que existen
Carlos Alvear, ”Aysén” El Mostrador (marzo 2012 [citada el 15 de febrero de 2012] El Mostrador): disponible en
http://www.elmostrador.cl/opinion/2012/03/03/aysen
19 Carlos Alvear, “Aysén”.
20 Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales (CIDEZE), “Política Pública para Territorios
Especiales Aislados” ([citada 15 febrero de 2012] SUBDERE), 10: disponible en
http://www.subdere.gov.cl/sites/default/files/articles-67660_recurso_2.pdf
18
26

28. actualmente en nuestro país lo que implicará la caracterización de las Zonas Extremas actuales y los
lineamientos relacionados de las Estrategias de Desarrollo Regional (ERD) vigentes en ellas.
Así, el presente proyecto pretende comenzar a configurar una nueva estrategia de desarrollo,
teniendo como referente el caso chino y la implementación de Zonas Económicas Especiales en su
territorio, adaptándolos a la realidad de Chile y superando la estrategia de desarrollo actual de nuestro
país que ya ha sido catalogada como obsoleta21 para el siglo XXI, bajo las nuevas condiciones
desarrollo nacional, globalización e intercambio comercial.
1.4
ZONAS EXTREMAS EN CHILE
1.4.1
Identificación y caracterización de las Zonas Extremas en Chile
El concepto de Zona Extrema en Chile, tiene connotaciones o justificaciones políticas y
económicas donde “han influido razones geográficas, históricas y geopolíticas”. En términos
geográficos, todas ellas se encuentran alejadas de la ciudad capital en la Región Metropolitana22.
Acorde a las diferentes leyes vigentes, las Zonas Extremas en Chile son en el norte, la Región
de Tarapacá (Región I), más la provincia de Tocopilla en la Región II (Antofagasta). En el sur, las
regiones de Aysén (Región XI), y de Magallanes y la Antártica Chilena (Región XII), más las provincias
de Palena y Chiloé en la Región X (Los Lagos). Y la Isla de Pascua, que se encuentra en el Océano
Pacífico a 4.500 km. de la costa norte del país, es considerada Zona Extrema para algunos casos.
A manera de comparación23, las regiones I y II son eminentemente desérticas, en tanto que las
regiones XI y XII se encuentran localizadas en el límite sub-antártico del continente. La Región de
El Director del Centro de Políticas Públicas de la UC, Ignacio Irarrázaval, señala que la estrategia de instalar zonas francas
está obsoleta en el mundo, y duda sobre los efectos de esta iniciativa en el empleo y el crecimiento regional. Para más
información véase en: Pamela Zuñiga y Julio Nahuelhual, “Zona franca de Aysén tendrá características similares a las de
Iquique y Punta Arenas”, La Tercera, Sec. Negocios, 1 de abril de 2012.
22 Banco Mundial, “Chile: Políticas de excepción en zonas extremas”, 3.
23 Miguel Córdova, “Análisis, evaluación y propuesta de perfeccionamiento de los incentivos especiales de la región de
Magallanes y Antártica chilena” (Enero 2007 [citada 25 febrero de 2012]), 2: disponible en
http://164.77.209.178/gorenew/ESTUDIOS/Archivos/Hacienda/IncentivosEspeciales/Informe%20Final%20Incentivos%20Especiales%20XII-%201-25-07.pdf
21
27

29. Magallanes incluye el territorio Antártico, llegando hasta el Polo Sur. Iquique, la capital de la Región de
Tarapacá en el norte, se encuentra a unos 1.800 km. de la capital del país, Santiago, y cercano a Perú y
Bolivia. Punta Arenas, la capital de la Región de Magallanes al sur se encuentra a 3.000 km. de
Santiago.
La Región de Tarapacá tiene excelentes conexiones terrestres con el resto del país, en tanto
que la Región de Magallanes sólo tiene acceso (por el territorio chileno) por vía aérea y marítima,
encontrándose, por lo tanto, muy aislada del territorio nacional. Dentro de la Región de Magallanes, las
provincias de Tierra del Fuego y Antártica están igualmente aisladas de la capital regional (Punta
Arenas), conformando así dos sub-zonas extremas dentro de la propia región extrema.
A pesar de lo anterior, la zona antártica sólo cuenta actualmente con una población con dedicación
científica abocada al desarrollo de investigaciones en diversos ámbitos de interés internacional.
Si bien no se definieron estrategias explícitas para alcanzar estos objetivos, se puede
argumentar que el camino elegido en la práctica ha sido el de fomentar el desarrollo económico de las
zonas extremas, mejorar las condiciones de vida de su población y fortalecer la administración de estos
territorios. Todo lo anterior con el objetivo de asegurar una masa crítica de población nacional en esos
territorios, lo que es consistente con la justificación geopolítica de apoyarlas. Precisamente, la influencia
de esta justificación explica que hasta la fecha las “políticas de excepción” a favor de las zonas
extremas no hayan sido evaluadas rigurosamente en términos de su razón costo-beneficio.24 Respecto
a este último punto, el Comité Interministerial para el Desarrollo de Zonas Extremas y Especiales de
Chile (CIDEZE) en conjunto con la SUBDERE25, señalaron que “los criterios actuales de rentabilidad
social, con los que se evalúan los proyectos de desarrollo, no dan cuenta de la situación que afecta a
estos territorios”.
Tradicionalmente, el gobierno de Chile ha considerado con especial atención aquellas zonas y
regiones que, por diversos motivos (tales como el aislamiento geográfico, las dificultades de
comunicación e integración al resto del territorio nacional, las características de su población y
desarrollo urbano, su carácter de áreas fronterizas y condiciones climáticas) han tornado muy difícil la
24
25
Banco Mundial, “Chile: Políticas de excepción en zonas extremas”, 3.
CIDEZE, “Política pública para territorios especiales aislados”, 5.
28

30. tarea de generar condiciones de mercado para el desarrollo de procesos de inversión y generación de
empleo en esas lejanas zonas del territorio chileno.
Esta preocupación no es reciente. Ya en el pasado otras iniciativas de diversa naturaleza
buscaron, por la vía de franquicias aduaneras o tributarias, más la intervención del Estado, establecer
fórmulas que facilitaran un proceso de integración de estas zonas al resto del territorio nacional,
estimularan su poblamiento y crearan condiciones económicas estables para el desarrollo de la
iniciativa privada en diversos campos, tales como la explotación forestal, la ganadería, la pesca y la
minería, por mencionar los más relevantes.
En razón de estas motivaciones, la I Región de Tarapacá y especialmente la Región de Aysén
del General Carlos Ibáñez del Campo (XI) y la Región de Magallanes (XII) en Chile, poseen
características que las han perfilado como territorios con profundas divergencias en comparación con el
resto del país; estas características se pueden resumir en las siguientes:

Primero, especialmente la Región de Magallanes y de Aysén, presentan una situación de
marcado aislamiento derivada básicamente, de la escasez relativa de la infraestructura necesaria para
superar los accidentes geográficos que las separan del resto del país, así como la falta y carencia de
los servicios de transporte. En general, se observa un cuadro de desintegración física que se expresa
tanto en su interior, como respecto del resto del país, de la Patagonia argentina y del continente
Antártico.

Segundo, la Región de Magallanes y Aysén enfrentan adversas condiciones climáticas, que
encarecen el costo de vida medio de sus habitantes respecto del resto del país.

Tercero, la Región de Magallanes y Aysén poseen una ínfima densidad poblacional y un
mercado relativamente reducido.

Cuarto, la combinación de estos factores han actuado en estas zonas como la principal barrera
a la entrada de nuevos capitales, capacidad empresarial y fuerza de trabajo calificada.

Quinto, no obstante estos problemas, las zonas señaladas presenta uno de los patrimonios de
recursos naturales más ricos y diversificados del país. Este capital natural cuenta con bajísimos niveles
de intervención y contaminación en comparación con otros países, a pesar de las degradaciones
inducidas por algunas actividades económicas a lo largo del tiempo. A su vez, ocupa una posición
29

31. estratégica en el vértice en que confluyen los océanos Pacífico y Atlántico, así como también con la
ciudad argentina de Comodoro Rivadavia en la Provincia del Chubut.
En la actualidad, la población que habita esta parte del territorio nacional depende relativamente
más que el resto del país del sector público, tanto a nivel de servicios de la administración, como de la
construcción de obras de infraestructura y de la actividad de empresas públicas.
1.5
POLÍTICAS DE INCENTIVOS PARA LAS ZONAS EXTREMAS DE CHILE
En Chile se han promulgado variadas “leyes de incentivos” o “instrumentos de excepción” que
favorecen a las Zonas Extremas chilenas mencionadas, algunas de las cuales incluso datan de hace
más de tres o cuatro décadas, lo que además les otorga un carácter de extemporáneas.
Estas políticas de excepción a favor de las Zonas Extremas abarcan dos ámbitos: Incentivos
fiscales a empresas privadas y, asignación preferencial de transferencias y programas públicos. En
relación a los incentivos fiscales a empresas privadas los incentivos se orientan a disminuir los costos
operacionales y/o aumentar las utilidades de las empresas privadas con el fin de fomentar su
localización en las Zonas Extremas.26 De esta forma se pretende aumentar la población, la ocupación,
los ingresos familiares y el bienestar de sus habitantes, entre otros.
1.5.1
Las Zonas Francas en Chile: Instrumento obsoleto del siglo XXI
Como consideración conceptual previa, es necesario señalar que alrededor del mundo las
Zonas Francas tiene distintos nombres dependiendo de su objetivo, alcance o actividad principal, así es
como también se les llama: maquiladoras, zona de transformación de exportaciones, zona de
promoción de inversiones, zona de comercio exterior, zona de libre cambio o zona económica especial.
Las Zonas Francas en Chile (trascendiendo su diversidad de conceptos) son instrumentos
dirigidos a impulsar en el corto plazo el desarrollo socio-económico de aquellas áreas que poseen
26
Banco Mundial, “Chile: Políticas de Excepción en Zonas Extremas”, 6.
30

32. características físico-naturales, geopolíticas, condiciones de habitabilidad y potencialidades que dentro
de su ámbito de influencia están dirigidas principalmente a subsanar disparidades en el desarrollo de
las mencionadas zonas extremas en Chile.
En Chile, el Decreto con Fuerza de Ley (DFL) N° 34127 de 1977, llamado también Ley de Zonas
Francas, contiene el principio de “extraterritorialidad aduanera”, el cual tiene por objeto considerar a las
mercancías extranjeras ingresadas a las Zonas o Depósitos Francos, como si estuvieran en el exterior
del país, con el propósito de eximirlas del pago de derechos, impuestos y demás gravámenes que se
perciben por las aduanas nacionales.
El Decreto señalado, define a una Zona Franca como un “área o porción unitaria de territorio
perfectamente deslindada y próxima a un puerto o aeropuerto amparada por presunción de
extraterritorialidad aduanera. En éstos lugares las mercancías pueden ser depositadas, transformadas,
terminadas o comercializadas, sin restricción alguna. La Sociedad Administradora de la Zona Franca es
la persona jurídica a quien el Ministerio de Hacienda otorga la concesión para la administración y
explotación de la Zona o Depósito Franco. Por otro lado, el Usuario es la persona natural o jurídica que
haya convenido con la Sociedad Administradora el derecho a desarrollar actividades instalándose en la
Zona o Depósito Franco.
Según lo estipulado por la Real Academia Española, “zona franca” se define como: “La
delimitada por las autoridades en la que no se liquidan derechos arancelarios a las mercancías
depositadas en ella o a determinadas actividades industriales”.28
En el mismo sentido, la ALADI define a una zona franca como: “Régimen aduanero que permite
recibir mercaderías en un espacio delimitado de un Estado, sin el pago de gravámenes a la importación
por considerarse que no se encuentran en el territorio aduanero y donde no están sujetas al control
habitual de la aduana. La naturaleza de las operaciones a que pueden someterse las mercaderías en el
interior de una zona franca determina que puede ser calificada como zona franca comercial o industrial
(ALADI/CR/Resolución 53 de 1986)”.
El DFL N° 341 posteriormente sufriría nuevas modificaciones y nuevos refundidos, el último por la vía del DFL N° 2/2001
actualmente vigente.
28 Diccionario de la lengua española, “zona” ([citada 25 de febrero de 2012] rae.es): disponible en
http://buscon.rae.es/drae/?type=3&val=zona&val_aux=&origen=REDRAE
27
31

33. Por último, inserto en la realidad chilena, la ZOFRI S.A. (Zona Franca de Iquique S.A.) señala
que las zonas francas “se asocian esencialmente con un lugar físico en el cual se transan mercancías
exentas de derechos arancelarios e impuestos”. De esta forma, afirma que una zona franca se define
como “el área o porción unitaria de territorio perfectamente deslindada y próxima a un puerto o
aeropuerto, amparada por presunción de extraterritorialidad aduanera. En estos lugares, las mercancías
pueden ser depositadas, transformadas, terminadas o comercializadas sin restricción alguna”.29 Los
objetivos de las Zonas Francas en Chile son tres:
1)
Intensificar el tráfico comercial.
2)
Dinamizar y desarrollar económicamente a las regiones y zonas en que han sido establecidas.
3)
De paso, extender esos beneficios a los habitantes de esos territorios.
Las actividades que se pueden realizar en las Zonas Francas chilenas son las de carácter
“comercial”, donde las mercancías que ingresen a las Zonas Francas podrán ser objeto de los actos,
contratos y operaciones. Y las de carácter “industrial”, donde podrán realizarse también otros procesos
tales como: armaduría, ensamblado, montaje terminado, integración, manufacturación o transformación
industrial.
De esta forma las Zonas Francas se dividen según la actividad (de comercialización o de
procesamiento industrial), por el sector económico (de mercancías o de servicios), por el destino de la
producción (mercado parcial interno o externo totalmente) y por el alcance de las actividades (generales
en parques industriales donde radican múltiples empresas en un solo recinto o con subzonas, por la que
algunas empresas están separadas del parque beneficiándose del status de zona libre como subzona
bajo una zona libre).
En directa relación con lo señalado, en Chile existen dos clases de zonas francas: Zona
Primaria, que es el espacio de mar o tierra en el cual se efectúan las operaciones materiales, marítimas
o terrestres de la movilización de las mercancías; y la Zona Franca de Extensión que es la ciudad o
región situada inmediatamente adyacente a la Zona Franca, delimitada por el Presidente de la
ZOFRI S.A., “¿Qué es una Zona Franca?” ([citada 25 de febrero de 2012]): disponible en
http://www.zofri.cl/index.php/es/preguntas-frecuentes-atencion-cliente/147-ique-es-una-zona-franca.html
29
32

34. República en uso de sus facultades30. La función de estas es que son beneficiados con ella los
habitantes de la Zona Franca de Extensión quienes pueden adquirir mercancías de Zona Franca
Primaria. Tales adquisiciones están libres de todo derecho, tasas y demás gravámenes aduaneros y de
IVA; de cualquier forma deben ser usadas y consumidas en dichas Zonas Francas de Extensión y están
afectas al Impuesto del Artículo 11° de la Ley 18.21131.
La principal característica de esta última zona consiste en que aquellas mercancías que
adquieran los residentes de las Zonas Francas de Extensión en los almacenes o módulos de sus Zonas
Francas estarán exentos de pago de derechos e impuestos a la importación, quedando tan solo afectos
a un impuesto único establecido por Ley N° 18.211, cuando dichas mercancías estén destinadas a su
uso o consumo en dichas Zonas Francas de Extensión. Cuando las mercancías así adquiridas sean
destinadas luego a su internación al resto del país, deberán costear los correspondientes derechos e
impuestos a la importación, restados el monto de impuesto único ya soportado.
A la Zona Franca podrá introducirse libremente toda clase de mercancías, exceptuando lo
dispuesto por el artículo 7° de D.F.L. N°341, de Hacienda, de 1977, en lo que dicen relación a armas y
sus partes y piezas, municiones, y otras especies que atenten contra la moral, las buenas costumbres,
la salud, la sanidad vegetal o animal, o la seguridad nacional.
Por otro lado, son mercancías extranjeras las que ingresan desde el exterior o desde otra Zona
Franca y sus destinos posibles son: Al exterior, a otra Zona Franca, a Depósito Franco Aeronáutico, a
Zona Primaria para almacenamiento, a la Zona Franca de Extensión y, por supuesto, al resto del país.
El Reglamento de la Ley de Zonas Francas que fija reglamento de zonas y depósitos francos, contenido en Decreto de
Hacienda N° 1.355 publicado en D.O. 02.01.1976 las define en su artículo 1° como "la ciudad o región situada
inmediatamente adyacente a la Zona Franca, delimitada por el Presidente de la República en uso de sus facultades." Para
más información véase en: Congreso Nacional de Chile, “Diferencia entre Zona Franca Primaria y Zona Franca de
Extensión” ([citada 1 de marzo de 2012] Biblioteca del Congreso Nacional de Chile): disponible en
http://transparencia.bcn.cl/obtienearchivo?id=repositorio/10221/15630/1/Comparacion%20ZF%20Primaria%20ZF%20Extensi
on_v4.doc
31 Señala que el artículo 11 de la Ley N° 18.211, grava con un impuesto de 4.4% la importación de mercancías extranjeras,
efectuada desde Zona Franca Primaria a Zona Franca de Extensión, el cual se calculará sobre el valor CIF de dichas
mercancías. Para más información véase en: Servicio de Impuestos Internos de Chile, “LEY N° 18.211, DE 1983 – ART. 11°
- CIRCULAR N° 21, DE 1983.” ([citada 1 de marzo de 2012] SII online): disponible en
http://www.sii.cl/pagina/jurisprudencia/adminis/2001/otras/ja149.htm
30
33

35. Posteriormente, y por medio de diversas leyes, se continúo profundizando estos beneficios
tributarios para estas mismas zonas, como también extendiéndolos a otros puntos geográficos o
provincias aisladas del país, tales como Tocopilla, Palena, Porvenir y Primavera, Navarino e Isla de
Pascua.
Las Zonas Francas de Extensión que corresponden para la Zona Franca de Iquique, estoda la I
y XV Región, ubicadas en el extremo norte del país. Para la Zona Franca de Punta Arenas, su
respectiva Zona Franca de Extensión corresponde a toda la XI y XII Región, junto con la Provincia de
Porvenir situada en la X Región, todas ubicadas en el extremo sur del país.
De esta forma, actualmente en Chile existen seis zonas francas: (a) comercial e industrial en
Iquique; (b) comercial e industrial en Punta Arenas; (c) Industrial en Arica; (d) industrial-minera en
Tocopilla; (e) general en Navarino; y (f) general en Tierra del Fuego.
De estas zonas emergen dos fuentes de costos fiscales: menor recaudación de IVA y derechos
aduaneros por la venta de productos importados dentro de la región exenta; y menor recaudación por
impuesto a las utilidades de las empresas en la región exenta.
1.5.2
La administración de las Zonas Francas
Como se afirmó anteriormente, la administración de dichos recintos es entregada en concesión
a empresas privadas denominadas Sociedades Administradoras, las que a su vez arriendan los
espacios o bodegas a los diferentes usuarios que deseen desarrollar actividades dentro de dicho
Régimen. De esta manera, las empresas o "Usuarios" pueden realizar todas las actividades comerciales
e industriales autorizadas por la Ley de Zonas Francas.
Mientras las mercancías permanezcan en la Zona Franca se considerarán como si estuvieran
en el extranjero y, en consecuencia no estarán afectas al pago de derechos, impuestos, tasas y demás
gravámenes que se perciban por intermedio de las Aduanas.
Se entiende también que Usuario es la persona natural o jurídica que ha convenido con la
Sociedad Administradora el derecho a desarrollar actividades en la Zona Franca bajo su administración,
mediante contrato con dicha Administradora, el que permite operar en la Zona Franca y utilizar recintos,
predios y locales situados en ella en conformidad a la legislación sobre Zonas Francas, al Reglamento
interno y lo pactado en su contrato.
34

36. Toda mercancía que ingrese a la Zona Franca debe estar destinada a un Usuario o a la
Sociedad Administradora y la salida de mercancías desde Zona Franca se deberá efectuar amparada
en documento aduanero totalmente afinado y sin que existan deudas de usuarios con la Administración.
La supervisión del tránsito y seguridad en la Zona Franca corresponderá a la dependencia de la
Sociedad encargada de seguridad, sin perjuicio de las facultades que correspondan a los Servicios
Públicos en estas materias.
A continuación una breve descripción de las administradoras de las Zonas Francas en Chile:
a.
Administración de Zona Franca de Iquique:
La administración y explotación de la Zona Franca de Iquique, se encuentra otorgada a la
Sociedad Administradora Zona Franca de Iquique S.A., ZOFRI por un plazo de 40 años contados desde
el día 29 de septiembre de 1990 (hasta 2030). Esta Sociedad se constituyó en conformidad a lo
dispuesto por la Ley N° 18.846 de 1989 y es continuadora legal de la Junta de Administración y
Vigilancia de la Zona Franca de Iquique.
b.
Administración de Zona Franca de Punta Arenas
La administración y explotación de las Zonas Francas se encuentra concesionada por el Estado
de Chile mediante contratos cuyas condiciones serán libremente pactadas con el interesado. En el caso
de Punta Arenas la administración actual la tiene la Sociedad Administradora ZonaAustral.
En el año 2007 asumió la nueva concesión la Sociedad de Rentas Inmobiliarias del grupo Fischer el
cual se mantendrá hasta el 2030.
1.5.3
Los Depósitos Francos
Junto con la creación de las Zonas Francas del país, nacieron además los denominados
Depósitos Francos, no obstante que dicho régimen se mantiene vigente tan solo respecto de los
Depósitos Francos Aeronáuticos.
35

37. Los Depósitos Francos Aeronáuticos (DFA) fueron establecidos por Decreto de Hacienda N°
5.469 de 1960, se encuentran regulados actualmente por la Resolución N° 5.969 de Aduanas, de 21 de
noviembre de 2006. En esta resolución se define a esta clase de depósitos como:
"Recinto perfectamente deslindado, establecido en un aeropuerto internacional debidamente habilitado
por la Dirección General de Aeronáutica Civil, o próximo a éste, bajo control de la Aduana jurisdiccional,
en el cual podrán depositarse las mercancías que las empresas de aeronavegación, nacionales o
extranjeras, que operen servicios internacionales, traigan o reciban del exterior para el uso, empleo,
consumo o venta a bordo de sus vuelos, como asimismo, para el mantenimiento y conservación de sus
aeronaves.
Estos DFA son considerados zona primaria de jurisdicción de la Aduana respectiva, para todos
los efectos legales y reglamentarios. Para los efectos de la resolución señalada, se entiende por usuario
o beneficiario de los recintos de DFA, tanto a la empresa matriz autorizada para operarlos como sus
sociedades filiales y/o relacionadas que formen un grupo empresarial, las cuales se amparan en los
mismos permisos de la autoridad aeronáutica, derechos de ruta, autorizaciones gubernamentales,
patentes y permisos.
1.5.4
Almacenes Duty Free
Duty free shop o almacenes de venta libre corresponden a establecimientos perfectamente
delimitados ubicados en zonas primarias, generalmente en aeropuertos y puertos marítimos.
Son comercios al por menor cuyo objetivo es el almacenaje y venta de mercancías extranjeras,
nacionales o nacionalizadas, a personas que se encuentran en tránsito en el país o que vayan a entrar
o salir del mismo en calidad de pasajeros.
La característica principal de estos almacenes es que las mercancías que se transan están
libres de todo tipo de impuestos y derechos de aduana e IVA. Las mercancías adquiridas en dichos
almacenes no deben tener carácter comercial y su monto no debe superar los USD$ 500 en valor
aduanero (valor consignado en el comprobante de venta), ya sea en el total de los artículos comprados
o un artículo individual.
El funcionamiento de estos almacenes bajo régimen tributario preferencial fue autorizada por
Ley N° 19.288 de 1994 autorizándose su funcionamiento y estableciendo los lugares y condiciones de
36

38. operación. Asimismo, mediante Decreto N° 499 de 1995 se reglamenta el funcionamiento de estos
almacenes y de quienes deseen operarlos.
1.5.5
Beneficios a través de leyes especiales
1.5.5.1 Ley Navarino (Ley 18.392):32
Mediante esta ley se estableció por un período de 50 años una serie de franquicias tributarias y
aduaneras a favor de los contribuyentes radicados en el territorio de la XII Regional de Magallanes y
Antártica Chilena, ubicados al sur de los límites que dicho cuerpo legal señala.
Está dirigido a las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales, mineras,
de explotación de riquezas del mar, transporte y turismo, siempre que su actividad signifique la racional
utilización de los recursos naturales y que se asegure la preservación de la naturaleza y del medio
ambiente. Se entenderá por empresas industriales aquellas que desarrollan un conjunto de actividades
en fábricas, plantas o talleres destinados a la elaboración, conservación, transformación, armaduría y
confección de sustancias, productos o artículos en estado natural o ya elaborados, o para la prestación
de servicios industriales, tales como, molienda, tintorería y acabado o terminación de artículos y otros
que sean necesarios para la realización de los procesos productivos de las empresas señaladas.
Los requisitos que se deben cumplir son: Resolución del Intendente Regional que aprueba la
instalación de las empresas (reducir a escritura pública), tendrá el carácter de contrato en el cual se
entenderán incorporadas de pleno derecho las franquicias, exenciones y beneficios que establece esta
ley. También son requisitos llevar una contabilidad completa y además emitir documentos especiales de
ventas.
Los beneficios que esta franquicia contempla es que las empresas quedan exentas de Impuesto
Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta por utilidades devengadas o percibidas en sus
respectivos ejercicios comerciales. Además los propietarios tendrán derecho a usar en la determinación
Servicio de Impuestos Internos de Chile, “Zonas Extremas” ([citada 1 de marzo de 2012] SII Online): disponible en
http://www.sii.cl/contribuyentes/actividades_especiales/zonas_extremas.htm
32
37

39. de su Impuesto Global Complementario o Adicional, el crédito establecido en el N° 3 del Art. 56 o Art.
63 del DL. N° 824 de 1974, considerándose para ese sólo efecto que las referidas rentas han estado
afectadas por el impuesto de primera categoría. De la misma manera, dentro de los beneficios se
considera que la importación de mercancías extranjeras estará liberada del pago de derechos
aduaneros, exentos de Impuestos de la Ley de Timbres que afecta a las importaciones, exentas
también de los Impuestos del DL. N° 825 de 1974. Cuando las mercancías sean trasladadas a la Zona
Franca de Extensión de la Zona Franca de Punta Arenas no comprendida en el territorio preferencial,
deberán tributar como si estuvieran siendo importados desde la Zona Franca Primaria (Art.21 DS. N°
341 de 1977).
Se considera también la reducción de la renta imponible por concepto de gratificación de zona
de los contribuyentes clasificados en la Segunda Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, la
exención del Impuesto tasa adicional del Ex. artículo 21 de la Ley de Renta y la bonificación del 20% del
valor de los bienes producidos por ellos o del valor de los servicios prestados, según se trate, que se
efectúen o presten desde el territorio beneficiado al resto del país.
Esta Ley depende del Servicio Nacional de Aduanas, en cuanto a los tributos y derechos por las
importaciones y, control de exportaciones; del Servicio de Impuestos Internos, respecto de la
fiscalización del uso de los beneficios que otorga esta franquicia y del Servicio de Tesorería, respecto
de la bonificación del 20%.
La Ley Navarino tiene una vigencia de 50 años desde su publicación; es decir, desde el 14 de
Enero de 1985 al 14 de Enero de 2035.
Cabe señalar que la Ley Navarino ha sido igualmente criticada en el sentido de que la ley sólo
favorecía a los empresarios quienes no pagaban sueldos acordes con la difícil situación de vida
(económica, transporte, salarial, etc.).
38

40. 1.5.5.2 Ley Austral sobre crédito tributario a la inversión (Ley 19.606):33
Esta ley establece incentivos tendientes a estimular el desarrollo económico de las Regiones de
Aysén y de Magallanes y de la Provincia de Palena. Está dirigida a los contribuyentes que declaren
Impuesto de Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, sobre renta efectiva determinada
según contabilidad completa, por las inversiones que efectúen en las Regiones XI y XII y en la Provincia
de Palena de la X Región, destinadas a la producción de bienes o prestación de servicios en esas
Regiones y Provincia, de acuerdo con las disposiciones establecidas en la presente ley.
Este beneficio sólo podrá otorgarse a los citados contribuyentes cuya inversión en bienes objeto del
crédito tributario sea por un monto superior a 1.500 ó 1000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM),
según sean las comunas en que se materialice la inversión.
Los requisitos contemplados en la Ley que se deben cumplir son: Ser contribuyentes afectos a
la Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, declarar renta efectiva determinada según
contabilidad completa, así también la inversión en bienes objeto del crédito tributario debe ser por un
monto superior a 1.500 ó 1000 Unidades Tributarias Mensuales (UTM), según sean las comunas en que
se materialice la inversión y por último, debe haber informado al SII, en la forma y oportunidad que lo ha
determinado, el monto total de la inversión realizada con derecho al crédito tributario.
Los beneficios de esta franquicia consisten en que otorga un crédito tributario respecto de los
bienes incorporados a un proyecto de inversión que efectúen en las regiones XI y XII y en la Provincia
de Palena (hasta el 31 de diciembre de 2011), destinados a la producción de bienes o prestación de
servicios en esas Regiones y Provincia. El porcentaje del crédito será determinado conforme se indica:

Proyectos de inversión realizados hasta el 31 de diciembre de 2003: El porcentaje del crédito
será de 10%, 15%, 20% ó 40% según sea el tipo de inversión realizada y los montos invertidos. No
obstante, los proyectos de inversión que acrediten haberse iniciado entre el 1 de enero de 2004 al 10
de mayo de 2004, podrán optar por acogerse con los mismos porcentajes, de acuerdo con la normativa
fijada por el SII para los efectos de hacer ejercicio de esa opción.
33
SII, “Zonas Extremas”.
39

41. 
Proyectos de inversión iniciados desde el 01 de enero de 2004: El porcentaje de crédito será de
10%, 15% ó 32% según tramo de inversión en que se ubique, sin perjuicio de la opción que existe para
los proyectos de inversión referidos en el punto anterior.
La Ley Austral depende en términos de fiscalización, del Servicio de Impuestos Internos para el
correcto uso de este beneficio.
Cabe señalar que el plazo para acogerse al crédito tributario era hasta el 31 de Diciembre de
2011 y el plazo para la recuperación del crédito tributario es hasta el 31 de Diciembre de 2030. La
modalidad para informarlo rige desde la primera declaración anual del impuesto a la renta que debe
formular por el año comercial en que adquirió o terminó de construir el bien o dio término al proyecto de
inversión, Formulario 22, Recuadro 3, Código 741. La ley solo establece un crédito máximo de 80.000
UTM, para los proyectos de inversión que se regulen por la normativa vigente desde el 01 de enero de
2004.
1.5.5.3 Ley Arica sobre crédito tributario a la inversión (Ley 19.420):34
Esta ley establece una serie de normas de carácter tributario y aduanero, tendientes a estimular
el desarrollo de actividades económicas en la Provincias de Arica y Parinacota. Está dirigida a los
contribuyentes que declaren Impuesto de Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta, sobre
renta efectiva determinada según contabilidad completa, que realicen inversiones por monto superior a
2.000 UTM en la Provincia de Arica o de 1.000 UTM en la de Parinacota, destinadas a la producción de
bienes o prestación de servicios en esas provincias.
Los requisitos que deben cumplir las empresas son: Estar inscritos ante del Servicio de
Impuestos, ser contribuyentes afectos a la Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta y llevar
contabilidad completa.
34
SII, “Zonas Extremas”.
40

42. Los beneficios de la franquicia considera el otorgamiento de un crédito de 30% del valor de los
bienes físicos del activo inmovilizado que corresponda a construcciones, maquinaria y equipos,
incluyendo inmuebles destinados preferentemente a su explotación comercial con fines turísticos,
vinculados con la producción de bienes o prestación de servicios del giro o actividad del contribuyente,
adquiridos nuevos o terminados de construir en el ejercicio respectivo. Este crédito será de 40% por
inversiones en construcciones o inmuebles efectuadas en la Provincia de Parinacota e igual porcentaje
por inmuebles destinados preferentemente a su explotación comercial con fines turísticos, calificados de
alto interés por el Director del Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR).
El uso de este beneficio (que tiene una vigencia hasta el 31 de Diciembre de 2030) es
fiscalizado por el Servicio de Impuestos Internos y en conjunto con el Servicio Nacional de Aduana, para
fiscalizar la permanencia de los bienes.
1.5.5.4 Ley Tocopilla (Ley 19.709):35
Esta Ley estableció por un período de 25 años, un régimen preferencial aduanero y tributario
para la Comuna de Tocopilla, de la Provincia del mismo nombre, ubicada en la II Región de
Antofagasta.
Está dirigida a las empresas industriales manufactureras constituidas como sociedades de
cualquier tipo, que tengan como único objeto elaborar insumos, partes o piezas o reparar bienes de
capital para la minería y que, con posterioridad a la publicación de la ley y dentro del lapso de ocho
años, contados desde dicho evento, se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los
deslindes administrativos de la comuna indicada. Se entenderá como empresas industriales aquellas
que desarrollan un conjunto de actividades en fábricas, plantas o talleres, destinadas a reparar bienes
de capital o a la obtención de insumos, partes o piezas, utilizadas en su elaboración. Igualmente, dicho
régimen preferencial será aplicable a las empresas que en su proceso productivo provoquen una
transformación irreversible en las materias primas, partes o piezas utilizadas para su elaboración.
35
SII, “Zonas Extremas”.
41

43. Los requisitos que deben cumplir las empresas, es contar con una resolución del Intendente
Regional, llevar además contabilidad completa y emitir documentos especiales de ventas.
Los beneficios directos de la franquicia consiste en que las empresas quedan exentas del
Impuesto Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta; además la importación de las
mercancías extranjeras no estará afecta al pago de derechos, tasas y demás gravámenes que cobren
las Aduanas y de los impuestos contenidos en el DL. N° 825; de la misma manera, las ventas desde
Zona Franca de Iquique de mercancías necesarias para los procesos productivos, bienes de capital,
materias primas, artículos a media elaboración, partes y/o piezas que se incorporen en dichos proceso,
maquinarias y equipos destinados a efectuar los procesos o al transporte y manipulación de las
mercancías, como también los combustibles, lubricantes y repuestos necesarios para el mantenimiento,
estarán exentas del impuesto del Art. 11 de la Ley 18.211. Por último, las ventas a las empresas
mineras de la II Región, estarán afectas sólo al impuesto del Art. 11 de la Ley 18.211.
La Ley Tocopilla depende del Servicio Nacional de Aduanas, en cuanto a los tributos y
derechos por las importaciones, y del Servicio de Impuestos Internos, respecto del control del uso de los
beneficios que otorga esta franquicia. Estos beneficios tienen una vigencia de 25 años a contar del 01
de enero del año siguiente de su publicación, es decir, a contar del 01 de enero de 2002 al 01 de enero
de 2027.
1.5.5.5 Régimen preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y Primavera.36
Esta ley establece un régimen preferencial aduanero y tributario para las comunas de Porvenir y
Primavera ubicadas en la provincia de Tierra del Fuego, de la XII Región de Magallanes y de la
Antártica Chilena.
Está dirigido a las empresas que desarrollen exclusivamente actividades industriales,
agroindustriales, agrícolas, ganaderas, mineras, de explotación de las riquezas del mar, de transporte y
de turismo, que se instalen físicamente en terrenos ubicados dentro de los deslindes administrativos de
36
SII, “Zonas Extremas”.
42

44. las comunas indicadas, siempre que signifique la racional utilización de los recursos naturales y que
aseguren la preservación de la naturaleza y del medio ambiente.
Los requisitos que deben cumplir los beneficiarios son contar igualmente con una resolución del
Intendente Regional, reducida a escritura pública el cual tendrá el carácter de contrato. Ser además
contribuyentes afectos a la Primera Categoría de la Ley de Impuesto a la Renta. Llevar del mismo modo
contabilidad completa y emitir documentos especiales de ventas.
Los beneficios de la franquicia consisten en la exención del Impuesto Primera Categoría de la
Ley de Renta por las utilidades devengadas o percibidas en sus ejercicios comerciales. Los propietarios
además tendrán derecho a usar en la determinación de su Impuesto Global Complementario o
Adicional, el crédito establecido en el N° 3 del Art. 56 o del 63 del DL. N° 824, considerando para ese
solo efecto que las referidas rentas han estado afectadas por el impuesto de primera categoría. La
importación de mercancías extranjeras no estará afecta al pago de derechos, tasas y demás
gravámenes que cobren las Aduanas, como asimismo, de los impuestos contenidos en el DL. N° 825
de 1974. Y por último, la exención de Impuesto Territorial para los bienes raíces destinados al giro de
las empresas autorizadas para su instalación en los territorios que favorece esta ley.
Este régimen preferencial depende del Servicio Nacional de Aduanas, el control de los tributos y
derechos por las importaciones y además, señalará los pasos o puertos habilitados en la zona para el
ingreso y salida de mercancías; y del Servicio de Impuestos Internos, en relación a la fiscalización del
uso de este beneficio. Tiene una vigencia de 44 años a contar del 06 de Julio de 1992, es decir, hasta el
año 2036.
1.5.5.6 Bonificación a la contratación de mano de obra en zonas extremas (Ley 19.853/2003).37
Es una bonificación que estimula la contratación de Mano de Obra local, otorgada a los
empleadores actuales o futuros radicados en los territorios de la I Región, en la provincia de Chiloé y
Palena, y en las regiones X, XI y XII.
37
SII, “Zonas Extremas”.
43

45. Esta dirigido a empleadores de las zonas indicada en el punto anterior, los cuales contraten
personal en forma permanente, y además deben ser residentes de esa misma zona.
Para acceder a esta bonificación el contribuyente debe ser solicitada al Servicio de Tesorería
según el procedimiento e instrucciones que ésta misma dicte, a su vez dicho Servicio será quien pague
al contribuyente esta bonificación.
El instituto de Normalización Previsional (INP) y las Administradoras de Fondos de Pensiones
(AFP), deberán informar al Servicio de Tesorería, las cotizaciones correspondientes a las bonificaciones
pagadas mensualmente por trabajador, a más tardar el quinto día hábil del mes siguiente al del abono a
las cuentas personales.
Este beneficio será incompatible con el que se establece en el Art. 14 de la Ley Navarino,
debiendo optar por uno u otro.
No podrán optar a esta bonificación los siguientes contribuyentes:

Las trabajadoras de casa particular.

Los Profesionales y trabajadores independientes.

En los casos que un trabajador esté contratados por más de un empleador que utilice éste
beneficio; puede ser invocado sólo por un empleador.
Los empleadores que incurran en falta de cumplimiento oportuno de los pagos previsionales

(sólo respecto del mes el incumplimiento).
No podrán optar tampoco los trabajadores de Gobierno, la gran y mediana minería del cobre y

el hierro, empresa en que el Estado tenga 30% o más de su propiedad, empresas bancarias, empresas
mineras que directa o indirectamente tenga 100 o más trabajadores, sociedades financieras, empresa
de seguros, empresas de pesca reductiva, AFP, ISAPRES, casas de cambio, corredoras de seguros.
El beneficio consiste en un pago al empleador por un monto equivalente al 17% sobre la parte
de la remuneración imponible que no exceda los $182.000.-, reajustable anualmente según IPC. De
esta forma, la bonificación no constituirá renta sólo si cumple con los siguientes requisitos:
i.
Que no hubiera retraso en el pago mensual previsional,
ii.
sus trabajadores deben estar afiliado al seguro de desempleo;
44

46. iii.
los trabajadores no deben tener un sueldo superior a 60 UF; y
iv.
haber solicitado este beneficio por Internet.
Esta bonificación depende en términos de gestión pública a la Tesorería General de la
República, la entrega de la bonificación y del Servicio de Impuestos Internos, fiscalización del uso de la
bonificación utilizada como Renta.
Este beneficio regia originalmente desde el 1 de enero de 2003 hasta el 31 de diciembre de
2006, pero fue ampliada por la Ley de Presupuesto del sector público del año 2010, hasta el 31 de
diciembre de 2011.
Como veremos más adelante del presente proyecto, en julio del 2011 se extendió la vigencia de
la Ley 19.853 hasta el año 2025 manteniéndose la bonificación del 17% sobre la parte de la
remuneración imponible.38
Según afirma el Gobierno actual del Presidente Sebastián Piñera, “este subsidio beneficiará a
casi 160.000 trabajadores y a cerca de 16.000 empresas anualmente, aumentando y mejorando
significativamente los incentivos al empleo en las regiones extremas”. Y se agrega que “la estabilidad
del beneficio, que se estima tiene un costo anual de US$109 millones, aumentará considerablemente el
impacto que tiene la atracción de futuras inversiones, pudiendo las empresas incluir dentro de sus flujos
de largo plazo este aporte adicional”.39
Es oportuno mencionar un estudio de la Fundación Sol publicado con fecha 02 de marzo de
2012 (fundación dedicada a la investigación de temas de sindicalismo, desigualdad y trabajo), que dice
relación al subsidio o también llamado bonificación a la contratación de mano de obra.40
Según el señalado estudio, el subsidio a la contratación de mano de obra equivale al 15% del
sueldo de aiseninos, afirmando que los salarios regionalizados si existen. Este subsidio –afirma el
La Prensa Austral, “Hasta 2025 se prorrogan leyes de excepción para Magallanes” (Julio 2011 [citada 5 de marzo de
2012]): disponible en
http://www.laprensaaustral.cl/cronica/hasta-2025-se-prorrogan-leyes-de-excepcion-para-magallanes--3559
39 Gob.cl, “Ministro Larraín destaca Plan de Incentivos Especiales para Zonas Extremas: Es el más potente de las últimas
dos décadas”, 28 de Julio 2011 (citada 5 de marzo de 2012): disponible en
http://www.gob.cl/informa/2011/07/28/ministro-larrain-destaca-plan-de-incentivos-especiales-para-zonas-extremas-es-el-maspotente-de-las.htm
40 Fundación Sol, “Subsidio a la contratación de mano de obra equivale al 15% del sueldo de aiseninos” (Marzo 2012 [citada
7 de marzo de 2012]): disponible en
http://www.fundacionsol.cl/subsidio-a-la-contratacion-de-mano-de-obra-equivale-al-15-del-sueldo-de-aiseninos
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47. estudio- permite que los sueldos de las zonas extremas se acerquen al promedio nacional. Sin dicha
bonificación, el sueldo promedio de los trabajadores privados de Aysén sería un 23% inferior a la media
nacional; con la bonificación, esa brecha disminuye al 8%.
Por otro lado, en el caso de la Región de Magallanes, este subsidio permite que los sueldos de
esa zona sean mayores en comparación con la media nacional. Con bonificación, los magallánicos
ganan $424.674.- y el promedio nacional en el sector privado es de $368.320.Por último, el estudio afirma que la situación más desventajosa se da en Arica y Parinacota,
donde el sueldo sin bonificación es de $254.853.- (31% menos que el promedio país), y con bonificación
$300.215.- dando como resultado un 19% inferior al promedio nacional (Ver anexo N° 1).
Para Gonzalo Durán, economista de la Fundación Sol, la solución no va por aumentar la
bonificación, “puesto que en este esquema la bonificación está subsidiando al empleador, por eso la
solución va por el lado de que las empresas ajusten sus expectativas de ganancias y mejoren los
sueldos sin necesidad del subsidio”. Por otro lado, el investigador de la Corporación de Estudios para
Latinoamérica (Cieplan), Patricio Meller, considera que el debate que se ha dado no apunta a los temas
de largo plazo, los que tienen que ver con el desarrollo de esas zonas y no con una bonificación o un
subsidio específico: “Si la salmonicultura no alcanza, habrá que darle con un enfoque país, al tema del
turismo. Quieren desarrollar el turismo en esa zona, pero ni siquiera está la infraestructura para recibir
cruceros”.41
Los criterios relacionados con la pobreza no estaban presentes. Por lo mismo, se da que este
subsidio no opera en las zonas más vulnerables del país, como La Araucanía (27,1% de pobreza según
la encuesta Casen 2009).
A juicio del abogado laboralista y ex-Director del Trabajo, Marcelo Albornoz, la reflexión que hay
que hacer es si por el solo hecho de ser regiones extremas les corresponde la bonificación o también
deberían considerarse los factores productivos, sociales y demográficos.
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Fundación Sol, “Subsidio a la contratación de mano de obra equivale al 15% del sueldo de aiseninos”.
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