Palkansaajien tutkimuslaitos, profile picture
Uploaded byPalkansaajien tutkimuslaitos
999 views

Talous & Yhteiskunta 4/2017

Talous & Yhteiskunta -lehden numeron 4/2017 artikkelit käsittelevät työelämän laatua, omistusasumista, rahoitusmarkkinoita, rakenteellista jäämää ja julkisen sektorin työntekijöitä. Lisäksi lehdessä on Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu.

Embed presentation

Download to read offline
Palkansaajien tutkimuslaitos on vuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16
julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 01 PÄÄKIRJOITUS HEIKKI TAIMIO Erikoistutkija palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi kin julkisen talouden suunnitelmasta. R a k e n t e e l l i n e n jäämä ei ole tärkeä vain siksi, että EU voi käynnistää tavoitet- taan rikkovalle maalle ns. merkittävän poik- keaman menettelyn. Paljon useammin hal- litukset vetoavat sii- hen voidakseen toteuttaa julkisten menojen leik- kauksia ja veronkorotuksia. Tämä käsite on mukana myös muissa finanssipolitiikan mittareissa kuten esimerkiksi Suomessa niin keskeiseksi muodostu- neessa kestävyysvajeessa. Sattumoisin on viime aikoina kolmessa eri tut- kimuslaitoksessa perehdytty syvemmin EU:n ko- mission rakenteellisen jäämän käsitteeseen. Tässä numerossa ilmestyvissä artikkeleissa on erilaiset tulokulmat, mutta niiden yhteinen viesti on selvä: rakenteelliseen jäämään liittyy niin paljon kyseen- alaisia piirteitä, ettei se sovi finanssipolitiikan oh- jaukseen. Sen laskentamenetelmä on puutteellisesti dokumentoitu ja nojautuu moniin oletuksiin, joilla on heikot perusteet mutta suuria vaikutuksia. PT:n johtaja Seija Ilmakunnas totesi jo T&Y 4/2012:ssa: ”Ylipäätään tällainen laskennallisuus sopii huonosti oikeudellisesti sitovan lainsäädän- nön yhteyteen.” VM:n valtiosihteeri Martti Hete- mäki huomautti Kansantaloudellisen aikakauskirjan numerossa 1/2015, että komission laskentatapa ”on omiaan tuottamaan suhdanteita kärjistäviä suosituk- sia ja velvoitteita”. Nyt esitetyt arviot viittaavat jopa siihen, että komissio ihan tarkoituksella manipuloi rakenteellista jäämää niin, että näin tapahtuukin. Saksalainen sääntöpolitiikka on kuitenkin joutu- nut joustamaan, ja nykyään EU:ssa rakenteellista jäämää käytetään harkinnanvaraisesti samalla kun seurataan monia muitakin finanssipolitiikan mit- tareita. Suomenkin hallituksen olisi syytä tehdä samoin ja yhtyä EU-tasolla niihin, jotka näkevät saksalaisen sääntökurin kummajaisena, jota ei kan- nata noudattaa. T&Y:n numeroon 1/2012 kirjoittamani artikkeli kuvasi taustaa saksalaisten potemalle ”patologi- selle” hyperinflaation kammolle. Saksa ”pyöritti setelimyllyä” 1. maailmansodan ja sen jälkeisenkin valtiontalouden rahoittamiseen. Hinnat kohosivat pilviin ja kansan säästöt menettivät reaaliarvonsa. Lapasesta karannut raha- ja finanssipolitiikka ai- heutti kansallisen trauman, joka ”voi hyvin” vielä tänäkin päivänä. Toisen maailmansodan jälkeen Saksassa alettiin 0uskoa, että talouspolitiikassa kaikki olisi paremmin eikä raha menettäisi arvoaan, jos siinä vain nouda- tettaisiin sääntöjä ja annettaisiin markkinoiden hoitaa loput. Tästä ordoliberalismiksi kutsutusta opista on juuri ilmestynyt e-kirja ”Ordoliberalism: A German Oddity” (VoxEU.org). Saksalaisten omituinen inflaatiokammo on löy- tänyt tiensä niin Euroopan keskuspankin inflaatio- tavoitteeseen kuin finanssipolitiikkaa säätelevään vakaus- ja kasvusopimukseenkin. Jälkimmäinenhän solmittiin Saksan pelosta, että Etelä-Euroopan mai- den holtiton taloudenpito johtaisi niiden velkaan- tumiseen ja pelastukseksi EKP:n lisäämään rahan tarjontaa, jonka seurauksena saksalaisetkin kärsi- sivät jälleen korkeasta inflaatiosta. Vuonna 2010 puhjennut eurokriisi osoitti, ettei pelkkä entisten sääntöjen noudattaminen riittänyt. Saksalaisten kauhistellessa EKP haastoi omia sään- töjään, alensi korkonsa alle nollan ja alkoi ostaa suu- ria määriä valtioiden velkapapereita. Sen onneksi kuitenkin muut syyt pitivät inflaation kurissa. Toi- saalta Saksa onnistui läheisten liittolaistensa (ku- ten Suomen) tuella paisuttamaan sääntöviidakkoa finanssipoliittisella sopimuksella, joka täydentää vakaus- ja kasvusopimusta. Keskeisin uusi sääntö perustuu julkisen talouden rakenteelliseen jäämään, joka Suomessa ei saisi mennä pakkaselle yli puolta prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä tulojen ja menojen erosta käytetään myös termejä suhdannevaihteluis- ta ja satunnaistekijöistä puhdistettu rahoitusasema ja rakenteellinen tasapaino, vaikka yleensähän on kyse epätasapainosta. Tavoitetta -0,5 prosenttia ei löydy nykyisen hallituksen ohjelmasta mutta kyllä- EU:n talouspolitiikan saksalaisperäiset säännöt vastatuulessa
02 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Tuomas kosonen Tutkimusjohtaja palkansaajien tutkimuslaitos tuomas.kosonen@labour.fi Kirsti Karila Professori Tampereen yliopisto kirsti.karila@uta.fi artikkeli satu järvenkallas Varhaiskasvatusjohtaja satu.jarvenkallas@gmail.com Kuvat maarit kytöharju O petus- ja kulttuuriminis- teriö asetti helmikuussa 2017 tämän artikkelin kirjoittajista koostuneen selvityshenkilöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia varhaiskasva- tuksen kehittämiseen tähtäävä selvitys. Selvityksessä tuli tarkastella varhais- kasvatuksen osallistumisasteen nosta- mista, varhaiskasvatuksessa tarvittavaa osaamista sekä päiväkotien henkilöstö- rakennetta ja varhaiskasvatuksen koulu- tusta. Lisäksi tehtävänä oli koota tietoa varhaiskasvatuksen taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Selvityksessä edellytettiin aiemman var- haiskasvatuksen, yhteiskuntatieteiden ja taloustieteiden tutkimus- ja selvitystyön hyödyntämistä. Kehittämisehdotukset ja politiikkasuositukset tuli laatia lyhyelle ja pidemmälle, vuoteen 2030 ulottuvalle aikajänteelle. Selvitysryhmän kesäkuussa valmistunutta raporttia kutsutaan var- haiskasvatuksen tiekartaksi (Karila, Kosonen ja Järvenkallas 2017). Varhaiskasvatuksen tiekartta sijoittuu tilanteeseen, jossa varhaiskasvatukseen kohdistunut kiinnostus on lisääntynyt merkittävästi. Kansainväliset organisaa- tiot kuten Maailmanpankki, OECD, YK ja EU samoin kuin eri maiden hallitukset ovat suunnanneet poliittista huomiota ja taloudellisia voimavaroja varhaiskasva- tuksen kehittämiseen. Kansainvälisessä keskustelussa varhaiskasvatukseen osal- listumista ja sen tukemista kansallisissa järjestelmissä on pidetty tärkeänä, kos- ka varhaiskasvatuksen nähdään tukevan lasten suotuisaa kehitystä ja oppimista. Varhaiskasvatus saattaa olla merkityk- sellinen pitkälle lapsen tulevaisuuteen, minkä vuoksi varhaisvuosiin suunnattuja investointeja voidaan pitää erityisen kan- nattavina (esimerkiksi Heckman 2011). Varhaiskasvatus tukee lasten suotuisaa kehitystä pitkälle tulevaisuuteen ja ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksen merkitystä syrjäy- tymisen ehkäisyssä on myös painotettu. Toisaalta jotkut tutkijat (Morabito ja muut 2013) ovat esittäneet kritiikkiä tätä vallitsevaa investointidiskurssia kohtaan. On huomautettu muun muassa siitä, et- tei varhaiskasvatus voi ratkaista kaikkia syrjäytymiseen liittyviä kysymyksiä. Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? Artikkelissa käydään läpi selvityshenkilöryhmämme raportin esittämän varhaiskasvatuksen tiekartan keskeiset sisällöt ja suositukset. Raporttimme perustuu laadukkaimpaan mahdolliseen kansainväliseen tutkimuskirjallisuuteen ja Suomen varhaiskasvatuksen tilannetta koskevaan tietoon. Esitämme suosituksia, jotka tämän tilannekuvan valossa lisäisivät varhaiskasvatuksen laatua ja siten lasten ja perheiden hyvinvointia. Vaikutukset julkiseen talouteen eivät ole täysin neutraaleja, vaan negatiivisia, mutta neutraalia ehdotusta selvitykseltä ei edellytettykään.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 03 KIRSTI KARILA (oik.), TUOMAS KOSONEN ja SATU JÄRVENKALLAS korostavat, että varhaiskasvatus tarvitsee johdonmukaista ja pitkäjänteistä kehittämistä.
04 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ”OSALLISTUMINEN VARHAISKASVATUKSEEN JÄÄ SUOMESSA JOPA ALLE OECD-MAIDEN KESKIARVON.” Lisäksi tulevaisuuden hyötyjen koros- taminen saattaa jättää huomiotta lasten nykyhetken elämänlaadun ja hyvinvoin- nin merkityksen. Varhaiskasvatuksen positiivisten vai- kutusten muodostumisessa sen laadulla on paljonkin väliä. Keskeistä on se, kuin- ka laadukkaissa varhaiskasvatusympäris- töissä lapset pääsevät oppimaan itselleen ja yhteiskunnallisesti merkityksellisiä asioita. Suomessa kiinnostuksen lisääntymi- nen varhaiskasvatukseen mukailee mo- nilta osin kansainvälistä kehityskulkua, joskin Suomi kulkee yleisimpiin verrok- kimaihinsa nähden hieman jälkijunassa. Kotimaista keskustelua ovat sävyttäneet kiistelyt kotihoidon tai varhaiskasvatus- palveluiden paremmuudesta hyvän lap- suuden rakentamisessa sekä ehdotukset maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Samoin esillä on ollut varhaiskasvatuk- sen merkitys syrjäytymisen ehkäisyssä. Käyty keskustelu kuvastaa sitä, että var- haiskasvatuksen tehtävät nähdään monin eri tavoin; osa keskustelijoista hahmottaa varhaiskasvatuksen puhtaasti työvoima- politiikan välineenä, osa taas näkee sen nykyisen varhaiskasvatuslainsäädännön mukaisesti lasten oikeutena siihen (ks. esimerkiksi Karila ym. 2017). Suomalaista varhaiskasvatusta on ke- hitetty viime vuosina monin tavoin. Var- haiskasvatuslainsäädäntöä on osin uudis- tettu, sen hallinto ja ohjaus on siirretty sosiaali- ja terveystoimesta kasvatus- ja opetussektorille, ja opetushallituksen johdolla on valmisteltu palveluiden toi- mintaa ohjaavat normimuotoiset Var- haiskasvatussuunnitelman perusteet. Mainittuja muutoksia on yhdistänyt selkeä linjaus: varhaiskasvatus on nähty osana suomalaista koulutus- ja kasva- tusjärjestelmää. Tehdyt hallinnolliset ja ohjaukselliset ratkaisut ovat rakentaneet edellytyksiä tämän kasvatuksellisen ja koulutuksellisen jatkumon muodostu- miselle. Samalla kuitenkin osallistuminen var- haiskasvatukseen jää Suomessa jopa alle OECD-maiden keskiarvon, siis huomat- tavasti alhaisemmaksi kuin esimerkiksi muissa Pohjoismaissa. Osallistumisas- teessa on lisäksi suuria alueellisia eroja. Varhaiskasvatuksen tehtävien muuttunut tulkinta ja muuttunut toimintaympäris- tö asettavat myös uudenlaisia odotuksia henkilöstön osaamiselle ja koulutukselle. SELVITYSTYÖN LÄHTÖKOHDAT Selvitysryhmän laatima raportti muo- dostaa tilannekuvan varhaiskasvatuksen laadusta ja osallistumisasteesta. Tilanne- kuvan muodostamisessa on hyödynnetty laajoja mikroaineistoja varhaiskasvatuk- sen ja muiden lasten hoitomuotojen käy- töstä, maakohtaisia aineistoja yleisem- mästä osallistumisasteesta ja luokiteltua tietoa varhaiskasvatuksen henkilöraken- teesta. Osallistumisasteen tarkastelussa hyödynnetään SISU–simulaatiomallia, jotta ihmisten päätöksentekoon vaikut- tavia taloudellisia kannusteita pystytään kuvaamaan. Lisäksi raportti luo katsauksen laa- jaan tutkimuskirjallisuuteen, jossa on tutkittu, mitkä tekijät vaikuttavat osal- listumiseen varhaiskasvatukseen sekä miten ja minkälainen varhaiskasvatus vaikuttaa lapsiin. Samoin tarkastellaan tutkimuskirjallisuutta, joka valottaa hen- kilöstön osaamisen ja koulutuksen mer- kitystä laadukkaan varhaiskasvatuksen muodostumisessa. Raportin suositukset perustuvat näihin tutkimustuloksiin, ja siinä suositetaan sellaisia toimia, joiden nähdään aiempien tutkimustulosten pe- rusteella lisäävän lasten ja vanhempien hyvinvointia. KESKEISET SUOSITUKSET Osallistumisaste Selvitysryhmän raportti esittää suosi- tuksia varhaiskasvatuksen osallistu- misasteen nostamiseksi. Suositukset perustuvat yllä kuvatulla tavalla tutki- muskirjallisuuteen sekä tilannekuvaan instituutioista ja varhaiskasvatuksen osallistumisesta eri ryhmissä. Tässä ku- vataan ensin lyhyesti taustakuva ja sitten itse suositukset. Aiemmassa kirjallisuudessa on tut- kittu muun muassa, miten varhaiskas- vatuksen maksut, paikkojen saatavuus ja sille vaihtoehtoisten hoitomuotojen tuet vaikuttavat sen käyttöön. Suomes- ta tämänkaltaista tutkimusta on lähinnä kotihoidon tuesta. Muut tutkimukset, joi- ta katsauksessa painotetaan, perustuvat norjalaisiin, ruotsalaisiin ja saksalaisiin aineistoihin ja asetelmiin. Tiivistetysti tulos tästä kirjallisuudesta on, että lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen voidaan vaikuttaa varhais- kasvatuksen maksuilla ja tuilla. Nämä keinot eivät ole kuitenkaan aina tehok- kaita, vaan yleinen osallistumistilanne ja muut samoihin päätöksiin vaikuttavat tuet tulee ottaa huomioon. Varhaiskasvatuksen maksuilla ja tuilla voidaan vaikuttaa lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen – mutta ei aina. Yksi suomalaisessa keskustelussa esiin nostettu kysymys on varhaiskasvatuk- sen vaikutus eri-ikäisiin lapsiin. Oman äidin antama kotihoito nähdään tässä keskustelussa monesti parempana vaihtoehtona nimenomaan lapsen kehi- tyksen kannalta. Toisaalta viimeistään esiopetuksessa ja koulussa kaikki lapset osallistuvat kasvatukseen, jota ei juuri- kaan kyseenalaisteta. Siten kysymys on itse asiassa sopivasta iästä, jona lapset voisivat osallistua varhaiskasvatukseen. Tämä kysymys on asetettu myös mo- nissa tutkimuksissa. Niissä on tutkittu
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 05 TIEKARTTA SUOSITTELEE VARHAISKASVATUKSEN MAKSUJEN ALENTAMISTA JA LASTEN KOTIHOIDON TUEN KESTON LYHENTÄMISTÄ. eri-ikäisten lasten osallistumista varhais- kasvatukseen jonkin politiikkamuutok- sen seurauksena, ja miten tämä on vai- kuttanut esimerkiksi lasten myöhempään koulumenestykseen tai aikuisiän ansioi- hin. Kirjallisuudesta ei voi vetää täysin suoraviivaisia johtopäätöksiä, sillä eri tutkimuksissa päädytään hieman erilai- siin tuloksiin. Joitain yhtenäisiä tuloksia kuitenkin voi vetää, esimerkiksi sen, että osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti lasten kehitykseen sitä varmemmin mitä lähempänä he ovat kouluikää. Toisaalta joissakin ryhmissä osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti myös jo alle kolmi- vuotiaiden ryhmissä. Todennäköisimmin positiivisia vaikutuksia ilmenee sellais- ten lasten kohdalla, jotka tulevat alhai- sen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä. Eniten varhais- kasvatuksesta hyötyvät lapset, jotka tulevat alhaisen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä… Suomessa osallistuminen varhaiskas- vatukseen on kansainvälisessä vertai- lussa yllättävän alhaista. Tämä pätee tarkasteltaessa niin 1–2-vuotiaita kuin 3–5-vuotiaitakin. Suomi ei sijoitu osal- listumisasteessa pelkästään muita Poh- joismaita paljon alemmalle tasolle, vaan myös kauas OECD-maiden keskiarvon alapuolelle. Alhainen osallistumisaste on merkit- tävä yhteiskunnallinen piirre, koska se liittyy lasten laadukkaaseen kasvatuk- seen tärkeässä ikävaiheessa, vanhempien työllisyyteen ja tätä kautta sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Erityisesti ongel- malliseksi voi nähdä sen, että varhaiskas- vatukseen osallistumisaste on alhaisin niissä ryhmissä, jotka sinne osallistu- misesta eniten hyötyisivät yllä kuvatun tutkimuskirjallisuuden mukaan. Raportissa alhainen osallistumisaste liitetään vanhempien taloudellisiin kan- nustimiin osallistua töihin. Näitä puoles- taan aiheuttaa erityisesti pienituloisilla varhaiskasvatusmaksut. Lisäksi muut tuet vaikuttavat huonoihin kannustimiin, joista yksi merkittävä on toimeentulotuki ja sen piirre, että pienen suojaosan jäl- keen tuki peritään työtulojen myötä pois yksi yhteen lisätulojen kanssa. Käytän- nössä tämä tarkoittaa 100 prosentin ra- javeroastetta. …joiden lapset osallistuvat varhaiskasvatukseen kaikkein vähiten. Kaikissa tuloryhmissä lasten kotihoidon tuki ohjaa voimakkaasti kotihoitoon. Si- ten se ei ole pelkästään tulonsiirto niille perheille, joissa lapset hoidetaan kotona, vaan sillä on myös voimakkaita käyttäy- tymisvaikutuksia. Se lisää kotihoitoa ja samalla alentaa osallistumista varhais- kasvatukseen. Kotihoidon tuen keskei- nen haitallinen piirre onkin, että se on sidottu lasten kotihoitoon. Pelkästään tulonjakoon puuttuminen kannattaisi- kin hoitaa tukimuodoilla, jotka eivät ole sidottuja kotihoitoon. Oikeus kotihoidon tukeen päättyy nuorimman lapsen täyttä- essä kolme vuotta, mutta se voi myös vä- hentää yli kolmivuotiaiden osallistumista varhaiskasvatukseen, koska vanhempia sisaruksia saatetaan hoitaa kotona nuo- rimman sisaruksen nauttiessa kotihoidon tukea. Varhaiskasvatuksen tiekartan suosi- tukset osallistumisasteen nostamiseksi ovat alentaa varhaiskasvatusmaksuja, lyhentää lasten kotihoidon tuen kestoa ja harkita maksuttoman esiopetuksen laajentamista koskemaan viisivuotiaita. Lisäksi raportissa kehotetaan pohtimaan kunnallisen päätöksenteon piirissä olevia seikkoja, kuten palvelukseen ohjausta, varhaiskasvatuksen eduista tiedottamista ja kunnallisten lisien sisältöä. Varhaiskasvatusmaksujen alennukset tulisi toteuttaa niin, että maksut kasvai- sivat nykyistä loivemmin tulojen myötä. Nykyään ensimmäisestä lapsesta maksu kasvaa alarajan mukaisesti melkein 12 prosenttia suhteessa tuloihin, ja esitäm- me että ne kasvaisivat vain 6 prosentin vauhtia. Syksyn hallituksen budjettiesi- tyksessä varhaiskasvatusmaksuja kyllä esitettiin alennettavaksi, mutta tämä tapahtuisi lähinnä nostamalla alarajaa, josta maksut lähtevät kertymään. Raportin esityksen etuna on, että se li- säisi huomattavasti kannusteita ansaita lisätuloja alhaisilla tulotasoilla. Korkeat maksujen nousuprosentit haittaavat lisä- tulojen hankkimiskannusteita erityisesti, kun on muita tulosidonnaisia ja samaan suuntaan vaikuttavia tukia, kuten asu- mistuki. Esityksemme mukaiset alen- nukset maksaisivat julkiselle sektorille noin 100 miljoonaa euroa. Koska nykyään maksuilla kerätään noin 400 miljoonaa euroa, emme esitä kaikkien maksujen poistamista liian kalliina ja tehottoma- na keinona varhaiskasvatuksen osallis- tumisasteen nostamiseksi. Lasten kotihoidon tuki aiheuttaa ny- kyisen järjestelmän suurimmat käyt- täytymisvaikutukset siihen suuntaan, että lapset eivät osallistu varhaiskasva- tukseen ja samalla toinen vanhemmista, yleensä lapsen äiti, ei osallistu töihin. Lasten saamisen yhteydessä vanhem­ painvapaa ja töistä pois oleminen on luonteva ajatus, mutta lasten hoitova- paan ja kotihoidon tuen pitkä kesto ja korkea taso ovat kansainvälisesti erittäin poikkeuksellisia. Suosittelemme näiden voimakkaiden vaikutusten hillitsemisek- si, että kotihoidon tukea ja lasten hoito- vapaan kestoa lyhennettäisiin nykyises- tä kolmesta vuodesta ainakin vuodella.
06 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 VARHAISKASVATUKSELLE ASETETTUJEN TEHTÄVIEN TOTEUTUMINEN EDELLYTTÄÄ OIKEITA SISÄLLÖLLISIÄ PAINOTUKSIA JA HENKILÖSTÖN KORKEAA OSAAMISTASOA. Tämä olisi julkisen sektorin talouden näkökulmasta edullisempaa kuin var- haiskasvatusmaksujen alentaminen ja lisäisi osallistumisastetta huomattavasti enemmän. Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiai- siin. Tämä nähdään varteenotettavana ratkaisuna edettäessä kohti maksutonta varhaiskasvatusta ja esiopetusta. Kuu- sivuotiaiden lasten esiopetuksen koke- musten perusteella esiopetukseen osal- listuminen näyttää olevan vanhempien keskuudessa laajasti hyväksytty ratkaisu. Siten voidaan ennakoida, että vanhem- milla on varsin matala kynnys hyödyntää viisivuotiaiden maksutonta esiopetusta. Ehdotetun ratkaisun arvioidaan tur- vaavan myös tutkimuskirjallisuudessa tunnistettujen laatutekijöiden, kuten henkilöstön riittävän osaamistason, toteutumisen. Lapsille viisivuotiaiden maksuton esiopetus tarjoaisi mahdolli- suuden ja oikeuden saada oikea-aikaista tukea oppimiselleen ja kasvulleen. ”Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiaisiin.” Osaaminen, henkilöstörakenne ja koulutus Varhaiskasvatus on työvoimaintensiivi- nen ala. Henkilöstön osaaminen on joh- donmukaisesti todettu varhaiskasvatuk- sen keskeiseksi laatutekijäksi lukuisissa tutkimuksissa ja kansainvälisten organi- saatioiden suosituksissa. Ammattilaisten osaamisen ja koulutuksen taso sekä sisäl- lölliset painotukset ovat merkityksellisiä myös sen kannalta, kuinka yhteiskunnan varhaiskasvatukselle asettamien tehtävi- en toteutuminen mahdollistuu. Selvityshenkilöryhmä nojautui var- haiskasvatuksen osaamista ja henkilös- töä koskevissa esityksissään tutkimus- tiedon ohella keskeisten kansainvälisten organisaatioiden henkilöstön osaamis- ta ja laatua koskeviin suosituksiin sekä Suomessa aiemmin tehtyihin teemaa koskeviin selvityksiin. Merkittävin jäl- kimmäisistä oli Korkeakoulujen arvi- ointineuvoston ja Koulutuksen arvioin- tineuvoston toimeksi annosta vuonna 2013 tehty varsin mittava varhaiskasva- tuksen koulutuksen arviointi (Karila ym. 2013). Siinä analysoitiin kaikkien varhaiskasvatuksen koulutusta anta- vien yksiköiden opetussuunnitelmat, koulutusyksiköiden itsearviointiraportit sekä työelämän eri koulutuksia koske- vat arviot. Arviointiraportti nosti esille eri koulutusten (toinen aste, ammatti- korkeakoulut ja yliopistot) vahvuuksia ja kehittämisen kohteita. Se totesi, että koulutukset toimivat hyvin erillisinä ja yhteistyötä niiden kesken on vähän. Ar- viointiraportti totesi myös tarpeen sel- kiyttää lastentarhanopettajan tehtäviin kelpoistavien korkea-asteen tutkintojen – yliopistojen kasvatustieteiden kandi- daatti ja ammattikorkeakoulujen sosio- nomi – profiileja. Selvityshenkilöraportti sisältää tut- kimustietoon ja alan tuntemukseen pe- rustuvan osaamisen jäsennyksen. Siinä tunnistetaan varhaiskasvatuksen mo- ninaiset ulottuvuudet ja niistä nouseva tarve niin lapsen kehitystä ja oppimista, varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa kuin lasten kokonaisvaltaista hyvinvointia ja hoitoa koskevalle osaamiselle. Henki- löstön tulee ymmärtää myös muuttuvaa yhteiskunnallista ja kulttuurista ympä- ristöä, jossa lapset kasvavat. Lasten kehi- tystä ja oppimista sekä varhaiskasvatusta koskevan tiedon jatkuva lisääntyminen yhdistyneenä moniin yhteiskunnallisiin muutoksiin merkitsee myös sitä, että var- haiskasvatuspalveluita tulee jatkuvasti kehittää ja uudistaa. Siksi osaamisessa painottuu vahvasti arviointi- ja kehittä- misosaaminen. Tiekartta esittää henkilöstön koulutus- tason nostamista, koska varhaiskasvatuk- sen tehtävät ovat muuttuneet edellä ku- vatusti aiempaa vaativammiksi. Nykyisin valtaosa henkilöstöstä on toisen asteen koulutuksen saaneita, mitä ei voida tutki- mustiedon ja kansainvälisten suositusten perusteella pitää riittävänä varhaiskasva- tuksen nykyisiin tehtäviin suhteutettuna. Esitetyssä uudessa henkilöstörakentees- sa enemmistö päiväkotien työntekijöistä olisi korkea-asteen koulutuksen suorit- taneita, joko yliopistoista valmistuneita varhaiskasvatuksen opettajia tai ammat- tikorkeakouluista valmistuneita varhais- kasvatuksen sosionomeja. Selvityshenkilöryhmä esittää, että päiväkotien henkilöstön enemmistöltä vaadittaisiin korkeakoulututkinto. Selvityshenkilöryhmä painottaa sekä laatimassaan osaamisen jäsennyksessä että ehdottamassaan päiväkotien henki- löstörakenteessa moniammatillisuutta. Varhaiskasvatuksen tehtävien ja sen suo- malaisen tulkinnan nähdään olevan siinä määrin vaativat, että tarvitaan erilaista, toisiaan täydentävää osaamista. Jotta moniammatillisuus voisi toteutua arjen työssä, on eri tavoin koulutettujen am- mattilaisten kuitenkin tärkeää tunnistaa oman osaamisensa vahvuudet. Mielekäs vastuiden jako selkeyttää myös arjen su- juvuutta ja tukee kaikkien ammattilaisten työssä jaksamista. Suomessa jo varsin pitkään perään- kuulutettua osaamisen ja vastuiden sel- keyttämistä varten selvityshenkilöryhmä esittää ammattinimikkeiden muuttamista ja ammatillisten profiilien selkeyttämis- tä. Esityksessä lähdetään siitä, että var- haiskasvatuksen opettajakoulutuksen tulee toteutua yliopistoissa muun opet-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 07 TIEKARTTA ESITTÄÄ VARHAISKASVATUKSEN ALALLE MITTAVAA LISÄPANOSTUSTA YLIOPISTOJEN KOULUTUSTARJONTAAN JA TÄYDENNYSKOULUTUKSEEN. tajankoulutuksen yhteydessä. Ratkaisun arvioidaan tukevan varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadukkaan jatku- mon rakentamista. Varhaiskasvatuksen sosionomin tehtävänimike on uusi, ja tämä tehtäväprofiili rakentuu vahvaan sosiaalialan osaamiseen, jota ammatti- korkeakoulujen sosiaali- ja terveysalan tutkinnot voivat parhaimmillaan tuottaa. Toisen asteen koulutuksen suorittanei- den osaamisen vahvuudeksi esitetään terveyden ja hoidon kysymykset. Tehty ehdotus sisältää myös arviot eri henkilöstöryhmien määrällisestä koulu- tustarpeesta vuoteen 2030 saakka sekä koulutuksen sisällöllisen kehittämisen painopisteistä eri koulutuksissa. Arvio painottaa tarvetta lisätä erityisesti yli- opistojen koulutustarjontaa, koska pe- dagogisen koulutuksen saaneista lasten kehitystä ja oppimista tuntevista var- haiskasvatuksen opettajista on erityinen pula. Koska henkilöstön peruskoulutuk- sen kautta tapahtuvat muutokset ovat varsin hitaita, esitetään myös mittavaa panostusta henkilöstön täydennyskoulu- tukseen. LOPUKSI Varhaiskasvatuksen tiekartta tuottaa var- haiskasvatuksen poliittiseen ja hallinnol- liseen kehittämiseen tutkimustietoon ja suomalaiseen tilanneanalyysiin pohjau- tuvia suosituksia. Joiltakin osin raportin suosituksia on jo ryhdytty toteuttamaan. Varhaiskasvatusmaksuja on jonkin ver- ran alennettu, on päätetty rahoituksesta maksuttoman varhaiskasvatuksen kokei- luun, yliopistoissa tapahtuvan varhais- kasvatuksen opettajakoulutuksen aloi- tuspaikkoja on lisätty ja rahoitusta on osoitettu monikulttuurisuutta koskevan erikoistumiskoulutuksen järjestämiseen. Monet raportin ehdotuksista ovat pidem- mällä aikajänteellä toteutuvia ja odotta- vat vielä poliittisten päätöksentekijöiden kannanottoja. • Kirjallisuus Heckman, J.J. (2011), The Economics of Inequality: The Value of Early Childhood Education, American Educator, 35:1, 31–47. Karila, K. & Eerola, P. & Alasuutari, M. & Kuukka, A. & Siippainen, A. (2017), Varhaiskasvatuksen järjestämisen puhekehykset kunnissa, Yhteiskuntapolitiikka, 82, 392–403. Karila K. & Harju-Luukkainen H. & Juntunen A. & Kainulainen S. & Kaulio-Kuikka K. & Mattila V. & Rantala K. & Ropponen M. & Rouhiainen-Valo T. & Siren-Aura M. & Goman J. & Mustonen K. & Smeds-Nylund, A.-S. (2013), Varhaiskasvatuksen koulutus Suomessa – Arviointi koulutuksen tilasta ja kehittämistarpeista, Helsinki: Korkeakoulujen arviointineuvosto, Julkaisuja 2013:7. http://karvi.fi/app/uploads/2014/09/KKA_0713.pdf Karila, K. & Kosonen, T. & Järvenkallas, S. (2017), Varhaiskasvatuksen kehittämisen tiekartta vuosille 2017–2030. Suuntaviivoja varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamiseen sekä päiväkotien henkilöstön osaamisen, henkilöstörakenteen ja koulutuksen kehittämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:30. Morabito, C. & Vandenbroeck, M. & Roose, R. (2013), ‘The Greatest of Equalisers’: A Critical Review of International Organisations’ Views on Early Childhood Care and Education, Journal of Social Policy, 42, 451–467.
08 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju tero kuusi Tutkija etla tero.kuusi@etla.fi O ikein ajoitettu ja mitoitettu finanssipolitiikka vaatii hy­vää näkemystä sekä kansantalouden suhdan- netilanteesta että sen pi- dempiaikaisesta tuotantopotentiaalista. Finanssipolitiikan tavoitteena on tasoit- taa suhdanteita lisäämällä taloudellista aktiviteettia laskusuhdanteissa ja luo- malla uutta elvytysvaraa noususuhdan- teissa. Toisaalta finanssipolitiikan on huolehdittava myös julkisen talouden rakenteellisesta eli suhdannevaihteluista ja satunnaistekijöistä puhdistetusta ta- sapainosta. Rakenteellisen tasapainon ohjaamisen tavoitteena on varjella julki- sen talouden kestävyyttä, toisin sanoen pitkän aikavälin kykyä kattaa julkiset menot julkisilla tuloilla. Tavoitteen saa- vuttaminen vaatii näkemystä tuotantota- sosta, jota voidaan pidemmällä aikavälillä ylläpitää ilman inflaatiopaineita, eli po- tentiaalisesta tuotannosta. Erilaisten talouden yllätysten suh- danneluonteisuutta ja pitkän aikavälin tuotantopotentiaalia on vaikea havaita ja erottaa toisistaan. Päätöksentekijät tukeutuvatkin kansantaloudelle tilas- tollisesti arvioituihin potentiaalitasoi- hin sekä suhdannetilannetta kuvaavaan tuotantokuiluun, joka on toteutuneen tuotannon ja potentiaalisen tuotannon erotus. Nämä tilastolliset arviot ovat saaneet keskeisen roolin myös EU:n fi- nanssipoliittisessa säännöstössä. Niiden perusteella lasketaan säännöstön ehkäpä keskeisin finanssipolitiikan indikaattori, rakenteellinen rahoitusasema (RRA). Se mittaa julkisen talouden rahoitusasemaa eli sen tulojen ja menojen erotusta, kun suhdannevaihtelun ja kertaluonteisten meno- ja tuloerien vaikutus on poistettu.1 RRA:n käytöllä on suora yhteys fi- nanssipolitiikan perusperiaatteisiin. Mikäli julkisen talouden rahoitusasema ei muutu RRA:lla mitattuna eri suhdan- nevaiheissa, finanssipolitiikan voidaan tulkita perustuneen automaattisiin va- kautusmekanismeihin. Silloin verotulot ja julkiset menot reagoivat suhdanteisiin ilman että olisi tehty niitä nimenomaises- ti koskevia talouspoliittisia päätöksiä. Jos RRA kuitenkin muuttuu, finanssipolitii- kan linjan muutos on tulkittava suhdan- teesta riippumattomaksi, ja politiikkaa tulisi ohjata tiiviisti finanssipoliittisilla säännöillä ainakin siinä tapauksessa, että julkistalouden kestävyys on uhattuna. Arviot suhdannetilanteesta ja julkisen talouden rakenteel- lisesta rahoitusasemasta ovat muuttuneet paljon uusien tilastotietojen myötä. Vaikka periaatteet ovat selviä, käytän- nössä RRA:n ongelmana on, että poten- tiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun laskeminen edellyttää vaikeisiin talouden tilaan liittyviin kysymyksiin vastaamista. Mikä osa talouskehityksestä on luonteel- taan suhdanneluonteista ja mikä osa on tuotantopotentiaalia koskevaa? Onko taloudessa käyttämättömiä resursseja? Miten suhdanteet vaikuttavat julkisen talouden rahoitusasemaan? On merkille pantavaa, kuinka paljon arviot ja niistä johdetut finanssipolitii- kan mittarit ovat muuttuneet yli ajan. Kuvio 1 näyttää, kuinka Euroopan komis- sion laatimat EU:n tuotantokuiluarviot ovat muuttuneet nykykriisiä edeltävän ajanjakson osalta. Kuviossa vihreä viiva kuvaa kevään 2017 käsitystä suhdanneti- lanteesta eri vuosina. Punainen katkovii- va taas kertoo reaaliaikaisen käsityksen eli arvion tuotantokuilusta kunkin ha- vaintovuoden syksyllä. Vastaavat suh- dannekorjatut rahoitusasemat näkyvät oikeanpuoleisessa kuviossa.2 Tulosten perusteella suhdannekorja- uksen epävarmuus käy ilmeiseksi. Ennen kriisiä vallinnutta voimakkaan kasvun jaksoa pidettiin aikanaan ”uutena nor- maalina”, potentiaalisen tuotannon pysy- väisluonteisena vahvuutena, ts. se näytti vastaavan hyvin toteutuvaa tuotantoa. Talouskriisin jälkimainingeissa kuva on Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka • Arvioin suhdannetilanteen ja julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen epävarmuuden vaikutuksia finanssipolitiikan perustavoitteiden saavuttamiseen. Finanssipolitiikka tasoittaa suhdanteita ja huolehtii julkisen talouden rakenteellisesta, suhdannekorjatusta rahoitusasemasta. Epävarmuus vaikeuttaa näiden perustavoitteiden saavuttamista. Epäilys siitä, että talouden tilan muutos on suhdanneluonteisen sijasta rakenteellinen, vähentää optimaalisen finanssipolitiikan elvyttävyyttä talouskasvun hidastuessa ja lisää sen elvyttävyyttä talouskasvun kiihtyessä. Vaikutuksia voidaan lieventää ennakoivalla säästämisellä ja käyttämällä tarkempia finanssipolitiikan mittareita. Epävarmuus heikentää EU:n finanssipoliittisia sääntöjä, mutta se ei poista niiden tarpeellisuutta.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 09 TERO KUUSEN mukaan epävarmuus kriisien suhdanne- luonteisuudesta vaikuttaa merkittävästi sekä finanssipolitiikan keskeisiin mittareihin että käsityksiin oikeasta politiikasta.
10 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 muuttunut dramaattisesti. Talouskriisiä edeltänyt aika nähdään nyt kriisiä edel- tävänä suhdannehuippuna. Vastaavasti suhdannekorjattu rahoitusasema nähtiin alun perin liian vahvana ennen kriisiä. Vastaavat käsitysten muutokset tois- tuvat taloushistoriassa. Esimerkiksi Suo­men 1990-luvun lamaa edeltävää yli­kuumenemista oli vaikeaa aikanaan erottaa rahoitusmarkkinoiden vapautu- miseen liittyneestä rakennemuutoksesta. 1990-luvun kriisin perusteella voi tode- ta myös, ettei käsityksien muuttuminen koske vain nousukausia, vaan myös las- kusuhdanne voidaan tulkita väärin uu- deksi normaaliksi. Epäonnistunut suh- dannekorjaus ohjaa silloin liian tiukkaan politiikkaan. Viimeisimmät Suomea kos- kevat Euroopan komission tuotantokui- luarvioiden muutokset syksyllä 2017 an- tavat ymmärtää, että vastaava käsitysten muutos saattaa olla edessä myös tuoreen laman osalta. EPÄVARMUUS JA FINANSSIPOLITIIKAN HAASTEET Taloustieteellinen kirjallisuus tunnistaa enenevästi suhdannekorjattujen indi- kaattorien epävarmuuden. (Orphanides ja van Norden 2002; Rünstler 2002; Planas ja Rossi 2004; Golinelli 2008; Marcellino ja Musso 2010; Bouis ym. 2012; Kuusi 2015, 2017b; Huovari ym. 2017) Sen sijaan vähemmän tietoa on sii- tä, miten epävarmuuteen pitäisi reagoida finanssipolitiikassa. Artikkelissa Kuusi (2017a) tarkastelen epävarmuuden poli- tiikkavaikutuksia mallintamalla julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa mak- rotaloudellisella mallilla. Mallin käytön hyötynä on, että siinä päätöksentekijä pyrkii johdonmukaisesti ja hyvinvointia optimoiden saavuttamaan finanssipolitiikan keskeiset tavoitteet epävarmuuden vallitessa. Mallissa pää- töksentekijä voi ottaa velkaa ja maksaa sitä pois tasatakseen suhdanteiden vaiku- tuksia. Rajoitteena finanssipolitiikalle on, että julkisen velan korkotaso on herkkä velkakestävyyden muutoksille, vastaten havaintoja kansainvälisiltä rahoitus- markkinoilta. Jotta päätöksenteko olisi realistista, varustan mallin tiedolla suhdanne-epä- varmuudesta perustuen 2000-luvun ko- kemuksiin Euroopassa. Päätöksentekijäl- lä on käytössään samankaltaisia välineitä kuin todellisilla tuotantokuilujen ennus- tajilla: havaitsematonta tuotantokuilua arvioidaan suodattamalla jatkuvasti uut- ta informaatiota talouden tilasta, ja epä- varmuus arvioissa asetetaan vastaamaan havaittuja käsitysten muutoksia. Millaista sitten on optimaalinen fi- nanssipolitiikka epävarmuuden valli- tessa? Kysymykseen vastaamiseksi on hyvä aloittaa siitä, millaista politiikka olisi ilman epävarmuutta. Malli noudat- taa täydellisen informaation vallitessa yleisiä finanssipolitiikan periaatteita (ns. pysyväistulohypoteesi). Finanssipolitiik- ka reagoi lyhytaikaisiin ja ohimeneviin suhdannesokkeihin suhdannemuutoksia tasaavasti, kun taas rakenteellisiin, pitkä- aikaisiin sokkeihin reaktiona on sopeu- tuminen uuteen normaalitilanteeseen. Uuteen normaaliin sopeutuminen mer- kitsee heikon talouskehityksen tilantees- sa kireämpää finanssipolitiikkaa ja hyvän talouskehityksen tilanteessa kevyempää finanssipolitiikkaa. Epävarmuuden kannalta ongelmallis- ta on, että reaktiot sokkeihin ovat usein päinvastaisia: suhdannesokin tapaukses- sa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi. Esimer- kiksi noususuhdanteessa finanssipolitiik- ka kiristyy, mikä luo elvytysvaraa lasku- kausille. Jos positiivinen kehitys johtuu kuitenkin rakenteellisista tekijöistä, kes- tävämpi kasvu tarjoaa mahdollisuuden finanssipolitiikan keventämiseen, koska bkt:n kasvu lieventää pitkän aikavälin kestävyysrajoitetta. ”Suhdannesokin tapauksessa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi.” Jos talouden kehitystä ajavaa voimaa ei voida tunnistaa, suhdannepolitiikasta tu- lee arvailua talouskehityksen perimmäi- sestä luonteesta. Järkevä päätöksentekijä asettaa todennäköisyydet talouden koh- taamien sokkien syklisyydelle ja raken- teellisuudelle. Todennäköisyyksien arvi- oinnissa päätöksentekijä voi turvautua sekä tietoon talouden historiallisesta herkkyydestä erilaisille sokeille että eri- laisiin taloudesta saataviin signaaleihin. Mikäli selvyyttä talouskehityksen luonteesta ei saada, optimaalinen suh- dannepolitiikka reagoi talouskehityk- seen laimeasti. Epäilys suhdanteen osit- taisesta rakenteellisuudesta heikentää suhdannetasausta laskusuhdanteissa ja lisää elvyttävyyttä noususuhdanteissa. Juuri näin käy esitellyssä mallissa, jossa päätöksiin vaikuttaa eurooppalaisia tuo- Kuvio 1. Muuttuvia arvioita tuotantokuilusta ja rakenteellisesta rahoitusasemasta. Lähde: Aikasarjat perustuvat EU:n komission Ameco-tietokannan eri vuosikertoihin (ks. www.firstrun. eu). Tuotantokuilu on laskettu Euroopan komission tuotantofunktiomenetelmällä (Ameco-muuttuja avgdgp). Vastaava syklisesti korjattu rahoitusasema on laskettu hyödyntäen tuotantokuiluja ja arvioita julkisen talouden menojen ja tulojen herkkyydestä kuilun muutoksille (Ameco-muuttuja ublgap). -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 JÄLKIKÄTEINEN ARVIO (kevät 2017) REAALIAIKAINEN ARVIO (ennustettu havaintovuoden syksyllä) -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tuotantokuilu (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo Syklisesti korjattu rahoitusasema (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 11 tantokuiluarvioita koskeva varsin suuri suhdanne-epävarmuus. Rakenteellisen rahoitusaseman käy- tettävyyden kannalta uutiset eivät ole hyviä: epävarmuuden takia päätöksen- tekijä nojautuu vähemmän suhdanne­ korjattuihin indikaattoreihin. Sen si- jaan finanssipolitiikassa korostuvat suoremmin havaittavat muuttujat kuten velkataso. Samalla finanssipolitiikka on vähemmän vastasyklistä, mikä nostaa suhdannevaihteluista aiheutuvia hyvin- vointikustannuksia. Kun suhdannetilanteesta vallitsee epävarmuutta, finanssipolitiikasta tulee vähemmän vastasyklistä. EPÄVARMUUTEEN VARAUTUMINEN Varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta saadaan tuskin kos- kaan ajoissa. Taloushistoria osoittaa, että suhdanteet ja niiden arvaamattomuus ovat erottamaton osa markkinataloutta. Lisäksi Suomen kaltainen pieni avotalo- us on myös jatkossa altis vaikeasti tul- kittavissa oleville rakenteellisluonteisille sokeille, joita muutokset erityisesti eri- koistuneessa vientikysynnässä aiheutta- vat. Siksi Suomen finanssipolitiikan on perusteltua reagoida varovasti suhdanne- vaihteluihin, ellei ole erityisiä perusteita olettaa suhdannevaihtelua aiheuttavia sokkeja tilapäisiksi.3 Joitakin asioita voidaan kuitenkin teh- dä ongelman helpottamiseksi. Ensinnä- kin velkasuhteen pitäminen maltillisella tasolla noususuhdanteissa lisää elvyt- tävän finanssipolitiikan liikkumatilaa laskusuhdanteissa. Vaikka laskukauden taustatekijät olisivat epäselvät ja kansan- talous olisi altis rakenteellisille sokeille, velkaantumisen väliaikainen kasvu el- vytyksen vuoksi ei alhaisen lähtötason vuoksi synnytä välitöntä kestävyysriskiä. EU:n finanssipoliittisessa kehikossa käytetään myös vaihtoehtoisia ja pa- rempia finanssipolitiikan mittareita kuin perinteinen tuotantokuiluperusteinen rakenteellinen rahoitusasema. Niiden käyttö voi edesauttaa vastasyklisempää finanssipolitiikkaa. Säännöissä määritellyissä ns. ”bottom- up”-mittareissa (joita käytetään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan menosäännössä ja korjaavan osan ”bottom up” -arvioinnissa) finanssipoli- tiikan suhdannekorjattua viritystä arvi- oidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Painoa annetaan vähemmän ko­ko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille (ks. Kuusi 2015, 2017b). Potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä kes- kiarvona menneistä ja tulevista potenti- aalin kasvuarvioista, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotan- tokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaiku- tusarvioiden perusteella. ”Bottom up” -menetelmässä rahoitus- aseman kehitystä mitataan arvioimalla julkisten menojen kasvua suhteessa po- tentiaalisen tuotannon keskipitkän ai- kavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä menojen kasvu kompensoidu tulopuolen päätök- sillä, tai selity syklisiksi tulkituilla erillä, on rahoitusasema heikentynyt. Kuvio 2 havainnollistaa eroja mene- telmien välillä Suomen lähihistorian perusteella. Kuviossa vihreä käyrä ku- vaa korjaamatonta julkisen talouden EU-sääntöjen mukaista rahoitusasemaa laskettuna prosenttiosuutena bruttokan- santuotteesta. Rahoitusasema heikkenee, kun käyrä laskee, ja paranee kun käyrä nousee. Voidaan havaita, että rahoitus- asema on hyvin myötäsyklinen. Se on vahvempi nousukausilla ja heikompi laskukausilla. ”Bottom up”-arvioinnissa finanssipolitiikan suhdannekorjattua viritystä arvioidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Siniset laatikot kuvaavat rakenteellista rahoitusasemaa (suhdannekorjattu yli- jäämä prosenttia bkt:sta) reaaliaikaises- ti mitattuna suhdanteiden käännekoh- dissa. Sen laskennassa olen rajoittunut käyttämään vain sellaista taloudellista tietoa, joka on ollut saatavilla ennusteen tekohetkellä. Erityisesti arvioinneissa ei ole hyödynnetty tietoa tulevien vuosien taloudellisesta kehityksestä. Huomion- arvoista kuvassa on, kuinka tarkasti rakenteellinen rahoitusasema on seu- rannut korjaamatonta julkisen talouden rahoitusasemaa. Havainto viittaa siihen, Kuvio 2. Vaihtoehtoja finanssipolitiikan päätösperäisten muutosten arviointiin. Lähde: Tilastokeskus. Laskelmat perustuvat raporttiin Kuusi (2015, 2017b), josta löytyvät tar- kemmat kuvaukset menetelmistä. Taantumavaiheiden kuvaamiseksi harmaat laatikot osoittavat ne vuodet, jolloin kiinteähintainen bkt on laskenut. 2014 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 %BKT:sta SYKLISESTI KORJATTU RAHOITUSASEMA REAALIAIKAISESTI ARVIOITUNA PÄÄTÖSPERUSTEISTEN TOIMENPITEIDEN VAIKUTUS (BOTTOM UP) JULKISEN TALOUDEN RAHOITUSASEMA
12 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ettei suhdanteen roolia olisi pidetty mer- kittävänä arviointihetkellä. Se olisi taas helposti johtanut myötäsykliseen poli- tiikkaan: elvyttävyyteen nousukausissa ja kiristävyyteen laskukausissa. Punainen käyrä kuvaa, kuinka raken­ teel­linen rahoitusasema (ylijäämän ku­­­mu­­­latiivinen muutos suhteessa pe­ rus­­vuoteen, prosenttia bkt:sta) olisi muuttunut mitattuna ”bottom up” -arvi- ointitavalla. Voidaan havaita, että nousu- kausilla, jotka vallitsivat ennen molempia suuria viime vuosikymmenien talouskrii- sejä, ”bottom up” -mittari olisi indikoinut rahoitusaseman heikentyneen. Mittariin reagoiminen olisi siten voinut ehkäistä myötäsyklisen, nousukausiin ajoittuneen elvyttävän politiikan ja mahdollistanut suuremman elvytysvaran kriiseissä. Toi- saalta ”bottom up” -mittarien perusteella finanssipolitiikan olisi voitu havaita ole- van kiristävämpää erityisesti 1990-luvun kriisissä, mikä olisi voinut mahdollistaa lievemmän finanssipolitiikan linjan krii- sin pahimpina vuosina.4 EPÄVARMUUS JA EU:N FINANSSI- POLITIIKAN OHJAUS Epävarmuuden vuoksi finanssipolitiikan suunnittelu ja toteuttaminen EU:n nu- meeristen finanssipoliittisten sääntöjen varassa on vaikeaa. Esimerkiksi Euroo- pan velkakriisin alkuvaiheessa finans- sipolitiikka muotoutui varsin monissa maissa tiukaksi ainakin osittain sääntöjen tulkintojen takia (Kuusi 2017c). Myö- hemmässä vaiheessa reagoitiin erityisesti julkisten talouksien sopeuttamisten ai- heuttamiin, talouskriisiä syventäneisiin kerroinvaikutuksiin lisäämällä sääntöi- hin useita poikkeuksellisia olosuhteita koskevia poikkeamia ja keventämällä finanssipolitiikan linjaa. Nämä reaktiot ovat tehneet sääntöjen käytöstä ja tulkin- nasta monimutkaista. Linjanmuutosten, metodologisten on- gelmien ja sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi EU:n finanssipoliittinen sääntöke- hikko on menettänyt poliittista uskotta- vuuttaan. Vaikka lievempi finanssipoli- tiikan linja olisikin oikea, on sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi vaikeaa arvi- oida objektiivisesti, onko sääntökehikko vielä sitova. Finanssipolitiikan linjan- muutos kevyempään suuntaan mahdol- listui osittain Euroopan keskuspankin voimakkaan markkinaintervention seu­ rauksena. Se on vähentänyt julkisen ve- lan koron kautta tulevaa markkinapainet- ta sopeutusten tekemiseen. On syytä epäillä, että sääntöjen seuraa- misen taustalla olikin enemmän markki- napaine kuin uskollisuus niiden noudat- tamista kohtaan. Myöskään sääntöihin liittyviä sanktioita ei ole toteutettu uskot­ tavasti: Portugalille ja Espanjalle 2016 an- nettu 0 euron sakko vakaus- ja kasvuso- pimuksen rikkomisesta on surkuhupaisa esimerkki uskottavuuden rapautumisesta. Keskeistä EU:n finanssipoliittisen ke- hikon uskottavuuden palauttamisen kan- nalta on, tulevatko jäsenmaat lähivuosina huolehtimaan julkisten talouksien velka- suhteiden sopeuttamisesta takaisin kohti pitkän aikavälin kannalta kestävää tasoa. Uskottavuutta voidaan lisätä myös ke- hittämällä mittareita sekä yksinkertais- tamalla ja selkeyttämällä kehikkoa niin, että sen tulkintoja voidaan paremmin objektiivisesti arvioida. Poliittista us- kottavuutta voi edesauttaa valvontavas- tuun suurempi delegointi kansallisille finanssipoliittisille neuvostoille joita on jo perustettu moniin jäsenmaihin. EU:n finanssipoliittinen ote on löystynyt, joten vastuu siirtyy enemmän kansalliselle tasolle. Niin kauan kuin säännöt eivät toimi us- kottavasti, maiden oma vastuu finanssi- politiikkansa hoidosta korostuu. Tämä ei tietenkään poista finanssipolitiikan perustavaa laatua olevia ongelmia; sa- mat informaatio-ongelmat ovat olemassa riippumatta EU-säännöistä. Huolena on lisäksi, että poliittinen päätöksenteko ei aina ole vastuullista. Tutkimuskirjalli- suus osoittaa, että säännöt ja hyvän hal- linnon käytännöt ovat ainakin jossakin määrin vaihtoehtoja julkisen talouden kestävyydestä huolehtimisessa (Berg- man ym. 2016): sääntöjä tarvitaan, jos hallinto ei toimi vastuullisesti. Finanssipoliittisten sääntöjen heikko- us on erityisen ongelmallista yhteisellä valuutta-alueella. Nykykriisiä edeltävä jakso antaa varoittavan esimerkin ajasta, jolloin taloudet olivat yhteisen valuutan kautta näennäisesti vakuutettuja niiden makrotaloudellisilta epätasapainoilta.5 Viimeistään kriisi paljasti poliittiseen päätöksentekoon liittyvän perusongel- man; poliittinen vastuu oli lyhytaikaista eikä painetta kansantalouksien pitkän aikavälin vakaudesta huolehtimiseen välttämättä ollut. Ennaltaehkäisyssä epäonnistuminen pakotti turvautumaan valtioiden velkaongelmien hallinnassa yhteisvastuuta synnyttäviin ratkaisui- hin, joita on ollut vaikea sovittaa yhteen perussopimuksen hengen kanssa. Krii- sinhallintaa varten ei ollut tehokkaita menettelyjä, ja Euroopan keskuspankki joutui ottamaan roolin, jota sille ei alun perin ollut ajateltu. Osittain ongelman ratkaisuna voi toi- mia markkinakurin palauttaminen: Si- joittajavastuun lisäämistä ja sitä kautta syntyvää markkinoiden oikeaa velkaris- kien hinnoittelua tarvitaan finanssipoli- tiikan kurinpitovälineeksi.6 Sijoittajavastuu ja markkinakuri tulevat vaikuttamaan entistä enemmän finanssipolitiikan viritykseen. Käytännössä Euroopan keskuspankin voi kuitenkin olla vaikeaa päästä irti vakuuttajan roolistaan nyt orastavassa noususuhdanteessa. Haasteena on us- ”BOTTOM UP”-ARVIOINTI OLISI AUTTANUT TASOITTAMAAN SUOMEN KAHTA VIIMEISINTÄ KRIISIÄ.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 13 kottavasti signaloida, ettei se tule enää samalla tavalla poistamaan markkinaris- kiä korkeariskisistä valtionvelkakirjoista uuden kriisin tullessa. Vaarana on, että julkista taloutta heikentävä finanssipoli- tiikka tulee jälleen rahoitetuksi, koska ra- hoitusmarkkinat olettavat tämän EKP:n vakuutuksen olevan edelleen voimassa. Uskottavan markkinakurin aikaansaami- nen ei ole helppoa ja vie parhaimmillaan- kin paljon aikaa. Yhteisen rahan alueella jäsenmaiden fi- nanssipolitiikkaa ei voi jättää ainoastaan jäsenmaiden poliitikkojen oman hyvän tahdon varaan. Tarvitaan kurinalaisuut- ta, joka estää jäsenmaita velkaantumasta liikaa hyvinä aikoina. Vaikka säännöt ei- vät ole toimineet hyvin ja tarvitsevat tu- ekseen uskottavaa markkinakuria, myös yhteisillä finanssipolitiikan säännöillä on oma roolinsa. Parempien ja selkeämpien sääntöjen kehittäminen voi osaltaan aut- taa välttämään ylivelkaantumista ja siten luo mahdollisuuksia tukea kasvua silloin kun tukea todella tarvitaan. • Viitteet • Kirjoituksessa esittelemäni tutkimus on saanut rahoitusta EU:n Horisontti 2020-puiteohjelman FIRSTRUN-hankkeesta. Kiitän Tarmo Valkosta ja Vesa Vihriälää hyödyllisistä kommenteista. 1 Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osassa (jota sovelletaan, kun sen mukaiseen liiallisen ali- jäämän menettelyyn liittyvät 3 ja 60 prosentin ali- jäämä- ja velkakriteerit eivät täyty) RRA auttaa ohjaamaan liiallisen alijäämän poistamista. Sopi- muksen ennaltaehkäisevässä osassa se määrittelee julkistalouksien keskipitkän aikavälin tasapaino- tavoitteen. 2 Suhdannekorjattu budjettitasapaino mitataan ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys tuotantokuilun vaihteluille (ks. Mourre ym. 2013, Havik ym. 2014). 3 Periaatetta heijastelee hyvin vuoden 2008 syk- syllä päätetty koordinoitu päätösperäinen elvytys koko EU:ssa, johon Suomi osallistui voimakkaasti. Tätä elvytystä saattoi hyvin perustella globaalilla finanssikriiisillä, jonka saattoi olettaa tilapäiseksi häiriöksi. Vastaavasti kun Suomen vientimenestys alkoi jäädä pysyvästi heikoksi ja velka kasvaa, oli Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiova- rainministeriön julkaisuja 40/2017. Bergman, U.M. & Hutchison, M.M. & Jensen, S.E.H. (2016), Promoting Sustainable Public Finances in the European Union: The Role of Fiscal Rules and Government Efficiency, European Journal of Political Economy, 44, 1–19. Bouis, R. & Cournède, B. & Christensen, A. (2012), Implications of Output Gap Uncertainty in Times of Crisis, OECD Economics Department Working Papers 977. Golinelli, R.M.S. (2008), The Cyclical Response of Fiscal Policies in the Euro Area, Why Do Results of Empirical Research Differ Do Strongly? Banca d’Italia Working Papers 654. Havik, K. & McMorrow, K. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates and Output Gaps, European Economy, Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekäläinen, A. (2017), Euroopan komission suhdannekorjausmenetelmän arviointi Suomelle – vaikutus rakenteelliseen jäämään, PTT työpapereita 191. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Kuusi, T. (2017a), Output Gap Uncertainty and the Optimal Fiscal Policy in the EU. Firstrun-project deliverable 2.7. Saatavilla osoitteessa www.firstrun.eu. Kuusi, T. (2017b), Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14–R31. Kuusi, T. (2017c), Finding the Bottom Line: A Quantitative Model of the EU’s Fiscal Rules and their Compliance. Firstrun-project working paper. Saata- villa osoitteessa www.firstrun.eu Marcellino, M. & Musso, A. (2010), Real Time Estimates of the Euro Area Output Gap – Reliability and Forecasting Performance, ECB Working Papers 1157. Mourre, G. & Isbasoiu, G.-M. & Paternoster, D. & Salto, M. (2013), The Cyclically-adjusted Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: an Update, European Economy Economic Papers 478. Orphanides, A. & van Norden, S. (2002), The Unreliability of Output Gap Estimates in Real Time, The Review of Economics and Statistics, 84, 569–583. Planas, C. & Rossi, A. (2004), Can Inflation Data Improve Real-Time Reliability of the Output Gap? Journal of Applied Econometrics, 19, 121–133. Rünstler, G. (2002), The Information Content of Real-Time Output Gap Estimates: An Application to the Euro Area, ECB Working Paper 182. perusteltua siirtyä neutraalimpaan linjaan. 4 Ahola ym. (2017) tarkastelevat mittareita 2000- luvun osalta. Arviot ovat 2000-luvun alun osalta hyvin samankaltaisia kuin nyt esitellyt. Vuosien 2015 ja 2016 reaaliaikaisten arvioiden osalta Ahola ym. (2017) toteavat, että eri mittareiden antama kuva finanssipolitiikasta on pääsääntöisesti saman- suuntainen, vaikka arvio vaikutusten suuruudesta vaihtelee toisistaan paljon. Koska viimeaikainen talouskehitys muuttaa edelleen suhdannearvioi- ta, lopullisia päätelmiä mittareiden ohjaamisen oikeellisuudesta näiden vuosien osalta ei ole syytä vielä tehdä. 5 Ennen kriisiä euromaiden valtionvelkojen korko- tasot lähestyivät toisiaan tavalla, joka viittaa siihen, ettei hinnoittelu vastannut velanhoitokykyyn liittyneitä riskejä. 6 Sijoittajanvastuun uskottava ulottaminen val- tionlainoihin vaatii kuitenkin vahvat instituutiot ja menettelyt, joiden avulla voidaan toteuttaa mak- sukyvyttömien valtioiden velkajärjestely nopeasti, samalla myös turvaten maksukykyisten valtioiden likviditeetti. Välttämätön edellytys velkajärjeste- lyjen uskottavuudelle on pankkien valtionriskien vähentäminen.
14 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli janne huovari Ennustepäällikkö Pellervon taloustutkimus janne.huovari@ptt.fi antti kekäläinen Finanssiasiantuntija Valtiovarainministeriö antti.kekalainen@vm.fi F inanssikriisin aikana Eu- roopan talous- ja rahaliiton (EMUn) finanssipoliittista säännöstöä kiristettiin ja yksityiskohtaistettiin tun- tuvasti. Tällä hetkellä finanssipoliittinen säännöstö koostuu alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen määrittelemistä jul- kisyhteisöjen rahoitusjäämää ja velkaa koskevista säännöistä sekä rakenteellista jäämää ja sen muutoksia koskevista sään- nöistä, joista on sovittu jäsenmaiden väli- sessä finanssipoliittisessa sopimuksessa. Säännöstö on varsin monimutkainen ja sitä seurataan eurooppalaisen ohjausjak- son puitteissa vuosittain. Ohjausjaksolla koordinoidaan finanssi- ja rakennepoli- tiikkaa sekä makrotalouden epätasapai- noja. Ohjausjaksolla jäsenmaiden olisi tarkoitus mukauttaa budjetti- ja talous­ politiikkansa EU:n tasolla sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin. SUOMEN TAVOITE ON -0,5 PROSENTIN RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ SUHTEESSA BKT:HEN Finanssipoliittisessa sopimuksessa liitet- tiin vakaus- ja kasvusopimukseen ennalta ehkäisevä osa, johon sisältyy keskipitkän aikavälin rakenteellisen jäämän tavoite, eli suhdannevaihteluista putsattu julki- sen sektorin yli-/alijäämä. Ennalta eh- käisevä osa rakennettiin rakenteellisen jäämän ympärille muun muassa siksi, että nimelliset tavoitteet voivat johtaa myötäsykliseen politiikkaan, esimerkiksi niin, että taantumassa menoja vähenne- tään ja nousukaudella lisätään. Periaat- teessa maat itse vastaavat keskipitkän aikavälin tavoitteesta, sen seurannasta ja menetelmästä. Käytännössä EU-maat käyttävät kuitenkin yleisesti komission ja jäsenmaiden yhdessä kehittämää me- netelmää rakenteellisen jäämän mittaa- miseen. Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusjäämän laskemisen tarkoitus on välttää suhdanteita kärjistävä finanssipolitiikka. Suomen rakenteellisen jäämän tavoit- teeksi on asetettu -0,5 prosenttia suh- teessa bkt:en, joka on löysin mahdolli- nen tavoite maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia suhteessa bkt:en. Hallituksen pitää siis tavoitella korkeintaan puolen prosenttiyksikön rakenteellista alijäämää tai olla sopeutusuralla kohti sitä. RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ EI VOIDA MITATA SUORAAN Rakenteellisen jäämän ongelma on, että sitä ei voida suoraan mitata. Se poikkeaa nimellisestä jäämästä siinä, että raken- teellisesta jäämästä poistetaan suhdan- nevaihteluiden ja kertaluonteisten toimi- en vaikutus. Tilapäisten toimien vaikutus voidaan määriteltyjen kriteerien mukai- sesti suoraan poistaa jäämästä, mutta suhdannevaihtelun vaikutusta jäämään ei voida suoraan havaita, vaan se täytyy estimoida, ts. arvioida ekonometrisin eli talous- ja tilastotieteellisin menetelmin. Euroopan komission kehittämässä me- netelmässä suhdannevaihteluiden vaiku- tus arvioidaan tuotantokuilun ja rahoi- tusjäämän puolijouston avulla (Mourre ET AL. 2014). Tuotantokuilu kuvaa sitä, miten paljon nykyinen tuotanto poikkeaa talouden ns. potentiaalisesta tuotannosta. Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle Euroopan komission käyttämän julkisen talouden tasapainon suhdannekorjausmenetelmän oletuksilla on varsin suuri vaikutus. Arviot Suomen julkisen talouden tasapainosta vaihtelevat suuresti erilaisilla oletuksilla, ja erityisesti työttömyyden ja osallistumisasteen trendin estimointioletuksilla on suurin vaikutus. Sitä olisikin parempi pitää neuvoa-antavana välineenä eikä käyttää sitovana sääntönä. Julkisen talouden ohjausta ja arviointia koskeva säännöstö edellyttäisi selkeää ja läpinäkyvää menetelmää julkisen talouden tasapainon arvioimiseksi.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 15 Kuvat maarit kytöharju Janne Huovari (vas.) ja Antti Kekäläinen perustelevat, miksi EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimenetel- mä on monimutkainen ja herkkä oletuksille.
16 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 SUHDANNEVAIHTELUIDEN AJATELLAAN NÄKYVÄN YKSIKKÖTYÖKUSTANNUKSISSA, JOITA MYÖS KÄYTETÄÄN ARVIOMAAN RAKENTEELLISTA ALIJÄÄMÄÄ. Potentiaalinen tuotanto kuvaa suhdan- teista puhdistettua talouden ”normaalia” tuotantoa, ei sen maksimaalista tuotan- toa. Tuotantokuilu on siis positiivinen, kun taloudessa on nousukausi, ja nega- tiivinen, kun siinä vallitsee taantuma. Puolijousto taas kuvaa sitä, miten pal- jon tuotantokuilu vaikuttaa julkisyhtei- söjen rahoitustasapainoon sen tulojen ja menojen kautta. Nousukaudella kun tuotantokuilu on positiivinen, julkis- yhteisöjen suhdanteista riippuvat tulot ovat normaaliaikoja suuremmat ja menot puolestaan pienemmät. Tuotantokuilun ollessa negatiivinen tilanne on päinvas- tainen. Rahoitusjäämän puolijousto mittaa suhdanteiden vaikutusta siihen. Puolijoustolla kuvataan sitä, miten voi- makas vaikutus suhdanteilla on julki- sen talouden jäämään. Tarkemmin sa- noen puolijousto kertoo, kuinka paljon suhdannekorjatun jäämän bkt-suhde eroaa havaitusta jäämän bkt-suhteesta prosenttiyksiköissä, kun tuotantokui- lu on tietyn suuruinen. Puolijouston ja tuotantokuilun tulona lasketaankin siis jäämän syklinen osa, joka vähennetään havaitusta jäämästä suhdannekorjatun jäämän saavuttamiseksi. TYÖPANOKSEN ESTIMOINTI ON TÄRKEIN OSA POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINNISSA Tuotantokuilu lasketaan siis talouden to- dellisen ja potentiaalisen tuotannon vo- lyymin erotuksena. Tähän on useampia menetelmiä, mutta komissio käyttää ns. tuotantofunktiomenetelmää (Havik ET AL. 2014). Periaatteessa siinä estimoidaan tuotantopanoksille eli työlle ja pääomal- le niiden potentiaaliset määrät ja lisäksi potentiaalinen kokonaistuottavuus eli kuinka paljon tuotantoa syntyy työ- ja pääomapanoksilla. Tuotantofunktion avulla lasketaan, minkä suuruinen tuo- tanto potentiaalisilla panoksilla ja tuot- tavuudella voitaisiin saada aikaiseksi.1 Käytännössä potentiaalisten panosten estimointi koskee vain työpanosta, koska todellisen pääoman oletetaan vastaavan potentiaalista pääomaa. Pääomalla ei ole vastaavaa suhdannevaihtelua kuin työpa- noksella. Pääoman käyttöasteen vaihtelu vaikuttaa kokonaistuottavuuden kautta. Työpanos eli työtunnit on hajotet- tu osatekijöihinsä, työikäisen väestön määrään, osallistumisasteeseen, työttö- myysasteeseen ja keskimääräisiin työ- tunteihin työllistä kohden. Potentiaaliset sarjat näille estimoidaan niiden trendin perusteella, lukuun ottamatta työikäistä väestöä, joka ei vaihtele suhdanteiden mukana. Potentiaalisena työikäisen vä- estön määränä käytetään siis todellista työikäisen väestön määrää.2 Työttömyysasteen trendin estimoin- nissa hyödynnetään oletuksia suhdanne- vaihteluiden muodosta ja informaatiota yksikkötyökustannusten3 muutoksesta4 . Ajatuksena on, että jos työttömyysasteen muutokseen liittyy myös yksikkötyökus- tannusten muutos, kyse on työttömyys- asteen suhdannekomponentin muutok- sesta, ei trendin muutoksesta. Myös kokonaistuottavuuden trendin estimoinnissa hyödynnetään oletuksia suhdannevaihteluiden muodosta, mutta siinä suhdannekomponenttia selittävä- nä tekijänä käytetään tietoa kapasitee- tin käyttöasteesta. Vastaavasti, kun ko- konaistuottavuuden muutokseen liittyy kapasiteetin käyttöasteen muutos, kyse on suhdannekomponentin muutoksesta. JOUSTOT ESTIMOIDAAN USEASSA VAIHEESSA Puolijoustot perustuvat komission suh- dannekorjausmenetelmässä OECD:n las- kelmamenetelmään, jossa kokonaispuo- lijousto saadaan vähentämällä tuloille estimoidusta puolijoustosta menojen puolijousto (Price ET AL. 2014). Sekä tulojen että menojen puolijouston esti- mointi vaatii tietoa julkisyhteisöjen ko- konaistulojen ja -menojen bkt-osuudesta ja eri tulo- tai menolajien osuuksista ko- konaistuloista tai -menoista. Komission menetelmässä huomioituja tulolajeja ovat tuloverot, yritysverot, välilliset verot ja sosiaaliturvamaksut, kun taas menola- jeista suhdanneriippuvaisiksi on arvioitu työttömyysmenot. Puolijoustojen laskemiseen tarvitaan tulo- ja meno-osuuksien lisäksi eri tulo- ja menolajien joustot suhteessa tuotanto- kuiluun. Jokaiselle tulolajille tämä jousto saadaan kertomalla yhteen tulolajin jous- to suhteessa tulopohjaan ja tulopohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun. Työt- tömyysmenoille jousto lasketaan samalla tavalla. Tulolajien joustot suhteessa tulopoh- jaan lasketaan OECD:n menetelmässä mikroaineistoilla veroista ja tuloista. Työttömyysmenojen suhde työttömyy- teen on oletettu olevan yksi, eli työttö- myysmenojen oletetaan liikkuvan yksi yhteen työttömyyden muutosten kans- sa. Lisäksi komissio on päättänyt käyt- tää myös välillisten verojen tapauksessa yksikköjoustoa. Tulo- ja menopohjien suhde tuotan- tokuiluun sen sijaan estimoidaan eko- nometrisesti. Tulo- ja menopohjiksi on OECD:n menetelmässä valikoitu sopi- vaksi katsotut tuloja ja menoja vastaavat erät. Esimerkiksi yritysverojen joustoja laskettaessa tulopohjana on kansantalou- den tilinpidon bruttotoimintaylijäämä. Tuloverojen veropohjana taas ovat pal- kansaajakorvaukset, yrittäjätulo ja pää- omatulot. Aitojen veropohjien sijaan käy- tetään kansantalouden tilinpidon eriä, jotka kuvaavat mahdollisimman hyvin veropohjaa. Lisäksi välillisten verojen pohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun on komission menetelmässä oletettu ole- van yksi.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 17 EU:N KOMISSIO ON HALUNNUT VÄHENTÄÄ TYÖTTÖMYYDEN SUHDANNEVAIHTELUN MERKITYSTÄ ARVIOITAESSA RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ. 0 5 10 15 20 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 TYÖTTÖMYYSASTE POTENTIAALINEN (syksy 2016) POTENTIAALINEN ILMAN RAJOITTEITA POTENTIAALINEN (syksyn 2015 rajoitteilla, 2016 data) Kuvio 1. Työttömyysasteen trendiarviot. Työttömyysaste, komission arvio trendistä, trendiarvio ilman ylärajaa virhetermien varianssille, trendiarvio hieman nykyistä suuremmalla (0,5) suhdannekomponentin virhetermin varianssin ylärajalle. TEKNISET OLETUKSET VAIKUTTAVAT ARVIOON RAKENTEELLISESTA JÄÄMÄSTÄ Rakenteellisen jäämän estimointiin liittyy siis monta erillistä estimointia, ja niihin kaikkiin liittyy paljon oletuksia. Olemme arvioineet (Huovari ET AL. 2017) keskei- simpien teknisten oletusten vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja siten julkis- yhteisöjen rakenteelliseen jäämään. Teknisillä oletuksilla on varsin suuret vaikutukset. Vaihtoehtoisilla trendiesti- mointien oletuksilla rakenteellinen jää- mä poikkesi 1990-luvun laman aikana suurimmillaan jopa yli kaksi prosenttiyk- sikköä komission laskemasta suhdanne- korjatusta jäämästä. 2000-luvulla erot ovat olleet pienemmät, mutta puolessa vaihtoehtoisista laskelmista suhdanne- korjattu jäämä oli yli 0,3 prosenttiyksik- köä pienempi tai yli 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin komission estimoima suh- dannekorjattu jäämä. Tämä on suhteelli- sen suuri ero, kun puhutaan 0,5 prosentin alijäämätavoitteesta. Vastoin tarkoitustaan komission laskentamenetelmä ei poista suhdanteiden vaikutusta rakenteelliseen jäämään. Suurimmat vaikutukset ja ongelmat liit- tyvät työttömyysasteen ja osallistumis- asteen trendiestimointien oletuksiin. Pääsääntöisesti komission laskelmissa tehdyt oletukset johtavat siihen, että esti- moidut trendit seuraavat varsin läheises- ti alkuperäistä sarjaa. Suhdannevaihtelu ei siis sarjoista poistu, vaikka näin olisi tarkoitus. Potentiaalinen osallistumisaste on es- timoitu menetelmällä, jolla aikasarjois- ta tasoitetaan lyhytaikainen vaihtelu, jotta pidempiaikaiset muutokset tulisi- vat esiin. Siinä valitaan tasoituskerroin sen mukaan, miten paljon lyhytaikaista vaihtelua halutaan poistaa. Suomessa osallistumisasteen suhdannevaihtelu on verrattain suurta ja komission valitsema tasoituskerroin niin pieni, että arvioitu trendi vaihtelee suhdanteiden mukaan melkein yhtä paljon kuin alkuperäinen sarja. Komission menetelmä ei siis poista suhdannevaihtelua osallistumisasteesta. SUHDANNEKORJAUKSEN ROOLI ON TÄRKEÄ TYÖTTÖMYYSASTEESSA Työttömyysasteen suhdannekorjaus on kaikkein merkittävin tekijä potentiaali- sen tuottavuuden estimoinnissa, koska sen suhdannevaihtelut ovat suurimmat. Työttömyysasteen suhdanneputsatun trendin estimoinnissa on yhdistetty ole- tukset trendin ja suhdannekomponentin muutoksista ja Phillipsin käyrä, joka yh- distää työttömyyden työn hintaan. Suo- melle käytetyssä versiossa työn hinnan muutoksia arvioidaan reaalisten yksik- kötyökustannusten avulla. Phillipsin käyrästä on apua suhdanne- komponentin estimoinnissa, mutta käy- tännössä sen vaikutus on varsin pieni. Samalla mallilla ilman Phillipsin käyrää estimoitu työttömyysasteen trendi ei paljon poikkea koko komission mallilla estimoidusta trendistä. Suhdanne- ja trendikomponentin es- timoinnissa keskeisellä sijalla ovatkin oletukset työttömyysasteen trendin ja suhdannekomponentin muutoksista. Estimoimalla komission mallin työttö- myysasteelle ilman rajoituksia päädytään hyvin tasaiseen työttömyysasteen tren- diin eli potentiaalinen työttömyysaste muuttuisi hyvin hitaasti. Komission mielestä liian suuri osa työttömyysasteen muutoksesta näkyy suhdannekomponentissa ja liian vähän trendissä. Komission estimoinnissa on- kin rajoitettu suhdannekomponentin vaihtelua. Tällä on varsin suuri vaikutus potentiaaliseen työttömyysasteeseen (kuvio 1). Vaikka komissio olisikin oi- keassa, että ilman rajoituksia estimoitu trendi ei ole uskottava, ei rajoitteille on myöskään mitään yksiselitteistä perus- telua ja ne vaihtelevat maasta toiseen ja myös yhdelle maalle vuodesta toiseen. Kokonaistuottavuuden trendi on myös estimoitu samankaltaisella menetelmällä, mutta sen kohdalle ei vastaavaa ongelmaa
18 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 PUOLIJOUSTON PIENEMMÄT ARVIOT JOHTUVAT LÄHINNÄ PALKANSAAJAKORVAUSTEN JA SITEN SOTUMAKSUJEN JA TULOVEROJEN LIEVEMMÄSTÄ REAKTIOSTA SUHDANTEISIIN. ole ja sen kohdalla valittujen oletusten vaikutus potentiaaliseen kokonaistuot- tavuuteen on paljon pienempi. PUOLIJOUSTON ESTIMAATIT KOMISSION ARVIOIMIA PIENEMPIÄ Joustojen estimointi erisuuruisia tuo- tantokuiluestimaatteja käyttäen ei sen sijaan vaikuta merkittävästi puolijouston arvoon (Huovari ET AL. 2017). Näin ol- len rakenteellisen jäämän arvio ei mer- kittävästi muutu puolijoustosta johtuen. Estimoidut puolijoustot (0,49–0,52) ovat kuitenkin kaiken kaikkiaan komission käyttämää puolijoustoarviota (0,57) pienempiä. Toisin sanoen arvio suhdan- nekorjatusta budjettitasapainosta olisi uudelleenestimoiduilla joustoarvioilla Suomen tapauksessa lähempänä todel- lista budjetin yli- tai alijäämää. Pienempi puolijoustoarvio johtuu lähinnä pienemmästä tulojen puoli- joustosta suhteessa tuotantokuiluun verrattuna OECD:n ja komission es- timaattiin. Tämä taas johtuu lähinnä pienemmästä sosiaaliturvamaksujen ja tuloverojen joustoestimaatista suhtees- sa tuotantokuiluun. Näiden tulopuolen erien tulopohjista ennen kaikkea pal- kansaajakorvaukset reagoisivat uusien estimaattien mukaan vähemmän tuo- tannon muutoksiin. Palkansaajakorva- uksien osuus tuloverojen veropohjassa on lisäksi painoarvoltaan merkittävästi suurempi erä kuin pääomatulot ja yrit- täjätulo, joten sen vaikutus joustoon on kokonaisuudessaan suuri. Tulo- ja menopohjan joustoa suhteessa tuotantokuiluun estimoitaessa käytimme omissa estimoinneissamme tuoreimpia tilastotietoja. Näiden tuoreempien tilas- totietojen käyttö saattaa olla vaikuttava tekijä erilaisen puolijoustoarvion taus- talla. Kansantalouden tilinpidon tietojen käyttämistä veropohjina voisikin kritisoi- da niissä tapahtuvien revisioiden takia, jos revisioilla on suuri vaikutus estimoi- tuihin joustoihin. Toisaalta puolijoustoja laskettiin uu- destaan ainoastaan arvioimalla uudes- taan tulo- ja menopohjien joustoja suh- teessa tuotantokuiluun. Myös tarkastelu tulo- ja menoerien joustoista suhteessa vastaaviin pohjiin voisi tuoda uutta tie- toa. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN VIRALLINEN ASEMA ONGELMALLINEN Vaihtoehtoisilla oletuksilla lasketut ar- viot tuotantokuilusta ja rakenteellisesta jäämästä ovat pääsääntöisesti saman- suuntaisia kuin komissioinkin oletuksilla laskettu arvio (kuvio 2). Rakenteellisen jäämän herkkyys estimointimenetelmän oletuksille ei siis poista menetelmän hyö- dyllisyyttä finanssipolitiikan arvioinnin apuvälineenä. Ainakin jälkikäteen katso- en tuotantokuilun etumerkki on pääsään- töisesti oikea. Ongelmalliseksi teknisten oletusten vaikutuksen tekee kuitenkin rakenteel- lisen jäämän virallinen asema EU:n fi- nanssipolitiikan sääntökehikossa. Suuri herkkyys oletuksille ja monien teknisten oletusten heikot perusteet eivät tee ra- kenteellisesta jäämästä kovin uskottavaa mittatikkua finanssipolitiikan säännöil- le. Hyödyllisyyttä myös finanssipolitiikan arviointivälineenä heikentää kuitenkin tilastotiedon päivityksistä ja ennusteiden muutoksista seuraava nykyhetken raken- teellisen jäämän epävarmuus.5 ”Vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman mitään päätöksiä, tai edes kunnon dokumentaatiota.” Virallisesta asemasta seuraa myös se, että EU:n komission menetelmä on jäykkä muutoksille, koska EU:n talous- ja ra- hoitusasioiden neuvoston (Ecofin) täy- tyy hyväksyä menetelmä. Menetelmän kehitystyö on siis hallinnollisesti jäykkää. Nurinkuriseksi tilanteen tekee se, että toisaalta vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman Kuvio 2. Suomen julkisyhteisöjen nimellinen ja rakenteellinen jäämä sekä vaihto- ehtoisilla oletuksilla lasketut rakenteelliset jäämät. 10,0 5,0 -0,5 -3,0 -5,0 1980 1990 2000 2010 2020 VAIHTOEHTOISET RAKENTEELLINEN NIMELLINEN
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 19 "MONIMUTKAISET SÄÄNNÖT JA EPÄVARMAT MITTATIKUT EIVÄT LISÄÄ FINANSSIPOLITIIKAN SÄÄNNÖSTÖN LÄPINÄKYVYYTTÄ JA USKOTTAVUUTTA." mitään päätöksiä, tai edes kunnon doku- mentaatiota. SÄÄNNÖT EIVÄT TAKAA FINANSSI- POLITIIKAN VASTUULLISUUTTA EU:n rakenteellisen jäämän estimointi- menetelmä ei myöskään ole kovin läpi- näkyvä. Menetelmän dokumentaatio on hajallaan useassa lähteessä. Vaikka tuo- tantokuilun laskelmat ovat periaatteessa toistettavissa, on se käytännössä varsin hankalaa. Puolijouston kohdalla toistettavuus ei edes ollut mahdollista. Aineisto, jolla es- timoinnit on tehty, ei ole enää saatavissa, ja varsinainen työ oli teetetty ulkopuoli- silla konsulteilla. OECD:n menetelmän ja puolijoustoestimaattien luotettavuut- ta varjostaakin epäselvä dokumentaatio metodologiasta ja aineistosta. Puolijous- ton lähempi tarkastelu vaatisi myös tu- lojen ja menojen joustojen laskentavaih- toehtojen tutkimista suhteessa tulo- ja menopohjiin. Rakenteellista jäämää tulisi käyttää vain yhtenä apuvälineenä arvioitaessa finanssipolitiikan järkevyyttä eikä osana sen säännöstöä. Tuotantokuilu ja suhdannekorjattu jää- mä ovat periaatteessa järkeviä finans- sipolitiikan arvioinnin välineitä. Koska tuotantokuilun estimointiin liittyy kui- tenkin suuri epävarmuus, ei sitä olisi syy- tä käyttää nykyiseen tapaan mekaanisesti osana finanssipolitiikan säännöstöä vaan ainoastaan yhtenä apuvälineenä arvioi- taessa finanssipolitiikan järkevyyttä. Monimutkaiset säännöt ja epävarmat mittatikut eivät lisää finanssipolitiikan säännöstön läpinäkyvyyttä ja uskotta- vuutta. Finanssipolitiikan säännöstö ei myös- kään paranna finanssipolitiikan kom- munikaatiota kansalaisille. Tästä esi- merkkinä on Suomen julkisen talouden suunnitelma. Sääntöihin liittyvien tek- nisten laskelmien esittäminen tekee suunnitelmasta varsin sekavan ja vai- keaselkoisen. Finanssipolitiikkakin olisi todennäköisesti vastuullisempaa, jos hal- litukset perustelisivat finanssipolitiikan linjansa ymmärrettävästi, ei teknisten sääntöjen täyttämisen kautta. • Viitteet 1 Komission menetelmässä käytetään Cobb- Douglas-tuotantofunktiota ja vakioparametrejä kaikille maille. 2 Trendin estimointiin osallistumisasteelle ja kes- kimääräisille työtunneille käytetään yksinkertaista aikasarjojen tasoitusmenetelmää, Hodrick- Prescott- eli HP-suodinta. 3 Yksikkötyökustannuksilla tarkoitetaan tuoteyksi- kön työvoimakustannuksia. 4 Estimointi tapahtuu Kalman-suotimella, jota ensimmäisen kerran hyödynnettiin Apollo 11:sta irronneen kuumodulin ohjainohjelmistossa. 5 Ks. tästä enemmän Tero Kuusen artikkelissa tässä lehdessä. Kirjallisuus Havik, K. & Morrow, K.M. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekä- läinen, A. (2017), Assessment of the EC Cyclical Adjustment Methodology for Finland – Impact on Budget Balances, PTT työpapereita 191. Mourre, G. & Astarita, C. & Princen, S. (2014), Adjusting the Budget Balance for the Business Cycle: the EU Methodology, Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission European Economy – Economic Papers 536. Price, R.W. & Dang, T.-T. & Guillemette, Y. (2014), New Tax and Expenditure Elasticity Estimates for EU Budget Surveillance, OECD Economics Department Working Papers 1174.
20 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju Ilkka kiema Ennustepäällikkö palkansaajien tutkimuslaitos ilkka.kiema@labour.fi J ulkisen talouden rahoitus- asema (ylijäämä tai alijäämä, seuraavassa lyhyesti ”jäämä”) jaetaan rakenteelliseen ja suhdanneluonteiseen kom- ponenttiin. Suhdanneluontoinen kom- ponentti kuvaa suhdannetilanteen vaiku- tusta jäämään, ja rakenteellinen osa olisi olemassa ilman suhdannevaihtelujakin. Toteutunut jäämä riippuu suhdan­ netilanteesta useista eri syistä. Mata­la- ­suhdanteessa verotulot ovat poikkeuk- sellisen pieniä mutta sosiaalimenot poikkeuksellisen suuria, ja siksi alijäämä kasvaa suhdannetilanteen heikentyessä ja pienenee sen parantuessa. Alijäämän suhdanneluontoinen komponentti hävi- ää itsestään ilman politiikkatoimia, kun suhdannetilanne paranee, mutta raken- teellinen alijäämä ei poistu. Siksi järke- vä mittari finanssipolitiikan viritykselle (elvyttävyydelle tai kiristävyydelle) on rakenteellinen jäämä koko alijäämän si- jasta – tai ainakin se olisi järkevä mittari, jos se osattaisiin mitata. Rakenteellinen jäämä ei ole välittö- mästi havaittavissa julkisen talouden toteutuneen alijäämän tapaan. Euroo- pan komission käyttämä rakenteellisen jäämän arviointimenetelmä perustuu ar- violle potentiaalisesta tuotannosta. Sitä taas arvioidaan matemaattisella mallilla, joka on poimittu erilaisia tuloksia tuotta- vien mallien joukosta esittämättä mitään yksityiskohtaisia perusteluja sille, että valittu malli olisi parhaiten Eurooppaan soveltuva tai muutoin paras. Esimerkik- si OECD:n, Kansainvälisen valuuttara- haston (IMF) ja Euroopan komission euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat toisistaan oleellisesti.1 Euroopan komission rakenteellista jäämää koskevat arviot poikkeavat usein OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston arvioista. Toinen tavanomainen, EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimene- telmään kohdistuva kritiikki liittyy sen tulosten ja käytettävissä olevien tilas- totietojen väliseen riippuvuuteen. Ko- mission rakenteellista jäämää koskevat arviot muuttuvat usein huomattavasti sen jälkeen, kun se on esittänyt (osin jää- mäarvioon perustuvat) suosituksensa.2 Myös seuraavassa tarkastellaan lyhyesti julkisen sektorin rakenteellista jäämän estimaattien jälkikäteen tapahtuvaa muuttumista. Kiinnitän lisäksi huomiota joihinkin niistä numeerisia parametreja koskevista valinnoista, joita komissio te- kee soveltaessaan menetelmäänsä. RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ JA POTENTIAALINEN TUOTANTO EUROOPAN TALOUDEN OHJAUS- JÄRJESTELMÄSSÄ Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta- ehkäisevän osan mukaan bruttokansan- tuotteeseen suhteutettu rakenteellinen alijäämä ei saa ylittää maakohtaista vii- tearvoa (medium-term objective, MTO) tai – jos viitearvo on jo ylitetty – sen tulee lähestyä viitearvoa vähintään 0,5 prosenttiyksikön vauhdilla vuosittain (European Commission 2017, 36). Esi- merkiksi Suomen tapauksessa alijäämän viitearvo on tällä hetkellä 0,5 prosenttia suhteessa bkt:en. Ennaltaehkäisevän osan mukaan vii- tearvoja koskevista säädöksistä poik- keaminen voi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn. Se on vastine liiallisen alijäämän menettelylle, joka seuraa poikkeamisesta vakaus- ja kasvu- Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia Rakenteellisen jäämän arviointia EU:n talouden ohjausjärjestelmässä julkisen talouden rakenteellista jäämää arvioidaan mallilla, joka on valittu toisistaan poikkeavia tuloksia tuottavien mallien suuresta joukosta ilman yksityiskohtaisia perusteita sille, että se soveltuisi EU-maihin parhaiten tai olisi muuten paras. Datan tarkentuminen muuttaa mallin tuloksia jälkikäteen oleellisesti, ja sen tuloksiin vaikuttavat myös mallia sovellettaessa tehtävät ja siihen perustumattomat valinnat. Koska Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä rakenteellisen jäämän arvioita käytetään harkinnanvaraisesti, siinä olisi perusteltua hyödyntää useita eri malleja yhden, umpimähkäisesti valitun mallin sijasta.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 21 ILKKA KIEMAN on vaikea uskoa, että EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan säännöt olisivat sellaisia kuin ne ovat, jos ne olisi tarkoitettu noudatettaviksi.
22 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Bruttokansantuote Kokonaistuottavuus Pääoma Työtuntien määrä Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Kuvio 1a. Bruttokansantuote eli toteutunut tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Kuvio 1b. Potentiaalinen tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Potentiaalinen tuotanto Rakenteellinen kokonaistuottavuus Pääoma Suhdannevaihteluista puhdistettu työtuntien määrä Trendi- komponentti Syklinen komponentti Trendi- komponentti Syklinen komponentti sopimuksen korjaavan osan säädöksistä, mutta sen lopputuloksena ei voi olla sa- manlaista sakkoa kuin liiallisen alijäämän menettelystä, vaan vain velvoite tehdä talletus, joka palautetaan myöhemmin (European Commission 2017, 56–57). Merkittävän poikkeaman menettelyjä on toistaiseksi käynnistetty kaiken kaikki- aan vain yksi, kuluvana vuonna Roma- nian tapauksessa. Potentiaalinen tuotanto vastaa bruttokansantuotetta suhdanneneutraalissa tilanteessa eli keskinkertaisessa suhdannetilanteessa Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä suhdannetilanteen arvio perustuu arvi- oon potentiaalisesta tuotannosta. Poten- tiaalinen tuotanto kuvaa tuotantoa tapa- uksessa, jossa nousu- ja laskusuhdanteita ei olisi ja jossa suhdannetilanne olisi aina keskinkertainen. Se ei siis vastaa esimerkiksi maksimaalista tuotantoa, joka käytettävissä olevalla työvoimalla ja pääomalla voitaisiin saavuttaa. Potentiaalisen tuotannon ja toteutu- neen tuotannon eroa nimitetään tuotan- tokuiluksi. EU:n talouden ohjausjärjestel- mässä käytetty rakenteellinen alijäämän mittari saadaan toteutuneesta alijäämäs- tä vähentämällä siitä tuotantokuilu ker- rottuna kertoimella, joka kuvaa suhdan- netilanteen vaikutusta julkisen talouden alijäämään. Ko. kerroin – tuotantokuilun ja jäämän välinen puolijousto – on Suo- men kohdalla tällä hetkellä noin 0,57 (vrt. Ahola ym. 2017, 12). Potentiaalisella tuotannolla on raken- teelliseen jäämään vaikuttamisen ohella kaksi muutakin roolia EU:n talouden oh- jausjärjestelmässä. Se esiintyy vakaus- ja kasvusopimukseen ennaltaehkäisevän osan sisältämässä menosäännössä, joka määrää julkisen sektorin menojen kas- vulle potentiaalisesta tuotannosta riip- puvan maksimiarvon. EU-yhteyksissä finanssipolitiikan viritystä mitataan ra- kenteellisen jäämän ohella kahdella muullakin mittarilla, ja potentiaalinen tuotanto vaikuttaa niistä toiseen, ns. discretionary fiscal effort -mittariin.3 POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINTI EU:n talouden ohjausjärjestelmässä tuo- tantokuilu arvioidaan tuotantofunktio- menetelmällä.4 Siinä bruttokansantuote määräytyy pääoman kokonaismäärästä, tehtyjen työtuntien kokonaismäärästä ja kokonaistuottavuudeksi nimitetystä kertoimesta (vrt. kuvio 1a). Havainnol- lisesti ajatellen kokonaistuottavuus il- maisee, miten paljon käytössä olevilla tuotantopanoksilla (työllä ja pääomal- la) keskimäärin ”saadaan aikaan”, ja se riippuu esimerkiksi teknologian tasosta ja tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Yhteenlaskettu pääoman määrä, teh- tyjen työtuntien määrä ja bruttokansan- tuote ilmenevät kunkin maan kohdalla ja kullakin menneellä vuosineljänneksellä kansantalouden tilinpidosta, ja myös toteutunut kokonaistuottavuus voidaan laskea tuotantofunktion perusteella, kun ne tunnetaan (Havik et al. 2014). Tuotantofunktiomenetelmässä ajatel- laan, että potentiaalinen tuotanto poik- keaa toteutuneesta tuotannosta kahdesta periaatteellisesti erilaisesta syystä. En- sinnäkin työtuntien määrä riippuu suh- dannetilanteesta, koska työvoiman osuus väestöstä, työllisten osuus työvoimasta ja työllisten keskimäärin tekemien työ- tuntien määrä riippuvat siitä. Työtuntien havaitun määrän voidaan ajatella mää- räytyneen ”tasapainotyötuntimäärästä”, eli työtuntien määrästä suhdanneneut- raalissa tilanteessa, ja suhdannetilanteen aiheuttamasta työtuntimäärän muutok- sesta. Näistä kumpikaan ei ole suoraan havaittavissa. Tuotantokuilu riippuu työtuntien määrän poikkeamasta tasapainostaan ja kokonaistuottavuuden suhdannekomponentista. Kuvion 1b mukaisesti potentiaalinen tuotanto vastaa kuvitteellista tilannet- ta, jossa tehtyjen työtuntien määrä olisi suhdannetilanteesta riippumattomalla
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 23 tasapainotasollaan. Suhdanneneutraa- lia tasapainotilaa vastaavan työtunti- määrän arvioinnin haastavin osa on tasapainoa vastaavan työllisten mää- rän arviointi. Käytännössä se perustuu NAWRUksi (non-accelerating wage rate of unemployment) nimitettyyn tasapaino- työttömyysasteen arvioon. Seuraavassa suomennan NAWRUn rakenteelliseksi työttömyydeksi. Toiseksi myös kokonaistuottavuus riippuu suhdannetilanteesta. Komission menetelmässä ajatellaan, että toteutunut, havaittavissa oleva kokonaistuottavuus on kahden havaitsemattoman suureen, tren- dikomponentin ja syklisen komponentin, tulo. Syklinen komponentti kuvaa suh- dannetilannetta, ja havainnollisesti sen voidaan ajatella kuvaavan tehokkuutta, jolla työtä ja pääomaa vallitsevassa tilan- teessa hyödynnetään. Kokonaistuottavuu- den trendikomponentti on suhdanteista riippumaton, ja sen voidaan ajatella ku- vastavan teknologian tasoa kansantalou- den eri toimialoilla. Seuraavassa nimitän trendikomponenttia rakenteelliseksi ko- konaistuottavuudeksi. Komission menetelmässä potentiaa- liseen tuotantoon vaikuttaa vain raken- teellinen kokonaistuottavuus (vrt. kuvio 1b). Havainnollisesti voimme ajatella, että potentiaalinen tuotanto vastaa tilan- netta, jossa kokonaistuottavuuden kuvaa- ma tuotantopanosten (työn ja pääoman) käyttöaste olisi suhdanneneutraalilla, keskimääräisellä tasolla. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIO RIIPPUU KÄYTETTÄVISSÄ OLEVISTA TIEDOISTA JA MONISTA OLETUKSISTA Potentiaalisen tuotannon arvioinnin kak- si haastavampaa askelta – rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arviointi – on muotoiltu algoritmiksi, jota suorittava ohjelma (GAP44) on vapaasti ladattavissa Euroopan komission sivus- tolta.5 Ohjelman avulla voidaan mm. ko- keilla, kuinka paljon tuotantokuiluarviot muuttuvat tietojen tarkentuessa. Kuvio 2. Tuotantofunktiomenetelmällä keväällä vuosina 2012–2017 Suomelle las- kettuja tuotantokuiluarvioita. -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 KEVÄT 2012 KEVÄT 2013 KEVÄT 2014 KEVÄT 2015 KEVÄT 2016 KEVÄT 2017 Lähde: firstrun.eu Kuvio 2 osoittaa, että Suomen tapauk- sessa EU:n komission rakenteellista jää- mää koskevien suositusten julkaisemisen jälkeen tapahtuva tilastotietojen tarken- tuminen saattaa muuttaa tuotantokuilun ja sitä vastaavan rakenteellisen jäämän arvioita huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2012 tehty arvio vuoden 2011 tuotantokuilusta poikkeaa miltei kaksi prosenttiyksikköä vastaavasta vuonna 2017 tehdystä arviosta. Ero vastaa yli pro- senttiyksikön eroa rakenteellista jäämää koskevassa arviossa. Tilastollisina, satunnaisvaihteluja si- sältävinä malleina tuotantokuilun esti- moinnissa käytetyt mallit tuottavat vain likimääräisesti oikeita arvoja rakenteel- liselle työttömyydelle ja kokonaistuot- tavuudelle. Näin kävisi myös siinä aja- tellussa tapauksessa, että mallit olisivat täsmälleen oikeita ja käytetyt tilastotie- dot olisivat virheettömiä. Ilmiön merkitystä on helpompi havain- nollistaa kokonaistuottavuuden kohdalla. Rakenteellista työttömyyttä arvioitaessa käytetty malli tuottaa pelkän yksittäisen, uskottavimman arvon, mutta rakenteel- lista kokonaistuottavuutta arvioitaessa käytetty malli tuottaa todennäköisyysja- kauman. Jakauman avulla voidaan arvi- oida myös rakenteellisen kokonaistuot- tavuuden estimaatin tarkkuutta. Kuvion 3 sininen käyrä esittää toteu- tunutta tuotantoa ja punainen käyrä potentiaalisen tuotannon estimaattia, joka on laskettu komission menetelmäl- lä käyttäen sen kevään 2017 ennusteen mukaista dataa. Kun sekä malli että data oletetaan oikeaksi, todellinen rakenteel- linen jäämä on kunakin vuonna 5 prosen- tin todennäköisyydellä vihreän käyrän alapuolella ja 5 prosentin todennäköisyy- dellä violetin käyrän yläpuolella. Kuvios- ta nähdään, että (bruttokansantuottee- seen suhteutetun) tuotantokuilun virhe on kunakin vuonna yli 1,5 prosenttiyksik- köä yli 10 prosentin todennäköisyydellä, mikä vastaa yli 0,8 prosenttiyksikön vir- hettä rakenteellisen jäämän arviossa yli 10 prosentin todennäköisyydellä.6 Rakenteellisen työttömyyden ja ko- konaistuottavuuden arvioihin vaikuttaa myös joukko mallissa esiintyviä, numee- risia arvoja koskevia lisäoletuksia, jotka on tehty malliin perustumattomin kri- teerein. Niidenkin vaikutusta on melko helppo tutkia komission sivustolta la- dattavissa olevan ohjelman avulla. Yksi ”TILASTOTIETOJEN TARKENTUMINEN SAATTAA MUUTTAA TUOTANTOKUILUN JA SITÄ VASTAAVAN RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIOITA HUOMATTAVASTI.”
24 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 lisäoletuksista liittyy työttömyyden suh- danteista riippuvan komponentin satun- naisvaihteluun. Sen keskimääräistä suu- ruutta ilmaisevaa varianssia nimitetään seuraavassa sykliseksi varianssiksi. Myös malliin perustumattomat lisäoletukset vaikuttavat arvioihin julkisen talouden rakenteellisesta jäämästä. Sykliselle varianssille määrätään ko- mission laskelmissa maksimiarvo, joka vaikuttaa oleellisesti rakenteelliseen jäämän estimaattiin. Kuten Kuusi (2015, 27) huomauttaa, oletuksella varianssiter- mien suurimmista sallitusta arvosta ei ole mitään ilmeistä teoreettista tai tilastol- lista perustelua, ja oletus perustuneekin vain siihen, että rakenteellisen työttö- myyden estimaatti ei ilman sitä vaikuta mielekkäältä. PT:ssä komission menetelmällä tehdyt laskelmat osoittavat, että ilman syklisen varianssin rajoitetta laskettu rakenteel- lisen työttömyyden arvio on kasvanut vuosina 1965–2002 ja kääntynyt sitten hitaaseen laskuun. Estimaatti ei ole yli 50 vuoden mittaisena ajanjaksona reagoinut ajankohtaiseen talouskehitykseen juuri lainkaan. Kuluvana vuonna rajoite ei muuta rakenteellisen jäämän estimaattia pal- joakaan, mutta esimerkiksi vuosien 2007–2009 kohdalla varianssirajoitteen sisältävällä ja sitä sisältämättömällä mal- lilla tehtyjen rakenteellisen jäämän esti- maattien ero on noin puoli prosenttiyk- sikköä, eli samaa suuruusluokkaa kuin suurin Suomelle sallittu rakenteellinen alijäämä.7 Käytännössä suurin arvo kiin- nitetään menettelyllä (vrt. Fioramanti 2016, 7), joka on irrallinen, rakenteellisen työttömyyttä kuvaavaan malliin perus- tumaton lisä ja jota ei ole dokumentoitu Euroopan komission julkaisemaa tuo- tantofunktiomenetelmää esittelevässä julkaisussa Havik et al. (2014) eikä GAP44-ohjelman käyttöohjeessa (Pla- nas ja Rossi 2015). Työttömyyden suhdannevaihtelulle ilman perusteluja määrättävä maksimiarvo voisi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn Suomelle. Parametrirajoitteiden virallisen doku- mentaation puute viittaa siihen, että rajoitteista päättämässä olisi ollut vain pienehkö joukko ekonomisteja ja kenties jopa vain yksittäisiä, mallia ratkaistavissa olevaan muotoon muuntavia ohjelmoijia. Rajoitteen vaikutukset voisivat silti olla riittävän suuria ratkaisemaan, käynnis- tetäänkö Suomea vastaan merkittävän poikkeaman menettely – tai ainakin näin voisi käydä, jos euromailta tosiasiassa vaadittaisiin vakaus- ja kasvusopimuk- sen ennaltaehkäisevän osan säädösten noudattamista. MAKROMALLIEN ROOLI PAREMMIN TOIMIVASSA RAHALIITOSSA Edellä nähtiin, että rakenteellisen jää- män arvioinnissa käytetty matemaatti- nen malli on poimittu erilaisten mallien suuresta joukosta perustelematta valin- taa lähemmin. Mallin valinnan kriteerien epäselvyys ja sitä sovellettaessa käytet- tyjen menetelmien kehno dokumentaa- tio herättävät kysymyksiä rakenteelli- sen alijäämän käsitettä hyödyntävien sääntöjen roolista Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä. On vaikea uskoa, että noin 500 miljoonan ihmisen talous- alueen ja yhteenlaskettuna maailman toiseksi suurimman talouden julkista taloutta koskevat säännöt perustuisivat niin umpimähkäisiin ratkaisuihin ja niin kehnosti dokumentoituihin menetelmiin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennal- taehkäisevä osa, jos sen säännöt olisivat tarkoitettuja noudatettaviksi. Julkisen talouden rakenteellista jäämää käytetään EU:n jäsenmaiden ohjailuun vain harkinnanvaraisesti. Tähänastinen kokemus viittaa sii- hen, että sääntöjä ei ole tarkoitettu noudatettaviksi, vaan niitä sovelletaan harkinnanvaraisesti. Esimerkiksi EU:n kuluvana vuonna antamien suositusten mukaan Suomelle sallitaan tilapäinen poikkeama sille asetetusta rakenteelli- sen jäämää koskevasta keskipitkän täh- täimen tavoitteesta (Euroopan unionin neuvosto 2017). Poikkeaman sallimis- ta perustellaan mm. kilpailukykyso- pimuksella, mistä voinemme päätellä, ettei poikkeamaa ehkä olisi hyväksytty, jos Suomessa ei olisi tehty vuoden 2016 työmarkkinaratkaisua. Pysyvät ja poikkeuksia sallimattomat, rakenteellista jäämää koskevat säännöt eivät olisikaan järkeviä. Jäämää kuvaa- vien makrotaloustieteellisten mallien toisistaan poikkeavat tulokset viittaavat vahvasti siihen, ettei parhaita jäämää ku- vaavia malleja ole vielä löydetty. Pysyvät Kuvio 3. Toteutunut ja potentiaalinen tuotanto viitevuoden 2010 hinnoin Euroopan komission kevään 2017 ennusteessa käytetyllä datalla arvioituna. 140 150 160 170 180 190 200 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 TOTEUTUNUT BKT POTENTIAALINEN BKT POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN ALARAJALLA POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN YLÄRAJALLA
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 25 yksittäiseen malliin nojaavat säännöt oli- sivat kuin laki, joka lausuu, ettei uusia keksintöjä saa käyttää. Järkevä harkinnanvarainen menettely ei kuitenkaan käyttäisi rakenteellisen jää- män malleja niin kuin Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä niitä nyt käytetään. Järkevässä menettelyssä ei poimittaisi lä- hemmin perustelematta yhtä yksittäistä makrotaloustieteellistä mallia päätöksen- teon perustaksi ja Euroopan komission poliittisen agendan läpiviennin työka- luksi, vaan siinä hyödynnettäisiin useita eri malleja, ja niille annettu painoarvo perustuisi umpimähkäisten valintojen sijasta tiedeyhteisön eri mallien hyviä ja huonoja puolia analysoivaan kriittiseen keskusteluun. Keskitetyn ohjauksen rahaliitolle vaih- toehdon muodostavassa markkinakurin rahaliitossa politiikkatyökaluina käytet- tyjä makrotaloustieteellisiä malleja voi- taisiin jopa kilpailuttaa. Markkinakuriin nojautuvassa rahaliitossa ei tarvittaisi komission yksityiskohtaista ohjausta, koska siinä ylivelkaantuneella valtiolla olisi uskottava mahdollisuus velkajär- jestelyyn (Suvanto ym. 2015, 23–25). Kun luotonantajat olisivat tietoisia vel- kajärjestelyn mahdollisuudesta, ylivel- kaantumista rajoittaisi ilman komission ohjaustakin luotonantajien haluttomuus myöntää lisäluottoja pahoin velkaantu- neelle maalle. Yhdysvaltojen osavaltioiden muo- dostamasta rahaliitosta saatu kokemus osoittaa, että markkinakurin rahaliitto on mahdollinen ja eurooppalaista, keskitet- tyyn ohjaukseen perustuvaa rahaliittoa paremmin toimiva ratkaisu. Koska (Yh- dysvalloista poiketen) EU-maissa valtaa käyttävät puolueet saattavat poiketa toi- sistaan radikaalistikin, EU-mailla olisi markkinakurin liitossa paremmat mah- dollisuudet kokeilla toisistaan poikke- avia talouspolitiikan vaihtoehtoja kuin Yhdysvaltojen osavaltioilla. Markkinakurin rahaliitossa eri strate- gioiden kokemusperäinen vertailu voisi ulottua myös makrotaloustieteellisiin malleihin, koska siinä vertailukelpoiset maat voisivat käyttää eri malleja suh- dannetilannetta ja myös rakenteellista jäämää arvioidessaan ja tilannearvioon perustuvia politiikkatoimia tehdessään. Näin makromallien toimivuudesta voitai- siin saavuttaa sellaista kokemusperäistä tietoa jota yhteen malliin pitäydyttäes- sä ei voida saavuttaa. Vaikka tällaiset markkinakurin rahaliiton toimintatavat näyttävätkin taloudellisesti järkeviltä, poliittisesti ne ainakin tällä hetkellä vai- kuttavat ilmeisen mahdottomilta. • Viitteet 1 Hers ja Suyker (2014) ovat vertailleet Euroopan komission, OECD:n ja IMF:n esittämiä, Alanko- maita koskevia rakenteellisen jäämän arvioita keskenään. Heidän mukaansa euroaikana komis- sion ja OECD:n arvioiden ero on ollut suurimmil- laan yli prosenttiyksikön ja komission ja IMF:n arvioiden poikkeama on välillä (vuoden 2003 tapauksessa) noin 0,7 prosenttiyksikköä. Erot ovat vielä suurempia, kun komission, OECD:n ja IMF:n arviointimenetelmiä sovelletaan eurojärjestelmää edeltäneeseen aikaan. 2 Hers ja Suyker (2014, 11). Vrt. Ahola ym. (2017, 13). 3 Kolmas arviointimenetelmä perustuu päätöspe- räisten tulo- ja menomuutosten yhteen laskemi- seen, eikä sen käyttäminen edellytä potentiaalisen tuotannon arvioimista. Vrt. Ahola ym. (2017, 15–17). 4 Menetelmässä käytetään ns. Cobb-Douglas- tuotantofunktion mukaista bruttokansantuotteen lauseketta. 5 https://circabc.europa.eu , kategoria ”Economic and financial affairs”, intressiryhmän ”Output Gaps” kirjasto. 6 Laskelma on tehty GAPS44-ohjelmalla komis- sion kevään 2017 ennusteen dataa käyttäen ja olettaen, että rakenteellisen työttömyyden arvio on oikea. Virheiden todennäköisyydet kasvaisivat, jos rakenteellisen työttömyyden arvion epätarkkuus otettaisiin huomioon. Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiovarainministeriön julkaisuja 40/2017. Euroopan unionin neuvosto (2017), Neuvoston suositus, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2017, Suomen vuoden 2017 kan- sallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2017 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto (2017/C 261/25). European Commission (2017), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact – 2017 Edition, Institutional Paper 52. Fioramanti, M. (2016), Potential Output, Output Gap and Fiscal Stance: is the EC Estimation of the NAWRU Too Sensitive to Be Reliable?” MPRA Paper 73762. Havik, K. et al. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission, Economic Papers 535. Hers, J. & Suyker, W. (2014), Structural Budget Balance: A Love at First Sight Turned Sour, CPB Policy Brief 2014/07. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusase- man mittaamisen vaihtoehtoja, Valtio- neuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Planas, C. & Rossi, A. (2015), Program GAP Technical Description and User-manual, Version 4.4”, JRC Scientific and Technical Reports Suvanto, A. ym. (2015), Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista, Valtiovarainministeriön julkaisu 37a/2015. 7 Tulokset on saatu komission GAP44-ohjelmalla. Laskelmissa on käytetty kevään 2017 dataa, ja syk- lisen varianssin maksimiarvoa koskevaa rajoitetta lukuun ottamatta samoja parametrirajoitteita kuin komission laskelmissa. ”MARKKINAKURIIN NOJAUTUVASSA RAHALIITOSSA EI TARVITTAISI KOMISSION YKSITYISKOHTAISTA OHJAUSTA, KOSKA SIINÄ YLIVELKAANTUNEELLA VALTIOLLA OLISI USKOTTAVA MAHDOLLISUUS VELKAJÄRJESTELYYN.”
26 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 201726 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 kolumni Kuvat maarit kytöharju henri keränen Nuorempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos henri.keranen@labour.fi S uomi on viimein nousemassa pitkästä taantumastaan. Ko- konaistuotanto kasvaa kestä- vän oloisesti ja työttömyys on alenemaan päin, joskin se on yhä varsin korkea. Vaikka talous on nyt vihdoin kääntynyt kasvuun, on syytä tar- kastella kriittisesti sitä talouspolitiikkaa, jota viimeisen vuosikymmenen aikana on harjoitettu. Suomi on kohdannut negatiivisia shok- keja, jotka yhdistettynä harjoitettuun politiikkaan ovat johtaneet siihen, että kokonaistuotanto on vieläkin reaalisesti mitattuna matalammalla tasolla kuin se oli ennen finanssikriisiä 2008. Kyseessä on itsenäisyyden ajan pisin rauhanajan taantuma. Suomeen on pesiytynyt huono tapa harjoittaa myötäsyklistä suhdannepo- litiikkaa. Nousukausista on tehty hur- jempia lisäämällä julkisia menoja tai alentamalla veroja. Sen sijaan laskusuh- danteissa on kiristetty vyötä, mikä on haitannut talouden elpymistä. Lukuun ottamatta välittömästi finanssikriisin jälkeen tehtyjä elvytystoimia, myötä- sykliseen politiikkaan on syyllistytty Suomessa myös viimeisen vuosikymme- nen aikana. PT:n viimeisimmässä ennusteessa Sei- ja Ilmakunnas tarkasteli nykyisen ja sitä edeltävän hallituksen finanssipoliittisia päätöksiä. Julkisen talouden suunnitel- mien mukaan vuosina 2013—2016 tehtiin päätösperäisiä sopeutustoimia yhteensä arviolta 6,8 miljardin euron edestä. Tämä kaikki siis samaan aikaan kun kokonais- Liian aikainen sopeutus oli virhe tuotanto supistui ja oli kaikkien luotet- tavien arvioiden mukaan alle potentiaa- lisen tasonsa. Suoraan sanottuna näillä sopeutustoimilla syvennettiin ja pitkitet- tiin taantumaa. Viime aikojen hallitukset ovat suoras- taan kehuskelleet sopeutusohjelmillaan, ja hallitusohjelmissa talouspolitiikan ohjenuoraksi on otettu kestävyysvajeen umpeen kurominen sopeuttamalla jul- kista taloutta lyhyellä aikavälillä. Tämä on tehty ikään kuin suhdanteesta välit- tämättä. On vaikea nähdä, kuinka Suomi olisi ollut vaikeuksissa julkisen talouden kestävyyden kanssa, vaikka sopeutustoi- mia ei olisikaan tehty siinä määrin ja sillä aikataululla kuin niitä tehtiin. Jos ja kun sopeutustoimet syvensivät ja pitkittivät taantumaa, niin niillä oli varsin kova hinta. En ollenkaan väitä, etteikö julkiseen talouteen kohdistuisi paineita väestön ikääntymisen myötä, mutta sopeuttaminen taantuman keskellä ei nähdäkseni ollut täysin välttämätöntä julkisen talouden kestävyyden kannalta. En myöskään väitä, että talouden heikko kehitys olisi ollut pelkästään (ai- nakaan Suomessa) harjoitetun talous- politiikan tulosta. Esimerkkinä voidaan pitää Nokian matkapuhelintoiminnan romahdusta muutamassa vuodessa. Ei voida olettaa suhdannepolitiikan pysty- vän paikkaamaan tätä aukkoa talouden tuotannossa kokonaan, sillä tämänkal- tainen korkean tuottavuuden alan nega- tiivinen shokki tarkoittaa käytännössä alentuneen tuotannon lisäksi myös tuo- tantopotentiaalin alenemista vähintään- kin joksikin aikaa. Tämä ei kuitenkaan poista sitä, että julkinen valta voi ja sen tulisi pyrkiä sulkemaan tuotannon ja po- tentiaalisen tuotannon välistä aukkoa eli tuotantokuilua. Koska Suomi on pieni rahaliiton jäsen, se ei voi juurikaan vaikuttaa rahapolitiik- kaan, vaan ainoaksi järeäksi suhdannepo- litiikan työkaluksi jää finanssipolitiikka. Puhtaasti tutkimuskirjallisuuden valossa viime vuosina harjoitettu kireä finanssi- politiikka ei vaikuta kovinkaan järkeväl- tä. Ensinnäkin, teoreettisessa tutkimus- kirjallisuudessa havaintona on yleensä se, että pienen rahaliittoon kuuluvan maan optimaalinen finanssipolitiikka on vahvasti suhdanteita tasaavaa (esim. Gali ja Monacelli 2008). Toisekseen empiirinen tutkimus viittaa siihen, että finanssipolitiikan kerroinvaikutus olisi tavanomaista suurempi nimenomaan rahaliittoon kuuluvassa avotaloudessa (Nakamura ja Steinsson 2014). Lisäksi on jonkin verran evidenssiä siitä, että taantumissa finanssipolitiikan vaikutukset ovat suurempia kuin nou- sukaudella, mikä on luonnollista, koska silloin kun talouden re- surssit ovat vajaakäytössä, ei elvyttävällä politiikal- la ole vastaavaa muuta tuotantoa syrjäyttä- vää vaikutusta kuin nousukaudella. Tutkimuskirjalli- suuden mukaan finanssipoliitti- nen elvytys olisi
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 27 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 27 siis taantumassa suositeltavaa pienelle euromaalle, minkä lisäksi se olisi oletet- tavasti ollut varsin tehokasta. Kuitenkin Suomessa harjoitettu politiikka on ollut myötäsyklistä eikä vastasyklistä. Nykyisellä talouden kasvuvauhdilla alamme kohta lähestyä tilannetta, jossa tuotantokuilu sulkeutuu. Viime aikoina on jo nähty merkkejä siitä, että myötäsyk- linen politiikka jatkuisi myös korkeasuh- danteessa. Esimerkiksi kiinteistöveron alarajojen suunniteltu korotus ehdittiin perua, koska tavoitteet kiinteistöveron tuotoksi ovat täyttymässä jo nykyisillä veroasteilla. Tällainen ajattelu ei oikein sovi vastasykliseen finanssipolitiikkaan. Ei siihen sovi myöskään se, kuinka nou- sukauden huipulla vuoden 2007 vaaleissa jaettiin jakovaraa ja kesken taantuman vuoden 2015 vaaleissa lähestulkoon kilpailtiin leikkauslistoilla. Maailma saattaisi olla hiukan parempi paikka, jos suhdannepolitiikan viritys olisikin ollut toisin päin. • Kirjallisuus Gali, J. & Monacelli, T. (2008), Optimal Monetary and Fiscal Policy in a Currency Union, Journal of International Economics, 76, 116–132. Nakamura, E. & Steinsson, J. (2014), Fiscal Stimulus in a Monetary Union: Evidence from US Regions, American Economic Review, 104, 753–792.
28 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju terhi maczulskij Vanhempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos terhi.maczulskij@labour.fi J ulkisen ja yksityisen sektorin työntekijöiden on havaittu eroavan toisistaan monien ominaisuuksiensa perusteel- la. Bellante ja Link (1981) sekä Blank (1985) olivat ensimmäisten joukossa, jotka tutkivat systemaattisesti julkisen ja yksityisen sektorin työnte- kijöiden eroavaisuuksia hyödyntämällä laajoja yksilötason aineistoja Yhdys- valloista. Esimerkiksi julkisen sektorin työntekijät ovat koulutetumpia, mutta he sietävät vähemmän riskiä verrattuna yk- sityisen sektorin työntekijöihin. Näiden 1980-luvulla jo klassikoiksi nousseiden artikkeleiden jälkeen lukuisat kansain- väliset tutkimukset ovat pyrkineet sel- vittämään tekijöitä, jotka korreloivat julkisella sektorilla työskentelyn kanssa. MISTÄ ON JULKISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÄT TEHTY? Oheinen taulukko esittää yhteenvedon julkisen sektorin työntekijöiden tyypil- lisimmistä ominaisuuksista. Se perustuu noin 40 tieteelliseen työpaperiin ja ar- tikkeliin.1 Nämä ominaisuudet voidaan jakaa karkeasti kuuteen eri luokkaan: demografiset tekijät, varallisuus, perhe- tausta, alue, työpaikkakohtaiset tekijät ja psykologiset tekijät. Julkisella sektorilla työskentely on aiempien tutkimusten perusteella ylei- sempää naisilla, perheellisillä, korkeasti koulutetuilla ja iäkkäämmillä. Naisten yliedustus julkisella sektorilla selit- tyy pääosin ammatinvalinnoilla, kuten suuntautumisella opetus-, sosiaali- ja Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? Artikkeli on katsaus julkisen ja yksityisen sektorin työntekijöiden välisiin eroihin. Tutkimustulosten mukaan ammatilliset preferenssit, koulutus ja osin myös perimä selittävät leijonanosan siitä, ketkä valikoituvat työskentelemään julkisella sektorilla Suomessa. Lisäksi julkisen sektorin työntekijöillä on voimakkaampi palvelumotivaatio, ja ekstrovertit valikoituvat todennäköisemmin julkisen sektorin työpaikkoihin. Julkinen sektori houkuttelee myös pienipalkkaisia, mutta palkkajakauman yläpäässä kyvykkäin työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. Taulukko 1. Katsaus julkisella sektorilla työskentelevien ominaisuuksiin. Ryhmä Ominaisuudet Demografiset tekijät Korkeampi koulutus ja ikä Naiset Perheelliset Varallisuus Pienempi varallisuus, vähemmän muita tuloja Perhetausta Isä, äiti, puoliso tai muu sukulainen on työsken- nellyt julkisella sektorilla Alue / suhdannekehitys Korkeamman työttömyyden alueet Työhön liittyvät tekijät Ei-rahallisten korvausten korkeampi arvostus Ammattiliitot, paremmat työolot Parempi työtyytyväisyys Psykologiset tekijät Julkisen palvelun motivaatio Riskin karttaminen Heikompi kyvykkyys
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 29 TERHI MACZULSKIJ on tutkinut työntekijöiden valintaa työskennellä julkisella tai yksityisellä sektorilla.
30 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ”JULKISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÄT OVAT KOULUTETUMPIA, MUTTA HE SIETÄVÄT VÄHEMMÄN RISKIÄ VERRATTUNA YKSITYISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÖIHIN.” terveystehtäviin. Perheellisyyden ja jul- kisella sektorilla työskentelyn välistä po- sitiivista yhteyttä on selitetty mm. sillä, että lasten saamisen jälkeen vanhemmat hakeutuisivat vakaampiin työpaikkoihin. Lisäksi julkisen sektorin on katsottu ole- van yksityistä sektoria ”perheystävälli- sempi”, koska siellä erityisesti naisten on helpompi yhdistää ura ja perhe-elämä (Okun et al. 2007). Dustmann ja van Soest (1998) ovat kritisoineet koulutusta ja ikää koskevia tutkimustuloksia, sillä julkisen sektorin ammattitehtäviin vaaditaan usein muo- dollinen korkeakoulututkinto ja työnte- kijöiltä vaaditaan lisäksi enemmän työko- kemusta. Korkeakoulutus ei välttämättä itsessään työnnä henkilöä julkiselle sek- torille, vaan se voi olla julkisen sektorin työn saamisen edellytys. ”Naisten yliedustus julkisella sektorilla selittyy pääosin ammatinvalinnoilla, kuten suuntautumisella opetus-, sosiaali- ja terveystehtäviin.” Julkisen sektorin työntekijöillä on pie- nempi varallisuus verrattuna yksityi- sen sektorin työntekijöihin, ja heillä on vähemmän muita tuloja. Tätä ei voida selittää palkkaeroilla, sillä kansainväli- sen tutkimuskirjallisuuden perusteella julkisen sektorin työntekijät ansaitsevat yksityisen sektorin työntekijöitä enem- män. Perhetaustalla on myös merkitystä. Esimerkiksi vanhempien työskentely jul- kisella sektorilla lisää lapsen todennäköi- syyttä päätyä työskentelemään samalle sektorille (esim. Lewis ja Frank 2002), mitä voidaan selittää mm. nepotismilla tai perheenjäsenten samankaltaisilla am- matinvalinnoilla. Aluetarkastelu on osoittanut, että taipumus hakeutua julkisen sektorin työpaikkoihin kasvaa alueellisen työt- tömyysasteen kasvun seurauksena, sillä yksityisen sektorin palkka- ja työllisyys- kehitys reagoi voimakkaammin talouden suhdanteisiin (esim. Pagani 2003). Li- säksi monet hakeutuvat julkisen sektorin työpaikkoihin esimerkiksi työn jousta- vuuden ja parempien työolojen vuoksi, mikä varsinkin Yhdysvalloissa selittyy ammattiliittojen voimakkaammalla roo- lilla julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Toisaalta työoloja kuvaavia ja toisaal- ta psykologisia piirteitä risteävä kirjalli- suus on todentanut, että julkisen sektorin työntekijät arvostavat yksityisen sekto- rin työntekijöitä enemmän ei-rahallisia korvauksia, mikä on osin yhteydessä ns. julkisen palvelun motivaatioon (esim. Perry ja Wise 1990). Kattava kirjalli- suus osoittaakin, että julkisen sektorin työntekijöillä on yksityisen puolen työn- tekijöitä voimakkaampi palvelumotivaa- tio eli halu tehdä työtä enempi yhteisen edun hyväksi kuin omaksi eduksi. Yhteisen edun tavoittelu on yleisempää julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Kiinnostus työskennellä työoloiltaan paremmassa ja taloudellisesti vakaam- massa julkisen sektorin työpaikassa liit- tyy osin siihen, miksi vähemmän riskiä sietävien henkilöiden on havaittu ha- keutuvan muita todennäköisemmin jul- kiselle sektorille. Riskinottohalukkuutta on mitattu paitsi taloustieteessä vakiin- tunein menetelmin2 , myös kuvailevina proxy-muuttujina, kuten sillä, käyttääkö henkilö turvavyötä tai onko hän ottanut vakuutuksia. Lisäksi Blank (1985) havaitsi, että ne henkilöt, joilla on terveysongelmia, työskentelevät terveempiä todennäköi- semmin julkisella sektorilla. Hän tulkitsi tutkimustuloksensa siten, että terveyson- gelmista kärsivät hakeutuvat mielellään toimialalle, jossa työolot ovat paremmat ja jossa työ ei ole yhtä kilpailuhenkistä kuin yksityisellä sektorilla. Tätä tulkintaa voi toki kritisoida, sillä syy-seuraussuhde voi mennä toisinpäin; usein työolot aihe- uttavat terveysongelmia. Muun muassa yhdysvaltalaisen selvityksen mukaan vakavimpien työperäisten terveysongel- mien esiintyvyys onkin suurinta julkisen sektorin tyypillisemmissä ammateissa. Psykologisista tekijöistä mainitaan vielä kyvykkyys. Huolestuttava trendi Yhdysvalloista kertoo, että naisopet- tajien kyvykkyys on heikentynyt vii- meisten vuosikymmenien aikana (esim. Bacolod 2007). Tämä selittyy sillä, että naisten työmarkkina-aseman parantu- essa ja vaihtoehtojen lisääntyessä moni kyvykäs nainen on vapautunut yksityi- sen sektorin ammatteihin. Meillä on tosin tiedossa tutkimustuloksia, joiden mukaan kyvykkyysjakauman yläpäässä olevat lääkärit ja opiskelijat hakeutuvat todennäköisemmin yksityiselle sektorille (esim. Pfeifer 2011). AMMATIN VALINTA, GENETIIKKA JA KOULUTUS SELITTÄVÄT JULKISELLE SEKTORILLE VALIKOITUMISTA SUOMESSA Maczulskij (2013b, 2016, 2017) on tar- kastellut valintaa työskennellä julkisella tai yksityisellä sektorilla Suomessa. Ky- seisissä tutkimuksissa on hyödynnetty suomalaista kaksosaineistoa (Kaprio ym. 1979), jossa on yksityiskohtaista tie- toa persoonallisuudesta ja terveydestä. Kaksosaineisto on yhdistetty Tilastokes- kuksen keräämiin rekisteritietoihin mm. työllisyydestä, koulutuksesta ja ansio- tasosta vuosilta 1990–2009. Aineistossa on sekä identtisiä että epäidenttisiä kak- sosia, joten ekonometrisissa malleissa voidaan vakioida erot henkilöiden per- hetaustassa ja geeniperimässä.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 31 "KORKEASTI KOULUTETUT PÄÄTYVÄT TODENNÄKÖISEMMIN JULKISELLE SEKTORILLE KUIN YKSITYISELLE SEKTORILLE." Käyttäytymisgenetiikan menetelmiä soveltava tutkimus osoittaa, että noin puolet julkisella sektorilla työskentelyn eroista voidaan selittää perimällä. Kun mallissa otetaan huomioon muun muassa ammatin valintaa koskevia tärkeitä taus- taominaisuuksia, niin genetiikan rooli puolittuu. Ammatillinen liikkuvuus on yleistä perheissä. Lisäksi tiettyjä ammatteja havaitaan pääosin julkisella sektorilla, kuten ope- tustyöhön, turvallisuuteen, suojeluun ja sosiaali- ja terveyspalveluihin lukeutuvat tehtävät. Kuitenkaan perimän merkittä- vää roolia ei voi täysin kiistää, ja mah- dollisia kanavia tälle voivat olla palvelu- motivaatio ja kyky hallita riskiä, joiden on myös havaittu olevan geneettisesti periytyviä. Julkisella sektorilla työskentely on geneettisesti periytyvää, mikä selittyy osin vanhempien ja lasten samankaltaisilla ammattivalinnoilla. Vaikka ammatilliset preferenssit se- littäisivätkin leijonanosan siitä, ketkä valikoituvat julkiselle sektorille, niin koulutustasolla on myös Suomessa suuri merkitys. Maczulskij (2016) havaitsi, että korkeasti koulutetut päätyvät toden- näköisemmin julkiselle sektorille kuin yksityiselle sektorille, vaikka mallissa otetaan huomioon yksilöiden väliset erot genetiikassa, perhetaustassa ja ammatti- valinnoissa. Mielenkiintoista on kuitenkin se, että koulutuksen ja julkisella sektorilla työs- kentelyn välinen suhde on vastasyklistä. Toisin sanoen noususuhdanteen aikana julkinen sektori voi kohdata rekrytoin- tiongelmia, kun koulutetumpi työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. Las- kusuhdanteen aikana voi puolestaan olla ylitarjontaa koulutetummasta työvoimas- ta. Tämä tulos on linjassa aikaisemman kansainvälisen tutkimuksen kanssa; Norjassa on vaikeaa saada rekrytoitua muodollisesti päteviä opettajia nousu- suhdanteen aikana (Falck et al. 2009). Noususuhdanteen aikana julkinen sektori voi kohdata rekrytointiongelmia, kun koulutetumpi työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. JULKISELLA SEKTORILLA TYÖS- KENTELEVÄT OVAT MOTIVOITUNEITA, MUTTA PALKKAKATTO VOI AJAA HEIDÄT YKSITYISELLE PUOLELLE Saarinen ym. (2015) ovat tutkineet julkisen palvelun motivaatiota terve- ydenhuollon työntekijöillä Suomessa. Palvelumotivaatiolla tarkoitetaan julki- sen palvelun työntekijöiden pyrkimystä edistää jotakin muuta kuin omaa etuaan, kuten kansalaisten ja koko yhteiskunnan etua. Lukuisat empiiriset tutkimukset ovat vahvistaneet palvelumotivaation olemassaolon, ja että se on voimakkaam- paa julkisella kuin yksityisellä sektorilla.3 Näin näyttäisi olevan myös Suomessa: julkisella sektorilla työskentelevien sitoutuminen julkisiin arvoihin ja viehätys julkiseen palveluun oli Saa- risen ym. (2015) mukaan korkeampaa kuin yksityisellä sektorilla työskentele- vien. Lisäksi korkean palkan arvostus oli negatiivisessa yhteydessä palvelumoti- vaatioon. Tämä ei kuitenkaan välttämättä kerro siitä, että motivoituneet julkisen sektorin työntekijät eivät arvostaisi pa- rempia ansioita. Maczulskij (2017) tarkasteli työnte- kijöiden siirtymiä yksityiseltä sektoril- ta julkiselle sektorille. Tutkimuksessa seurattiin suomalaisia kaksosia jopa 20 vuoden seurantajakson aikana ja pyrit- tiin jäljittämään niitä tekijöitä, jotka ovat yhteydessä toimialan vaihtoon. Yhtenä tekijänä katsottiin palkkamotivaatto- ria, kun henkilöt jaettiin ansiotasonsa mukaisesti viiteen palkkaluokkaan eli palkkaviidenneksittäin: alin viidennes, 2. viidennes, 3. viidennes, 4.viidennes ja ylin viidennes. Keskimmäinen palkkaryhmä on verrokkiryhmä. Kuviossa 1 on esitetty ekonometrisen mallin tuottamat kertoimet, kun verrok- kiryhmään kuuluvat ne henkilöt, joiden palkkataso kuuluu lähelle mediaania eli keskimmäistä palkkahavaintoa. Posi- tiivinen (negatiivinen) ja tilastollisesti merkitsevä kerroin kertoo suuremmas- ta (pienemmästä) todennäköisyydestä siirtyä yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille niihin yksityisen sektorin työntekijöihin verrattuna, jotka kuulu- vat keskipalkkaisten ryhmään. Tulos- ten mukaan ne henkilöt, jotka kuuluvat alimpaan palkkaluokkaan, siirtyvät to- dennäköisemmin yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille. Toisaalta ne henki- löt, jotka kuuluvat ylimpään palkkaluok- kaan, poistuvat yksityiseltä sektorilta epätodennäköisimmin. ”Pienipalkkaiset ansaitsevat paremmin julkisella sektorilla, kun taas korkeapalkkaiset ansaitsevat paremmin yksityisellä sektorilla.” Tässä mallissa on otettu huomioon yksi- löiden väliset erot perimässä, perhetaus- tassa ja muissa tärkeissä taustamuuttu- jissa, kuten koulutuksessa. Työntekijät näyttäisivät siis reagoivan taloudellisiin kannustimiin, sillä aiemman kansainvä- listen ja myös suomalaisten tutkimusten perusteella pienipalkkaiset ansaitsevat paremmin julkisella sektorilla, kun taas korkeapalkkaiset ansaitsevat paremmin yksityisellä sektorilla. Muun muassa
32 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 JULKISTEN PALVELUJEN LAATUTASO RIIPPUU SIITÄ, SAADAANKO JULKISELLE SEKTORILLE REKRYTOITUA SOPIVAA TYÖVOIMAA. Borjas (2003) on tehnyt samankaltaisen havainnon Yhdysvalloista, kun korkeam- mille palkkaluokille liikuttaessa julkisen sektorin työntekijät valuvat helposti yksityiselle sektorille. Ei voida siis var- muudella sanoa, etteikö parempi palkka motivoisi julkisen sektorin työntekijöitä myös Suomessa. EKSTROVERTIT HAKEUTUVAT JULKISEN SEKTORIN TYÖPAIKKOIHIN Tiedossa ei ole aiempia tutkimuksia, joissa olisi tarkasteltu persoonallisuus- piirteiden yhteyttä työpaikkasektorin valintaan. Tämä on poikkeuksellista, sillä on olemassa valtava kirjallisuus persoo- nallisuuden piirteiden yhteydestä koulu- tukseen, ammatinvalintaan, ansiotuloi- hin, työllisyyteen ja siihen, hakeutuuko henkilö yrittäjäksi. Maczulskij (2017) havaitsi, että erityisesti ekstrovertit henkilöt ovat yliedustettuina julkisella sektorilla Suomessa. Tulos on sinänsä looginen, sillä monet julkisen sektorin ammatit ovat sellaisia, joissa vaaditaan hyviä sosiaalisia taitoja.4 Uran ja perhe-elämän yhdistäminen on helpompaa julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Tutkimuksessa havaittiin lisäksi, että vaikka perheelliset työntekijät työsken- televät suuremmalla todennäköisyydellä julkisella sektorilla, niin tämä yhteys ei ole enää tilastollisesti merkitsevä, kun analyysissa tarkastellaan siirtymiä yk- sityiseltä sektorilta julkiselle sektorille. Toisin sanoen lapsen saanti ei lisää to- dennäköisyyttä siirtyä julkisen sektorin työpaikkoihin, vaan esimerkiksi valinta perheen perustamisesta ja ammatista ( ja työpaikkasektorista) tehdään sa- manaikaisesti. Toisaalta kyseessä voi olla päinvastainen syy-seuraussuhde, kun julkisella sektorilla työskentelevät hank- kivat lapsia havaitessaan, että julkisella sektorilla voi paremmin yhdistää uran ja perhe-elämän. LOPPUPÄÄTELMÄT Ei ole yhdentekevää, kuka päätyy työs- kentelemään julkisella sektorilla. Se, saako julkinen sektori rekrytoitua sopi- vaa työvoimaa, vaikuttaa mm. tärkeiden julkisten palveluiden laatutasoon. Tämä on erityisen tärkeää Suomen kaltaisessa maassa, jossa iso osa työvoimasta työs- kentelee julkisella sektorilla. Väestön ikääntyminen luo edelleen paineita jul- kisen sektorin palvelujen laatutason ja työn tehokkuuden saamiseksi riittävälle tasolle. Tutkimustulokset Suomesta kertovat, että julkinen sektori on hyvä työnantaja pienipalkkaisille ja että julkisen sekto- rin työntekijöillä on voimakkaampi pal- velumotivaatio kuin yksityisen sektorin työntekijöillä. Toisaalta näyttää siltä, että ei-rahallisia korvauksia arvostava julkisen sektorin työntekijä reagoi myös taloudellisiin kannustimiin, kun kyvykäs työvoima uhkaa siirtyä yksityiselle sekto- rille. Koska korkea koulutustaso on usein julkisen sektorin työn saamisen edelly- tys, niin julkinen sektori voi kohdata rek- rytointiongelmia myös noususuhdanteen aikana. • Viittet 1 Kaikki tulokset on saatu hyödyntämällä sellaisia malleja, joissa on otettu huomioon henkilön muita tärkeitä taustaominaisuuksia. Kaikkia tutkimuksia ei käydä yksityiskohtaisesti läpi tässä artikkelissa, mutta tarkempi selvitys tutkimuksista löytyy teoksesta Maczulskij (2013a, 25–31). 2 Esimerkiksi ns. Arrow-Pratt -mittarilla. 3 Ks. Taimion (2013) kattava suomenkielinen katsaus aiheesta. 4 Sosiaalisten taitojen ja ekstroverttisuuden välillä on positiivinen korrelaatio, vaikkakin psy- kologian kirjallisuudessa näitä kahta ominaisuutta pidetään täysin erilaisina persoonallisuuden piirteinä. ** ** -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 Alin viidennes 2. viidennes 4. viidennes Ylin viidennes Logitestimaatinarvo Kuvio 1. Mallin tuottamat kertoimet siirtymään yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille eri palkkaluokista (** merkitsee tilastollista merkitsevyyttä).
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 33 Kirjallisuus Bacolod, M. (2007), Do Alternative Opportunities Matter? The Role of Female Labor Markets in the Decline of Teacher Quality, Review of Economics and Statistics, 89, 737–751. Bellante, D & Link, A. (1981), Are Public Sector Workers More Risk-averse than Private Sector Workers? Industrial and Labor Relations Review, 34:3, 8–12. Blank, R. (1985), An Analysis of Workers’ Choice Between Employment in the Public and Private Sectors, Industrial and Labor Relations Review, 38, 211–224. Borjas, G. (2003), The Wage Structure and the Sorting of Workers into the Public Sector, teoksessa Donahue, J. & Nye, J. (Eds.): For the People: Can We Fix Public Service? Washington D.C.: Brooking Institution Press. Dustmann, C. & van Soest, A. (1998), Public and Private Sector Wages of Male Workers in Germany, European Economic Review, 42, 1417–1441. Falck, T. & Johansen, K. & Strøm, B. (2009), Teacher Shortages and the Business Cycle, Labour Economics, 16, 648–658. Kaprio, J. & Artimo, M. & Sarna, S. & Rantasalo, I. (1979), The Finnish Twin Registry: Baseline Characteristics. Section I: materials methods, representativeness and results for variables special to twin studies, Department of Public Health, Publications, M(47). Lewis, G. & Frank, S. (2002), Who Wants to Work for the Government? Public Administration Review, 62, 395–404. Maczulskij, T. (2013a), Economics of Wage Differentials and Public Sector Labour Markets, Väitöskirja 125, Jyväskylän yliopiston kauppa- korkeakoulu. Maczulskij, T. (2013b), Employment Sector and Pay Gaps: Genetic and Environmental Influences, Labour Economics, 23(C), 89–96. Maczulskij, T. (2016), Higher Education and Public Sector Employment: Evidence from Finnish Data on Twins, International Review of Applied Economics, 30, 605–619. Maczulskij, T. (2017), Who Becomes a Public Sector Employee? International Journal of Manpower 38, 567–579. Okun, B. & Amalya, O. & Orna, K-M. (2007), The Public Sector, Family Structure, and Labor Market Behaviour: Jewish Mothers in Israel, Work and Occupations, 34, 174–204. Pagani, L. (2003), Why Do People from Southern Italy Seek Jobs in the Public Sector? Labour, 17:1, 63–91. Perry, J. & Wise, L. (1990), The Motivational Basis of Public Service, Public Administration Review, 50, 367-373. Pfeifer, C. (2011), Risk Aversion and Sorting into Public Sector Employment, German Economic Review, 12:1, 85–99. Saarinen, A. & Ruokolainen, M. & Taimio, H. & Pirttilä, J. & Mauno, S. (2015), Palvelumotivaatio ja työhyvinvointi terveydenhuollossa, Kunnallisalan kehittämissäätiön Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu 86. Taimio, H. (2013), Julkisen palvelun motivaatio, Talous & Yhteiskunta, 41:3, 54–60.
34 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju armi mustosmäki Yliopistonopettaja Jyväskylän yliopisto armi.mustosmaki@jyu.fi V ertailevien tutkimusten mukaan työelämän kehi- tys on ollut Pohjoismais- sa, Suomi mukaan lukien, erilaista kuin muualla Euroopassa. Pohjoismaat erottuvat eri- tyisinä, korkean työelämän laadun mai- na eurooppalaisissa vertailuissa (esim. Mustosmäki 2017). Pohjoismaiden erityisyyttä on usein selitetty institutionaalisilla tekijöillä: työelämää sääntelevien instituutioiden kuten työmarkkinalainsäädännön, am- mattiyhdistysliikkeen, kollektiivisten työehtosopimusten ja ammatteihin val- mentavan koulutusjärjestelmän on aja- teltu tuottavan hyvää työelämää (esim. Gallie 2007). Tämän kaltaiset raken- teet myös vaimentavat globalisaation ja teknologisen kehityksen eriarvoista- via vaikutuksia. Kriitikot ovat tuoneet esiin, miten globalisaation ilmiöiden kuten maailmanlaajuisen kilpailun ki- ristymisen, teknologian kehityksen ja deregulaation katsotaan heikentävän instituutioiden merkitystä työelämän laatua suojelevina tekijöinä. Tässä artikkelissa avaan tarkemmin maiden välisten työelämän laadun ero- jen ja institutionaalisten ankkureiden yh- teyttä sekä toisaalta sitä, miten työelämän laatu voi heikentyä, kun institutionaalisia ankkureita kierretään tai kun ankkurit ei- vät tavoita kaikkien alojen työntekijöitä. TYÖELÄMÄN LAATU JA INSTITUUTIONAALISET ANKKURIT Institutionaaliset teoriat olettavat mai- den eroavan toisistaan työelämän laadun suhteen, sillä samankaltaisilla muutos- paineilla voi olla erilaisia seurauksia maiden poliittisista, kulttuurisista, his- toriallisista ja institutionaalisista erois- ta johtuen. Pohjoismaiden erityisyyttä tarkasteltaessa huomio on kiinnittynyt erityisesti siihen, miten instituutiot vai- kuttavat työnantajien strategioihin ja säätelevät työelämäsuhteita. Pohjoismaiset instituutiot vaikuttavat työnantajien strategioihin niin, että työelämän laadusta tulee hyvää. Perustaen näkemyksensä teoriaan ka- pitalismin kansallisista muunnelmista brittiläinen tutkija Duncan Gallie (2007) esittää, että Pohjoismaat edus- tavat koordinoituja markkinatalouksia, joissa institutionaalinen kehys tuottaa hyvää työelämän laatua: koulutusjärjes- telmä kouluttaa ammattitaitoisia työn- tekijöitä, minkä yhdessä säänneltyjen työmarkkinoiden kanssa oletetaan vai- kuttavan työnantajien strategioihin ja tapoihin käyttää työvoimaa. Koordinoi- duissa markkinatalouksissa kilpailuetua haetaan työntekijöiden kehittämisen ja koulutuksen kautta ja uudet työn organi- soinnin muodot ovat yleisempiä. Lisäksi organisaatioiden oletetaan sitoutuvan työntekijöihin ja pidemmän aikavälin investointeihin. Pohjoismaissa ammat- tiyhdistysliikkeellä on varsin vakaa ase- ma ja työmarkkinalainsäädäntö yhdessä työttömyys- ja sosiaaliturvan kanssa suojelee melko tasapuolisesti eri työn- tekijäryhmiä. Sen sijaan liberaaleissa markkinatalo- uksissa, erityisesti Isossa-Britanniassa ja USA:ssa, markkinoiden toimintaan puuttumista vältetään, ja siten vältetään myös työmarkkinoiden sääntelyä. Kou- lutusjärjestelmä tarjoaa hyvin yleisiä taitoja, ja markkinaohjautuvuus jättää työnantajille enemmän valtaa sanella toimintansa ehtoja ja käyttää työvoimaa joustavasti. Teorian mukaan työnanta- jat ovat haluttomampia kouluttamaan työntekijöitä, jotka liikkuvat helposti sääntelemättömillä työmarkkinoilla. Li- säksi matalamman taitotason työvoiman käyttö vaikeuttaa työn organisoinnin ja työn sisältöjen uudistamista, mikä johtaa työn yksitoikkoistumiseen ja standardoi- miseen. Työntekijöiden muodollinen vai- kutusvalta päätöksenteossa on rajallinen. Pohjoismaat erottuvat edukseen erityi- sinä, korkean työelämän laadun maina. Maiden välisen vertailun mukaan poh- joismaisilla työntekijöillä on hyvät mah- Tuottaako pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? Pohjoismaat ovat perinteisesti erottuneet työelämän laatuvertailuissa Euroopan ykkösinä. Taustalla vaikuttavat työmarkkinoiden palveluvaltaisuus ja korkea työvoiman osaamistaso, mutta myös erilaiset institutionaaliset tekijät, kuten työmarkkinoiden sääntely, ammattiyhdistysliikkeen asema ja sosiaalipoliittiset ratkaisut. Työelämän laatu voi kuitenkin heikentyä, kun näitä ankkureita kierretään tai kun ne eivät tavoita kaikkien alojen työntekijöitä. Organisaatioiden uudelleenjärjestelyt, ulkoistaminen ja alihankinta sekä uusien alojen ja työnteon uusien muotojen syntyminen saattavat heikentää työelämän laatua.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 35 ARMI MUSTOSMÄEN mukaan taloudessa ja työelämässä nähtävillä on monia prosesseja, jotka heikentävät pohjoismaista mallia ja instituutioiden työntekijää suojelevaa vaikutusta.
36 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 dollisuudet kehittää ja käyttää ammatti- taitoaan sekä vaikuttaa työn tekemisen tapoihin (kuvio 1). Työntekijöiden hyvät vaikutus- ja ke- hittymismahdollisuudet ovat kiinteästi yhteydessä maan tuotantorakenteeseen ja työvoiman ammattitaidon tasoon. Kor- keammin koulutettujen ja ylemmissä ase- massa olevien työ on usein itsenäisem- pää ja sisältää enemmän kehittymis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Näin ollen työntekijöiden koulutustason noustessa sekä teknologian kehityksen ja työn pal- velu- ja tietovaltaistumisen myötä myös vaikutusmahdollisuuksien oletetaan li- sääntyvän. Korkea koulutustaso ei yksin selitä sitä, miksi Pohjoismaissa on muita maita parempilaatuinen työelämä. Pohjoismaissa työmarkkinat ovat pal- veluvaltaiset ja työvoima korkeammin koulutettua kuin Euroopassa keskimää- rin. Tutkimuksissamme (esim. Oinas et al. 2012) olemme kuitenkin havainneet, että Pohjoismaat säilyttävät erityisase- mansa kehittymis- ja vaikuttamismah- dollisuuksien suhteen myös sen jälkeen, kun on maiden väliset erot työvoiman ja työmarkkinoiden rakenteissa on kontrol- loitu. Näin voimme olettaa hyvien vai- kutusmahdollisuuksien taustalla olevan myös muita tekijöitä. KIIRE JA EPÄVARMUUS – MIKÄ SELITTÄISI TYÖELÄMÄN KIELTEISIÄ KEHITYSSUUNTIA? Samaan aikaan kuitenkin useissa tutki- muksissa on havaittu, että työn kiireisyys ja koettu työn epävarmuus ovat lisäänty- neet merkittävästi Suomessakin. Aiem- pien tutkimuksiemme mukaan näistä kielteisistä kehityssuunnista on tullut 0 10 20 30 40 50 Tanska Ruotsi Suomi Iso-Britannia Espanja Saksa Puola EU28 HENKILÖSTÖVÄHENNYKSET ORGANISAATIOMUUTOKSET Kuvio 1. Työelämän laatu eri Euroopan maissa. Lähde: Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS). EUROOPPALAINEN TYÖOLOAINEISTO (EWCS) Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS) on laaja, viiden vuoden välein kerättävä työntekijöiden työoloja kartoittava kyselyaineisto.1 Tässä artikkelissa maiden välisiä eroja havainnollistetaan vuoden 2015 EWCS aineiston avulla. Pohjoismaisen työelämän laatua ja or- ganisaatiomuutosten yleisyyttä vertaillaan eri työpoliittisia regiimejä edustaviin Euroopan maihin: Iso-Britannia, Saksa, Espanja, Puola. Kuvio 2. Henkilöstövähennyksien ja organisaatiomuutoksien yleisyys eri Euroopan maissa. Lähde: Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Tanska Ruotsi Suomi Iso-Britannia Espanja Saksa Puola EU28 AUTONOMIA UUSIEN ASIOIDEN OPPIMINEN TYÖSSÄ KOULUTUKSEEN OSALLISTUMINEN yhtäläisesti eri asemassa olevia työn- tekijöitä koskettavia ongelmia (esim. Mustosmäki et al. 2017). Nämä tu- lokset ovat ristiriidassa institutionaa- listen teorioiden kanssa, jotka olettavat esimerkiksi ammattiliittojen ja työpo- litiikan suojelevan työntekijöitä työn intensivoitumiselta. Lisäksi työnanta- jien oletettiin suosivan pidempiä, siten työntekijälle turvallisempia työsuhteita ja irtisanomissuojan ja työttömyysturvan vähentävän työntekijöiden kokemaa työn epävarmuutta. Kriitikot ovatkin tuoneet esille, että institutionaalinen teoria antaa staatti- sen ja yhtenäisen kuvan instituutioiden hyvää työelämää tuottavasta vaikutuk- sesta eikä onnistu havaitsemaan muu- toksia (Crouch et al. 2009; Vidal ja Hauptmeier 2014). Makrotason edusta-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 37 viin aineistoihin perustuvia tutkimuksia on kritisoitu siitä, että ne eivät havaitse taloudellisten suhdanteiden ja johtami- sen vaikutusta työelämän laatuun (esim. Sengupta et al. 2009). Onkin väitetty, että instituutiot itse asiassa sitovat toimi- joita paljon oletettua vähemmän ja niitä voidaan eri tavoin vältellä. Case-tutkimuksen menetelmin on ha- vaittu, miten globaalin talouden paineet ohjaavat rationalisoimaan prosesseja ja tehostamaan organisaatioiden toimin- taa. Organisaatiomuutosten myötä voi- daan yhä uusille aloille tuoda globaale- ja, tietoteknologiaa hyödyntävän työn organisoinnin malleja. Kansainvälisessä tutkimuskirjallisuudessa puhelinpalvelu- keskukset ovat usein esitetty esimerkki globaalin, rajat ylittävää tietoteknologiaa hyödyntävän työn organisoinnin mallis- ta, jota on pidetty työelämän laadun kan- nalta ongelmallisena. Esimerkiksi pank- kialalla ja puhelinoperaattoriyrityksissä palvelutyötä on järjestelty uudelleen puhelinpalvelukeskuksiin, jonne voi- daan pienemmillä kustannuksilla palkata työntekijöitä, joilla ei ole välttämättä alan koulutusta tai kokemusta. Näin työnan- taja voi kiertää pohjoismaiseen malliin liittyviä rakenteita, kuten tiukkoja työeh- tosopimuksia (esim. Batt et al. 2009). Työntekijän palkkaamisen sijaan työtä ulkoistetaan ja alihankitaan eli ostetaan toisilta yrittäjiltä (ks. myös Flecker ja Meil 2010; Haidinger et al. 2014). Institutionaalisen teorian kehyksessä ilmiöitä on tulkittu niin, että työn uu- delleenorganisointi siirtää työtä organi- saation reunamille tai ulkopuolelle – ja siten heikentää instituutioiden suojaavaa vaikutusta. Näillä muutoksilla voi olla negatiivisia vaikutuksia työntekijöiden kokemaan työelämän laatuun. Eurooppalaisessa työoloaineistossa 2015 työntekijöiltä kysyttiin, ”onko viimeisten kolmen vuoden aikana työ- paikallanne tapahtunut rakenteellisia muutoksia tai uudelleenjärjestelyjä, jotka ovat merkittävästi vaikuttaneet työhön- ne”.2 Pohjoismaat johtavat tilastoja ahke- rimpina organisaatiouudistajina (kuvio 2): Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa yli 40 prosenttia vastaajista vastasi, että uu- delleenjärjestelyt työpaikalla olivat vai- kuttaneet merkittävästi heidän työhön- sä. Erityisen yleisiä uudelleenjärjestelyt olivat julkishallinnossa sekä sosiaali- ja terveysalalla (Eurofound 2016). Suomi erottuu myös maana, jossa hen- kilöstövähennykset ovat olleet yleinen il- miö työpaikoilla. Vuonna 2015 useampi kuin joka neljäs suomalainen vastaaja (28 prosenttia) sanoi työpaikallaan vähenne- tyn henkilöstöä viimeisten kolmen vuo- den aikana. Suomalaisen työoloaineiston (2013) mukaan henkilöstövähennykset ovat yleistyneet tuntuvasti taantumassa. Myös muut suurehkot muutokset työ- paikalla, kuten muutokset esimiehissä ja johdossa tai tietojärjestelmissä, ovat yleisiä. Yli puolet (60 prosenttia) pal- kansaajista on myös sitä mieltä, että työn tuloksellisuuteen ja tuottavuuteen perus- tuvan arviointi on lisääntynyt. Työn os- tamista ulkopuolelta oli lisätty noin joka neljännen vastaajan työpaikalla (Sutela ja Lehto 2014, 45–49). Organisaatiomuutokset, henkilöstö- vähennykset ja työn monitorointi ovat yhteydessä epävarmuuden ja kiireen kokemuksiin. Organisaatiomuutokset ja henkilöstö- vähennykset ovat yhteydessä kiirekoke- muksiin ja työelämässä koettavaan kasva- vaan epävarmuuteen (esim. Eurofound 2016). Organisaatiomuutoksia tehneissä ja henkilöstövähennyksiä kohdanneissa toimipaikoissa työntekijät kokevat enem- män epävarmuutta, stressiä, ja ettei heillä ole aikaa tehdä kaikkea työtehtäviä an- netussa ajassa. Myös lisääntynyt työn monitorointi selittää kiirekokemuksia (Russell ja McGinnity 2014). Jat- kuvien muutosten ja uudistusten takia työntekijät pelkäävät työn muuttuvan sellaiseksi, jota he eivät enää hallitse. Myös uudistukset, joissa ihmiset joutuvat hakemaan uudestaan (omia) tehtäviään, ovat työntekijöille stressaavia. UUDET PALVELUALAT – HEIKOT INSTITUTIONAALISET ANKKURIT Yksi institutionaalisen teorian kohtaama kritiikki on myös se, että sen on nähty pe- rustuvan teollisen yhteiskunnan raken- teille (Bosch ja Lehndorff 2005). Poh- joismainen malli ei välttämättä suojele yhtäläisesti vanhojen ja uusien sektorei- den työntekijöitä. Monet institutionaali- sista ankkureista, esimerkiksi ammatti- yhdistysliike ja työehtosopimukset, ovat vahvoja perinteisillä aloilla, kuten teolli- suudessa ja kuljetuksessa. Uusilla nope- asti syntyvillä aloilla, kuten media-alalla ja vapaa-ajan hyvinvointi- ja liikuntapal- veluissa ammatillinen järjestäytyminen ei ole kovin yleistä eikä ammatteihin val- mentavalla koulutusjärjestelmällä välttä- mättä ole keskeistä ammatti-identiteettiä rakentavaa merkitystä. Brittitutkijat Lloyd ja Payne (2013) vertailivat kansainvälisen kuntosaliket- jun työn organisointia sen toimipisteissä Norjassa ja Iso-Britanniassa eivätkä ha- vainneet näiden välillä institutionaalisen teorian olettamia eroja. Sen sijaan heidän mukaansa johtamisstrategiat, työn tehos- tamisen ja työntekijöiden kontrolloinnin tavat olivat varsin identtisiä eri maissa. Samankaltaisia tuloksia on saatu myös esimerkiksi hotellisiivoajien työstä eri maissa (Vanselow et al. 2010). Uudet alat ja työnteon uudet muodot jäävät usein työntekijää suojelevien instituutioiden ulkopuolelle. Toisaalta globalisaation mukanaan tuo- mat uudet ilmiöt voivat perinteisilläkin aloilla kuten rakennusalalla osoittaa, mi- ten instituutiot eivät välttämättä suojele työntekijöitä yhtäläisesti. Olkiluoto 3:n rakennustyömaalla tehtyjen tutkimusten mukaan ulkomaisten lähetettyjen työn- tekijöiden muita heikommat työehdot ja pitkät valvontaa hankaloittavat alihan- kintaketjut ovat esimerkki siitä, miten uusien työvoiman käyttötapojen kautta on mahdollista kiertää Pohjoismaisia institutionaalisia rakenteita (Lillie ja Sippola 2010). Kiinnostava, joskin vasta vähän tut- kittu ilmiö, on digitalisaatio ja alustojen kautta välittyvä työ ja se, miten ilmiö laajetessaan tulee vaikuttamaan työn te- kemisen ehtoihin ja työelämän laatuun. Työtä ei tehdä työsopimuksen sääntele- mänä eivätkä työn tekemistä määrittele työaikalainsäädäntö, työehtosopimukset, kollektiiviset palkkaratkaisut tai mahdol- lisuudet järjestäytyä. Työnantajan velvol-
38 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 lisuudet tarjota työntekijälle työtiloja ja -välineitä, koulutusta tai työterveyshuol- toa eivät myöskään sido työn välittäjää tai tilaajia (Degryse 2016; Drakoupil ja Fabo 2016). Institutionaalisen teorian kehyksen kautta tulkittuna ”alustatalous” tai ”joukkoistettu työ” ohjaa työtä perin- teisen kokoaikaisen palkkatyösuhteen ja siten myös työntekijää suojelevan kehyk- sen ulkopuolelle. MILTÄ NÄYTTÄÄ TYÖELÄMÄN LAADUN TULEVAISUUS? Pohjoismaista työelämää rakenteistavaa ja sääntelevää mallia on pidetty monin tavoin erityisenä (esim. Kasvio et al. 2012), ja sen ajatellaan tuottavan ja yllä- Kirjallisuus Batt, R. & Holman, D. & Holtgrewe, U. (2009), The Globalization of Service Work: Comparative Institutional Perspectives on Call Centers. Introduction to a Special Issue of the Industrial & Labor Relations Review, 62, 453–488. Bosch, G. & Lehndorff, S. (2005), Introduction: Service Economies – High Road or Low Road. Teoksessa Bosch, G. & Lehndorff, S. (Eds.): Working in the Service Sector: a Tale from Different Worlds, London: Routledge, 1–31. Crouch, C. & Schröder, M. & Voelzkow, H. (2009), Regional and Sectoral Varieties of Capitalism, Economy and Society, 38, 654–678. Degryse, C. (2016), Digitalisation of the Economy and Its Impact on Labour Markets, ETUI Working Paper 2016. Drahokoupil, J. & Fabo, B. (2016), The Platform Economy and the Disruption of the Employment Relationship, ETUI Policy Brief 5/2016. Eurofound (2016), Sixth European Working Conditions Survey – Overview Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. Flecker, J. & Meil, P. (2010), Organisational Restructuring and Emerging Service Sector Value Chains – Implications for Work and Employment. Work, Employment and Society, 24:4, 1–19. Gallie, D. (Ed.) (2007), Employment Regimes and the Quality of Work, New York: Oxford University Press. Haidinger, B. & Schönauer, A. & Flecker, J. & Holtgrewe, U. (2014), Value Chains and Networks in Services: Crossing Borders, Crossing Sectors, Crossing Regimes? Teoksessa Hauptmeier, M. & Vidal, M. (Eds.): Comparative Political Economy of Work, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan. Kasvio, A. & Gonäs, L. & Skorstad, E. (2012), In Search of the Nordic Working Life Model; Introduction to the Thematic Issue, Nordic Journal of Working Life Studies, 2:4, 1–19. Lillie, N. & Sippola, M. (2010), Edunvalvonnan ongelmat Olkiluoto 3-rakennustyömaalla, Sosiologia, 47:2, 97–111. Lloyd, C. & Payne, J. (2013), Changing Job Roles in the Norwegian and UK Fitness Industry: in Search of National Institutional Effects, Work, Employment & Society, 27:1, 3–20. Mustosmäki, A. (2017), How Bright Are the Nordic Lights? Job Quality Trends in Nordic Countries in a Comparative Perspective, Jyväskylä Studies in Education, Psychology and Social Research 586. Mustosmäki, A. & Oinas, T. & Anttila, T. (2017), Abating Inequalities? Job Quality at the Intersection of Class and Gender in Finland 1977–2013, Acta Sociologica, 60, 228–245. Oinas, T. & Anttila, T. & Mustosmäki, A. & Nätti, J. (2012), The Nordic Difference: Job Quality in Europe 1995–2010, Nordic Journal of Working Life Studies, 2:4, 135–152. Russell, H. & McGinnity, F. (2014), Under Pressure: The Impact of Recession on Employees in Ireland, British Journal of Industrial Relations, 52, 286–307 Sengupta, S. & Edwards, P.K. & Tsai, C-J. (2009), The Good, the Bad, and the Ordinary: Work Identities in “Good” and “Bad” Jobs in the United Kingdom. Work and Occupations, 36:1, 26–55. Sutela, H. & Lehto, A-M. (2014), Työolojen muutokset 1977–2013, Helsinki: Tilastokeskus. Vidal, M. & Hauptmeier, M. (2014), Comparative Political Economy of Work and Labour Process Theory: Towards a Synthesis. Teoksessa Hauptmeier, M. & Vidal, M. (Eds.) (2014): Comparative Political Economy of Work. Hampshire, UK: Palgrave Macmillan. pitävän korkeaa työelämän laatua (esim. Mustosmäki 2017). Pohjoismaisen korkean työelämän laa- dun mallin kestävyyttä ei voi kuitenkaan pitää itsestäänselvyytenä. Työelämää sää- televiin instituutioihin kohdistuu mer- kittäviä muutospaineita. Esimerkiksi työehtosopimusjärjestelmää ja työlain- säädäntöä pyritään joustavoittamaan ja purkamaan. Samaan aikaan jäykkinäkin pidetyistä rakenteista huolimatta Poh- joismaat ovat Euroopan aktiivisimpia organisaatiouudistajia, ja olemassa ole- via rakenteita myös kierretään. Nämä näkökulmat auttavat myös selittämään yleistyneitä kiireen ja epävarmuuden ko- kemuksia, jotka muuten eivät istu kuvaan Pohjoismaista työelämän laadun huippu- maina. Pohjoismaisen työn tulevaisuutta pohdittaessa onkin syytä kiinnittää huo- miota myös niihin prosesseihin, jotka laa- jetessaan rapauttavat työntekijää suoje- levaa pohjoismaista mallia, asettaen sen tulevaisuuden vaakalaudalle. • Viitteet 1 Ks. https://www.eurofound.europa.eu/fi/ surveys/european-working-conditions-surveys . 2 Tässä yhteydessä organisaatiomuutokset sisäl- tävät ulkoistamisen, fuusioitumisen toisen orga- nisaation kanssa tai yrityskaupan, lomauttamisen, liiketoiminnan laajentumisen tai uudelleenjärjes- telyt organisaatiomuutosmielessä.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 39 LUKUvihje ralf sund Pääekonomisti STTK ralf.sund@sttk.fi Lasse laatunen ja Arto niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkina- politiikassa. Art House, 2017, 325 s. TYÖMARKKINOIDEN MAALIN- TEKIJÄ Muistelukirjojen perisyntejä on objek- tiivisuuden puute. Tapahtumien kes- kipisteeseen nousee muistelija. Lasse Laatusen yhdessä toimittaja Arto Nie- misen kirjoittama kirja välttää tämän perisynnin kohtuullisesti. Kirja välttää myös lukijassa usein myötähäpeää herät- tävät kuvaukset lapsuuden ajoista, joita muistelmakirjoittajat laajasti harrasta- vat. Nuoruus sivuutetaan Lasse Laatusen kirjassa sopivan kepeästi. Lasse Laatusen ura työmarkkinaneu- vottelijana on poikkeuksellinen. Se ha- kee vertaistaan. Hän toimi yli 40 vuotta työnantajapuolen keskeisenä neuvot- telijana. Matkan varrelle mahtuu lähes koko suomalaisen sosiaaliturvan raken- taminen tai ainakin kehittäminen. Kirja ei ihan yllä kohteensa tasolle. Kirjoittajat kuvaavat kirjaansa ”työ- markkinatunnelmapohjaiseksi”. Tyylin valinnan ymmärtää, vaikka sen, minkä tekstin kepeydessä voittaa, sen analyy- sin syvyydessä häviää. Vihjailujen va- raan jää se, missä määrin tutkittu tieto on ohjannut uudistusten valmistelua. Kirjassa viitataan erilaisiin tutkimus- lähteisiin, mutta on epäselvää, missä määrin tieto on ohjannut neuvotteluja ja lopputulosta. Etenkin eläkeuudistuksis- sa on kyse miljardiluokan taloudellisista vaikutuksista. Epäilemättä neuvottelui- den käyttövoimana on ollut vahva tutki- mustieto, vaikka kirjassa ihmisten väliset suhteet, verkostot ja neuvottelijoiden luottamus toisiinsa nousevat keskeisiksi. Laatusen uralle osuu kaksi sisäisen devalvaation ponnistusta. Ensimmäinen kulkee Sorsan esityksen nimellä vuodel- ta 1991, ja modernimpi versio on vuodel- ta 2016, jota kilpailukykysopimukseksi kutsutaan. Ensimmäinen kaatui ja toinen pysyi kasassa. Sorsan sopimuksella tavoiteltiin noin 10 prosentin työvoimakustannusten leik- kausta. Keinoina olivat työeläkemaksun siirto työnantajilta palkansaajille ja palk- kojen alentaminen. Sopimuksen kaata- jiksi on jo aiemmin nimetty Paperiliiton puheenjohtaja Antero Mäki ja Metallilii- ton puheenjohtaja Per-Erik Lundh. Syy- kin sanotaan selvästi: ”Liittojen puheen- johtajat olivat jo edenneet liian pitkälle devalvaatiotiellä.” Kirjassa jää kertomatta, että Sorsan esityksen nimeä kantava ajatus törmäsi toiseenkin kiviaitaan. Ammattiyhdis- tysliikkeessä arvuuteltiin laajasti myös nimellisten palkanalennusten juridisia ongelmia. Vallitsevan tulkinnan mukaan palkanalennus olisi koskenut vain järjes- täytyneitä, jolloin operaatio olisi saatta- nut tuottaa arvaamattomia järjestöpoliit- tisia haavoja työmarkkinajärjestelmään. Seuraavassa ”sisäisen devalvaation” yrityksessä eli kilpailukykysopimuksessa nämä karikot kierrettiin eikä varaventtii- liä eli ulkoista devalvaatiota ollut työka- lupakissa enää olemassa. Laatusella, jos kenellä, olisi ollut oiva kyky vertailla näitä kahta hyvin samankaltaista ponnistusta. Kirja on parhaimmillaan neuvottelu- jen ja sen lainalaisuuksien kuvaamises- sa. Taustavalmistelut on tehtävä erittäin huolella. Asioihin perehtyminen palkit- see. Verkostojen on oltava laajoja ja niitä on väsymättä pidettävä yllä. Luottamus on ansaittava ja sen vuoksi kannattaa tehdä töitä. Voimaa kannattaa kunnioit- taa. Resepti ei ole uusi, mutta Laatunen kokkaa kokonaisuuden herkulliseksi huolellisella maustamisella. Kokonaisuus viimeistellään kakun kir- sikalla. Neuvotteluissa on tunnistettava momentum, läpimurron hetki. Aikalaiset todistavat Lasse Laatusen olleen neuvot- telijana sanoja säästävä; hän ikään kuin lymyää varjoissa ja iskee kun oikea aika on. Kirjasta välittyy kuva neuvottelijasta, joka tunnistaa ”sinisen hetken”. Monet kanssakulkijoiden kuvaukset vahvistavat tämän. Julkaisutilaisuudessa kirjoittajat tar- josivat kirjaa neuvottelutaidon oppaaksi. Ei hullumpi ehdotus. Suurimmasta osasta kirjassa esiin- tyvistä ihmisistä Laatusella on hyvää sanottavaa. Erityisen arvostavasti hän puhuu SAK:n pitkäaikaisesta puheen- johtajasta Lauri Ihalaisesta. On ihan rajoilla, etteivät kehusanat lipsahda imelyyden puolelle. Toki kirjassa esiin- tyy henkilöitä, joiden suhteen Laatusella on melko vähän hyvää sanottavaa. Pik- kupiruilun kohteeksi joutuvat erityisesti muutamat EK:ssa pyörähtäneet johtajat. Laatusella on viesti myös tämän päi- vän toimijoille. Hän katselee huolestu- neena irtiottoja kolmikantaisesta val- mistelusta. Hän muistuttaa historian opetuksista. Annetaan viimeinen sana päähenkilölle: ”En pidä viisaana Elinkei- noelämän Keskusliiton EK:n työmarkki- napoliittista alasajoa ja EK:ta vaivaavaa eroamisliikettä.” ”Jos keinovalikoima on hävitetty, sitä ei hetkessä luoda uudel- leen.”
40 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju pentti pikkarainen Ph.D. pentti.pikkarainen59@gmail.com K ansainvälisissä vertai- luissa Suomen rahoitus- markkinat ovat saaneet yleensä varsin hyvät ar- vosanat. 1990-luvun krii- sin jälkeen pankkijärjestelmä on ollut hy- vin vakaa ja toimintakykyinen. Suomen rahoitusmarkkinoiden ongelmina tai ke- hittämiskohteina mainitaan usein erityi- sesti pienten kasvuyritysten rahoituksen puutteet ja keskittynyt pankkijärjestelmä (Pajarinen ym. 2017). Tässä kirjoituksessa nostan valikoi- dusti esille muutamia rahoitusmarkki- noiden kehittämiskohteita. Käsittelen kolmea teemaa: rahoitusmarkkinoiden monipuolistaminen, rahoitus- ja pää- omamarkkinoihin liittyvien asioiden käsittely valtioneuvostossa ja työeläke- järjestelmän toiminta. RAHOITUSMARKKINOIDEN MONI- PUOLISTAMINEN Kansainvälisissä vertailuissa Suomen ja yleensä Euroopan (pois lukien lähinnä Iso-Britannia ja Ruotsi) rahoitusmarkki- noita pidetään kohtuullisen yksipuolisi- na verrattuna erityisesti Yhdysvaltoihin. Pankkisektorin rooli on hyvin vahva ja ns. suoran rahoituksen tai pääomamarkki- noiden (osake- ja joukkovelkakirjamark- kinat) rooli on kohtuullisen pieni. Mo- nipuolisia rahoitusmarkkinoita pidetään yleensä tekijänä, joka parantaa kasvun edellytyksiä mutta myös pienentää pank- kikriisien aiheuttamia vakausongelmia. Komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker lanseerasi kesällä 2014 ajatuksen EU:n pääomamarkkinaunionista osana komission tulevaa työohjelmaa. Pääoma- markkinaunionin tavoitteena on kehittää suoran rahoituksen kanavaa ja parantaa rahoitusmarkkinoiden toimintaa yli kan- sallisten rajojen. Suomen pankkikeskeisillä rahoitusmarkkinoilla suoran rahoituksen rooli on suhteellisen pieni. Pääomamarkkinaunioni on varsin pe- rinteinen EU:n sisämarkkinaohjelma. Se ei merkitse vallankumousta, vaan se on pikemminkin pienten askelten poli- tiikkaa. EU:n lainsäädäntöä tarkastellaan tästä näkökulmasta ja tehdään tarvittavia muutoksia. Merkittävin ja vaikein kysymys pää- omamarkkinaunionin kehittämisessä koskee konkurssilainsäädäntöä. Yh- dysvaltojen rahoitusmarkkinoiden yksi suurimmista vahvuuksista on federaa- tiotason konkurssilainsäädäntö. EU:ssa keskustelu konkurssilainsäädännön mah- dollisesta harmonisoinnista ja jopa yhtei- sestä konkurssilainsäädännöstä on vielä kesken. Jos tässä isossa asiassa ei pystytä ottamaan pitkää harppausta, EU:n pää- omamarkkinaunioni jää torsoksi. Rahoitusmarkkinoiden monipuolista- misessa voidaan toimia sekä EU-tasolla että kansallisella tasolla. Suomessa on viime vuosina otettu merkittäviä askelei- ta pääomamarkkinoiden kehittämiseksi kansallisen tason toimin. Syyskuussa 2016 tuli voimaan joukko- rahoituslaki. Joukkorahoituksella tar- koitetaan suurelle yleisölle esitettäviä avoimia pyyntöjä kerätä varoja tiettyyn hankkeeseen. Joukkorahoituslaki koskee yritysten rahoitusta laina- ja osakemuo- toisena. Joukkorahoitus on kasvanut meillä ja monissa muissa maissa erittäin nopeas- ti. Vuotuinen kasvuvauhti on ollut Suo- messakin 50–100 prosentin haarukassa. Joukkorahoituksen kautta saatava oman ja vieraan pääoman muotoinen rahoitus on tärkeä kanava erityisesti kasvuyrityk- sille. Vaikka joukkorahoitusmarkkinan absoluuttinen koko on vielä varsin pieni, Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi Työtä Suomen rahoitusmarkkinoiden monipuolistamiseksi tulee jatkaa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää kasvavien ja kansainvälistyvien pk-yritysten rahoitukseen sekä työeläkejärjestelmän hajautukseen. Vaikuttavuussijoittaminen tulee olemaan yksi valtavirtaus. Valtioneuvostossa finanssimarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulee keskittää joko TEMiin tai VM:ön. Valtion sijoitusvarallisuuden hoito tulee keskittää yhteen yksikköön. Työeläkelaitosten toimivan johdon ja hallitusten pätevyysvaatimuksia tulee nostaa ja valvoa tiukasti. Hallituksissa tulisi olla enemmän työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 41 Pentti Pikkarainen korostaa monipuolisten rahoitusmarkkinoiden merkitystä kasvun ja työllisyyden edistäjinä.
42 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 TULEVAISUUDESSA VAIKUTTAVUUSSIJOITTAMINEN TULEE OLEMAAN YKSI SIJOITTAMISEN VALTAVIRTAUS. nopeasti kehittyvä markkina edellyttää pelisääntöjä. Kun EU:ssa ei oltu rea- goimassa aivan lähivuosina, jouduttiin tilanteeseen reagoimaan kansallisella lainsäädännöllä. Näin on tapahtunut seitsemässä muussakin EU-maassa. Joukkorahoituslaki on filosofialtaan mahdollistava; lain tavoitteena on kan- nustaa markkinoiden kehitystä, ei estää sitä. Laki on saanut paljon kansainvälistä tunnustusta ja kehuja kotimaisilta toimi- joilta. EU:n komissio pitää sitä mahdol- lisena mallina tulevalle EU-lainsäädän- nölle. Yritysten joukkovelkakirjarahoitusta on kehitetty viime vuosina monin tavoin. Yrityksille on tarjolla harmonisoidut esit- teet, jotka pienentävät kustannuksia. Valtiovarainministeriön asettama pro- fessori Jarno Teporan johdolla toiminut työryhmä (Valtiovarainministeriö 2017) käsitteli perusteellisesti erityises- ti kahta asiaa: työryhmä laati esityksen joukkolainanhaltijoiden edustajaa koske- vasta lainsäädännöstä ja nosti vakuutta- vasti esille mahdolliset ongelmat yritys- saneerausta koskevassa lainsäädännössä. Edustajamallia koskeva laki tuli voimaan kuluvan vuoden syyskuussa. Mahdolli- sia ongelmia yrityssaneeraustilanteissa selvitetään oikeusministeriön johdolla tutkimushankkeessa. ”Yritysten joukkovelkakirja- rahoitusta on kehitetty viime vuosina monin tavoin.” Sijoittajat ovat viime vuosina ryhtyneet kiinnittämään aikaisempaa enemmän huomiota sijoitustensa ei-monetaarisiin vaikutuksiin. Tälle kehitykselle on useita nimityksiä, kuten vaikuttavuusinvestoi- minen tai kestävä rahoitus. Tällöin sijoit- tajat vaativat tai odottavat, että heidän sijoituksensa vaikuttavat myönteisesti esimerkiksi ympäristön parantamiseen, sosiaalisten ongelmien ratkaisemiseen tai globaaleihin kehitystavoitteisiin. Vaikut- tavuussijoittamisen eri muodot tulevat kasvamaan tulevaisuudessa, ja se tulee olemaan yksi sijoittamisen valtavirtaus. Sitra aloitti toukokuussa 2014 hank- keen vaikuttavuusinvestoimisesta. Siinä on otettu käyttöön yksi sen erityismuo- to, ns. tulosperusteinen rahoitussopimus. Sitran hankkeissa on toistaiseksi keski- tytty mm. työllistämisen mahdollisuuk- sien ja julkisen sektorin työhyvinvoinnin parantamiseen. Sijoittajan kannalta jär- jestely tarkoittaa sitä, että sijoittaja saa takaisin sijoituksensa ja sille sovitun tuo- ton vain, jos etukäteen sovitut tavoitteet saavutetaan. Sitran hankkeissa hyödyn- netään julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin osaamista. RAHOITUSMARKKINA-ASIOIDEN KÄSITTELY VALTIONEUVOSTOSSA Rahoitus- ja pääomamarkkinoihin liitty- vien asioiden valmistelu valtioneuvostos- sa on hyvin hajanaista ja edellyttäisi sel- västi nykyistä parempaa koordinaatiota. Kenelläkään ei ole mandaattia huolehtia rahoitusmarkkina-asioiden kokonaisuu- den valmistelusta. Valtiovarainministeriön rahoitus- markkinaosasto vastaa pankkien ja ar- vopaperimarkkinoiden lainsäädännöstä ja pyrkii kehittämään rahoitusmarkki- noiden toimintaa. Lisäksi osasto vastaa mm. Valtion Eläkerahaston ohjauksesta. Sosiaali- ja terveysministeriön vakuutus- osastolle kuuluu vakuutusmarkkinoiden ml. työeläkelainsäädännön valmistelu. Työ- ja elinkeinoministeriön elinkeino- ja innovaatio-osasto pyrkii kehittämään yritysrahoitusta ja ohjaa mm. Finnveran ja Tesin toimintaa. TEMin työelämä- ja markkinaosasto vastaa kirjanpitoa, tilin- päätöstä ja tilintarkastusta koskevasta lainsäädännöstä. Rahoitusmarkkinoiden lainsäädäntökysymyksissä oikeusminis- teriöllä on sekä itsenäistä roolia että myös tärkeä kommentoiva rooli. Valtion rahoitusvarallisuutta hallinnoidaan val- tioneuvoston omistajaohjausosaston alaisessa Solidiumissa ja VM:n alaisessa Valtion Eläkerahastossa (VER). Rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelun osalta Suomen tilanne on hy- vin poikkeuksellinen. On vaikea löytää toista maata, missä rahoitusmarkkinoi- den lainsäädännön valmistelu ei ole sa- massa ministeriössä ja samalla osastolla. Finanssitavaratalojen muodostuminen edellyttäisi kokonaisuuden tarkastelua. Työeläkelaitoksilla on niin suuri rooli Suomessa, että niitä pitäisi käsitellä osa- na rahoitusmarkkinoiden kokonaisuutta. Edellä mainitut näkökohdat ovat vai- kuttaneet siihen, että Suomessakin on vain yksi rahoitusmarkkinoiden valvoja, Finanssivalvonta, joka muodostettiin yh- distämällä rahoitus- ja vakuutusvalvon- taviranomaiset yhdeksi viranomaiseksi vuonna 2009. Sama kehitys on tapahtu- nut edunvalvonnan osalta sen keskitty- essä pitkälti etujärjestö Finanssialaan. Nykyinen erittäin hajanainen rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulisi keskittää työ- ja elinkeino- ministeriöön tai valtiovarain- ministeriöön. Rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulisi yhdistää yhdelle osas- tolle. Mahdollisia sijoituspaikkoja on ainakin kaksi: valtiovarainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö. Valtiovarainministeriön puolesta pu- huu ainakin se, että rahoitusmarkkina- asiat kuuluvat EU:ssa Ecofin-neuvostolle, jossa Suomea edustaa valtiovarainminis- teri. Toisaalta mikään ei estä sitä, että Ecofin-valmisteluun osallistuvat myös muut ministeriöt kuin VM. Tämä koros- taisi ajatusta yhtenäisestä valtioneuvos-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 43 tosta. VM:ön sijoittautumista vastaan puhuvat se, että valtiovarainministerin tontti on jo nyt erittäin laaja, ja usein puolueen puheenjohtajana toimiva mi- nisteri ei käytännössä ehdi paneutua rahoitusmarkkina-asioihin kunnolla. VM on korostetusti budjettiministeriö eikä siten kehittämisen edellyttämä ajattelu- tapa istu siihen kovin luontevasti. TEMistä on tullut viime vuosina sel- västi VM:n kilpailija talouden kehittämis- asioissa. Tällöin rahoitusmarkkinoiden lainsäädäntö ja rahoitusmarkkinoiden kehittäminen voisivat luontevasti istua TEMiin. Näin on mm. Tanskassa. Yritys- rahoituksen kehittäminen, jota tapahtuu sekä TEMissä että VM:ssä, olisi luonte- vasti osa tätä kokonaisuutta. Valtion taseen kannalta VERin hallin- noima rahoitusvarallisuus ja omistaja- ohjauksen alaisuudessa oleva rahoitus- varallisuus (Solidium) ovat samanlaisia. Loppupelissä kyse on kansalaisten val- tion kautta omistamasta rahoitusvaral- lisuudesta, jonka erillä voi olla erilaisia käyttötarkoituksia. Valtion rahoitusvarallisuuden hallin- nointi monessa eri yksikössä (VER, Soli- dium) on kallis ratkaisu. Rahoitusvaralli- suus voidaan aivan hyvin yhdistää yhden yksikön hoidettavaksi ja näin minimoida hallintaan liittyviä kustannuksia. Varal- lisuuden eri osien hoitamista koskevat ohjeet voivat toki olla erilaisia. Joissakin maissa, kuten Isossa-Bri- tanniassa ja Ruotsissa, hallituksessa rahoitusmarkkina-asioista vastaa näihin asioihin keskittynyt rahoitusmarkkina- ministeri. Jos edellä mainittuja organisa- torisia uudistuksia ei pystytä tekemään, rahoitusmarkkina-asiat voitaisiin koota yhden ministerin vastuulle ja koordinoi- da niitä sitä kautta. TYÖELÄKEJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMINEN Suomen työeläkejärjestelmää pidetään kansainvälisesti erittäin hyvänä. Ajoittain nousee esille kuitenkin kritiikkiä ja eh- dotuksia siitä, kuinka toimintaa voitaisiin vielä parantaa. Viime tammikuussa julkaistu Aalto- sen ym. (2017) kirjoitus kokoaa hyvin yhteen työeläkejärjestelmää koskevan kritiikin ja ehdotukset. Raportissa nos- tetaan esille työeläkejärjestelmämme kestävyys, valmisteluun ja hallinnoin- tiin liittyviä kysymyksiä ja sijoittami- sen tehokkuuden parantaminen. Siinä esitetään mm., että työeläkevarat pitäisi kasata yhteen ja sijoittaa 60 prosenttia niistä globaaliin osakeindeksiin (ETF- rahastoon) ja loput 40 prosenttia globaa- liin korkoindeksiin. Raportissa vaaditaan hallinnossa, erityisesti hallituksissa ole- vien henkilöiden, osaamisvaatimusten tiukempaa noudattamista. Raporttiin tulisi suhtautua vakavasti ja sen ehdotuksia tulisi käsitellä perus- teellisesti poliittisessa prosessissa. Sen kaikki ajatukset ja ehdotukset eivät ole kuitenkaan ongelmattomia. Kaikkien TEL-varojen kasaaminen yh- deksi rahastoksi ja sijoittaminen kahden globaalin indeksin mukaisesti on helpos- ti tehtävissä. Maailmalla toimii selvästi suurempiakin toimijoita kuin mitä täs- tä muodostuisi. Raportin mukaan tämä alentaisi hallinnointikustannuksia noin 400 miljoonaa euroa vuodessa. Yhden eläkerahaston toimintamalliin liittyy kuitenkin eräitä ongelmia. Yksinkertaisen, kahteen rahastoon si- joittavan globaalin portfolion hallintaan tarvittaisiin paljon vähemmän työnte- kijöitä kuin nykyisin. Tällöin poistuisi paljon osaamista ja koko kansantalouden kannalta olisi huono tilanne, jos tämän myötä rahoitusmarkkinoiden osaajien määrä romahtaisi. Osaajat vaihtavat työ- paikkoja ajan myötä, ja siten mm. pank- kien ja yritysten mahdollisuudet saada osaavaa työvoimaa voisivat heikentyä. Globaalissa sijoitussalkussa Suomen osuus on hyvin pieni. Tämä merkitsisi isoa siirtymää pois Suomen rahoitus- markkinoilta. Jos rahoitusmarkkinat toimivat ”täydellisesti”, ulkomaiset si- joittajat tulisivat tilalle eikä tästä aiheu- tuisi mitään ongelmaa. Suomi on kuiten- kin periferiamarkkina, missä kotimaiset sijoittajat toimivat ankkurisijoittajina ja tasoittavat markkinoiden vaihtelua. Koti- maisilla sijoittajilla on iso signaloiva rooli kansainvälisille sijoittajille. Monimuotoiset rahoitusmarkkinat ovat erittäin tärkeät kasvun ja työlli- syyden näkökulmasta. Hyvin toimivilla rahoitusmarkkinoilla on paljon erilaisia toimijoita, jotka arvioivat tarjolla olevien hankkeiden riskiprofiileja. Työeläkejär- jestelmän keskittymiseen johtanut kehi- tys on ollut tästä näkökulmasta valitetta- vaa. Työeläkejärjestelmässä tulisi pitää huolta siitä, että toimijoita on riittävästi. ”Työeläkejärjestelmässä tulisi pitää huolta siitä, että toimijoita on riittävästi.” Jos työeläkejärjestelmän kasaamisesta yhdeksi globaaleilla rahoitusmarkki- noilla toimivaksi rahastoksi voitaisiin saavuttaa vuodessa 400 miljoonan sääs- töt, edellä mainitut kansantaloudelliset vaikutukset todennäköisesti kumoaisivat ne selvästi. Vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen finanssikriisin seurauksena rahoitus- markkinoiden sääntely on lisääntynyt ja kiristynyt. Osaamisvaatimukset ovat kas- vaneet. Esimerkiksi Isossa-Britanniassa rahoitusmarkkinoiden valvontaviran- omainen (Financial Conduct Authority) edellyttää rahoituslaitosten johdossa toimivilta henkilöiltä – sekä toimivalta johdolta että hallituksilta – rahoitus- ja talousasioiden vahvaa osaamista. Val- voja arvioi ja jopa testaa johtotehtäviin ehdolla olevien henkilöiden osaamisen. Suomessa tulisi toimia aivan samoin kos- kien työeläkelaitosten toimivaa johtoa ja VALTION RAHOITUSVARALLISUUDEN HALLINNOINTI KANNATTAISI KESKITTÄÄ YHTEEN YKSIKKÖÖN.
44 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 hallitusten jäseniä. Tämän vaatimuksen tulisi koskea myös Kevaa ja Valtion Elä- kerahastoa. Eläkkeiden nykyisillä ja tu- levilla saajilla on täysi oikeus vaatia, että varoja hoidetaan korkeimmalla mahdol- lisella ammattitaidolla. Suomalaista työeläkejärjestelmää pide- tään usein suomalaisen korporatistisen järjestelmän ytimenä. Työeläkejärjestel- män piirteistä päätettäessä ovat mukana työntekijöiden ja työnantajien edustajat, jotka ovat myös työeläkelaitosten hal- linnossa. Valtion rooli on ollut hyväksyä tehdyt ratkaisut ja tarvittaessa tukea niitä omilla toimenpiteillään. Jos korporatistista rakennetta ha- lutaan purkaa, voitaisiin työeläkelai- tosten hallitusten kokoonpanossa ko- rostaa työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia suurtyönantajien kustannuksella. Tällainen muutos työelä- kelaitosten hallinnossa heijastaisi parem- min rahoituspohjaa. Muutos lieventäisi myös mahdollista klubimaista käytöstä yritysten ylimmän johdon palkitsemi- sessa. Kun yritysten ylintä johtoa on mukana työeläkelaitosten hallituksissa ja työeläkelaitokset ovat merkittäviä si- joittajia suomalaisissa yrityksissä, niillä on iso rooli päätettäessä ylimmän johdon palkitsemisessa. On siten riski, että yri- tysten johto edistää tämän kautta omaa palkitsemistaan. Työeläkelaitosten johtoon tarvitaan enemmän ammattitaitoa ja niiden hallituksiin lisää työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia suurtyönantajien sijasta. Suomen työeläkejärjestelmän kestävyys riippuu oleellisesti kansantalouden me- nestyksestä (ks. esim. Tikanmäki ym. 2017). Suurin uhka ei ole todennäköisesti (kansainvälisiltä) markkinoilta saatavat sijoitustuotot vaan Suomen kansantalou- den sopeutuminen erilaisiin häiriöihin. Jos Suomi kohtaa jatkossa kutakuinkin yhtä suuria häiriöitä kuin kuluneen noin kymmenen vuoden aikana ja jos Suomen ja euroalueen kyky sopeutua näihin häi- riöihin on yhtä heikko kuin menneisyy- dessä, työeläkejärjestelmän ja julkisen talouden kestävyys on hyvin uhanalai- nen. Eläkejärjestelmämme kestävyyden kannalta olisi siten tehtävä kaikki mah- dollinen oman taloutemme ja koko euro- alueen häiriösietokyvyn parantamiseksi. SUOSITUKSET Työtä rahoitusmarkkinoiden monipuo- listamiseksi tulee jatkaa ponnekkaasti. Erityistä huomiota tulee kiinnittää yri- tysrahoitukseen ja siinä erityisesti kas- vavien ja kansainvälistyvien pk-yritysten rahoitukseen. Valtioneuvostossa rahoitusmarkki- noiden lainsäädännön valmistelu tulee keskittää yhdelle osastolle, joka sijaitsee joko TEM:ssä tai VM:ssä. Valtion sijoi- tusvarallisuuden (Solidium, VER) hoito tulee keskittää yhteen yksikköön. Sijoi- tusvarallisuuden eri osia koskevat ohjeet voivat tulla jatkossakin eri tahoilta. Val- tioneuvostossa voidaan parantaa rahoi- tusmarkkina-asioiden koordinaatiota ministereiden välisen työnjaon avulla. Kirjallisuus Aaltonen, M. & Ilmonen, J. & Kahra, H. (2017), Eläkepommi ei tule kuten varas yöllä, Helsin- ki: Libera. www.libera.fi/wp-content/uploads/2017/01/elakepommi_5-1.pdf Juncker, J. (2014), A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change – Political Guidelines for the Next European Commission, Strasbourg, 15 July 2014. https://ec.europa.eu/commission/publications/president-junckers-political-guidelines_en Pajarinen, M. & Rouvinen, P. & Ylhäinen, I. (2017), Onko IMD:n ja WEF:n kilpailukyky- raporteista politiikanteon tueksi?, Valtioneuvoston kanslia, Tutkimus- ja sijoitustoiminnan julkaisusarja 51/2017. https://www.etla.fi/wp-content/uploads/VNK_2017_51.pdf Tikanmäki, H. & Ahola, I. & Koponen, J. & Reipas, K. & Suikkanen, H. (2017), Skenaariolas- kelmia työn muutosten vaikutuksista eläkejärjestelmään ja julkiseen talouteen, Eläketurvakes- kuksen raportteja 03/2017. www.etk.fi/wp-content/uploads/Skenaariolaskelmia_tyon_muutoksen_vaikutuksesta.pdf Valtiovarainministeriö (2017), Joukkolainamarkkinoiden sääntelyn kehittämisehdotukset, Valtiovarainministeriön julkaisu 5/2017. http://vm.fi/julkaisu?pubid=16505 Seuraava hallitus voi arvioida tarvetta perustaa erillinen rahoitusmarkkinami- nisterin tehtävä. Työeläkejärjestelmän monipuolisuu- desta tulee pitää huolta. Uusien eläkesää- tiöiden ja -kassojen perustamista tulee helpottaa. Työeläkelaitosten (ml. Keva ja VER) toimivan johdon ja hallitusten jä- senten pätevyysvaatimuksia tulee nostaa. Finanssivalvonnan tulee huolehtia siitä, että vaatimuksia noudatetaan tiukasti. Työeläkkeen saajien (työntekijöiden ja eläkeläisten) vahva edustus työeläkelai- tosten hallituksissa on hyvin perusteltua. Työnantajien osallistumisen tulee heijas- taa sitä, mistä rahoitus hankitaan. Käy- tännössä tämä tarkoittaa sitä, että myös pk-yrityksillä on edustus hallituksissa. Samalla varmistetaan se, että työeläkelai- tosten hallituksissa on vahvaa osaamista myös pk-yritysten rahoitustarpeista. • Viite 1 Pentti Pikkarainen toimi valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosaston ylijohtajana vuosina 2010–2017.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 45 LUKUvihje hannu karhunen Vanhempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos hannu.karhunen@labour.fi justin parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence- based Policy to the Good Governance of Evidence. London: Routledge, 2017, 182 s. NÄYTTÖÖN PERUSTUVA POLI- TIIKKA VOI OLLA HARHAISTA Poliittinen päätöksenteko voi näyttää ulkoapäin sekavalta eturyhmäkamp- pailulta. Onkin hyvin mahdollista, että tehdyt päätökset esimerkiksi terveyden- huollosta tai koulutuksesta eivät perus- tu tutkittuun tietoon vaan pikemminkin heijastavat asian käsittelyyn osallistu- neiden ryhmien ja yksittäisten henki- löiden välisiä voimasuhteita. Vaatimuk- set näyttöön perustuvasta politiikasta (”evidence-based policy”) ovat kuitenkin työntäneet tutkimustiedon keskelle po- liittista päätöksentekoa. Politiikan ja tutkimuksen välinen vuorovaikutus voi olla ongelmallinen. London School of Economicsissa työs- kentelevän Justin Parkhurstin uusin kirja pureutuu systemaattisesti niihin perus- tavanlaatuisiin ongelmakohtiin, joihin näyttöön perustuva politiikka voi ajautua itse politiikan luonteen tai eturyhmien tavoitteiden takia. Parkhurst pyrkii ku- vaamaan kirjassaan, kuinka erilaiset tut- kimuksen ulkopuoliset tavoitteet voivat naamioitua näyttöön perustuvan politii- kan sisälle ja näin vääristää objektiivisia tutkimustuloksia tai jopa määrittää tut- kimuksen suunnan kokonaan uudelleen. Objektiiviset tutkimustulokset voidaan perinteisesti nähdä välineinä, jotka tar- joavat ratkaisuja yhteiskunnallisiin on- gelmiin. Yksi tutkimuksen tehtävistä on tarjota päättäjille arvioituja vaihtoehto- ja erilaisten ongelmien ratkaisemiseksi, joista päättäjät sitten tekevät lopullisen valinnan esimerkiksi omiin arvoihinsa perustuen. Näyttöön perustuva päätöksenteko voi kuitenkin olla harhaista. Parkhurst luo- kittelee mahdollisen harhan tekniseksi tai aiheeseen liittyväksi harhaksi. Kum- pikin harha voi syntyä, kun tutkimus- tuloksia luodaan, valitaan, tai tulkitaan päätöksenteon tarpeisiin. Harhaa voivat aiheuttaa niin itse poliittiset toimijat, eturyhmät kuin myös tutkijan omat tai- dot, arvot ja uskomukset. Parkhurstin mukaan tupakkateolli- suuden oma tutkimustoiminta ja tähän liittynyt tutkimustulosten suora mani- pulointi on ollut ehkä yksi räikeimmistä esimerkeistä teknisestä harhasta, millä pyrittiin aikanaan vaikuttamaan päätök- sentekoon. Usein tutkimustulosten valin- ta voidaan myös tehdä niin, että tulokset palvelevat ennalta määrättyä poliittista näkemystä. Vain harvoin kaikki yhden aiheen tutkimustulokset ovat merkitse- viä tai samansuuntaisia, mikä antaa eri ryhmille liikkumatilaa valita mieleisiään tuloksia oman politiikan tueksi. Kuului- sin tulosten tulkintaan liittyvä tekninen harha taas syntyy, kun korrelaatio tulki- taan syy-seuraussuhteeksi. Aiheeseen liittyvä harha voi Parkhurs- tin mukaan syntyä jo tutkimuksen mää- rittelyssä, kun sen aloittamista ohjaavat ennalta määrätyt kriteerit. Esimerkiksi yhteiskunnan huono-osaisimmista on vaikea tehdä tutkimusta jo pelkästään käytännön aineistollisesta näkökulmas- ta. Tämä ohjaa tutkimuksen fokuksen muihin ryhmiin. Näin ollen tutkimuksen kriteerien määrittelyllä voidaan varsin voimakkaasti ohjata sen tekemistä ha- luttuun suuntaan. Tutkimustulosten tulkinnassa taas eri- tyyppisten tulosten saatavuus voi johtaa uuden harhan syntyyn. Esimerkiksi jos vain satunnaistettujen koeasetelmien tu- lokset hyväksytään päätöksenteon tueksi, niin näiden tutkimuksien aiheet voivat ylikorostua päätöksenteossa. Toisaalta aiheet, joita ei voida tutkia satunnais- tetusti, voivat jäädä syrjään poliittisesta harkinnasta. Politiikka on argumenttien kilpailua. Parkhurst kiinnittää huomiota siihen, että tämä kannustaa luomaan edellytyk- siä sellaiselle tutkimukselle, joka vahvis- taa oman ryhmän poliittisia argumentte- ja suhteessa muihin. Poliittinen kilpailu myös voi luoda paineita saada aikaiseksi tuloksia. Tieteellisiin tuloksiin vetoami- nen myös mahdollistaa uudenlaisen po- liittisen retoriikan, jonka avulla voidaan olla välittämättä niistä tuloksista, jotka eivät palvele haluttua loppupäämäärää. Parkhurstin mukaan instituutioiden tulisi toimia niin, että minimoidaan mahdollinen harha itse tutkimuksen eri vaiheissa ja tutkimustulosten hyödyntä- misessä päätösten tukena. Tätä tukevat muun muassa oikeanlaisen tutkimuse- videnssin luominen parhaaseen tietoon perustuen, päätösten jatkuva itsenäinen arviointi sekä laaja keskustelu tutkimus- tuloksista. Kirjasta kuitenkin puuttuvat suorat konkreettiset suositukset, vaikka- kin niistä löytyy useita esimerkkejä eri maiden toimista. Kirjan teksti voi olla paikoin raskasta luettavaa. Näyttöön perustuvan politii- kan kannattajien tulisi kuitenkin pohtia sen lukemista. Kirjaa lukiessa herää ky- symys, mikä on politiikan ja tieteen väli- nen tilanne Suomessa, ja ovatko poliittiset intressit päässeet jo liiaksi vaikuttamaan tutkimuksen suuntaan. Tutkimuksen vai- kuttavuudesta ja näyttöön perustuvasta päätöksenteosta puhutaan paljon. Mutta ovatko suomalaiset instituutiot kykeneviä arvioimaan kriittisesti omaa toimintaansa ja tarvittaessa uudistumaan? Ja puuttuu- ko Suomesta keskeisiä instituutioita, jotka pitäisivät yllä tutkimuksen laatua ja tuki- sivat harhasta vapaata päätöksentekoa?
46 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju jani-petri laamanen Yliopistonlehtori tampereen yliopisto jani-petri.laamanen@uta.fi O mistusasumisen vai- kutuksista työttömyy- teen on Suomessa käyty keskustelua jo yli 20 vuotta. Keskustelun käyn- nistivät aikanaan ja sitä ovat myöhemmin vauhdittaneet brittiläisen taloustieteili- jän Andrew Oswaldin tutkimukset, joissa omistusasumisen runsauden on näytetty olevan yhteydessä korkeampaan työttö- myyteen alue- ja maatasolla (Oswald 1996; Blanchflower ja Oswald 2013). Viimeaikaiset tutkimukset ovat tarjonneet todistusaineistoa sen puoles- ta, että kyseessä on nimenomaan syy-seu- raussuhde siten, että omistusasumisella todella on työttömyyttä lisäävä vaikutus (Laamanen 2017). Sekä Suomessa että maailmalla kes- keisenä vaikutusmekanismina on nähty se, että asunnon omistaminen vähentää halukkuutta muuttaa työn perässä. Tämä vaikutusmekanismi on olemassa, mutta se tuskin selittää kokonaan omistusasu- misen ja työttömyyden välistä yhteyttä. Muut mahdolliset mekanismit liittyvät asuntovelkaantumisen vaikutuksiin koti- talouksien käyttäytymiseen kulutuksessa ja työmarkkinoilla. Hyvinvointinäkökul- masta on huomioitava myös vaikutukset kotitalouksien varallisuuden karttumi- seen ja niiden kykyyn tehdä hyvinvoin- tinsa kannalta hyödyllisiä ratkaisuja. Asunnon omistaminen vähentää halukkuutta muuttaa työn perässä, mikä ei kuitenkaan yksin selitä omistusasumisen vaikutusta työttömyyteen. Omistusasumiseen ja sen vaikutuksiin puuttuvia politiikkakeinoja on lukui- sa joukko. Niitä tulisi arvioida nykyistä monipuolisemmin, ja pitäisi keskustella myös niiden vaikuttavuudesta. Lisäksi tarvitaan selvitys- ja tutkimustyötä me- kanismeista, joiden kautta omistusasu- misella on vaikutuksia työllisyyteen ja talouteen. OMISTUSASUMINEN VAIKUTTAA TYÖTTÖMYYTEEN ULKOIS- VAIKUTUSTEN KAUTTA Oswald havaitsi jo 1990-luvun puolivä- lissä, että työttömyys on korkeampaa alueilla ja maissa, joissa on enemmän omistusasumista. Sama on havaittavissa useilla aineistoilla, jotka koskevat eri alu- eita ja aikakausia. Kuviosta 1 havaitaan, että yhteys omistusasumisen ja työt- tömyyden välillä oli positiivinen myös Euroopan maissa vuonna 2015. Tällaiset positiiviset korrelaatiot tukevat väitettä omistusasumisen työttömyyttä lisääväs- tä kausaalivaikutuksesta, koska ainakin kahdesta syytä meidän tulisi havaita pi- kemminkin negatiivinen yhteys. Ensin- näkin korkeampi työttömyys on omiaan vähentämään omistusasumista. Toiseksi yksilötason tutkimuksissa on osoitettu, että omistusasujien työttömyys on vuok- ra-asujia pienempää. Omistusasuminen, työllisyys ja talous Tutkimusten mukaan omistusasuminen kasvattaa työttömyyttä alue- ja maatasolla. Vaiku- tusmekanismeja ei tunneta tarkoin, mutta niitä lienee useita. Omistusasumisella on toden- näköisesti lukuisia vaikutuksia paitsi suoraan työmarkkinoilla, myös esimerkiksi kulutus- ja säästämiskäyttäytymiseen ja tätä kautta makrotalouteen. Yksilötasolla omistusasumisen voidaan uskoa vähentävän kulutusta ja siten lisäävän säästämistä sekä lisäävän työn tarjontaa paikallisesti mutta vähentävän työvoiman liikkuvuutta. Sopivat politiikkalääkkeet näihin ongelmiin riippuvat eri vaikutusmekanismien merkittävyydestä.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 47 Jani-Petri Laamanen tähdentää, että omistus- asumisella on muitakin – kenties tärkeämpiä – vaikutuksia muutto- alttiuden vähenemisen lisäksi.
48 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 OMISTUSASUMISEN OSUUS ALUEELLA LISÄÄ TYÖTTÖMYYTTÄ, VAIKKA OMISTUSASUJAT ITSE EIVÄT KÄRSIKÄÄN SIITÄ. Koska näistä negatiivista yhteyttä tuottavista tekijöistä huolimatta yh- teys kuitenkin usein on positiivinen, taustalla on oltava jokin mekanismi, jonka kautta omistusasuminen kasvat- taa työttömyyttä. Joissakin viimeai- kaisissa tutkimuksissa on kyetty osoit- tamaan, että tällainen mekanismi on olemassa (Coulson ja Fisher 2009; Wolf ja Caruana-Galizia 2015; Laa- manen 2017). Esimerkiksi Laamanen (2017) hyödyntää 1990-luvulla Suo- messa tehdyn vuokrasääntelyn purka- misen tuottamaa ns. luonnollista koe- asetelmaa. Vuokrasääntely purettiin ensin pohjoisessa ja keskisessä Suo- messa. Tämä vähensi omistusasumisen osuutta näillä alueilla, mahdollistaen kausaalivaikutuksen tutkimisen. Omis- tusasumisen osuuden työttömyyttä li- säävä vaikutus on kutakuinkin kiistaton teorian ja viimeaikaisten empiiristen tulosten valossa. Kuten edellä todettiin, omistusasujien työttömyys on vuokra-asujia vähäisem- pää, mutta aluetasolla omistusasuminen lisää työttömyyttä. Tätä ristiriitaa on toi- sinaan kutsuttu Oswaldin paradoksiksi. Blanchflower ja Oswald (2013) ja Laamanen (2017) esittivät toisistaan riippumatta vuonna 2013 paradoksin se- littyvän sillä, että omistusasuminen vai- kuttaa työttömyyteen ulkoisvaikutusten kautta. Tällä tarkoitetaan sitä, että omis- tusasumisella on suoran, omistusasujaan kohdistuvan työllisyyttä lisäävän vaiku- tuksen lisäksi ympäröiviin työmarkkinoi- hin kohdistuva ja työllisyyttä heikentävä ulkoisvaikutus. Tällaisia ulkoisvaikutuksia koskeva tutkimus on muutenkin viime vuosina yleistynyt esimerkiksi työttömyysturvan työllisyysvaikutuksiin liittyen. Omistus- asumisen tapauksessa ulkoisvaikutuk- sista on löydetty näyttöä, mutta niiden syistä vallitsee toistaiseksi epätietoisuus. Joka tapauksessa tiedetään, että omistus- asujat itse eivät keskimäärin kärsi asu- misratkaisunsa vuoksi korkeammasta työttömyydestä. Jotain tiedetään myös siitä, mihin ryh- miin työttömyyttä lisäävä ulkoisvaikutus kohdistuu. Laamanen (2017) raportoi, että suurimmat vaikutukset kohdistuvat ryhmiin, joilla on tyypillisesti verraten löyhät siteet työelämään. Tällaisia ryh- miä ovat esimerkiksi nuoret, opiskelijat ja pienten lasten äidit. Lisäksi omistus- asuminen näyttäisi lisäävän työttömyyttä lähinnä lyhyiden työttömyysjaksojen ja tilapäisen työttömyyden yleistymisen kautta (Laamanen 2017). Tämä on lin- jassa Nickellin (1998) OECD-maiden aineistolla saamien tulosten kanssa, joi- den mukaan omistusasuminen lisää ly- hytaikaista työttömyyttä, mutta sillä ei ole vaikutusta pitkäaikaistyöttömyyteen. MIKSI OMISTUSASUMINEN AIHEUTTAA TYÖTTÖMYYTTÄ? Yleisimmin mainittu syy omistusasumi- sen osuuden työttömyyttä lisäävälle vai- kutukselle on omistusasujien vähäinen alueellinen liikkuvuus. Kuten edellä on todettu, vähäinen liikkuvuus ei kuiten- kaan näytä aiheuttavan sitä, että omistus- asujat kohtaisivat muita enemmän työt- tömyyttä. Head ja Lloyd-Ellis (2012) ovat tutkineet liikkuvuusvaikutuksen merkittävyyttä työttömyyden lisääjänä teoriamallilla tehtyjen laskelmien avul- la. Tulosten mukaan liikkuvuus ei voi selittää merkittävää osaa omistusasumi- sen työttömyysvaikutuksesta, etenkään Euroopassa. Kyseisessä tutkimuksessa ei huomioida ulkoisvaikutuksia. Vähäisemmällä työvoiman liikku- vuudella voi olla paitsi edellä mainit- tuja suoria vaikutuksia, myös ulkois- vaikutuksia, mikäli muuttohalukkaat eivät pääse sijoittumaan haluamilleen alueille. Hämäläinen ja Böckerman (2004) saivat tuloksen, jonka mukaan runsas omistusasuminen vähentää Belgia Bulgaria Tsekki Tanska Saksa Viro Irlanti Kreikka Espanja Ranska Kroatia Italia Kypros Latvia Liettua Luxemburg Unkari Malta AlankomaatItävalta Puola Portugali Romania Slovenia Slovakia Suomi Ruotsi Iso-Britannia Islanti Norja Turkki 510152025 Työttömyysprosentti(2015) 50 60 70 80 90 100 Omistusasumisprosentti (2015) Kuvio 1. Työttömyysaste ja omistusasumisen osuus eri maissa 2015. Lähde: Eurostat.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 49 LAINANLYHENNYKSET LISÄÄVÄT KOTITALOUKSIEN SÄÄSTÄMISTÄ JA VÄHENTÄVÄT KULUTUSKYSYNTÄÄ. tulomuuttoa Suomen seutukuntiin muista seutukunnista. Tämä viittaisi liikkuvuuteen liittyvään negatiiviseen ulkoisvaikutukseen. Toisaalta Laama- nen (2014) ei löytänyt vastaavaa tulosta maakuntien tulomuuttoon, mutta lähtö- muuttoon kylläkin. Kaiken kaikkiaan ei tiedetä kovin hyvin, estääkö kohdealu- een omistusasuminen alueelle muuttoa merkittävissä määrin. Blanchflowerin ja Oswaldin (2013) mukaan omistusasuminen saattaa vaikuttaa työttömyyteen myös ”ei minun takapihalleni”-ilmiön kautta. Omistus- asujat saattavat muita hanakammin vastustaa uusien yritysten sijoittumista lähiympäristöönsä, mikä lisää työttö- myyttä. Blanchflower ja Oswald esitti- vät tuloksia, joiden mukaan korkeamman omistusasumisen osavaltioissa Yhdys- valloissa sijaitsee vähemmän yrityksiä ja toimipaikkoja. Bracke ym. (tulossa) osoittavat, et­tä asuntovelallisuus vähentää yrit­tä­jäksi ryhtymistä Britanniassa, mi­kä todennä- köisesti johtuu asuntovelkaantumisen aiheuttamasta riskin karttamisesta. Toisaalta omistusasumisella on osoitettu olevan positiivinen yhteys yrittäjyyteen Italian alueilla (Lisi 2017). Omistusasu- misen ja yritysten sijoittumisen tai yrit- täjyyden välisiä yhteyksiä on tutkittu toistaiseksi vähän, ja tulokset ovat ris- tiriitaisia. Omistusasujien asuntolainakulut lisäävät työn tarjontaa. Laamanen (2017) esittää todistusai- neistoa vaikutusmekanismeista, jotka perustuvat aiempiin havaintoihin siitä, että omistusasujien työllisyys on mui- ta parempaa, erityisesti jos heillä on asuntolaina. Tarve suoriutua asuntolai- nakuluista ja muista asumisen kuluista asunnon menettämisen uhalla on omiaan lisäämään halukkuutta pysyä töissä ja ottaa vastaan lisätöitä. Pellervon talous- tutkimus on tehnyt vertailuja vuokra- ja omistusasumisen kuluista, ja useimmis- sa tapauksissa omistusasumisen kuu- kausittaiset kulut ovat suuremmat, kun lainanlyhennykset lasketaan kuluiksi.1 On tietenkin selvää, että lainanlyhen- nykset ovat säästämistä, eivätkä sinän- sä varsinainen asumiskulu. Mutta jos vuokra-asujat eivät säästä lyhennyksiä vastaavasti muihin kohteisiin, ovat ly- hennykset merkityksellisiä kotitalouk- sien lyhyen ajan rahatilanteen kannalta. Omistusasuminen siis todennäköisesti lisää työn tarjontaa. Osittain lainakulut tietysti rahoitetaan lisäämättä työntekoa. Tällöin nämä kulut ovat pois muusta ku- lutuksesta. Omistusasumisen lisääntyminen voi- kin vähentää kotitalouksien kulutus- kysyntää, mikä heikentäisi työllisyyttä paikallisesti mutta myös laajemmin. Laamanen (2017) havaitsee, että omis- tusasumisen lisääntyminen näkyy työl- lisyyden heikkenemisenä paikallisilla aloilla, eli aloilla joilla tuotanto ja kulu- tus tapahtuvat pääosin samalla alueella (esimerkiksi monet palvelut ja päivit- täistavarakauppa). Onkin mahdollista, että ainakin osa omistusasumisen työt- tömyyttä lisäävästä vaikutuksesta johtuu kotitalouksien sitoutumisesta lainanly- hennyksiin. Lainanlyhennykset nostavat kotitalouksien säästämisastetta ja siten vähentävät kulutuskysyntää alue- ja kan- santaloudessa. OMISTUSASUMISELLA VOI OLLA MYÖS SUOTUISIA VAIKUTUKSIA Jos omistusasuminen aiheuttaa työttö- myyttä, tulisiko kaikkien olla vuokra- asujia? Vuonna 2016 noin 64 prosenttia asuntokunnista asui omistusasunnossa, joten ilmeisesti monet ihmiset haluavat omistaa asuntonsa. Omistusasuminen onkin pitkässä juoksussa valtaosalle ihmisistä taloudellisesti kannattava rat- kaisu. Yksi keskeinen omistusasumisen etu on se, että niin kutsuttu asuntotulo on verotonta. Vuokranantaja maksaa vuok- ratulostaan pääomatuloveroa, mutta omistusasuja, joka on tavallaan itse oma vuokranantajansa, ei tällaista veroa kohtaa. Omistusasujien näkökulmas- ta omistamisessa on siis hyvää ainakin edullisuus verrattuna vuokra-asumiseen. Omistusasuminen tekee myös varak- kaaksi. Ruotsin keskuspankin Nobel- muistopalkinnon tänä vuonna saanut Richard Thaler kirjoitti vuonna 1990 Anomalies-kirjoitussarjassaan siitä, miten omistusasujat vaurastuvat mak- saessaan asuntolainojensa lyhennyksiä. Lyhennykset eivät vastaavasti vähennä muuta säästämistä (tai lisää velkaantu- mista), joten asuntovelallisten tuloistaan säästämä osuus on suurempi kuin mui- den. Omistusasujien vaurastuminen on sittemmin todettu useissa tutkimuksis- sa (esim. Turner ja Luea 2009). Tie- tääkseni Suomessa vastaavaa tutkimusta ei ole tehty. Voidaan kuitenkin arvella, että suomalaiset eivät tässä asiassa ole merkittävästi erilaisia kuin esimerkiksi amerikkalaiset, ja puhutaanhan meilläkin lainanlyhennysten yhteydessä toisinaan pakkosäästämisestä. Asuntovelalliset säästävät enemmän kuin muut ja he vaurastuvat. Mikäli ihmisillä on itsekuriongelmia, ku- ten Thaler (1990) on esittänyt, on lai- nanlyhennyksiin sitoutuminen tapa kyetä säästämään enemmän. Laibson (1997) tosin toteaa itsekuriongelmaisten käyt- tämiä sitoutumisvälineitä käsittelevässä tutkimuksessaan, että velanottaja ei vält- tämättä voi saada täsmälleen mieleistään
50 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 ASUNTOLAINOJEN LYHENNYSVAPAAT TUKEVAT KULUTUSTA MUTTA SAATTAVAT PAHENTAA VELKAANTUMISTA. lyhennysaikataulua, joten asuntolainat ovat esimerkki epätäydellisestä sitoutu- misvälineestä. Tämä tarkoittaa sitä, että lyhennykset voivat olla tavoitesäästämis- tasoon nähden liian suuret. Suomessa asuntolainojen keskipituus on hieman kansainvälistä tasoa lyhyempi. Tämä saattaa tarkoittaa sitä, että itseku- riongelmaiselle vuokra-asuminen johtaa liian pieneen ja omistusasuminen liian suureen säästämiseen. Tutkimustietoa siitä, kuinka hyvin asuntolainojen ly- hennysten suuruus vastaa kotitalouk- sien säästämistavoitteita, ei tietääkseni Suomesta tai ulkomailta ole. Asiaa olisi mahdollista tutkia esimerkiksi tarkaste- lemalla asuntovelallisten ja ei-velallisten subjektiivista hyvinvointia tai taloudel- lista tyytyväisyyttä. Kuten edellä todettu, kotitaloudet saat- tavat rahoittaa lainanlyhennysten kaut- ta toteutuvan lisäsäästämisen lisäämällä työntekoa, ja tätä kautta omistusasumi- nen voi myös lisätä työn tarjontaa talo- udessa. Työn tarjonnan kasvu nähdään usein positiivisena, vaikkakin erityisesti lyhyellä aikavälillä ja työn kysynnän ol- lessa niukkaa voi työllisyys kasaantua työtä aktiivisimmin haluaville. OMISTUSASUMISEEN JA TYÖLLISYYS- VAIKUTUKSIIN PUUTTUMINEN Omistusasumista rajoittavista toimista on Suomessa ryhdytty lähinnä asuntolainan korkovähennyksen leikkaamiseen. Kan- sainvälisten tutkimusten mukaan tämä keino on tehoton. Korkovähennys vai- kuttaa ostettujen asuntojen kokoon ja kenties asuntojen hintoihin, muttei asuntojen hallintamuotojen yleisyyteen (Eerola ym. 2014). Merkittävin korko- vähennysleikkausten vaikutus kohdistu- nee asuntonsa jo ostaneisiin, vähentäen heidän ostovoimaansa ja siten kokonais- kysyntää taloudessa. Toinen mahdollinen verokeino on vuonna 1992 poistunut laskennallisen asuntotulon vero. Tällä verolla on kan- nattajansa, mutta ilmeisesti asuntotulon käsitteen vaikeaselkoisuuden vuoksi se on kohdannut myös vastustusta. Ensi- asunnon ostajien vapautus varainsiirto- verosta voi lisätä omistusasumista, koska varainsiirtoverolla on ylipäätään havait- tu olevan vaikutusta asunnonvaihtoon (Hilber ja Lyytikäinen 2017). Muis- ta keinoista mainittakoon kesällä 2016 voimaan tullut lainakatto, joka saattaa hillitä erityisesti ensiasunnon ostomah- dollisuuksia niiden kotitalouksien osalta, joilla on vain vähän säästöjä tai muuta varallisuutta. Asuntolainojen korkovähennysten leikkaaminen ei vähennä omistusasumista. Edellä mainitut keinot voivat vaikuttaa omistusasunnossa asuvien kotitalouk- sien osuuteen. Toinen mahdollisuus on puuttua mekanismeihin, joiden kautta omistusasuminen lisää työttömyyttä. Tällöin mekanismit ja niiden merkittä- vyys tulee tuntea. Tutkimuskirjallisuu- den perusteella ei voida tarkasti sanoa, kuinka merkittävä mikäkin mekanismi on, etenkään Suomessa. Mekanismeja tulisikin selvittää tarkemmin. Kunnes mekanismit tunnetaan paremmin, voi- daan niihin vaikuttavien politiikkatoi- menpiteiden seurauksilla vain speku- loida. Mikäli omistusasuminen lisää työttö- myyttä merkittävästi lainanlyhennysten kulutusvaikutuksen kautta, lainakatto- järjestelmä voi lievittää tätä vaikutusta. Tämä siksi, että lainakatto kannustaa kotitalouksia ennakkosäästämään asun- non ostoa varten. Tällöin säästäminen jakautuu pidemmälle ajanjaksolle ja säästämisaste pienenee. Tämä tietenkin sillä oletuksella, että kotitaloudet eivät ota vastaavasti suurempia lainoja ja että laina-ajat pysyvät ennallaan. Myös suo- siotaan kasvattaneet asuntosäästöpalk- kio- eli ASP-lainat voivat tukea ennakko- säästämistä ja näin vähentää lyhennysten vaikutusta kulutuskysyntään ja siten työllisyyteen. Lainakattojärjestelmä ja asuntosäästöpalkkiolainat voivat lievittää omistusasumisen kielteistä vaikutusta kulutuskysyntään ja työllisyyteen. Eräs keskeinen kysymys on se, miksi asuntolainoja lyhennetään Suomessa niin ripeästi, erityisesti verrattuna Ruotsiin, joka tosin on kansainvälisesti poikkeuk- sellinen tältä osin. Ruotsissa keskimää- räinen lainan takaisinmaksuaika oli vuonna 2012 yli 140 vuotta, ja vain 57 prosenttia asuntovelkaisista kotitalouk- sista lyhensi lainojaan. Lainaansa lyhen- tävien kotitalouksien osuus on sittemmin noussut, erityisesti vuonna 2016, jolloin Finansinspektion asetti vaatimuksia lai- nanlyhennyksille.2 Asuntolainojen lyhentämisen kulu- tusvaikutuksia ei tietääkseni ole tutkit- tu. Joitakin viittauksia asiaan on kyllä Suomessakin kuultu, lähinnä pankkien taholta. Swedbankin entinen pääjohtaja Michael Wolf piti vuonna 2014 asunto- lainojen rivakkaa lyhentämistä merkit- tävänä Suomen talouskasvua haittaa- vana tekijänä. Osa Suomessa toimivista vähittäispankeista alkoi alkuvuodesta 2015 markkinoida asuntovelallisille ly- hennysvapaita kausia viitaten kokonais- kysyntävaikutuksiin, jotka ruokkisivat suomalaista talouskasvua. Pankkien lyhennysvapaatarjouksiin on tartuttu viime vuosina niin aktiivisesti, että ly- hennyksistä vapautuvat summat ovat liikkuneet sadoissa miljoonissa, jopa miljardiluokassa. Valtionvarainministe-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 51 riö totesi taloudellisessa katsauksessaan kesällä 2015, että lyhennysvapaat tukevat yksityistä kulutusta, mikä edelleen tukee talouskasvua. Sittemmin lyhennysvapaat ovat aiheuttaneet huolta kotitalouksien velkaantumisen kasvusta. OMISTUSASUMINEN JA MAKROTALOUS Mikäli omistusasuminen aiheuttaa työt- tömyyttä vähentämällä työvoiman liik- kuvuutta, kyseessä on rakenteellinen, työn tarjontaa rajoittava vaikutus. Mak- rotaloudellisesta näkökulmasta kyseinen vaikutus toteutuu sekä lyhyellä että pit- källä aikavälillä hidastaen talouskasvua ja heikentäen työllisyyttä. Asuntolainalyhennysten vaikutus ko- titalouksien kulutukseen on puolestaan kysyntävaikutus. Riippuen makrotalou- dellisesta mallista tällainen vaikutus voi olla kokonaan merkityksetön, olla mer- kityksellinen vain lyhyellä aikavälillä tai olla merkityksellinen lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Vaikutus on merkittävä ly- hyellä aikavälillä, mikäli kulutuskysyn- nällä on merkitystä lyhyellä aikavälillä. Vaikutuksen voidaan olettaa olevan merkittävämpi heikon talouskehityksen oloissa. Tämä siksi, että heikossa talou- dessa vähäinen kulutuskysyntä vähentää talouden reaalikasvua, kun taas ripeän talouskasvun aikana se lähinnä hidastaa inflaatiota. On huomattava, että asuntoja oste- taan ja uusia asuntolainasopimuksia solmitaan eniten nousukaudella. Tällöin negatiiviset kysyntävaikutukset tulevat merkittäviksi, kun talouskehitys myö- hemmin taantuu ja talous on enemmälti kotimaisen kysynnän varassa. Tällaisessa skenaariossa omistusasumisen voidaan Kirjallisuus Blanchflower, D.G. & Oswald, A. J. (2013), Does High Home-ownership Impair the Labor Market? NBER Working Paper No. 19079. Bracke, P. & Hilber, C. & Silva, O. (tulossa), Mortgage Debt and Entrepreneurship, Journal of Urban Economics. Eerola, E. & Lyytikäinen, T. & Saarimaa, T. (2014), Asumisen verotus – katsaus taloustieteelliseen kirjallisuuteen, VATT Muistiot 38. Head, A. & Lloyd-Ellis, H. (2012), Housing Liquidity, Mobility, and the Labour Market, Review of Economic Studies, 79, 1559–1589. Hilber, C. & Lyytikäinen, T. (2017), Transfer Taxes and Household Mobility: Distortion on the Housing or Labor Market? Journal of Urban Economics, 101, 57–73. Hämäläinen, K. & Böckerman, P. (2004), Regional Labor Market Dynamics, Housing, and Migration. Journal of Regional Science, 44, 543–568. Laamanen, J.-P. (2014), Worker Turnover, Structural Change and Inter-regional Migration, Finnish Economic Papers, 27:1, 34–55. Laamanen, J.-P. (2017), Home-ownership and the Labour Market: Evidence from Rental Housing Market Deregulation, Labour Economics, 48, 157–167. Laibson, D. (1997), Golden Eggs and Hyperbolic Discounting, Quarterly Journal of Economics, 112, 443–478. Lisi, G. (2017), Homeownership and New Entrepreneurs: First Empirical Evidence of a Bidirectional Interaction, Applied Economics, 49, 5983–5991. Nickell, S.J. (1998), Unemployment: Questions and Some Answers, Economic Journal, 108, 802–816. Oswald, A. J. (1996), A Conjecture on the Explanation for High Unemployment in the Industrialized Nations: Part I. University of Warwick Working Paper No. 475. Thaler, R.H. (1990), Anomalies: Saving, Fungibility, and Mental Accounts, Journal of Economic Perspectives, 4:1, 193–205. Turner, T.M. & Luea, H. (2009), Homeownership, Wealth Accumulation and Income Status, Journal of Housing Economics, 18:2, 104–114. katsoa syventävän ja pitkittävän talouden taantumia. Joissakin makromalleissa täl- lä ei ole merkitystä pitkällä aikavälillä, kun taas joidenkin teorioiden mukaan lyhyen aikavälin heikko talouskehitys ai- heuttaa heikompaa talouskehitystä myös pitkällä aikavälillä. Näin ollen omistus- asumisen kulutusvaikutuksen merkit- tävyys eri aikaväleillä riippuu siitä, mil- laiseen makrotaloudelliseen ajatteluun tukeudumme. • Viitteet 1 Viimeisin PTT:n raportti asumiskuluista löytyy osoitteesta www.ptt.fi/media/uudet- henkilokuvat-2017/asumismenot2017.pdf . 2 Nämä tiedot käyvät ilmi Finansinspektionin The Swedish Mortgage Market -raporteista. OMISTUSASUMISEN KASVU VOI HIDASTAA TALOUSKASVUA JA MYÖS PITKITTÄÄ TAANTUMIA.
52 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 heikki taimio Erikoistutkija Palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi Kuvat maarit kytöharjuhaastattelu Sinut nimitettiin Suomen Pankin tutkimuspääl- liköksi viime elokuun alusta. Sitä ennen toimit siellä tutkimusyksikön vanhempana neuvonan- tajana. Taidat olla Talous & Yhteiskunta-lehden lukijoille kuitenkin aika tuntematon. Vuonna 1999 tulin Pankkiin. Tein rahoitusmark- kinaosastolla rahoitusvakauteen liittyviä tehtäviä kuusi vuotta. Sen jälkeen olen tehnyt tutkimusta, erikoisalueena myös rahoitusmarkkinat ja niiden vakaus. Olen ollut myös kahteen otteeseen vuo- den virkavapaalla Pankista ja hoitanut vierailevan professorin tehtäviä Aalto-yliopiston rahoituksen laitoksella. Sielläkö Sinä alun perin opiskelitkin? Ei. Olen väitellyt Yhdysvalloissa, ja Helsingin yli- opistosta minulla on maisterin tutkinto kansantalo- ustieteestä. Kun tulin Yhdysvalloista takaisin, olin riskienvalvontatehtävissä liikepankissa Helsingissä pari kolme vuotta. Siinä vaiheessa tulivat tutuiksi pankkien sääntelyasiat ja niiden riskien mallintami- nen, jota olen omassa tutkimuksessani aika paljon tehnyt. Tietysti näin finanssikriisin jälkeen nämä asiat ovat politiikassakin keskiössä. Nämä rahoitusvakauteen liittyvät ongelmat ovat vähän herkkiä asioita mahdollisten markkinare- aktioiden takia. Onko siinä syy, että et ole kovin helposti niistä mitään julkisuudessa lausunut? Tässä on varmaan vain parasta viitata faktoihin. Ajasta, jolloin olen työskennellyt Suomen Pankissa, muistan hyvin, että olen kirjoittanut lehtiartikke- leita maan päälehdissä, yleensä nimenomaan rahoi- tusmarkkinoiden sääntelyyn, vakauteen ja riskien mittaamiseen liittyvistä asioista. Myös näinä vir- kavapausaikoina pyrin aina kirjoittamaan jonkun artikkelin. TV on haastatellut pankkien rakenteiden uudistamisesta viime vuosina. Olen myös antanut Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu Haastattelu on tehty 17.10.2017 Esa Jokivuolle johtaa rahoitustieteilijän taustalla perinteistä makrotaloustieteen keskittymää, Suomen Pankin tutkimusyksikköä. Finanssikriisi on kuitenkin tuonut rahoitustekijät makron ytimeen ja hänen mukaansa tässä riittää tutkimusagendaa vuosikausiksi. Kriisien tuominen malleihin edellyttää epälineaaristen riippuvuuksien käsittelyä. Tämä on haastavaa isoissa malleissa, joten tarvitaan myös pienempien mallien perheitä rahoitusjärjestelmästä tulevien riskien hahmottamiseksi. Pankkien sääntelyuudistukset – erityisesti korotetut pääomavaatimukset ja myös velkojien osallistuminen tappioiden kantoon tarvittaessa – ovat kasvattaneet pankkien tappiopuskureita ja ehkäisevät siten parhaiten uusia kriisejä.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 53
54 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 FINANSSIKRIISISSÄ RAHOITUSJÄRJESTELMÄN VALVONTA JA SÄÄNTELY PETTIVÄT. Yleisradiolle haastattelun varjopankeista hiljattain. Kyllä minä siis olen pyrkinyt osaltani keskusteluunkin osallistumaan. FINANSSIKRIISISSÄ VALLITSI EPÄTIE- TOISUUS SIITÄ, KENELLE JÄÄ RISKIEN MUSTA PEKKA Tosiaan rahoitusmarkkinoiden vakaus- kysymykset ovat Sinun spesiaalialaasi. Niistä tietysti ensimmäisenä tulee mie- leen finanssikriisi. Mikä on Sinun näke- myksesi sen syistä? Siinä oli sekä taustatekijöitä että vä- littömiä tekijöitä, mitkä sen aiheuttivat. Taustatekijät liittyvät vaikkapa globa- lisaatioon siinä mielessä, että Kiinan ja Yhdysvaltojen välillä pääsi kehitty- mään voimakas vaihtotaseiden epäta- sapaino. Kiinassa syntyi säästöjä, joita sijoitettiin esimerkiksi Yhdysvaltojen valtionlainoihin. Tämä painoi korkoja alas Yhdysvalloissa. Sijoittajille syntyi tarve globaalimminkin hakea tuottoja uusista kohteista. Oli tietysti muitakin tekijöitä, Yh- dysvaltojen sisäisiäkin, mutta tämä oli yksi syy siihen, että yhdysvaltalaisia asuntolainoja ruvettiin arvopaperista- maan ja myymään sijoittajille. Sitä kautta ne levisivät eurooppalaistenkin sijoittaji- en ja pankkien taseisiin. Kun kriisi puh- kesi aikanaan, niin siitä tuli globaali. Aina kun laaja kriisi pääsee synty- mään, niin myös rahoitusjärjestelmän valvonta ja sääntely ovat pettäneet. Ly- hyesti sanottuna kysymys oli siitä, että pankit olivat liian huonosti pääomitet- tuja. Niillä oli aivan liian pienet tappio- puskurit taseissaan. Lisäksi niiden muu varainhankinta perustui hyvin lyhytai- kaiseen velkaan. Esimerkiksi Lehman Brothers käytti hyvin paljon jopa yön yli uusittavaa velkarahoitusta. Kun luotta- mus rupesi horjumaan markkinoilla ja tappiopuskurit olivat pienet, lyhytaikai- sen velan antajat jäädyttivät luotonan- tonsa rahoituslaitoksille. Seurasi kriisi. Olen monesti omilla luennoillani fi- nanssikriisistä käyttänyt sellaista il- maisua kuin ”maailmanpyörä pyörii” tästä Kiinan ja Yhdysvaltojen yhtey- destä, mistä aloitit. Siinä oli Yhdysval- loilla vaihtotaseen alijäämä ja Kiinalla ylijäämä. Kiina sijoitti ne ylijäämät sitten Yhdysvaltojen markkinoille, mikä mahdollisti velkaantumisen Yh- dysvalloissa, joka sitten taas mahdol- listi sen, että sillä velalla ostettiin mm. kiinalaisia tuotteita, mikä aiheutti sen vaihtotaseen vajeen. Se pyöri niin kau- an, kunnes siihen tuli joku stoppi. Kyllä. Velkaantuneisuus oli tuossa tär- keä avainsana. Asuntolainamarkkinoilla velkaantuminen meni liiallisuuksiin. Tie- tysti siihen liittyi myös asuntojen hinto- jen voimakas nousu. Rahoituslaitosten suuri velkavipu pahensi asiaa. Finanssikriisiä pahensi asuntojen ostajien ja rahoituslaitosten suuri velkaantuminen ilman riittäviä tappiopuskureita. Asuntomarkkinoiden kriisihän oli siinä keskiössä. Subprime-kriisistä puhut- tiinkin jo ennen syyskuussa 2008 ta- pahtunutta varsinaista puhkeamista. Tietysti tähän valvonnan puutteeseen liittyi se, että maksukyvyttömille ja luottokelvottomille asiakkaille tuputet- tiin ja onnistuttiin myymään luottoja. Miten tärkeänä tätä subprime-aspektia voidaan loppujen lopuksi pitää? Tämä on hyvin mielenkiintoinen kysy- mys. Minulla on sellainen käsitys, että se koko potti subprime-luottoja oli verraten pieni kokonaisuuteen nähden silloin ai- koinaan. Se tunnuttiin tietävän jo silloin, kun ne tapahtumat lähtivät liikkeelle ja vyörymään. Mutta kun oli epäselvyyttä siitä, kellä se Musta Pekka niin sanotus- ti on ja rahoitusjärjestelmän yhteydet olivat niin globaalit joka paikkaan, niin se aiheutti sen epävarmuuden, ja sitten kaikki vetivät omat luottohanansa kiinni toisilta. Ihan viime aikoinakin olen törmän- nyt tutkimukseen, joka liittyy näihin Yhdysvaltojen asuntoluottoihin ja jossa väitetään, että voi olla, että siellä tuli itse asiassa enemmän tappioita muista kuin subprime-luotoista. Ylipäätään se, että se asuntolainoitus kasvoi niin paljon, oli tärkeää, ja subprime ei yksinään selitä kaikkia tappioita. Uskon, että se epävar- muus ja epätietoisuus, missä riskit ovat, jollain tavalla kulminoitui siihen, ja niistä subprimeista tuli fokus siinä mielessä ja niiden rooli oli varmasti tärkeä. Finanssikriisi paisui pankkien ulkopuo- lisen varjopankkijärjestelmän kautta. Siihen tulivat vielä johdannaiskytkök- set, paljon isommat rahat. Siitä oli huo- nosti tietoa. Kyllä. Varjopankkisektorin rooli oli tär- keä ainakin kahdella lailla. Valitettavasti sääntelyssä ja nimenomaan tässä pankki- en vakavaraisuussääntelyssä – paljonko pankeilla pitää olla omaa tappiopuskuria – oli sellaisia aukkoja, jotka sallivat luot- toriskien ja asuntolainariskienkin siirtä- misen varjopankkijärjestelmän puolelle. Kuitenkin näistä perinteisistä pankeista oli takuu siihen suuntaan, jos jotain pa- haa tapahtuu. Mutta vakavaraisuusvaati- mukset näillä taseen ulkopuolisilla var- jopankkijärjestelmässä olevilla riskeillä olivat alhaisemmat. Tämä avitti pankkien oman velkavivun kasvua. Toiseksi asun- tolainariskit levisivät mm. Eurooppaan, kun ne arvopaperistettiin ja niistä tuli osittain varjopankkitoimintaa. Tästä tullaan tietysti siihen kysymyk- seen, voiko tällaista tunarointia tulla helposti uudestaan. Miten Yhdysval-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 55 PANKIT OLI PAKKO PELASTAA, JA SITEN VÄLTETTIIN VIELÄ SUUREMPI TALOUSROMAHDUS. loissa on onnistuttu rakentamaan jär- jestelmää uudelleen niin, ettei tällainen toistuisi? Paljon on tehty. Pankkien vakavarai- suusvaatimusten kiertämistä varjopank- kisektorin kautta on tilkitty. Se on osa ns. Basel III-vakavaraisuuskehikkoa, josta on kansainvälisesti sovittu finanssikriisin jälkeen. Sen lisäksi vakavaraisuusvaati- muksia pankeille eli tappiopuskureita on kasvatettu huomattavasti. Akateemisella puolella on tällä hetkellä mielenkiintoista keskustelua edelleen siitä, onko sekään vielä riit- tävää, mitä nyt on tehty. Yhdysvaltoja koskien on huolta, lievennetäänkö siellä mahdollisesti tehtyjä sääntelymuutoksia. Kaiken kaikkiaan lieventäminen ei kuu- losta hyvältä, kun tästä kriisistä on vasta kymmenen vuotta. Oppi pitäisi olla vielä muistissa. Yksityiskohtien järkeistämi- nen voi sen sijaan olla paikallaan. Pankit saattoivat hyödyntää varjopankkeja vakavaraisuusvaatimuksiensa lieventämiseksi. EUROKRIISI OLI OSITTAIN FINANSSI- KRIISIN SEURAUSTA Euroalueella finanssikriisi ei ollut niin iso. Täällä ehkä pelästyttiin pikkaisen liikaakin sitä, mutta sitä seurasi euro- kriisi, jossa eräiden maiden pankit jou- tuivat vaikeuksiin. Miten näet eurokrii- sin keskeiset syyt? Kaikkihan puhuvat tietenkin Kreikasta. Kyllä minä näen, että siinä oli itse asi- assa hyvin vahva linkki finanssikriisiin, koska arvopaperistettuja asuntolaina- riskejä Yhdysvalloista päätyi mittavassa määrin eurooppalaisten pankkien tasei- siin. Sen takia täälläkin monet pankit joutuivat suuriin ongelmiin. Irlannissa ja Espanjassa oli oma asun- tomarkkinakriisi ja myös Britanniassa jossain määrin. Kyllä, mutta oli sitäkin, että oli tuonti- tavarana taseissa yhdysvaltalaista riskiä. Pankkeja jouduttiin monessa paikassa pelastamaan tai tukemaan eri tavoin, kun pelättiin, että kriisistä tulee vielä suurempi. Joidenkin maiden tapauk- sessa – Irlanti ja Espanja esimerkkeinä – pankkien tukeminen vaikeutti huo- mattavasti valtiontalouden asemaa, ja se sitten osaltaan oli johtamassa Euroopan valtionlainojen kriisiin. Lisäksi oli maita, joissa valtiontalouden hoidossa sinällään oli ollut ongelmia. Eurokriisiä kärjisti se, että Yhdysvalloista päätyi asuntolainariskejä mittavassa määrin eurooppalaisten pankkien taseisiin. Miten sitten tällainen euroalueen sisäi- nen vaihtotaseen epätasapaino-ongel- ma? Saksahan oli hyvin ylijäämäinen ja sitä rahaa virtasi Saksasta ja myös muista maista tuleviin kriisimaihin. Euroopan pankeissa monissa mais- sa markkinaehtoista rahoitusta käytet- tiin paljon. Lyhyesti sanottuna pankki rahoittaa itseään omalla pääomallaan, talletuksilla ja markkinaehtoisella rahoi- tuksella. Ylijäämät toisissa maissa kana- voituivat toisiin maihin pankkisektorin kautta ja vahvistivat luottobuumeja. Se lisäsi pankkien haavoittuvuutta alijäämä- maissa, koska markkinaraha on herkkä- liikkeistä sitten, kun ongelmia tulee. Kun eurokriisi puhkesi, niin ensisijai- sesti pelastettiin pankit, koska pelät- tiin systeemiriskiä, ts. jos jossakin al- kaa horjua, niin se tarttuu sitten myös muualle. Niin Yhdysvalloissakin jouduttiin tekemään. Ja se oli hyvin epäsuosittua, kuten tiedetään, mutta näin kuitenkin tehtiin. Oliko se pakko tehdä? Kyllä lyhyesti sanottuna oli. Politiik- kaa tällä alueella voidaan kuvata sillä, että tehtiin kaikki päinvastoin kuin mitä tehtiin 1930-luvun kriisissä. Silloin pidet- tiin julkisen sektorin rahahanat tiukalla kaikin puolin, keskuspankit mukaan lu- kien. Nyt pidettiin huolta siitä, että lik- viditeettiä riittää. Annettiin tarvittaessa takuita. Tehtiin jopa pelastusoperaati- oita. Kriisin alkuvaiheessa negatiivinen talouskehitys näytti jopa nopeammalta kuin 1930-luvun Suuren Laman yhtey- dessä. Nyt toteutettu politiikka onnistui välttämään suuremman romahduksen. Kyteekö euroalueella jossain pinnan alla yhä pankkikriisi vai onko se lopul- lisesti ohi? Viimeksi on ollut Italiassa joitakin vaikeuksia, mutta mikä se ti- lanne oikein on? Euroopassa on tehty omia hyvin mer- kittäviä sääntelymuutoksia. Näiden kriisien jälkeen on muodostettu ns. pankkiunioni, josta merkittävä osa on to- teutettu vaikka vielä on asioita tekemättä. Sen yhtenä keskeisenä pilarina on pank- kien uusi kriisinratkaisulainsäädäntö ja kehikko. Mm. Portugalissa on sovellettu uutta kriisinratkaisukehikkoa. Italiassa oli erilainen ratkaisu, mutta kuitenkin uuden kehikon puitteissa. Järjestämättömiä luottoja on merkittäviä määriä joissakin maissa. On tärkeää, että pankkien taseet saadaan ris- keiltään riittävän samankaltaiseen tilaan, kun pankkiunionia saatetaan loppuun. Agendalla on esimerkiksi yhteisen talle- tussuojan saaminen Eurooppaan. Yhteinen talletussuoja taitaa olla se kompastuskivi tässä. Suomen halli-
56 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 tuksellakin on ollut vaikeuksia sulattaa sitä. Saksa on ollut vastahakoinen, kun siellä pelätään, että joudutaan kuiten- kin ns. tulonsiirtounioniin. Onko siinä sellainen vaara? Klassiset tutkimukset talletus- suojasta osoittavat, että talletussuoja on sinällään vakauden tuoja. Uskottava suoja estää pankkipaniikkeja ja talle- tuspakoja. Ymmärtääkseni siinä on vähän samasta asiasta kyse kuin vakaus- ja kasvusopi- muksessa finanssipolitiikan tai valtion velkaantumisen puolella, että Saksa ja Hollanti ja jotkut muut Saksaa lähellä olevat pohjoisen euroalueen maat pel- käävät holtitonta taloudenpitoa Etelä- Euroopassa. Sen takia ne eivät halua suostua yhteiseen talletussuojaan, vaikka se luo odotuksia, että kaikki ovat turvassa. Klassiseen talletussuoja-/pank- kiteoriakirjallisuuteen kuuluu se, että talletussuojan luomisen varjopuoli on moraalikato eli kannustimet liialliselle riskinotolle voivat lisääntyä. Sitä vastaan on olemassa pankkisääntely ja -valvonta. Jos esimerkiksi pankkien vakavaraisuus- vaatimukset ovat riittävän hyvällä tasol- la, se hillitsee riskinoton kannustimia ja myös tarkoittaa sitä, että pankit voivat itse kantaa riskit ensi sijassa, jos tappi- oita tulee. Yhteinen pankkivalvonta on toinen äärimmäisen tärkeä väline riskin- oton kontrolloimiseen. OVATKO VARJOPANKIT YHÄ MAHDOLLINEN ONGELMASEKTORI? Tästä tullaankin sulavasti siihen, että kun pankkien sääntelyä tällä tavalla lisätään ja erityisesti vakavaraisuus- vaatimuksia nostetaan, niin liukas raha pakenee varjopankkipuolelle. Onko täs- tä koitumassa mitään ongelmia Euroo- passa? Taisit antaa tästä haastattelun ihan hiljattain. Kyllä. Järjestimme varjopankki­toimin­ nasta kansainvälisen konferenssin Säätytalolla syyskuussa. Kuten aikaisem- min viittasin, pankkien ja varjopankkien välisen rajapinnan sääntely oli ongelma ennen finanssikriisiä. Se oli osa kriisin tarinaa, miksi pankit saattoivat osittain kiertää vakavaraisuusvaatimuksia. Nyt sitä on tilkitty ja kiertäminen ei samalla tavalla ole enää mahdollista. Konferenssissamme todettiin to- sin, että edelleenkään ei voida olla täysin varmoja, pitääkö tämä raja. Pitää välttää sitä, että riskit voivat liikkua pankkien ja varjopankkien välillä siten, että ne ovat kriisitilanteessa yhteisiä. Toki kun pankkien riskejä säännel- lään, voi kasvaa kannustin sille, että rahoituspalveluja siirtyy vähemmän säännellylle puolelle. Toisaalta var- jopankkipuolella toimivat paremmin markkinakurin lait, ja joka siellä on, kantaa myös riskit itse. Tämä hillitsee varjopankkisektorin kasvua, kunhan pi- detään huolta siitä, että piilokytköksiä näiden kahden sektorin välillä ei ole. Englannin keskuspankin edelli- nen pääjohtaja Mervyn King (2016) on kirjassaan1 pohtinut mielenkiintoisesti, voisimmeko saada finanssikriisit koko- naan loppumaan. Olisiko mahdollista organisoida rahoitusjärjestelmä sillä tavalla? Osana ehdottamaansa ratkaisua hän toteaa, että kun toiminta on pankki- toiminnan kaltaista, sen täytyy olla myös sääntelyn piirissä. Yhteinen talletussuoja voisi lisätä pankkien riskinottoa, jota kuitenkin voidaan hillitä yhteisellä pankkisääntelyllä ja -valvonnalla. Jos ollaan vähän konkreettisempia tä- män varjopankkisektorin suhteen, niin kerro esimerkkejä, minkälaista touhua siellä on. Se on siis epäilyttävää ja hyvin riskialtista. Esimerkiksi Fintech sanana kuvaa sitä, miten uusia teknologioita hyödyn- netään rahoituspalvelujen tuottamises- sa. Kustannustehokkuuksia on mahdol- lisuus saavuttaa. Mutta koska monet näistä toimijoista eivät vielä ole saaneet tai hakeneet esimerkiksi pankkitoimilu- paa, silloin ne määritelmän mukaan ovat varjopankkitoiminnan puolella eli pank- kitoiminnan kaltaisessa toiminnassa, jota säännellään kevyemmin. Tämä oli yksi asia, jota analysoitiin ja josta puhuttiin paljon meidänkin kansainvälisessä kon- ferenssissamme. Varjopankkitoiminnan kasvuluvut ovat korkeita, mutta se ei ole kovin laajaa, paitsi ehkä Kiinassa. Tällaisen toiminnan kasvuluvut ovat korkeita, mutta toiminnan laajuus ei ole kansainvälisestikään ajatellen kauhean suuri. Kiina saattaa olla poikkeus, jossa myös digitaalisella palveluntarjontapuo- lella tapahtuu paljon. Sielläkin viran- omaiset tarkkailevat kehitystä ja pyrkivät tarvittaessa puuttumaan siihen. Tämän voi tietysti rajata niin, että pankkeja ovat ne, joilla on oikeus vas- taanottaa talletuksia ja pääsevät tal- letussuojajärjestelmän piiriin. Varjo- pankkeja ovat sitten kaikki muut, jotka pyörivät tässä rahoitusjärjestelmässä. Kerro esimerkkejä varjopankeista. Ovatko sijoitusrahastot varjopankkeja? Tämä on mielenkiintoinen määritelmä- kysymys. Yhdysvalloissa monet asiantun- KRIISEISSÄ PANKKIEN JA VARJOPANKKIEN RISKIT EIVÄT SAISI OLLA YHTEISIÄ.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 57 tijat lukevat rahamarkkinarahastot osak- si varjopankkisektoria. Lisäksi rahastot, jotka käyttävät velkavipua – puhutaan hedge fundeista tai vipurahastoista – ovat esimerkkejä varjopankeista. Investointipankithan olivat myös kes- keisessä osassa finanssikriisin puh- keamisessa. Lehman Brothers oli yksi niistä. Kyllä, mutta ne olivat SECin2 sään­ telyn alaisia. Suomessa ei taida olla mitään vakavaa varjopankkiongelmaa. Missä meidän rahoitusjärjestelmämme suurimmat riskit piilevät? Kotitalouksien velkaantuneisuu- desta kannetaan huolta (kuviot 1 ja 2). Siellä velkaantuneisuus saattaa myös keskittyä joillekin ryhmille enemmän kuin toisille. Jos luottoa ja pikaluottoja saa myös uusien vähemmän säänneltyjen toimijoiden kautta, jotka saattavat toimia ulkomailta käsin, henkilön velanhoito- kyky myös perinteisissä pankkilainoissa voi heikentyä, jos ei saada kuvaa henki- lön kokonaisvelkaisuudesta. Kuinka suurta on kotitalouksien vel- kaantuminen suhteessa käytettävissä oleviin tuloihin verrattuna joihinkin muihin euromaihin? Onko Suomi siinä kärkipäässä? Oheiseen kuvioon viitaten Suomessa kotitalouksien velkaisuus on Euroopan keskikastia. Haluaisitko tuoda vielä jotain muuta esille tästä rahoitusvakaudesta? Vaikka paljon on tehty ja hyvä niin, niin aina pitää kysyä, onko tehty tarpeek- si. Pankkien rakenteiden sääntelyä kos- keva alue on esimerkiksi sellainen, joka Euroopassa ei ole toteutunut. Mitä se käytännössä tarkoittaisi? Liian suuria kaatumaan olevia pankkeja pil- kottaisiin osiin? Se voisi olla osittain sitäkin, mutta viit- taan Suomen Pankin pääjohtajan nimeä kantavaan kansainväliseen raporttiin, jossa tämä ehdotus tehtiin (Liikanen 2012). Kuvio 1. Kotitalouksien velkaantuneisuus eräissä Euroopan maissa. Kotitalouksien velka suhteessa käytettävissä olevaan vuosituloon vuonna 2016 ja 2015. Lähteet: OECD ja Macrobond. 0 50 100 150 200 250 300 Tanska Alankomaat Norja Ruotsi Irlanti Iso-Britannia Portugali Suomi Espanja Kreikka Belgia Ranska Itävalta Saksa Italia Viro % Kuvio 2. Kulutusluottokanta Suomessa luotonantajan mukaan, 30.6.2017. * Pl. pienlainayritykset. Määrä on estimoitu Tilastokeskuksen julkaisemista rahoitustilinpidon luvuista. ** Arvio, joka perustuu yksittäisten toimijoiden osavuosikatsauksiin. *** Määrä on estimoitu Tilastokeskuksen julkaisemista rahoitustilinpidon luvuista. Lähteet: Suomen Pankki, Tilastokeskus, valtiovarainminisgteriö ja kulutusluottojen myöntäjien julkiset tiedot. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Vertaislainaus Pienlainayritykset*** Ulkomaisten luottolaitosten online-lainaus** Muut rahoituslaitokset* Luottolaitokset Mrd. euroa
58 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Talletuspankkitoiminta ja kaupankäyntipainotteisempi toiminta pitäisi erottaa toisistaan. Rajataan pankkien toiminta perintei- seen pankkitoimintaan. Rakennetaan pankkiryhmän sisäl- le tavallaan Kiinan muuri, jotta kaupan- käyntipainotteisempi toiminta on eril- lään, ja sitten talletuksia vastaan ottava ja talletussuojasta nauttiva perinteinen pankkitoiminta on omansa. Tällainen riskien karsinointi on katsottu tässä eh- dotuksessa hyväksi. Yksi perustelu on, että rahoitus- sääntelyssä robustisuus on tärkeää. Fi- nanssikriisi muistutti siitä, että riskien mittaaminen etukäteen on aina epätark- kaa. Silloin täytyy järjestelmien olla sel- laisia, että ne kestävät yllättäviä tulemia. RAHAPOLITIIKAN TAVOITTEET JA MATALA INFLAATIO Siirtykäämme sitten rahapolitiikkaan. Monilla keskuspankeilla on nykyään inflaatiotavoite. EKP:lla se on ”alle mutta lähellä 2 prosenttia”. Aika ajoin joku ekonomisti moittii näitä 2 prosen- tin tavoitteita liian mataliksi. Jos ne olisivat korkeampia, nimelliskorotkin olisivat korkeampia ja niitä voitaisiin kriisin tullen alentaa enemmän. Mitä tästä on rahapolitiikan tutkimuksen piirissä viime aikoina todettu? Kun nimelliskorkojen alaraja tulee vastaan – se ei välttämättä ole juuri nol- lassa mutta lähellä sitä – perinteisen kor- kopolitiikan teho laskee. Akateemisessa keskustelussa on tulevaisuutta ajatellen nostettu esiin ajatus, että korkeampi inf­ laatiotavoite antaisi enemmän pelivaraa. Korot olisivat siten pitkällä aikavälillä korkeammalla tasolla, ja kun talouteen tulisi negatiivisia sokkeja, koroilla olisi enemmän laskuvaraa. Toisaalta kirjal- lisuudessa tiedetään hyvin, että inflaa- tiotavoitteiden asettamisessa keskeistä on pitkäjänteisyys ja johdonmukaisuus. Epätavanomaiset keinot, joita sekä Yh- dysvalloissa että Euroopassa keskuspan- kit ovat harjoittaneet, tulevat kuvaan mu- kaan korkojen alarajan lähestyessä. ”Inflaatiotavoitteiden asettamisessa keskeistä on pitkäjänteisyys ja johdonmukaisuus.” EKP:n inflaatiotavoitteeseen liittyen Suomen Pankissa ilmestyi hil- jattain keskustelualoite, Paloviita et al. (2017a), jossa pyrittiin arvioimaan korkopolitiikan reaktiofunktion perus- teella, mitä tavoite ”alle mutta lähellä 2 prosenttia” numeerisesti tarkoittaa. Tut- kimuksesta on ilmestynyt myös VoxEU- blogi (Paloviita et al. 2017b), ja se on saanut paljon huomiota. Itse asiassa monissa maissa ja euro- alueellakin viime vuosien ongelma on ollut, ettei edes tuota 2 prosentin inflaatiotavoitetta ole onnistuttu saa- vuttamaan, ainakaan millään pysyväm- mällä tavalla. EKP:stä on vuosien var- rella huomautettu, ettei tavoite koske toteutuvaa inflaatiota vaan inflaatio- odotuksia jonnekin keskipitkälle aika- välille. Mutta jos katsotaan asiantunti- joiden tai markkinoiden odotuksia, niin nekään eivät toteudu. Näin on käynyt monissa muissakin maissa kuin euro- alueella. Tämä siitäkin huolimatta, että (kuten esimerkiksi USA:ssa) työttö- myysaste on painunut hyvin matalaksi. Mitä syitä näet sille, että inflaatio on pysynyt niin matalana? Globaalin finanssikriisin jäljet ovat olleet pitkät ja ennen kriisiä korkealle ki- vunneen velkaisuuden purkaminen (”de- leveraging”) on ottanut aikansa ja ehkä hillinnyt myös kustannuskehitystä. Voi olla myös pidemmän aikavälin tekijöitä. Mikä on teknologisen kehityksen rooli? Kiintoisan empiirisen tuloksen mukaan myös väestön ikärakenteella voisi olla yhteys inflaatioon (Juselius ja Takats 2016). Pohdimme mm. viimeksi mainit- tua kysymystä lokakuussa konferenssis- sa, joka järjestettiin yhdessä Center for Economic Policy Researchin (CEPR) kanssa otsikolla ”Macroeconomy and Demographics”. Mitenkäs globalisaatio? Se lienee jo pitkään alentanut kustan- nuspaineita. Näyttää siltä, että vielä tois- taiseksi maailmasta löytyy alueita, joissa on halpoja tuotantopaikkoja, ja tuotan- non siirtymistä tapahtuu. Se hillinnee edelleen kustannuspaineita. Yhdysvalloissahan työttömyysaste on painunut jo lähelle neljää prosenttia ja edelleenkään siellä ei oikein ole in- flaatio lähtenyt kiihtymään. Professo- ri David Blanchflower on Twitterissä ja muuallakin esittänyt, että siellä on tästä matalasta työttömyysasteesta huolimatta niin paljon porukkaa työ- markkinoiden ulkopuolella, siis ei ole rekisteröitynyt työttömiksi, että se ai- heuttaa edelleenkin painetta mataliin palkankorotuksiin ja sitä kautta mata- laan inflaatioon. Se on sellainen keskus- telunaihe siellä. Täällä Euroopassa on 9 prosentin työttömyys ja Suomessakin melkein niin korkea. Onko mielestäsi mitenkään mahdollista arvioida, tulee- ko työttömyys tästä vielä paljon alas ennen kuin alkaa näkyä inflaatiota? Vai onko siellä toisella puolella näitä mainitsemiasi tekijöitä, jotka edelleen pitävät inflaatiota matalana – globali- GLOBALISAATIO ON YKSI TÄRKEÄ TEKIJÄ, JOKA SELITTÄÄ MATALAA INFLAATIOTA.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 59 saatio, teknologinen kehitys, ikäänty- minen jne. Mm. Financial Times on syksyn aika- na koonnut tutkijoiden ja keskuspank- kiirien näkemyksiä siitä, että inflaation ja työttömyyden välistä yhteyttä on nyt haasteellista ymmärtää. Se, miten inflaa- tiokehityksen pitkän aikavälin tekijät pi- täisi ottaa malleissa huomioon, on tärkeä kysymys. Myös BIS-pankin3 tutkijat ovat kiinnittäneet huomiota Phillips-käyrän dynamiikkaan nykyoloissa. Jotkut ekonomistit, Roger E.A. Far- mer (2016)4 etunenässä, ovat jopa ot- taneet projektikseen luopua Phillipsin käyrästä eli jonkinlaisesta vakaasta työttömyyden ja inflaation välisestä käänteisestä yhteydestä, ja korvata sen makromalleissaan jollain muulla. Innostuessaan hän on jopa sanoo, että mikä tahansa työttömyysaste on so- pusoinnussa vakaan inflaation kanssa. Tällöin tulee hylätyksi myös idea jos- tain luonnollisesta työttömyysasteesta (tai ns. NAIRUsta), jonka alle mentä- essä inflaatio alkaa kiihtyä. Hänellä on muitakin ”villejä” ajatuksia, kuten se, että makrotalouspolitiikan pitäisi va- kauttaa osakekurssit. Mutta onko tässä nyt sitten syytä katsoa makromalleja jotenkin toisella tavalla, jos tätä Phil- lipsin käyrää ei ole tai se on menettänyt merkityksensä? Phillipsin käyrää on perinteisesti käsitelty makroilmiönä, mutta mikroana- lyysit ovat myös tärkeitä, kun lähdetään selvittämään relaatiossa tapahtuneita muutoksia. Makromallien kehitys saa niistä syötteitä. Farmer haluaa ottaa Phillipsin käyrän tilalle ”belief functionin” eli jonkinlai- sen Keynesin ”eläimellisten viettien” formalisoinnin…
60 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 Taloudenpitäjien ja talouspolitiikan eri lohkojen välinen koordinaatio on tärkeää tulevaisuutta koskevien odotusten ja investointien kannalta. Odotuksiin liittyvät kysymykset ovat aina kauhean mielenkiintoisia ja tärkeitä. Mistä taloudenpitäjien väli- nen koordinaatio esimerkiksi syntyy? Ollaanko optimistisemmassa vai pessi- mistisemmässä tilassa, joka sitten vai- kuttaa siihen, miten lähdetään inves- toimaan jne.? Koordinaatiokysymykset ovat vaikeita tutkia mutta myös mielen- kiintoisia. EKP:n pääjohtaja Mario Draghi on ollut selvästi huolissaan siitä, että inflaatiotavoitetta ei ole onnistuttu saavuttamaan. Hän on sitä varten eh- dottanut muita keinoja kuten elvyttä- vämpää finanssipolitiikkaa ja palkan- korotuksia tukemaan tätä kehitystä. Mielestäni on ollut aika yllättävää, että jopa Bundesbank on suositellut Saksalle kunnon palkankorotuksia. Miten tulkitsisit näitä toivomuksia? Keskuspankit heittävät palloa työ- markkinajärjestöille ja… Eri politiikkalohkojen koordinaatio on vanha ja tärkeä teema. Palkankorotuksilla yritettäisiin ruok- kia kustannusinflaatiota, kun rahapo- litiikka on epäonnistunut inflaation kiihdyttämisessä. Palkkakehitys on tärkeä osatekijä kustannuskehitystä, johon inflaatio liit- tyy. Maittaiset erot euroalueella voivat olla merkittäviä. Saksan osalta on epäi- lemättä näin, että palkkakehitys on ollut jo pitempään hyvin maltillista. RAHOITUSMARKKINOIDEN HUOMI- OON OTTAMINEN MAKROMALLEISSA ON ISO TUTKIMUSAGENDA Nythän siellä IG Metall vaatii kuuden prosentin korotuksia, mutta on eri asia, mitä siellä menee läpi. Toinen ongelma tässä makromallien suhteen on se ylei- nen kritiikki, että ne eivät ennustaneet finanssikriisiä. Miten siinä on edistyt- ty? Onko vaikkapa keskuspankkien makromalleissa onnistuttu kytkemään rahoitussektoria mukaan niin, että se jotenkin näkyisi paremmin, jos tällaisia uhkia on ja voitaisiin ottaa ennusteissa paremmin huomioon? Tämä on iso ja erittäin mielenkiintoinen ja minusta ihan keskeinen kysymys. Olin hiljattain kansainvälisessä konferenssis- sa, jossa yksi avainpuhujista – hän ei ollut makrotaloustieteilijä, mutta ihan tunne- tuimpia rahoitusalan tutkijoita – kertoi, että häneltä oli jossain kysytty, hyötyy- kö tästä finanssikriisistä kukaan. Hän oli miettinyt hetken ja todennut, että tutki- jat. Tutkijoille on tullut tarjolle tärkeitä ja laajoja uusia tutkimusagendoja. Mak- rotalouden ja rahoitusmarkkinoiden kytkennän parempi ymmärtäminen ja sen tuominen myös makromalleihin on yksi ihan keskeinen alue. Toki on harmil- lista, että akateemiset tutkijatkaan eivät osanneet paremmin varoittaa kriisistä aikanaan. Kriisien mahdollisuuden mallittamisessa törmätään tietokoneiden laskentatehoon. Mainitsin aikaisemmin professo- ri Mervyn Kingistä, joka oli pitkään Englannin keskuspankin pääjohtaja ja kirjoitti kirjan finanssikriisin jälkeen. Hän sanoi jossain vaiheessa pian kriisin jälkeen, että tämä tulee olemaan suuri kysymys ja on ainakin 10 vuoden tutki- musagenda. Nyt on suurin piirtein se 10 vuotta mennyt, ja veikkaan, että ainakin vielä toiset 10 vuotta riittää vallan hyvin töitä sen asian kanssa. Kriisit ovat luonteeltaan epäjatku- vuuskohtia ja epälineaarisia ilmiöitä. Määritelmän mukaan on mahdotonta ennustaa niitä, mutta ne tekevät malleista moni­mutkaisia. Varsinkin jos on suuri mak­romalli, jossa pyritään rea- listisesti kuvaamaan talouden eri lohkoja ja niiden välisiä kytkentöjä, ja kun sinne pyritään realistisesti mallittamaan kriisin mahdollisuus ilman, että tehdään kovin paljon yksinkertaistavia oletuksia, niin se on aidosti vaikeaa. Se on onnistunut vain rajoitetun kokoisissa makromalleis- sa. Vaikka voisimme ajatella, että lasken- tateho tietokoneissa on nykyään jo tosi suuri ja se tulee edelleen kehittymään, silti rajat tulevat vastaan, kun mallista tulee riittävän mutkikas. Siinä on paljon yhtälöitä ja muuttujia, ja koneet alkavat kuumentua, kun niitä ratkaistaan, koska ne eivät ole kynällä ja paperilla käsiteltävissä. Toinen asia, josta haluaisin muistut- taa, on se, että varmaan tunnetuimman ja yhden parhaista kriisiprofetioista teki professori Raghujam Rajan ollessaan IMF:n pääekonomisti, joka oli sittem- min Intian keskuspankin pääjohtaja ja on nykyään takaisin Chicagon yliopiston professorina. Keskuspankkiirien Jackson Hole-kokouksessa, joka pidetään vuosit- tain elokuussa, hän esitti vuonna 2005 analyysin siitä, kuinka rahoitusriskit maailmassa ovat lisääntyneet (Rajan 2005). Hän ei ole makrotaloustieteilijä vaan pankki- ja rahoitustutkija, mutta sittemmin todettiin, että se mitä hän sa- noi, oli todellakin profeetallista ja kuvasi aika syvällisesti niitä mekanismeja, jot- ka osoittautuivat ongelmaksi. Hänellä oli FINANSSIKRIISISTÄ OVAT HYÖTYNEET AINAKIN TUTKIJAT, JOILLE ON TULLUT TÄRKEITÄ JA LAAJOJA TUTKIMUSAGENDOJA.
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 61 hyvä kokonaisnäkemys. Voi kuvitella, että kun hän sitä analyysia päässään ja ihan perustilastotiedon avulla teki, hänellä oli ehkä pieniä mallikehikoita apunaan, joil- la hän hahmotti lainalaisuuksia ja kykeni niistä muodostamaan kokonaisuuden. Talouskehityksen uhkakuvien hahmottamisessa tarvitaan myös pienten mallien kokoelmia. Uskon, että tällainen on jatkossakin tärkeää. Täytyy myös osata ajatella riit- tävän laajasti ja myös erilaisia skenaari- oita ja mitä jos-tilanteita. Ei pidä ajatella niin, että pystytään kaikkea pukemaan yhteen vaikka kuinka suureen malliin. Varmasti tullaan tarvitsemaan myös täl- laisia pienempien mallien kokoelmia ja niiden hyvää hallintaa sillä tavalla, että fiksut ihmiset pystyvät niiden avulla hah- mottamaan suurempia kokonaisuuksia ja myös uhkakuvia. Eikös tämän kriisin keskiössä ja sitä edeltävässä vaiheessa Yhdysvaltain keskuspankin pääjohtaja Alan Greens- pan ollut tunnettu siitä, että hän seu- rasi hyvin tarkkaan kaikkia detaljeja ja indikaattoreita taloudesta, mutta hän ei siltikään uskonut, että tässä käy miten- kään huonosti? Hän on sitten myöhem- min myöntänyt erehtyneensä. Kyllä, hän on todennut ongelmaksi omassa ajatuskehikossaan sen, että hän luotti rahoituslaitosten omiin kannus- timiin pitää riskit hallinnassa. Riskien hallinnassa oli kieltämättä tapahtunut suuria edistysaskeleita. Oli ajateltu, että riskit ovat viime kädessä tilastollisesti mitattavissa aikaisempiin kokemuksiin perustuen. Mutta näin ei ollut, ja sitten myös osoittautui, että kannustimet olivat Kirjallisuus Farmer, R.E.A. (2016), Prosperity for All: How to Prevent Financial Crises, New York: Oxford University Press. Juselius, M. &Takats, E. (2016),The Age-Structure–Inflation Puzzle, Bank of Finland Research Discussion Papers 4/2016. King, M. (2016), The End of Alchemy – Money, Banking and the Future of the Global Economy, London: Little, Brown. Liikanen, E. (2012), High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Final Report, Brussels. https://ec.europa.eu/info/system/files/liikanen-report-02102012_en.pdf Paloviita, M. & Haavio, M. & Jalasjoki, P. & Kilponen, J. (2017a), What Does ”Below, but Close to, Two Percent Mean?Assessing the ECB’s Reaction function with Real Time Data, Bank of Finland Discussion Papers 29/2017. https://helda.helsinki.fi/bof/handle/123456789/14932 Paloviita, M. & Haavio, M. & Jalasjoki, P. & Kilponen, J. (2017b), Two Percent or Not Two Percent? Interpreting the ECB’s Definition of Price Stability, VoxEU Blog. http://voxeu.org/article/interpreting-ecb-s-definition-price-stability Rajan, R.G. (2005), The Greenspan Era: Lessons for the Future, Speech by Raghuram G. Rajan, Economic Counsellor and Director of the IMF’s Research Department, ”Financial Markets, Financial Fragility”, and Central Banking, A Symposium Sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City, Saturday, August 27, 2005, Jackson Hole, Wyoming. https://www.imf.org/en/News/Articles/2015/09/28/04/53/sp082705 monissa tapauksissa pikemminkin niin, että otettiin ylettömän suuria riskejä no- pean palkitsemisen siivittämänä. Esimerkiksi palkittiin rahaston joh- tajaa siitä, että tase kasvoi ja samalla riskit myös kasvoivat. Niin. Näin ollen selkeästi oletus siitä, että siellä on hyvät kannustimet pitää omat riskit hallinnassa, ei kaikilta osin pätenyt. • Viitteet 1 Pentti Pikkarainen arvioi Kingin kirjan tämän lehden numerossa 2/2016. Toim.huom. 2 SEC = Securities and Exchange Commission, Yhdysvaltain rahoitusvalvontavirasto. Toim.huom. 3 BIS = Bank for International Settlements, ”kes- kuspankkien pankki”. Toim.huom. 4 Heikki Taimio arvioi Farmerin kirjan tämän lehden numerossa 4/2016. Toim.huom.
62 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 LUKUvihje pertti haaparanta Professori Aalto yliopiston kauppakorkeakoulu pertti.haaparanta@aalto.fi sixten korkman: Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella, Helsinki: Otava, 2017. 206 s. KONVENTIONAALISEN GLOBALI- SAATIONÄKEMYKSEN SELITYS JA PUOLUSTUS Sixten Korkmanin kirja on erinomainen katsaus globaalin talouden instituutioi- hin, globalisaation eri puoliin ja sen vai- kutukseen poliittisiin päätöksiin. Kirja päättyy lukuun, jossa esitellään eräitä keskeisiä globalisaatioon ja etiikkaan liit- tyviä eettisiä näkemyksiä ja pohdintoja. Se, onko globaaleja eettisiä periaatteita olemassa, on tärkeää silloin, kun talou- dellinen toiminta ylittää maiden rajat. Kirjassa on niin paljon aiheita ja nä- kökulmia, ettei niitä kaikkia voi arvos- telussa kattaa. Niinpä keskityn yhteen mielestäni tärkeään eli siihen, minkälai- sen laajan näkemyksen globalisaatiosta kirja tarjoaa - tai ehkä paremminkin, millaiseen näkemykseen kirjan analyysi nojautuu. Kutsun ”konventionaaliseksi globa- lisaationäkemykseksi” näkemystä, joka korostaa globalisaation tuomia koko- naishyötyjä mutta huomaa hyötyjen jakautuvan epätasaisesti tai joidenkin jopa kärsivän siitä. Tämä näkemys pitää hyvänä sitä, että nämä ihmiset saavat hyvityksen menetyksilleen, mutta siinä jätetään käsittelemättä kunnolla se, mi- ten hyvitetään ja rajoittaako globalisaatio mahdollisuuksia tehdä nämä hyvitykset. Konventionaaliseen näkemykseen kuu- luu myös väite, että globalisaation vas- tustajat ovat ”populisteja”, jotka vetoavat kansaan lyhytnäköisillä politiikkaneu- voilla. Näkemys ottaa monet ilmiöt an- nettuina, kuten esimerkiksi teknologisen kehityksen. Korkman pääosin esittelee ja puolus- taa kirjassaan erinomaisen selkeästi tätä konventionaalista näkemystä, kylläkin sitä monin osin muokaten. Hän ei kui- tenkaan näin pääse irti joistakin ongel- mista. Hänen usein toistuva väitteensä on, että erityisesti kaupan esteiden pur- kaminen parantaa siihen osallistuvien kaikkien maiden kokonaishyvinvointia/ kokonaistuloja kasvattamalla tehokkuut- ta. Hän ei kuitenkaan valaise niitä ole- tuksia, joiden perusteella väite voidaan esittää. Ne ovat aivan tavanomaiset: kaikki markkinat ovat täydellisiä, so. informaatio on täydellistä ja kaikkien hallussa ja kilpailu on täydellistä. Näillä ehdoilla vapaaehtoinen vaihdanta, jota kaikki vaihdanta on, lisää väistämättä hyvinvointia. Kauppaa ei käytäisi, jos näin ei olisi. Argumentti yleistää yksilö- tasolla saavutettavat vaihdannan hyödyt koko talouden tasolle. GLOBALISAATIOTA EI VOIDA PUO- LUSTAA OLETTAMALLA TÄYDELLISET MARKKINAT Tosiasia kuitenkin on, että markkinat eivät ole täydellisiä, joten talouden (laa- jemminkin yhteiskuntien) toiminta ”on parhaimmillaankin vain toiseksi paras- ta” Avinash Dixitin (2009) lausahdusta lainaten. Tällöin aina löytyy jokin poli- tiikka, jolla tilannetta voidaan parantaa. Kuvitellaanpa, että suuri markkina- voimaa omaava yritys alkaa myydä tuo- tettaan kotimaan markkinoille, joilla on ennen ollut paljon kilpailua kotimaisten pienyritysten kesken. Pitäisikö ulkomai- sen yrityksen saada operoida vapaasti? Yleisesti ottaen ei. Kauppapolitiikalla voidaan vaikuttaa sen hinnoittelupää- töksiin niin, että se joutuu ”halpuutta- maan” hintaansa. Esimerkki on relevant- ti siksi, että nykyään yksi tekijä, jonka katsotaan muuttaneen funktionaalista tulonjakoa pääomatulojen hyväksi ja työtulojen tappioksi, on yritysten ja varsinkin globaalien yritysten kasvanut markkinavoima. Erilaisilla kauppasopimuksilla on kuitenkin rajoitettu mahdollisuuksia toteuttaa tällaista politiikkaa. Tällöin on turvauduttava käyttämään vähemmän sopivia politiikkakeinoja, joilla voidaan puuttua ulkomaisen yrityksen hinnoitte- luun. Korkman on tietoinen näistä ongel- mista, varsinkin silloin, kun ne liittyvät pääomien liikkuvuuteen ja sen aiheutta- miin kriiseihin. Toinen ongelma on, että korostetta- essa tehokkuusetuja perusteena kaupan esteiden poistamiselle tehdään varsin äärimmäinen valinta yhteiskunnan hy- vinvointimittariksi, talouden kokonais- tulo. Täydellisessä maailmassa tämä ei sinällään ole este ottaa huomioon myös ne yksilöt, joille kaupan vapautumisesta on haittaa ilman, että tehokkuudesta tar- vitsee luopua. Julkinen valta voi langet- taa hyötyjille könttäsummaveron (”annat valtiolle 10 euroa, mitä tahansa teetkin”), jonka tuotto jaetaan häviäjille (”saat 5 euroa, mitä tahansa teetkin”). Tällaiset verot pitäisivät siis talouden parhaassa mahdollisessa maailmassa. Täydellisen maailman ulkopuolella täytyy käyttää muita veromuotoja, esi- merkiksi progressiivista tuloverotusta. Tuolloin on pakko tehdä selkeitä eettisiä valintoja siitä, miten eri kansalaisia pai- notetaan päätöksenteossa. Nämä valinnat määrittävät sen, miten yhteiskunnan hy- vinvointia mitataan. Korkman keskustelee kirjassaan paljon kansainvälisistä ulkoisvaikutuksista, jot-
 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 63 ka ovat mm. pahentaneet ilmastonmuu- tosta. Tällöin ongelma on tietysti se, mi- ten maailman hyvinvointia mitataan ja samalla myös miten tulevat sukupolvet otetaan huomioon. Voidaanko luottaa siihen, että kansainvälinen neuvottelu- järjestelmä tuottaa jonkin koherentin tavoitteen, jonka perusteella voidaan päätyä toimenpiteisiin, jotka ovat kai- kille maille hyväksyttäviä? Jos ei, niin mitkä ovat sitten kolmanneksi parhaat keinot? Miksi globalisaation rajoittami- nen ei kuuluisi työkalupakkiin muiden keinojen ohella? MIKÄ OIKEIN ON POPULISMIA JA MIKÄ EI? Mielenkiintoista on, että Korkman on valmis toimiin, joilla kansainvälistä muuttoliikettä rikkaisiin maihin hilli- tään. Perusteena tälle eivät ole muut- toliikkeiden suorat haitat kohdemaissa (joita on liioiteltu, kuten Korkman tuo hyvin esille) vaan pikemminkin se, että muuttajia ei esimerkiksi kouluteta ja so- peuteta tarpeeksi, siis muun politiikan puutteet, ja tietysti populismi. Miksi ne nyt kelpaavat globalisaatiota rajoittavien toimien syiksi, kun taas ne eivät kelpaa syiksi muuhun globalisaatioon puuttu- miseen? Monissa kaupan teorioissahan kauppa ja tuotannontekijöiden liikkeet ovat toisiaan korvaavia. Kauppa on vain epäsuoraa kauppaa niillä tuotannonte- kijöillä, joita kaupattavien tuotteiden tuottamisessa on käytetty. Populismin käsitteen, tai itse asiassa sen, mihin sitä kirjassa sovelletaan, Kork- man rajaa varsin kapeaksi. Populistiset poliitikot tarjoavat tavallisia kansalaisia kosiessaan heille lyhytnäköistä politiik- kaa ja ”helppoja ratkaisuja”, näiden jou- kossa globalisaation rajoittamisen. Pää- osin tämä on hyvä luonnehdinta, mutta keitä voidaan pitää populisteina? Hän toteaa esimerkiksi sen, että eri maiden näkemykset EU:n ja euroalueen kehittä- misestä poikkeavat hyvin paljon toisis- taan. Jotkut maat haluavat nopeampaa ja tiiviimpää yhdentymistä, toiset taas vas- tustavat sitä. Ovatko jälkimmäiset kannat populistisia? Vai ensimmäiset? Eikö Saksan maaninen julkisen velan kasvun tai ylipäätänsä sen olemassa- olon karsastus ole puhdasta populismia ja samalla myös Suomen, joka pitkälti on tukenut Saksan näkemyksiä? Mitä tekemistä Saksan näkemyksellä on kaukokatseisuuden kanssa? Eikö se ole tarjonnut erinomaisen, pääosiltaan pe- rusteettoman pohjan, Kreikan ja muiden Etelä-Euroopan maiden populistiselle solvaamiselle? EU:n sisällä on siis sopi- vaa eritahtinen integraatio. Eikö vielä paremmalla syyllä eritahtinen globaali integraatio ole ylipäätään hyväksyttävää eikä populistista? Jo edellä viittasin siihen, että Kork- man käsittelee teknologista kehitystä annettuna, ja siihen vaikuttaminen on suljettu pois. Teknologinen kehitys on paitsi alentanut kuljetuskustannuksia myös mahdollistanut tuotantoproses- sien hajauttamisen osiin, jotka voidaan sijoittaa eri maihin niin, että tuotantoa harjoitetaan kansainvälisissä tarjontaket- juissa. Baldwin (2016, 170) toteaa, että tällöin yleisesti kansalliset edut eroavat yritysten eduista, sillä kansainväliset tuo- tantoketjut eivät ole tehokkaita. Millaista politiikkaa tällöin tarvitaan ja onko sen toteuttaminen mahdollista? Ja eikö poli- tiikka silloin väistämättä vaikuta teknolo- giavalintoihin ja siten myös kannustimiin luoda erilaista tekniikkaa? Atkinson (2015, luku 4) esittelee erilaisia vaihto- ehtoja vaikuttaa teknologisiin innovaa- tioihin, joiden avulla voidaan parantaa myös yhteiskunnan vähäosaisten asemaa. VEROASTEEN ALENTAMINEN JA TYÖMARKKINOIDEN JOUSTOT OVAT KYSEENALAISIA SOPEUTUMISKEINOJA Kirjan lopussa Korkman esittelee nä- kemyksensä siitä, miten Suomi voi tulla toimeen aiempaa paremmin globaalissa maailmassa. Hän ehdottaa mm. veroas- teen alentamista. Kuitenkin kansainvä- lisissä vertailuissa veroasteen ja henkeä kohden lasketun kokonaistulon välinen yhteys on positiivinen, ts. korkeamman veroasteen maissa myös tulotaso on kor- keampi (Jones 2016, kuva 3.4.). Korkman toisaalta pitää sosiaaliturva- järjestelmää yhtenä keskeisistä julkisen vallan tehtävistä. Jos veroastetta laske- taan, niin mistä julkinen valta leikkaa menojaan? Tässä palataan taas kysymyk- seen, millaisille eettisille näkemyksille politiikka rakentuu. Korkman syyttää myös työmarkkinoi- den jäykkyyksiä Suomen talouden on- gelmista. Tutkimuksista on vaikea löytää laajaa tukea väitteelle. Esimerkiksi Sak- san työmarkkinauudistusten on havaittu kyllä vähentäneen työttömyyttä mutta sa- malla alentaneen tuottavuutta (Cooper et al. 2017). Tilalle Korkman tarjoaa työpaikkakohtaista sopimista palkoista. Tämä luo kuitenkin tehottomuutta, kos- ka työntekijät joutuvat tällöin kantamaan yritysriskiä, jonka kantaminen kuuluu omistajille. Yleisesti pitäisi ehkä paremmin ym- märtää, että olemassa olevat instituutiot ovat rakentuneet sellaisiksi kuin joiden- kin ongelmien ratkaisemiseksi tarvitaan. Epätäydellisessä maailmassa ne ovat korkeintaan toiseksi parhaita ratkaisuja, mutta niin ovat vaihtoehdotkin. Tässäkin olisi kaivattu vertailua. Keskusteluissa käytetään usein jous- tavuutta osana argumentaatiota ikään kuin se olisi aina ja kaikkialla hyvä asia. Näinhän ei yleisesti ole. Otettakoon ehkä kohtuullisen onnistuneeksi esimerkiksi keskuspankkien toimintaperiaatteiden muotoutuminen ja huonoksi esimerkik- si Euroopan talous- ja rahaliiton vakaus- ja kasvusopimuksen säännökset julkisen velan kasvusta, joita Korkman esittelee ansiokkaasti. Kirjallisuus Atkinson A. (2015), Inequality: What Can Be Done?, Cambridge, MA: Harvard University Press. Baldwin, R. (2016), The Great Convergence, Cambridge, MA: Harvard University Press. Cooper R. & Meyer, M. & Schott, I. (2017), The Employment and Output Effects of Short-time Work in Germany, VoxEu http://voxeu.org/article/employment-and-output- effects-short-time-work-germany. Dixit, A. (2009), Governance Institutions and Economic Activity, American Economic Review, 99, 5–24. Jones, C. (2016), The Facts of Economic Growth, teoksessa Taylor, J.B. & Uhlig, H. (Eds.): Handbook of Macroeconomics, Vol. 2A, Amsterdam: Elsevier, 3–69.
64 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 TUOTANNON TEKIJÄT Palkansaajien Suomi 100 vuotta 100-vuotiaan itsenäisyytensä aikana Suomi on kehittynyt maatalousvaltaisesta yhteiskunnasta teollistumisen kautta palveluvaltaiseksi ja kansainvälistyneeksi taloudeksi, jossa työssä- käyvistä 6/7 on palkansaajia ja elintaso on 15 kertaa korkeampi. Nousu ei ole kuitenkaan sujunut tasaisesti ilman muutoksia, käänteitä ja notkahduksia. Viimeisimmät suuret murros- kohdat ovat olleet 1990-luvun Suuri Lama ja 2000-luvun finanssikriisiä seurannut Suuri Taantuma. Niillä on ollut monenlaisia vaikutuksia palkansaajiin ja kaikkiin kansalaisiin. Heikki Taimion toimittamassa kirjassa Palkan- saajien tutkimuslaitoksen tutkijat ja heidän kollegansa pohtivat tapahtuneita muutoksia Suomen kasvumallissa, tulonjaossa, työ- markkinoilla, rahataloudessa ja hyvinvointi- valtiossa. Pääpaino on viime vuosikymmenis- sä, joita ovat sävyttäneet mm. investointiasteen lasku, työmarkkinoiden sopimusjärjestelmän ja hyvinvointivaltion eri vaihteet, tuloerojen kasvu ja Euroopan integraatio. Teos on suunnattu laajalle yleisölle. Kirja on saatavilla artikkelettain pdf-tiedostona ja luettavissa kokonaisuudessaan osoitteessa http://www.labour.fi/tutkimusjulkaisut/kirjoja/tuotannon-tekijat-palkansaajien-suomi-100-vuotta/ ISBN 978-952-209-169-7 Tilaukset: irmeli.honka@labour.fi Hinta: 15,00 euroa + postikulut (11 kpl ja enemmän -30%)
julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3 A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
Palkansaajien tutkimuslaitos on vuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16

More Related Content

PDF
Talous & Yhteiskunta 3/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 1/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 2/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 4/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 4/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 1/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 1/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 2/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2017
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 

What's hot

PDF
Talous & Yhteiskunta 3/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 4/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 2/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 1/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 3/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 2/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 1/2011
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 2/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 4/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 4/2011
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 4/2010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 3/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 1/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 4/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 2/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 1/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2016
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2011
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2011
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 4/2014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 1/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 

Similar to Talous & Yhteiskunta 4/2017

PDF
Talous ja Yhteiskunta 3/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty32013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 3/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty22014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty12015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty42013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty12013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty22013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty32014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty12012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty22012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 2/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 2/2009
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty22009
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous ja Yhteiskunta 2/2010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty22010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 2/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty42014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty42012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ty42010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 3/2013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty32013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty12015
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty42013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty12013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22013
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty32014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty12012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2009
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22009
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous ja Yhteiskunta 2/2010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty22010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 2/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty42014
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty42012
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ty42010
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 

More from Palkansaajien tutkimuslaitos

PDF
Talous & Yhteiskunta 4/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 3/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Occupational Mobility of Routine Workers
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Tulonjaon kehitys ja välitön verotus
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 1/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Opintotuen tulorajat
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Talous & Yhteiskunta 4/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
PDF
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 3/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
The long shadow of high stakes exams: Evidence from discontinuities
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Ensi vuonna eläkeläisten ostovoima kasvaa vahvimmin, työttömien heikoimmin
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous jäähtyy – työllisyystavoitteen toteutumisen arviointi on vaikeaa
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Suomalainen palkkataso eurooppalaisessa vertailussa
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
The Effect of Relabeling and Incentives on Retirement: Evidence from the Finn...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Occupational Mobility of Routine Workers
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talousennuste vuosille 2019–2020 | Kuvio- ja taulukkopaketti
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Uncertainty weighs on economic growth – Finland has adjusted well to occupati...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Epävarmuus painaa talouskasvua – Suomi sopeutunut hyvin ammattirakenteiden mu...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Tulonjaon kehitys ja välitön verotus
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Sopeuttamistoimien erilaiset vaikutukset tuloluokittain
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Makeisveron vaikutus makeisten hintoihin ja kulutukseen
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 1/2019
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Opintotuen tulorajat
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Discrete earnings responses to tax incentives: Empirical evidence and implica...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Talous & Yhteiskunta 4/2018
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
VAR-malli Suomen makrotalouden lyhyen aikavälin ennustamiseen
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 
Weakening boom reduces unemployment at an unanticipated rate – employment gro...
byPalkansaajien tutkimuslaitos
 

Talous & Yhteiskunta 4/2017

  • 1.
    Palkansaajien tutkimuslaitos onvuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16
  • 2.
    julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
  • 3.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 01 PÄÄKIRJOITUS HEIKKI TAIMIO Erikoistutkija palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi kin julkisen talouden suunnitelmasta. R a k e n t e e l l i n e n jäämä ei ole tärkeä vain siksi, että EU voi käynnistää tavoitet- taan rikkovalle maalle ns. merkittävän poik- keaman menettelyn. Paljon useammin hal- litukset vetoavat sii- hen voidakseen toteuttaa julkisten menojen leik- kauksia ja veronkorotuksia. Tämä käsite on mukana myös muissa finanssipolitiikan mittareissa kuten esimerkiksi Suomessa niin keskeiseksi muodostu- neessa kestävyysvajeessa. Sattumoisin on viime aikoina kolmessa eri tut- kimuslaitoksessa perehdytty syvemmin EU:n ko- mission rakenteellisen jäämän käsitteeseen. Tässä numerossa ilmestyvissä artikkeleissa on erilaiset tulokulmat, mutta niiden yhteinen viesti on selvä: rakenteelliseen jäämään liittyy niin paljon kyseen- alaisia piirteitä, ettei se sovi finanssipolitiikan oh- jaukseen. Sen laskentamenetelmä on puutteellisesti dokumentoitu ja nojautuu moniin oletuksiin, joilla on heikot perusteet mutta suuria vaikutuksia. PT:n johtaja Seija Ilmakunnas totesi jo T&Y 4/2012:ssa: ”Ylipäätään tällainen laskennallisuus sopii huonosti oikeudellisesti sitovan lainsäädän- nön yhteyteen.” VM:n valtiosihteeri Martti Hete- mäki huomautti Kansantaloudellisen aikakauskirjan numerossa 1/2015, että komission laskentatapa ”on omiaan tuottamaan suhdanteita kärjistäviä suosituk- sia ja velvoitteita”. Nyt esitetyt arviot viittaavat jopa siihen, että komissio ihan tarkoituksella manipuloi rakenteellista jäämää niin, että näin tapahtuukin. Saksalainen sääntöpolitiikka on kuitenkin joutu- nut joustamaan, ja nykyään EU:ssa rakenteellista jäämää käytetään harkinnanvaraisesti samalla kun seurataan monia muitakin finanssipolitiikan mit- tareita. Suomenkin hallituksen olisi syytä tehdä samoin ja yhtyä EU-tasolla niihin, jotka näkevät saksalaisen sääntökurin kummajaisena, jota ei kan- nata noudattaa. T&Y:n numeroon 1/2012 kirjoittamani artikkeli kuvasi taustaa saksalaisten potemalle ”patologi- selle” hyperinflaation kammolle. Saksa ”pyöritti setelimyllyä” 1. maailmansodan ja sen jälkeisenkin valtiontalouden rahoittamiseen. Hinnat kohosivat pilviin ja kansan säästöt menettivät reaaliarvonsa. Lapasesta karannut raha- ja finanssipolitiikka ai- heutti kansallisen trauman, joka ”voi hyvin” vielä tänäkin päivänä. Toisen maailmansodan jälkeen Saksassa alettiin 0uskoa, että talouspolitiikassa kaikki olisi paremmin eikä raha menettäisi arvoaan, jos siinä vain nouda- tettaisiin sääntöjä ja annettaisiin markkinoiden hoitaa loput. Tästä ordoliberalismiksi kutsutusta opista on juuri ilmestynyt e-kirja ”Ordoliberalism: A German Oddity” (VoxEU.org). Saksalaisten omituinen inflaatiokammo on löy- tänyt tiensä niin Euroopan keskuspankin inflaatio- tavoitteeseen kuin finanssipolitiikkaa säätelevään vakaus- ja kasvusopimukseenkin. Jälkimmäinenhän solmittiin Saksan pelosta, että Etelä-Euroopan mai- den holtiton taloudenpito johtaisi niiden velkaan- tumiseen ja pelastukseksi EKP:n lisäämään rahan tarjontaa, jonka seurauksena saksalaisetkin kärsi- sivät jälleen korkeasta inflaatiosta. Vuonna 2010 puhjennut eurokriisi osoitti, ettei pelkkä entisten sääntöjen noudattaminen riittänyt. Saksalaisten kauhistellessa EKP haastoi omia sään- töjään, alensi korkonsa alle nollan ja alkoi ostaa suu- ria määriä valtioiden velkapapereita. Sen onneksi kuitenkin muut syyt pitivät inflaation kurissa. Toi- saalta Saksa onnistui läheisten liittolaistensa (ku- ten Suomen) tuella paisuttamaan sääntöviidakkoa finanssipoliittisella sopimuksella, joka täydentää vakaus- ja kasvusopimusta. Keskeisin uusi sääntö perustuu julkisen talouden rakenteelliseen jäämään, joka Suomessa ei saisi mennä pakkaselle yli puolta prosenttia suhteessa bruttokansantuotteeseen. Tästä tulojen ja menojen erosta käytetään myös termejä suhdannevaihteluis- ta ja satunnaistekijöistä puhdistettu rahoitusasema ja rakenteellinen tasapaino, vaikka yleensähän on kyse epätasapainosta. Tavoitetta -0,5 prosenttia ei löydy nykyisen hallituksen ohjelmasta mutta kyllä- EU:n talouspolitiikan saksalaisperäiset säännöt vastatuulessa
  • 4.
    02 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 Tuomas kosonen Tutkimusjohtaja palkansaajien tutkimuslaitos tuomas.kosonen@labour.fi Kirsti Karila Professori Tampereen yliopisto kirsti.karila@uta.fi artikkeli satu järvenkallas Varhaiskasvatusjohtaja satu.jarvenkallas@gmail.com Kuvat maarit kytöharju O petus- ja kulttuuriminis- teriö asetti helmikuussa 2017 tämän artikkelin kirjoittajista koostuneen selvityshenkilöryhmän, jonka tehtävänä oli laatia varhaiskasva- tuksen kehittämiseen tähtäävä selvitys. Selvityksessä tuli tarkastella varhais- kasvatuksen osallistumisasteen nosta- mista, varhaiskasvatuksessa tarvittavaa osaamista sekä päiväkotien henkilöstö- rakennetta ja varhaiskasvatuksen koulu- tusta. Lisäksi tehtävänä oli koota tietoa varhaiskasvatuksen taloudellisesta ja yhteiskunnallisesta vaikuttavuudesta. Selvityksessä edellytettiin aiemman var- haiskasvatuksen, yhteiskuntatieteiden ja taloustieteiden tutkimus- ja selvitystyön hyödyntämistä. Kehittämisehdotukset ja politiikkasuositukset tuli laatia lyhyelle ja pidemmälle, vuoteen 2030 ulottuvalle aikajänteelle. Selvitysryhmän kesäkuussa valmistunutta raporttia kutsutaan var- haiskasvatuksen tiekartaksi (Karila, Kosonen ja Järvenkallas 2017). Varhaiskasvatuksen tiekartta sijoittuu tilanteeseen, jossa varhaiskasvatukseen kohdistunut kiinnostus on lisääntynyt merkittävästi. Kansainväliset organisaa- tiot kuten Maailmanpankki, OECD, YK ja EU samoin kuin eri maiden hallitukset ovat suunnanneet poliittista huomiota ja taloudellisia voimavaroja varhaiskasva- tuksen kehittämiseen. Kansainvälisessä keskustelussa varhaiskasvatukseen osal- listumista ja sen tukemista kansallisissa järjestelmissä on pidetty tärkeänä, kos- ka varhaiskasvatuksen nähdään tukevan lasten suotuisaa kehitystä ja oppimista. Varhaiskasvatus saattaa olla merkityk- sellinen pitkälle lapsen tulevaisuuteen, minkä vuoksi varhaisvuosiin suunnattuja investointeja voidaan pitää erityisen kan- nattavina (esimerkiksi Heckman 2011). Varhaiskasvatus tukee lasten suotuisaa kehitystä pitkälle tulevaisuuteen ja ehkäisee syrjäytymistä. Varhaiskasvatuksen merkitystä syrjäy- tymisen ehkäisyssä on myös painotettu. Toisaalta jotkut tutkijat (Morabito ja muut 2013) ovat esittäneet kritiikkiä tätä vallitsevaa investointidiskurssia kohtaan. On huomautettu muun muassa siitä, et- tei varhaiskasvatus voi ratkaista kaikkia syrjäytymiseen liittyviä kysymyksiä. Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? Artikkelissa käydään läpi selvityshenkilöryhmämme raportin esittämän varhaiskasvatuksen tiekartan keskeiset sisällöt ja suositukset. Raporttimme perustuu laadukkaimpaan mahdolliseen kansainväliseen tutkimuskirjallisuuteen ja Suomen varhaiskasvatuksen tilannetta koskevaan tietoon. Esitämme suosituksia, jotka tämän tilannekuvan valossa lisäisivät varhaiskasvatuksen laatua ja siten lasten ja perheiden hyvinvointia. Vaikutukset julkiseen talouteen eivät ole täysin neutraaleja, vaan negatiivisia, mutta neutraalia ehdotusta selvitykseltä ei edellytettykään.
  • 5.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 03 KIRSTI KARILA (oik.), TUOMAS KOSONEN ja SATU JÄRVENKALLAS korostavat, että varhaiskasvatus tarvitsee johdonmukaista ja pitkäjänteistä kehittämistä.
  • 6.
    04 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 ”OSALLISTUMINEN VARHAISKASVATUKSEEN JÄÄ SUOMESSA JOPA ALLE OECD-MAIDEN KESKIARVON.” Lisäksi tulevaisuuden hyötyjen koros- taminen saattaa jättää huomiotta lasten nykyhetken elämänlaadun ja hyvinvoin- nin merkityksen. Varhaiskasvatuksen positiivisten vai- kutusten muodostumisessa sen laadulla on paljonkin väliä. Keskeistä on se, kuin- ka laadukkaissa varhaiskasvatusympäris- töissä lapset pääsevät oppimaan itselleen ja yhteiskunnallisesti merkityksellisiä asioita. Suomessa kiinnostuksen lisääntymi- nen varhaiskasvatukseen mukailee mo- nilta osin kansainvälistä kehityskulkua, joskin Suomi kulkee yleisimpiin verrok- kimaihinsa nähden hieman jälkijunassa. Kotimaista keskustelua ovat sävyttäneet kiistelyt kotihoidon tai varhaiskasvatus- palveluiden paremmuudesta hyvän lap- suuden rakentamisessa sekä ehdotukset maksuttomasta varhaiskasvatuksesta. Samoin esillä on ollut varhaiskasvatuk- sen merkitys syrjäytymisen ehkäisyssä. Käyty keskustelu kuvastaa sitä, että var- haiskasvatuksen tehtävät nähdään monin eri tavoin; osa keskustelijoista hahmottaa varhaiskasvatuksen puhtaasti työvoima- politiikan välineenä, osa taas näkee sen nykyisen varhaiskasvatuslainsäädännön mukaisesti lasten oikeutena siihen (ks. esimerkiksi Karila ym. 2017). Suomalaista varhaiskasvatusta on ke- hitetty viime vuosina monin tavoin. Var- haiskasvatuslainsäädäntöä on osin uudis- tettu, sen hallinto ja ohjaus on siirretty sosiaali- ja terveystoimesta kasvatus- ja opetussektorille, ja opetushallituksen johdolla on valmisteltu palveluiden toi- mintaa ohjaavat normimuotoiset Var- haiskasvatussuunnitelman perusteet. Mainittuja muutoksia on yhdistänyt selkeä linjaus: varhaiskasvatus on nähty osana suomalaista koulutus- ja kasva- tusjärjestelmää. Tehdyt hallinnolliset ja ohjaukselliset ratkaisut ovat rakentaneet edellytyksiä tämän kasvatuksellisen ja koulutuksellisen jatkumon muodostu- miselle. Samalla kuitenkin osallistuminen var- haiskasvatukseen jää Suomessa jopa alle OECD-maiden keskiarvon, siis huomat- tavasti alhaisemmaksi kuin esimerkiksi muissa Pohjoismaissa. Osallistumisas- teessa on lisäksi suuria alueellisia eroja. Varhaiskasvatuksen tehtävien muuttunut tulkinta ja muuttunut toimintaympäris- tö asettavat myös uudenlaisia odotuksia henkilöstön osaamiselle ja koulutukselle. SELVITYSTYÖN LÄHTÖKOHDAT Selvitysryhmän laatima raportti muo- dostaa tilannekuvan varhaiskasvatuksen laadusta ja osallistumisasteesta. Tilanne- kuvan muodostamisessa on hyödynnetty laajoja mikroaineistoja varhaiskasvatuk- sen ja muiden lasten hoitomuotojen käy- töstä, maakohtaisia aineistoja yleisem- mästä osallistumisasteesta ja luokiteltua tietoa varhaiskasvatuksen henkilöraken- teesta. Osallistumisasteen tarkastelussa hyödynnetään SISU–simulaatiomallia, jotta ihmisten päätöksentekoon vaikut- tavia taloudellisia kannusteita pystytään kuvaamaan. Lisäksi raportti luo katsauksen laa- jaan tutkimuskirjallisuuteen, jossa on tutkittu, mitkä tekijät vaikuttavat osal- listumiseen varhaiskasvatukseen sekä miten ja minkälainen varhaiskasvatus vaikuttaa lapsiin. Samoin tarkastellaan tutkimuskirjallisuutta, joka valottaa hen- kilöstön osaamisen ja koulutuksen mer- kitystä laadukkaan varhaiskasvatuksen muodostumisessa. Raportin suositukset perustuvat näihin tutkimustuloksiin, ja siinä suositetaan sellaisia toimia, joiden nähdään aiempien tutkimustulosten pe- rusteella lisäävän lasten ja vanhempien hyvinvointia. KESKEISET SUOSITUKSET Osallistumisaste Selvitysryhmän raportti esittää suosi- tuksia varhaiskasvatuksen osallistu- misasteen nostamiseksi. Suositukset perustuvat yllä kuvatulla tavalla tutki- muskirjallisuuteen sekä tilannekuvaan instituutioista ja varhaiskasvatuksen osallistumisesta eri ryhmissä. Tässä ku- vataan ensin lyhyesti taustakuva ja sitten itse suositukset. Aiemmassa kirjallisuudessa on tut- kittu muun muassa, miten varhaiskas- vatuksen maksut, paikkojen saatavuus ja sille vaihtoehtoisten hoitomuotojen tuet vaikuttavat sen käyttöön. Suomes- ta tämänkaltaista tutkimusta on lähinnä kotihoidon tuesta. Muut tutkimukset, joi- ta katsauksessa painotetaan, perustuvat norjalaisiin, ruotsalaisiin ja saksalaisiin aineistoihin ja asetelmiin. Tiivistetysti tulos tästä kirjallisuudesta on, että lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen voidaan vaikuttaa varhais- kasvatuksen maksuilla ja tuilla. Nämä keinot eivät ole kuitenkaan aina tehok- kaita, vaan yleinen osallistumistilanne ja muut samoihin päätöksiin vaikuttavat tuet tulee ottaa huomioon. Varhaiskasvatuksen maksuilla ja tuilla voidaan vaikuttaa lasten hoitomuotoihin ja samalla vanhempien työllisyyteen – mutta ei aina. Yksi suomalaisessa keskustelussa esiin nostettu kysymys on varhaiskasvatuk- sen vaikutus eri-ikäisiin lapsiin. Oman äidin antama kotihoito nähdään tässä keskustelussa monesti parempana vaihtoehtona nimenomaan lapsen kehi- tyksen kannalta. Toisaalta viimeistään esiopetuksessa ja koulussa kaikki lapset osallistuvat kasvatukseen, jota ei juuri- kaan kyseenalaisteta. Siten kysymys on itse asiassa sopivasta iästä, jona lapset voisivat osallistua varhaiskasvatukseen. Tämä kysymys on asetettu myös mo- nissa tutkimuksissa. Niissä on tutkittu
  • 7.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 05 TIEKARTTA SUOSITTELEE VARHAISKASVATUKSEN MAKSUJEN ALENTAMISTA JA LASTEN KOTIHOIDON TUEN KESTON LYHENTÄMISTÄ. eri-ikäisten lasten osallistumista varhais- kasvatukseen jonkin politiikkamuutok- sen seurauksena, ja miten tämä on vai- kuttanut esimerkiksi lasten myöhempään koulumenestykseen tai aikuisiän ansioi- hin. Kirjallisuudesta ei voi vetää täysin suoraviivaisia johtopäätöksiä, sillä eri tutkimuksissa päädytään hieman erilai- siin tuloksiin. Joitain yhtenäisiä tuloksia kuitenkin voi vetää, esimerkiksi sen, että osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti lasten kehitykseen sitä varmemmin mitä lähempänä he ovat kouluikää. Toisaalta joissakin ryhmissä osallistuminen varhaiskasvatukseen vai- kuttaa positiivisesti myös jo alle kolmi- vuotiaiden ryhmissä. Todennäköisimmin positiivisia vaikutuksia ilmenee sellais- ten lasten kohdalla, jotka tulevat alhai- sen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä. Eniten varhais- kasvatuksesta hyötyvät lapset, jotka tulevat alhaisen sosioekonomisen aseman omaavista perheistä… Suomessa osallistuminen varhaiskas- vatukseen on kansainvälisessä vertai- lussa yllättävän alhaista. Tämä pätee tarkasteltaessa niin 1–2-vuotiaita kuin 3–5-vuotiaitakin. Suomi ei sijoitu osal- listumisasteessa pelkästään muita Poh- joismaita paljon alemmalle tasolle, vaan myös kauas OECD-maiden keskiarvon alapuolelle. Alhainen osallistumisaste on merkit- tävä yhteiskunnallinen piirre, koska se liittyy lasten laadukkaaseen kasvatuk- seen tärkeässä ikävaiheessa, vanhempien työllisyyteen ja tätä kautta sukupuolten väliseen tasa-arvoon. Erityisesti ongel- malliseksi voi nähdä sen, että varhaiskas- vatukseen osallistumisaste on alhaisin niissä ryhmissä, jotka sinne osallistu- misesta eniten hyötyisivät yllä kuvatun tutkimuskirjallisuuden mukaan. Raportissa alhainen osallistumisaste liitetään vanhempien taloudellisiin kan- nustimiin osallistua töihin. Näitä puoles- taan aiheuttaa erityisesti pienituloisilla varhaiskasvatusmaksut. Lisäksi muut tuet vaikuttavat huonoihin kannustimiin, joista yksi merkittävä on toimeentulotuki ja sen piirre, että pienen suojaosan jäl- keen tuki peritään työtulojen myötä pois yksi yhteen lisätulojen kanssa. Käytän- nössä tämä tarkoittaa 100 prosentin ra- javeroastetta. …joiden lapset osallistuvat varhaiskasvatukseen kaikkein vähiten. Kaikissa tuloryhmissä lasten kotihoidon tuki ohjaa voimakkaasti kotihoitoon. Si- ten se ei ole pelkästään tulonsiirto niille perheille, joissa lapset hoidetaan kotona, vaan sillä on myös voimakkaita käyttäy- tymisvaikutuksia. Se lisää kotihoitoa ja samalla alentaa osallistumista varhais- kasvatukseen. Kotihoidon tuen keskei- nen haitallinen piirre onkin, että se on sidottu lasten kotihoitoon. Pelkästään tulonjakoon puuttuminen kannattaisi- kin hoitaa tukimuodoilla, jotka eivät ole sidottuja kotihoitoon. Oikeus kotihoidon tukeen päättyy nuorimman lapsen täyttä- essä kolme vuotta, mutta se voi myös vä- hentää yli kolmivuotiaiden osallistumista varhaiskasvatukseen, koska vanhempia sisaruksia saatetaan hoitaa kotona nuo- rimman sisaruksen nauttiessa kotihoidon tukea. Varhaiskasvatuksen tiekartan suosi- tukset osallistumisasteen nostamiseksi ovat alentaa varhaiskasvatusmaksuja, lyhentää lasten kotihoidon tuen kestoa ja harkita maksuttoman esiopetuksen laajentamista koskemaan viisivuotiaita. Lisäksi raportissa kehotetaan pohtimaan kunnallisen päätöksenteon piirissä olevia seikkoja, kuten palvelukseen ohjausta, varhaiskasvatuksen eduista tiedottamista ja kunnallisten lisien sisältöä. Varhaiskasvatusmaksujen alennukset tulisi toteuttaa niin, että maksut kasvai- sivat nykyistä loivemmin tulojen myötä. Nykyään ensimmäisestä lapsesta maksu kasvaa alarajan mukaisesti melkein 12 prosenttia suhteessa tuloihin, ja esitäm- me että ne kasvaisivat vain 6 prosentin vauhtia. Syksyn hallituksen budjettiesi- tyksessä varhaiskasvatusmaksuja kyllä esitettiin alennettavaksi, mutta tämä tapahtuisi lähinnä nostamalla alarajaa, josta maksut lähtevät kertymään. Raportin esityksen etuna on, että se li- säisi huomattavasti kannusteita ansaita lisätuloja alhaisilla tulotasoilla. Korkeat maksujen nousuprosentit haittaavat lisä- tulojen hankkimiskannusteita erityisesti, kun on muita tulosidonnaisia ja samaan suuntaan vaikuttavia tukia, kuten asu- mistuki. Esityksemme mukaiset alen- nukset maksaisivat julkiselle sektorille noin 100 miljoonaa euroa. Koska nykyään maksuilla kerätään noin 400 miljoonaa euroa, emme esitä kaikkien maksujen poistamista liian kalliina ja tehottoma- na keinona varhaiskasvatuksen osallis- tumisasteen nostamiseksi. Lasten kotihoidon tuki aiheuttaa ny- kyisen järjestelmän suurimmat käyt- täytymisvaikutukset siihen suuntaan, että lapset eivät osallistu varhaiskasva- tukseen ja samalla toinen vanhemmista, yleensä lapsen äiti, ei osallistu töihin. Lasten saamisen yhteydessä vanhem­ painvapaa ja töistä pois oleminen on luonteva ajatus, mutta lasten hoitova- paan ja kotihoidon tuen pitkä kesto ja korkea taso ovat kansainvälisesti erittäin poikkeuksellisia. Suosittelemme näiden voimakkaiden vaikutusten hillitsemisek- si, että kotihoidon tukea ja lasten hoito- vapaan kestoa lyhennettäisiin nykyises- tä kolmesta vuodesta ainakin vuodella.
  • 8.
    06 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 VARHAISKASVATUKSELLE ASETETTUJEN TEHTÄVIEN TOTEUTUMINEN EDELLYTTÄÄ OIKEITA SISÄLLÖLLISIÄ PAINOTUKSIA JA HENKILÖSTÖN KORKEAA OSAAMISTASOA. Tämä olisi julkisen sektorin talouden näkökulmasta edullisempaa kuin var- haiskasvatusmaksujen alentaminen ja lisäisi osallistumisastetta huomattavasti enemmän. Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiai- siin. Tämä nähdään varteenotettavana ratkaisuna edettäessä kohti maksutonta varhaiskasvatusta ja esiopetusta. Kuu- sivuotiaiden lasten esiopetuksen koke- musten perusteella esiopetukseen osal- listuminen näyttää olevan vanhempien keskuudessa laajasti hyväksytty ratkaisu. Siten voidaan ennakoida, että vanhem- milla on varsin matala kynnys hyödyntää viisivuotiaiden maksutonta esiopetusta. Ehdotetun ratkaisun arvioidaan tur- vaavan myös tutkimuskirjallisuudessa tunnistettujen laatutekijöiden, kuten henkilöstön riittävän osaamistason, toteutumisen. Lapsille viisivuotiaiden maksuton esiopetus tarjoaisi mahdolli- suuden ja oikeuden saada oikea-aikaista tukea oppimiselleen ja kasvulleen. ”Raportti esittää myös maksuttoman esiopetuksen ulottamista viisivuotiaisiin.” Osaaminen, henkilöstörakenne ja koulutus Varhaiskasvatus on työvoimaintensiivi- nen ala. Henkilöstön osaaminen on joh- donmukaisesti todettu varhaiskasvatuk- sen keskeiseksi laatutekijäksi lukuisissa tutkimuksissa ja kansainvälisten organi- saatioiden suosituksissa. Ammattilaisten osaamisen ja koulutuksen taso sekä sisäl- lölliset painotukset ovat merkityksellisiä myös sen kannalta, kuinka yhteiskunnan varhaiskasvatukselle asettamien tehtävi- en toteutuminen mahdollistuu. Selvityshenkilöryhmä nojautui var- haiskasvatuksen osaamista ja henkilös- töä koskevissa esityksissään tutkimus- tiedon ohella keskeisten kansainvälisten organisaatioiden henkilöstön osaamis- ta ja laatua koskeviin suosituksiin sekä Suomessa aiemmin tehtyihin teemaa koskeviin selvityksiin. Merkittävin jäl- kimmäisistä oli Korkeakoulujen arvi- ointineuvoston ja Koulutuksen arvioin- tineuvoston toimeksi annosta vuonna 2013 tehty varsin mittava varhaiskasva- tuksen koulutuksen arviointi (Karila ym. 2013). Siinä analysoitiin kaikkien varhaiskasvatuksen koulutusta anta- vien yksiköiden opetussuunnitelmat, koulutusyksiköiden itsearviointiraportit sekä työelämän eri koulutuksia koske- vat arviot. Arviointiraportti nosti esille eri koulutusten (toinen aste, ammatti- korkeakoulut ja yliopistot) vahvuuksia ja kehittämisen kohteita. Se totesi, että koulutukset toimivat hyvin erillisinä ja yhteistyötä niiden kesken on vähän. Ar- viointiraportti totesi myös tarpeen sel- kiyttää lastentarhanopettajan tehtäviin kelpoistavien korkea-asteen tutkintojen – yliopistojen kasvatustieteiden kandi- daatti ja ammattikorkeakoulujen sosio- nomi – profiileja. Selvityshenkilöraportti sisältää tut- kimustietoon ja alan tuntemukseen pe- rustuvan osaamisen jäsennyksen. Siinä tunnistetaan varhaiskasvatuksen mo- ninaiset ulottuvuudet ja niistä nouseva tarve niin lapsen kehitystä ja oppimista, varhaiskasvatuksen pedagogiikkaa kuin lasten kokonaisvaltaista hyvinvointia ja hoitoa koskevalle osaamiselle. Henki- löstön tulee ymmärtää myös muuttuvaa yhteiskunnallista ja kulttuurista ympä- ristöä, jossa lapset kasvavat. Lasten kehi- tystä ja oppimista sekä varhaiskasvatusta koskevan tiedon jatkuva lisääntyminen yhdistyneenä moniin yhteiskunnallisiin muutoksiin merkitsee myös sitä, että var- haiskasvatuspalveluita tulee jatkuvasti kehittää ja uudistaa. Siksi osaamisessa painottuu vahvasti arviointi- ja kehittä- misosaaminen. Tiekartta esittää henkilöstön koulutus- tason nostamista, koska varhaiskasvatuk- sen tehtävät ovat muuttuneet edellä ku- vatusti aiempaa vaativammiksi. Nykyisin valtaosa henkilöstöstä on toisen asteen koulutuksen saaneita, mitä ei voida tutki- mustiedon ja kansainvälisten suositusten perusteella pitää riittävänä varhaiskasva- tuksen nykyisiin tehtäviin suhteutettuna. Esitetyssä uudessa henkilöstörakentees- sa enemmistö päiväkotien työntekijöistä olisi korkea-asteen koulutuksen suorit- taneita, joko yliopistoista valmistuneita varhaiskasvatuksen opettajia tai ammat- tikorkeakouluista valmistuneita varhais- kasvatuksen sosionomeja. Selvityshenkilöryhmä esittää, että päiväkotien henkilöstön enemmistöltä vaadittaisiin korkeakoulututkinto. Selvityshenkilöryhmä painottaa sekä laatimassaan osaamisen jäsennyksessä että ehdottamassaan päiväkotien henki- löstörakenteessa moniammatillisuutta. Varhaiskasvatuksen tehtävien ja sen suo- malaisen tulkinnan nähdään olevan siinä määrin vaativat, että tarvitaan erilaista, toisiaan täydentävää osaamista. Jotta moniammatillisuus voisi toteutua arjen työssä, on eri tavoin koulutettujen am- mattilaisten kuitenkin tärkeää tunnistaa oman osaamisensa vahvuudet. Mielekäs vastuiden jako selkeyttää myös arjen su- juvuutta ja tukee kaikkien ammattilaisten työssä jaksamista. Suomessa jo varsin pitkään perään- kuulutettua osaamisen ja vastuiden sel- keyttämistä varten selvityshenkilöryhmä esittää ammattinimikkeiden muuttamista ja ammatillisten profiilien selkeyttämis- tä. Esityksessä lähdetään siitä, että var- haiskasvatuksen opettajakoulutuksen tulee toteutua yliopistoissa muun opet-
  • 9.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 07 TIEKARTTA ESITTÄÄ VARHAISKASVATUKSEN ALALLE MITTAVAA LISÄPANOSTUSTA YLIOPISTOJEN KOULUTUSTARJONTAAN JA TÄYDENNYSKOULUTUKSEEN. tajankoulutuksen yhteydessä. Ratkaisun arvioidaan tukevan varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen laadukkaan jatku- mon rakentamista. Varhaiskasvatuksen sosionomin tehtävänimike on uusi, ja tämä tehtäväprofiili rakentuu vahvaan sosiaalialan osaamiseen, jota ammatti- korkeakoulujen sosiaali- ja terveysalan tutkinnot voivat parhaimmillaan tuottaa. Toisen asteen koulutuksen suorittanei- den osaamisen vahvuudeksi esitetään terveyden ja hoidon kysymykset. Tehty ehdotus sisältää myös arviot eri henkilöstöryhmien määrällisestä koulu- tustarpeesta vuoteen 2030 saakka sekä koulutuksen sisällöllisen kehittämisen painopisteistä eri koulutuksissa. Arvio painottaa tarvetta lisätä erityisesti yli- opistojen koulutustarjontaa, koska pe- dagogisen koulutuksen saaneista lasten kehitystä ja oppimista tuntevista var- haiskasvatuksen opettajista on erityinen pula. Koska henkilöstön peruskoulutuk- sen kautta tapahtuvat muutokset ovat varsin hitaita, esitetään myös mittavaa panostusta henkilöstön täydennyskoulu- tukseen. LOPUKSI Varhaiskasvatuksen tiekartta tuottaa var- haiskasvatuksen poliittiseen ja hallinnol- liseen kehittämiseen tutkimustietoon ja suomalaiseen tilanneanalyysiin pohjau- tuvia suosituksia. Joiltakin osin raportin suosituksia on jo ryhdytty toteuttamaan. Varhaiskasvatusmaksuja on jonkin ver- ran alennettu, on päätetty rahoituksesta maksuttoman varhaiskasvatuksen kokei- luun, yliopistoissa tapahtuvan varhais- kasvatuksen opettajakoulutuksen aloi- tuspaikkoja on lisätty ja rahoitusta on osoitettu monikulttuurisuutta koskevan erikoistumiskoulutuksen järjestämiseen. Monet raportin ehdotuksista ovat pidem- mällä aikajänteellä toteutuvia ja odotta- vat vielä poliittisten päätöksentekijöiden kannanottoja. • Kirjallisuus Heckman, J.J. (2011), The Economics of Inequality: The Value of Early Childhood Education, American Educator, 35:1, 31–47. Karila, K. & Eerola, P. & Alasuutari, M. & Kuukka, A. & Siippainen, A. (2017), Varhaiskasvatuksen järjestämisen puhekehykset kunnissa, Yhteiskuntapolitiikka, 82, 392–403. Karila K. & Harju-Luukkainen H. & Juntunen A. & Kainulainen S. & Kaulio-Kuikka K. & Mattila V. & Rantala K. & Ropponen M. & Rouhiainen-Valo T. & Siren-Aura M. & Goman J. & Mustonen K. & Smeds-Nylund, A.-S. (2013), Varhaiskasvatuksen koulutus Suomessa – Arviointi koulutuksen tilasta ja kehittämistarpeista, Helsinki: Korkeakoulujen arviointineuvosto, Julkaisuja 2013:7. http://karvi.fi/app/uploads/2014/09/KKA_0713.pdf Karila, K. & Kosonen, T. & Järvenkallas, S. (2017), Varhaiskasvatuksen kehittämisen tiekartta vuosille 2017–2030. Suuntaviivoja varhaiskasvatuksen osallistumisasteen nostamiseen sekä päiväkotien henkilöstön osaamisen, henkilöstörakenteen ja koulutuksen kehittämiseen. Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:30. Morabito, C. & Vandenbroeck, M. & Roose, R. (2013), ‘The Greatest of Equalisers’: A Critical Review of International Organisations’ Views on Early Childhood Care and Education, Journal of Social Policy, 42, 451–467.
  • 10.
    08 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju tero kuusi Tutkija etla tero.kuusi@etla.fi O ikein ajoitettu ja mitoitettu finanssipolitiikka vaatii hy­vää näkemystä sekä kansantalouden suhdan- netilanteesta että sen pi- dempiaikaisesta tuotantopotentiaalista. Finanssipolitiikan tavoitteena on tasoit- taa suhdanteita lisäämällä taloudellista aktiviteettia laskusuhdanteissa ja luo- malla uutta elvytysvaraa noususuhdan- teissa. Toisaalta finanssipolitiikan on huolehdittava myös julkisen talouden rakenteellisesta eli suhdannevaihteluista ja satunnaistekijöistä puhdistetusta ta- sapainosta. Rakenteellisen tasapainon ohjaamisen tavoitteena on varjella julki- sen talouden kestävyyttä, toisin sanoen pitkän aikavälin kykyä kattaa julkiset menot julkisilla tuloilla. Tavoitteen saa- vuttaminen vaatii näkemystä tuotantota- sosta, jota voidaan pidemmällä aikavälillä ylläpitää ilman inflaatiopaineita, eli po- tentiaalisesta tuotannosta. Erilaisten talouden yllätysten suh- danneluonteisuutta ja pitkän aikavälin tuotantopotentiaalia on vaikea havaita ja erottaa toisistaan. Päätöksentekijät tukeutuvatkin kansantaloudelle tilas- tollisesti arvioituihin potentiaalitasoi- hin sekä suhdannetilannetta kuvaavaan tuotantokuiluun, joka on toteutuneen tuotannon ja potentiaalisen tuotannon erotus. Nämä tilastolliset arviot ovat saaneet keskeisen roolin myös EU:n fi- nanssipoliittisessa säännöstössä. Niiden perusteella lasketaan säännöstön ehkäpä keskeisin finanssipolitiikan indikaattori, rakenteellinen rahoitusasema (RRA). Se mittaa julkisen talouden rahoitusasemaa eli sen tulojen ja menojen erotusta, kun suhdannevaihtelun ja kertaluonteisten meno- ja tuloerien vaikutus on poistettu.1 RRA:n käytöllä on suora yhteys fi- nanssipolitiikan perusperiaatteisiin. Mikäli julkisen talouden rahoitusasema ei muutu RRA:lla mitattuna eri suhdan- nevaiheissa, finanssipolitiikan voidaan tulkita perustuneen automaattisiin va- kautusmekanismeihin. Silloin verotulot ja julkiset menot reagoivat suhdanteisiin ilman että olisi tehty niitä nimenomaises- ti koskevia talouspoliittisia päätöksiä. Jos RRA kuitenkin muuttuu, finanssipolitii- kan linjan muutos on tulkittava suhdan- teesta riippumattomaksi, ja politiikkaa tulisi ohjata tiiviisti finanssipoliittisilla säännöillä ainakin siinä tapauksessa, että julkistalouden kestävyys on uhattuna. Arviot suhdannetilanteesta ja julkisen talouden rakenteel- lisesta rahoitusasemasta ovat muuttuneet paljon uusien tilastotietojen myötä. Vaikka periaatteet ovat selviä, käytän- nössä RRA:n ongelmana on, että poten- tiaalisen tuotannon ja tuotantokuilun laskeminen edellyttää vaikeisiin talouden tilaan liittyviin kysymyksiin vastaamista. Mikä osa talouskehityksestä on luonteel- taan suhdanneluonteista ja mikä osa on tuotantopotentiaalia koskevaa? Onko taloudessa käyttämättömiä resursseja? Miten suhdanteet vaikuttavat julkisen talouden rahoitusasemaan? On merkille pantavaa, kuinka paljon arviot ja niistä johdetut finanssipolitii- kan mittarit ovat muuttuneet yli ajan. Kuvio 1 näyttää, kuinka Euroopan komis- sion laatimat EU:n tuotantokuiluarviot ovat muuttuneet nykykriisiä edeltävän ajanjakson osalta. Kuviossa vihreä viiva kuvaa kevään 2017 käsitystä suhdanneti- lanteesta eri vuosina. Punainen katkovii- va taas kertoo reaaliaikaisen käsityksen eli arvion tuotantokuilusta kunkin ha- vaintovuoden syksyllä. Vastaavat suh- dannekorjatut rahoitusasemat näkyvät oikeanpuoleisessa kuviossa.2 Tulosten perusteella suhdannekorja- uksen epävarmuus käy ilmeiseksi. Ennen kriisiä vallinnutta voimakkaan kasvun jaksoa pidettiin aikanaan ”uutena nor- maalina”, potentiaalisen tuotannon pysy- väisluonteisena vahvuutena, ts. se näytti vastaavan hyvin toteutuvaa tuotantoa. Talouskriisin jälkimainingeissa kuva on Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka • Arvioin suhdannetilanteen ja julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen epävarmuuden vaikutuksia finanssipolitiikan perustavoitteiden saavuttamiseen. Finanssipolitiikka tasoittaa suhdanteita ja huolehtii julkisen talouden rakenteellisesta, suhdannekorjatusta rahoitusasemasta. Epävarmuus vaikeuttaa näiden perustavoitteiden saavuttamista. Epäilys siitä, että talouden tilan muutos on suhdanneluonteisen sijasta rakenteellinen, vähentää optimaalisen finanssipolitiikan elvyttävyyttä talouskasvun hidastuessa ja lisää sen elvyttävyyttä talouskasvun kiihtyessä. Vaikutuksia voidaan lieventää ennakoivalla säästämisellä ja käyttämällä tarkempia finanssipolitiikan mittareita. Epävarmuus heikentää EU:n finanssipoliittisia sääntöjä, mutta se ei poista niiden tarpeellisuutta.
  • 11.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 09 TERO KUUSEN mukaan epävarmuus kriisien suhdanne- luonteisuudesta vaikuttaa merkittävästi sekä finanssipolitiikan keskeisiin mittareihin että käsityksiin oikeasta politiikasta.
  • 12.
    10 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 muuttunut dramaattisesti. Talouskriisiä edeltänyt aika nähdään nyt kriisiä edel- tävänä suhdannehuippuna. Vastaavasti suhdannekorjattu rahoitusasema nähtiin alun perin liian vahvana ennen kriisiä. Vastaavat käsitysten muutokset tois- tuvat taloushistoriassa. Esimerkiksi Suo­men 1990-luvun lamaa edeltävää yli­kuumenemista oli vaikeaa aikanaan erottaa rahoitusmarkkinoiden vapautu- miseen liittyneestä rakennemuutoksesta. 1990-luvun kriisin perusteella voi tode- ta myös, ettei käsityksien muuttuminen koske vain nousukausia, vaan myös las- kusuhdanne voidaan tulkita väärin uu- deksi normaaliksi. Epäonnistunut suh- dannekorjaus ohjaa silloin liian tiukkaan politiikkaan. Viimeisimmät Suomea kos- kevat Euroopan komission tuotantokui- luarvioiden muutokset syksyllä 2017 an- tavat ymmärtää, että vastaava käsitysten muutos saattaa olla edessä myös tuoreen laman osalta. EPÄVARMUUS JA FINANSSIPOLITIIKAN HAASTEET Taloustieteellinen kirjallisuus tunnistaa enenevästi suhdannekorjattujen indi- kaattorien epävarmuuden. (Orphanides ja van Norden 2002; Rünstler 2002; Planas ja Rossi 2004; Golinelli 2008; Marcellino ja Musso 2010; Bouis ym. 2012; Kuusi 2015, 2017b; Huovari ym. 2017) Sen sijaan vähemmän tietoa on sii- tä, miten epävarmuuteen pitäisi reagoida finanssipolitiikassa. Artikkelissa Kuusi (2017a) tarkastelen epävarmuuden poli- tiikkavaikutuksia mallintamalla julkista taloutta koskevaa päätöksentekoa mak- rotaloudellisella mallilla. Mallin käytön hyötynä on, että siinä päätöksentekijä pyrkii johdonmukaisesti ja hyvinvointia optimoiden saavuttamaan finanssipolitiikan keskeiset tavoitteet epävarmuuden vallitessa. Mallissa pää- töksentekijä voi ottaa velkaa ja maksaa sitä pois tasatakseen suhdanteiden vaiku- tuksia. Rajoitteena finanssipolitiikalle on, että julkisen velan korkotaso on herkkä velkakestävyyden muutoksille, vastaten havaintoja kansainvälisiltä rahoitus- markkinoilta. Jotta päätöksenteko olisi realistista, varustan mallin tiedolla suhdanne-epä- varmuudesta perustuen 2000-luvun ko- kemuksiin Euroopassa. Päätöksentekijäl- lä on käytössään samankaltaisia välineitä kuin todellisilla tuotantokuilujen ennus- tajilla: havaitsematonta tuotantokuilua arvioidaan suodattamalla jatkuvasti uut- ta informaatiota talouden tilasta, ja epä- varmuus arvioissa asetetaan vastaamaan havaittuja käsitysten muutoksia. Millaista sitten on optimaalinen fi- nanssipolitiikka epävarmuuden valli- tessa? Kysymykseen vastaamiseksi on hyvä aloittaa siitä, millaista politiikka olisi ilman epävarmuutta. Malli noudat- taa täydellisen informaation vallitessa yleisiä finanssipolitiikan periaatteita (ns. pysyväistulohypoteesi). Finanssipolitiik- ka reagoi lyhytaikaisiin ja ohimeneviin suhdannesokkeihin suhdannemuutoksia tasaavasti, kun taas rakenteellisiin, pitkä- aikaisiin sokkeihin reaktiona on sopeu- tuminen uuteen normaalitilanteeseen. Uuteen normaaliin sopeutuminen mer- kitsee heikon talouskehityksen tilantees- sa kireämpää finanssipolitiikkaa ja hyvän talouskehityksen tilanteessa kevyempää finanssipolitiikkaa. Epävarmuuden kannalta ongelmallis- ta on, että reaktiot sokkeihin ovat usein päinvastaisia: suhdannesokin tapaukses- sa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi. Esimer- kiksi noususuhdanteessa finanssipolitiik- ka kiristyy, mikä luo elvytysvaraa lasku- kausille. Jos positiivinen kehitys johtuu kuitenkin rakenteellisista tekijöistä, kes- tävämpi kasvu tarjoaa mahdollisuuden finanssipolitiikan keventämiseen, koska bkt:n kasvu lieventää pitkän aikavälin kestävyysrajoitetta. ”Suhdannesokin tapauksessa finanssipolitiikka reagoi bkt:n liikkeitä tasoittavasti, mutta rakenteellisen sokin tapauksessa bkt:tä myötäilevästi.” Jos talouden kehitystä ajavaa voimaa ei voida tunnistaa, suhdannepolitiikasta tu- lee arvailua talouskehityksen perimmäi- sestä luonteesta. Järkevä päätöksentekijä asettaa todennäköisyydet talouden koh- taamien sokkien syklisyydelle ja raken- teellisuudelle. Todennäköisyyksien arvi- oinnissa päätöksentekijä voi turvautua sekä tietoon talouden historiallisesta herkkyydestä erilaisille sokeille että eri- laisiin taloudesta saataviin signaaleihin. Mikäli selvyyttä talouskehityksen luonteesta ei saada, optimaalinen suh- dannepolitiikka reagoi talouskehityk- seen laimeasti. Epäilys suhdanteen osit- taisesta rakenteellisuudesta heikentää suhdannetasausta laskusuhdanteissa ja lisää elvyttävyyttä noususuhdanteissa. Juuri näin käy esitellyssä mallissa, jossa päätöksiin vaikuttaa eurooppalaisia tuo- Kuvio 1. Muuttuvia arvioita tuotantokuilusta ja rakenteellisesta rahoitusasemasta. Lähde: Aikasarjat perustuvat EU:n komission Ameco-tietokannan eri vuosikertoihin (ks. www.firstrun. eu). Tuotantokuilu on laskettu Euroopan komission tuotantofunktiomenetelmällä (Ameco-muuttuja avgdgp). Vastaava syklisesti korjattu rahoitusasema on laskettu hyödyntäen tuotantokuiluja ja arvioita julkisen talouden menojen ja tulojen herkkyydestä kuilun muutoksille (Ameco-muuttuja ublgap). -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 JÄLKIKÄTEINEN ARVIO (kevät 2017) REAALIAIKAINEN ARVIO (ennustettu havaintovuoden syksyllä) -6 -5 -4 -3 -2 -1 0 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Tuotantokuilu (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo Syklisesti korjattu rahoitusasema (% BKT:sta), EU-27 keskiarvo
  • 13.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 11 tantokuiluarvioita koskeva varsin suuri suhdanne-epävarmuus. Rakenteellisen rahoitusaseman käy- tettävyyden kannalta uutiset eivät ole hyviä: epävarmuuden takia päätöksen- tekijä nojautuu vähemmän suhdanne­ korjattuihin indikaattoreihin. Sen si- jaan finanssipolitiikassa korostuvat suoremmin havaittavat muuttujat kuten velkataso. Samalla finanssipolitiikka on vähemmän vastasyklistä, mikä nostaa suhdannevaihteluista aiheutuvia hyvin- vointikustannuksia. Kun suhdannetilanteesta vallitsee epävarmuutta, finanssipolitiikasta tulee vähemmän vastasyklistä. EPÄVARMUUTEEN VARAUTUMINEN Varmuutta talouden kohtaamien sokkien rakenteellisuudesta saadaan tuskin kos- kaan ajoissa. Taloushistoria osoittaa, että suhdanteet ja niiden arvaamattomuus ovat erottamaton osa markkinataloutta. Lisäksi Suomen kaltainen pieni avotalo- us on myös jatkossa altis vaikeasti tul- kittavissa oleville rakenteellisluonteisille sokeille, joita muutokset erityisesti eri- koistuneessa vientikysynnässä aiheutta- vat. Siksi Suomen finanssipolitiikan on perusteltua reagoida varovasti suhdanne- vaihteluihin, ellei ole erityisiä perusteita olettaa suhdannevaihtelua aiheuttavia sokkeja tilapäisiksi.3 Joitakin asioita voidaan kuitenkin teh- dä ongelman helpottamiseksi. Ensinnä- kin velkasuhteen pitäminen maltillisella tasolla noususuhdanteissa lisää elvyt- tävän finanssipolitiikan liikkumatilaa laskusuhdanteissa. Vaikka laskukauden taustatekijät olisivat epäselvät ja kansan- talous olisi altis rakenteellisille sokeille, velkaantumisen väliaikainen kasvu el- vytyksen vuoksi ei alhaisen lähtötason vuoksi synnytä välitöntä kestävyysriskiä. EU:n finanssipoliittisessa kehikossa käytetään myös vaihtoehtoisia ja pa- rempia finanssipolitiikan mittareita kuin perinteinen tuotantokuiluperusteinen rakenteellinen rahoitusasema. Niiden käyttö voi edesauttaa vastasyklisempää finanssipolitiikkaa. Säännöissä määritellyissä ns. ”bottom- up”-mittareissa (joita käytetään vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan menosäännössä ja korjaavan osan ”bottom up” -arvioinnissa) finanssipoli- tiikan suhdannekorjattua viritystä arvi- oidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Painoa annetaan vähemmän ko­ko kansantalouden suhdannetilan yksittäisille arvioille (ks. Kuusi 2015, 2017b). Potentiaalisen tuotannon kasvua arvioidaan keskipitkällä aikavälillä kes- kiarvona menneistä ja tulevista potenti- aalin kasvuarvioista, julkisista menoista vähennetään suhdanneriippuvaisia eriä suoremmin kuin perinteisiin tuotan- tokuiluihin perustuvissa arvioissa, ja tulojen kehitystä mitataan havaittujen tuloperustepäätöksien ja niiden vaiku- tusarvioiden perusteella. ”Bottom up” -menetelmässä rahoitus- aseman kehitystä mitataan arvioimalla julkisten menojen kasvua suhteessa po- tentiaalisen tuotannon keskipitkän ai- kavälin kasvuvauhtiin. Mikäli menojen kasvu ylittää tämän tason, eikä menojen kasvu kompensoidu tulopuolen päätök- sillä, tai selity syklisiksi tulkituilla erillä, on rahoitusasema heikentynyt. Kuvio 2 havainnollistaa eroja mene- telmien välillä Suomen lähihistorian perusteella. Kuviossa vihreä käyrä ku- vaa korjaamatonta julkisen talouden EU-sääntöjen mukaista rahoitusasemaa laskettuna prosenttiosuutena bruttokan- santuotteesta. Rahoitusasema heikkenee, kun käyrä laskee, ja paranee kun käyrä nousee. Voidaan havaita, että rahoitus- asema on hyvin myötäsyklinen. Se on vahvempi nousukausilla ja heikompi laskukausilla. ”Bottom up”-arvioinnissa finanssipolitiikan suhdannekorjattua viritystä arvioidaan lähtien mikrotasoisesta julkista taloutta koskevasta päätöskohtaisesta tiedosta. Siniset laatikot kuvaavat rakenteellista rahoitusasemaa (suhdannekorjattu yli- jäämä prosenttia bkt:sta) reaaliaikaises- ti mitattuna suhdanteiden käännekoh- dissa. Sen laskennassa olen rajoittunut käyttämään vain sellaista taloudellista tietoa, joka on ollut saatavilla ennusteen tekohetkellä. Erityisesti arvioinneissa ei ole hyödynnetty tietoa tulevien vuosien taloudellisesta kehityksestä. Huomion- arvoista kuvassa on, kuinka tarkasti rakenteellinen rahoitusasema on seu- rannut korjaamatonta julkisen talouden rahoitusasemaa. Havainto viittaa siihen, Kuvio 2. Vaihtoehtoja finanssipolitiikan päätösperäisten muutosten arviointiin. Lähde: Tilastokeskus. Laskelmat perustuvat raporttiin Kuusi (2015, 2017b), josta löytyvät tar- kemmat kuvaukset menetelmistä. Taantumavaiheiden kuvaamiseksi harmaat laatikot osoittavat ne vuodet, jolloin kiinteähintainen bkt on laskenut. 2014 -10 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 %BKT:sta SYKLISESTI KORJATTU RAHOITUSASEMA REAALIAIKAISESTI ARVIOITUNA PÄÄTÖSPERUSTEISTEN TOIMENPITEIDEN VAIKUTUS (BOTTOM UP) JULKISEN TALOUDEN RAHOITUSASEMA
  • 14.
    12 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 ettei suhdanteen roolia olisi pidetty mer- kittävänä arviointihetkellä. Se olisi taas helposti johtanut myötäsykliseen poli- tiikkaan: elvyttävyyteen nousukausissa ja kiristävyyteen laskukausissa. Punainen käyrä kuvaa, kuinka raken­ teel­linen rahoitusasema (ylijäämän ku­­­mu­­­latiivinen muutos suhteessa pe­ rus­­vuoteen, prosenttia bkt:sta) olisi muuttunut mitattuna ”bottom up” -arvi- ointitavalla. Voidaan havaita, että nousu- kausilla, jotka vallitsivat ennen molempia suuria viime vuosikymmenien talouskrii- sejä, ”bottom up” -mittari olisi indikoinut rahoitusaseman heikentyneen. Mittariin reagoiminen olisi siten voinut ehkäistä myötäsyklisen, nousukausiin ajoittuneen elvyttävän politiikan ja mahdollistanut suuremman elvytysvaran kriiseissä. Toi- saalta ”bottom up” -mittarien perusteella finanssipolitiikan olisi voitu havaita ole- van kiristävämpää erityisesti 1990-luvun kriisissä, mikä olisi voinut mahdollistaa lievemmän finanssipolitiikan linjan krii- sin pahimpina vuosina.4 EPÄVARMUUS JA EU:N FINANSSI- POLITIIKAN OHJAUS Epävarmuuden vuoksi finanssipolitiikan suunnittelu ja toteuttaminen EU:n nu- meeristen finanssipoliittisten sääntöjen varassa on vaikeaa. Esimerkiksi Euroo- pan velkakriisin alkuvaiheessa finans- sipolitiikka muotoutui varsin monissa maissa tiukaksi ainakin osittain sääntöjen tulkintojen takia (Kuusi 2017c). Myö- hemmässä vaiheessa reagoitiin erityisesti julkisten talouksien sopeuttamisten ai- heuttamiin, talouskriisiä syventäneisiin kerroinvaikutuksiin lisäämällä sääntöi- hin useita poikkeuksellisia olosuhteita koskevia poikkeamia ja keventämällä finanssipolitiikan linjaa. Nämä reaktiot ovat tehneet sääntöjen käytöstä ja tulkin- nasta monimutkaista. Linjanmuutosten, metodologisten on- gelmien ja sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi EU:n finanssipoliittinen sääntöke- hikko on menettänyt poliittista uskotta- vuuttaan. Vaikka lievempi finanssipoli- tiikan linja olisikin oikea, on sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi vaikeaa arvi- oida objektiivisesti, onko sääntökehikko vielä sitova. Finanssipolitiikan linjan- muutos kevyempään suuntaan mahdol- listui osittain Euroopan keskuspankin voimakkaan markkinaintervention seu­ rauksena. Se on vähentänyt julkisen ve- lan koron kautta tulevaa markkinapainet- ta sopeutusten tekemiseen. On syytä epäillä, että sääntöjen seuraa- misen taustalla olikin enemmän markki- napaine kuin uskollisuus niiden noudat- tamista kohtaan. Myöskään sääntöihin liittyviä sanktioita ei ole toteutettu uskot­ tavasti: Portugalille ja Espanjalle 2016 an- nettu 0 euron sakko vakaus- ja kasvuso- pimuksen rikkomisesta on surkuhupaisa esimerkki uskottavuuden rapautumisesta. Keskeistä EU:n finanssipoliittisen ke- hikon uskottavuuden palauttamisen kan- nalta on, tulevatko jäsenmaat lähivuosina huolehtimaan julkisten talouksien velka- suhteiden sopeuttamisesta takaisin kohti pitkän aikavälin kannalta kestävää tasoa. Uskottavuutta voidaan lisätä myös ke- hittämällä mittareita sekä yksinkertais- tamalla ja selkeyttämällä kehikkoa niin, että sen tulkintoja voidaan paremmin objektiivisesti arvioida. Poliittista us- kottavuutta voi edesauttaa valvontavas- tuun suurempi delegointi kansallisille finanssipoliittisille neuvostoille joita on jo perustettu moniin jäsenmaihin. EU:n finanssipoliittinen ote on löystynyt, joten vastuu siirtyy enemmän kansalliselle tasolle. Niin kauan kuin säännöt eivät toimi us- kottavasti, maiden oma vastuu finanssi- politiikkansa hoidosta korostuu. Tämä ei tietenkään poista finanssipolitiikan perustavaa laatua olevia ongelmia; sa- mat informaatio-ongelmat ovat olemassa riippumatta EU-säännöistä. Huolena on lisäksi, että poliittinen päätöksenteko ei aina ole vastuullista. Tutkimuskirjalli- suus osoittaa, että säännöt ja hyvän hal- linnon käytännöt ovat ainakin jossakin määrin vaihtoehtoja julkisen talouden kestävyydestä huolehtimisessa (Berg- man ym. 2016): sääntöjä tarvitaan, jos hallinto ei toimi vastuullisesti. Finanssipoliittisten sääntöjen heikko- us on erityisen ongelmallista yhteisellä valuutta-alueella. Nykykriisiä edeltävä jakso antaa varoittavan esimerkin ajasta, jolloin taloudet olivat yhteisen valuutan kautta näennäisesti vakuutettuja niiden makrotaloudellisilta epätasapainoilta.5 Viimeistään kriisi paljasti poliittiseen päätöksentekoon liittyvän perusongel- man; poliittinen vastuu oli lyhytaikaista eikä painetta kansantalouksien pitkän aikavälin vakaudesta huolehtimiseen välttämättä ollut. Ennaltaehkäisyssä epäonnistuminen pakotti turvautumaan valtioiden velkaongelmien hallinnassa yhteisvastuuta synnyttäviin ratkaisui- hin, joita on ollut vaikea sovittaa yhteen perussopimuksen hengen kanssa. Krii- sinhallintaa varten ei ollut tehokkaita menettelyjä, ja Euroopan keskuspankki joutui ottamaan roolin, jota sille ei alun perin ollut ajateltu. Osittain ongelman ratkaisuna voi toi- mia markkinakurin palauttaminen: Si- joittajavastuun lisäämistä ja sitä kautta syntyvää markkinoiden oikeaa velkaris- kien hinnoittelua tarvitaan finanssipoli- tiikan kurinpitovälineeksi.6 Sijoittajavastuu ja markkinakuri tulevat vaikuttamaan entistä enemmän finanssipolitiikan viritykseen. Käytännössä Euroopan keskuspankin voi kuitenkin olla vaikeaa päästä irti vakuuttajan roolistaan nyt orastavassa noususuhdanteessa. Haasteena on us- ”BOTTOM UP”-ARVIOINTI OLISI AUTTANUT TASOITTAMAAN SUOMEN KAHTA VIIMEISINTÄ KRIISIÄ.
  • 15.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 13 kottavasti signaloida, ettei se tule enää samalla tavalla poistamaan markkinaris- kiä korkeariskisistä valtionvelkakirjoista uuden kriisin tullessa. Vaarana on, että julkista taloutta heikentävä finanssipoli- tiikka tulee jälleen rahoitetuksi, koska ra- hoitusmarkkinat olettavat tämän EKP:n vakuutuksen olevan edelleen voimassa. Uskottavan markkinakurin aikaansaami- nen ei ole helppoa ja vie parhaimmillaan- kin paljon aikaa. Yhteisen rahan alueella jäsenmaiden fi- nanssipolitiikkaa ei voi jättää ainoastaan jäsenmaiden poliitikkojen oman hyvän tahdon varaan. Tarvitaan kurinalaisuut- ta, joka estää jäsenmaita velkaantumasta liikaa hyvinä aikoina. Vaikka säännöt ei- vät ole toimineet hyvin ja tarvitsevat tu- ekseen uskottavaa markkinakuria, myös yhteisillä finanssipolitiikan säännöillä on oma roolinsa. Parempien ja selkeämpien sääntöjen kehittäminen voi osaltaan aut- taa välttämään ylivelkaantumista ja siten luo mahdollisuuksia tukea kasvua silloin kun tukea todella tarvitaan. • Viitteet • Kirjoituksessa esittelemäni tutkimus on saanut rahoitusta EU:n Horisontti 2020-puiteohjelman FIRSTRUN-hankkeesta. Kiitän Tarmo Valkosta ja Vesa Vihriälää hyödyllisistä kommenteista. 1 Vakaus- ja kasvusopimuksen korjaavassa osassa (jota sovelletaan, kun sen mukaiseen liiallisen ali- jäämän menettelyyn liittyvät 3 ja 60 prosentin ali- jäämä- ja velkakriteerit eivät täyty) RRA auttaa ohjaamaan liiallisen alijäämän poistamista. Sopi- muksen ennaltaehkäisevässä osassa se määrittelee julkistalouksien keskipitkän aikavälin tasapaino- tavoitteen. 2 Suhdannekorjattu budjettitasapaino mitataan ottaen huomioon verotulojen ja julkisten menojen historiallinen herkkyys tuotantokuilun vaihteluille (ks. Mourre ym. 2013, Havik ym. 2014). 3 Periaatetta heijastelee hyvin vuoden 2008 syk- syllä päätetty koordinoitu päätösperäinen elvytys koko EU:ssa, johon Suomi osallistui voimakkaasti. Tätä elvytystä saattoi hyvin perustella globaalilla finanssikriiisillä, jonka saattoi olettaa tilapäiseksi häiriöksi. Vastaavasti kun Suomen vientimenestys alkoi jäädä pysyvästi heikoksi ja velka kasvaa, oli Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiova- rainministeriön julkaisuja 40/2017. Bergman, U.M. & Hutchison, M.M. & Jensen, S.E.H. (2016), Promoting Sustainable Public Finances in the European Union: The Role of Fiscal Rules and Government Efficiency, European Journal of Political Economy, 44, 1–19. Bouis, R. & Cournède, B. & Christensen, A. (2012), Implications of Output Gap Uncertainty in Times of Crisis, OECD Economics Department Working Papers 977. Golinelli, R.M.S. (2008), The Cyclical Response of Fiscal Policies in the Euro Area, Why Do Results of Empirical Research Differ Do Strongly? Banca d’Italia Working Papers 654. Havik, K. & McMorrow, K. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates and Output Gaps, European Economy, Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekäläinen, A. (2017), Euroopan komission suhdannekorjausmenetelmän arviointi Suomelle – vaikutus rakenteelliseen jäämään, PTT työpapereita 191. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusaseman mittaamisen vaihtoehtoja. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Kuusi, T. (2017a), Output Gap Uncertainty and the Optimal Fiscal Policy in the EU. Firstrun-project deliverable 2.7. Saatavilla osoitteessa www.firstrun.eu. Kuusi, T. (2017b), Does the Structural Budget Balance Guide Fiscal Policy Pro-cyclically? Evidence from the Finnish Great Depression of the 1990s, National Institute Economic Review, 239:1, R14–R31. Kuusi, T. (2017c), Finding the Bottom Line: A Quantitative Model of the EU’s Fiscal Rules and their Compliance. Firstrun-project working paper. Saata- villa osoitteessa www.firstrun.eu Marcellino, M. & Musso, A. (2010), Real Time Estimates of the Euro Area Output Gap – Reliability and Forecasting Performance, ECB Working Papers 1157. Mourre, G. & Isbasoiu, G.-M. & Paternoster, D. & Salto, M. (2013), The Cyclically-adjusted Budget Balance Used in the EU Fiscal Framework: an Update, European Economy Economic Papers 478. Orphanides, A. & van Norden, S. (2002), The Unreliability of Output Gap Estimates in Real Time, The Review of Economics and Statistics, 84, 569–583. Planas, C. & Rossi, A. (2004), Can Inflation Data Improve Real-Time Reliability of the Output Gap? Journal of Applied Econometrics, 19, 121–133. Rünstler, G. (2002), The Information Content of Real-Time Output Gap Estimates: An Application to the Euro Area, ECB Working Paper 182. perusteltua siirtyä neutraalimpaan linjaan. 4 Ahola ym. (2017) tarkastelevat mittareita 2000- luvun osalta. Arviot ovat 2000-luvun alun osalta hyvin samankaltaisia kuin nyt esitellyt. Vuosien 2015 ja 2016 reaaliaikaisten arvioiden osalta Ahola ym. (2017) toteavat, että eri mittareiden antama kuva finanssipolitiikasta on pääsääntöisesti saman- suuntainen, vaikka arvio vaikutusten suuruudesta vaihtelee toisistaan paljon. Koska viimeaikainen talouskehitys muuttaa edelleen suhdannearvioi- ta, lopullisia päätelmiä mittareiden ohjaamisen oikeellisuudesta näiden vuosien osalta ei ole syytä vielä tehdä. 5 Ennen kriisiä euromaiden valtionvelkojen korko- tasot lähestyivät toisiaan tavalla, joka viittaa siihen, ettei hinnoittelu vastannut velanhoitokykyyn liittyneitä riskejä. 6 Sijoittajanvastuun uskottava ulottaminen val- tionlainoihin vaatii kuitenkin vahvat instituutiot ja menettelyt, joiden avulla voidaan toteuttaa mak- sukyvyttömien valtioiden velkajärjestely nopeasti, samalla myös turvaten maksukykyisten valtioiden likviditeetti. Välttämätön edellytys velkajärjeste- lyjen uskottavuudelle on pankkien valtionriskien vähentäminen.
  • 16.
    14 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli janne huovari Ennustepäällikkö Pellervon taloustutkimus janne.huovari@ptt.fi antti kekäläinen Finanssiasiantuntija Valtiovarainministeriö antti.kekalainen@vm.fi F inanssikriisin aikana Eu- roopan talous- ja rahaliiton (EMUn) finanssipoliittista säännöstöä kiristettiin ja yksityiskohtaistettiin tun- tuvasti. Tällä hetkellä finanssipoliittinen säännöstö koostuu alkuperäisen vakaus- ja kasvusopimuksen määrittelemistä jul- kisyhteisöjen rahoitusjäämää ja velkaa koskevista säännöistä sekä rakenteellista jäämää ja sen muutoksia koskevista sään- nöistä, joista on sovittu jäsenmaiden väli- sessä finanssipoliittisessa sopimuksessa. Säännöstö on varsin monimutkainen ja sitä seurataan eurooppalaisen ohjausjak- son puitteissa vuosittain. Ohjausjaksolla koordinoidaan finanssi- ja rakennepoli- tiikkaa sekä makrotalouden epätasapai- noja. Ohjausjaksolla jäsenmaiden olisi tarkoitus mukauttaa budjetti- ja talous­ politiikkansa EU:n tasolla sovittuihin tavoitteisiin ja sääntöihin. SUOMEN TAVOITE ON -0,5 PROSENTIN RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ SUHTEESSA BKT:HEN Finanssipoliittisessa sopimuksessa liitet- tiin vakaus- ja kasvusopimukseen ennalta ehkäisevä osa, johon sisältyy keskipitkän aikavälin rakenteellisen jäämän tavoite, eli suhdannevaihteluista putsattu julki- sen sektorin yli-/alijäämä. Ennalta eh- käisevä osa rakennettiin rakenteellisen jäämän ympärille muun muassa siksi, että nimelliset tavoitteet voivat johtaa myötäsykliseen politiikkaan, esimerkiksi niin, että taantumassa menoja vähenne- tään ja nousukaudella lisätään. Periaat- teessa maat itse vastaavat keskipitkän aikavälin tavoitteesta, sen seurannasta ja menetelmästä. Käytännössä EU-maat käyttävät kuitenkin yleisesti komission ja jäsenmaiden yhdessä kehittämää me- netelmää rakenteellisen jäämän mittaa- miseen. Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusjäämän laskemisen tarkoitus on välttää suhdanteita kärjistävä finanssipolitiikka. Suomen rakenteellisen jäämän tavoit- teeksi on asetettu -0,5 prosenttia suh- teessa bkt:en, joka on löysin mahdolli- nen tavoite maalle, jonka velka on yli 60 prosenttia suhteessa bkt:en. Hallituksen pitää siis tavoitella korkeintaan puolen prosenttiyksikön rakenteellista alijäämää tai olla sopeutusuralla kohti sitä. RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ EI VOIDA MITATA SUORAAN Rakenteellisen jäämän ongelma on, että sitä ei voida suoraan mitata. Se poikkeaa nimellisestä jäämästä siinä, että raken- teellisesta jäämästä poistetaan suhdan- nevaihteluiden ja kertaluonteisten toimi- en vaikutus. Tilapäisten toimien vaikutus voidaan määriteltyjen kriteerien mukai- sesti suoraan poistaa jäämästä, mutta suhdannevaihtelun vaikutusta jäämään ei voida suoraan havaita, vaan se täytyy estimoida, ts. arvioida ekonometrisin eli talous- ja tilastotieteellisin menetelmin. Euroopan komission kehittämässä me- netelmässä suhdannevaihteluiden vaiku- tus arvioidaan tuotantokuilun ja rahoi- tusjäämän puolijouston avulla (Mourre ET AL. 2014). Tuotantokuilu kuvaa sitä, miten paljon nykyinen tuotanto poikkeaa talouden ns. potentiaalisesta tuotannosta. Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle Euroopan komission käyttämän julkisen talouden tasapainon suhdannekorjausmenetelmän oletuksilla on varsin suuri vaikutus. Arviot Suomen julkisen talouden tasapainosta vaihtelevat suuresti erilaisilla oletuksilla, ja erityisesti työttömyyden ja osallistumisasteen trendin estimointioletuksilla on suurin vaikutus. Sitä olisikin parempi pitää neuvoa-antavana välineenä eikä käyttää sitovana sääntönä. Julkisen talouden ohjausta ja arviointia koskeva säännöstö edellyttäisi selkeää ja läpinäkyvää menetelmää julkisen talouden tasapainon arvioimiseksi.
  • 17.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 15 Kuvat maarit kytöharju Janne Huovari (vas.) ja Antti Kekäläinen perustelevat, miksi EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimenetel- mä on monimutkainen ja herkkä oletuksille.
  • 18.
    16 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 SUHDANNEVAIHTELUIDEN AJATELLAAN NÄKYVÄN YKSIKKÖTYÖKUSTANNUKSISSA, JOITA MYÖS KÄYTETÄÄN ARVIOMAAN RAKENTEELLISTA ALIJÄÄMÄÄ. Potentiaalinen tuotanto kuvaa suhdan- teista puhdistettua talouden ”normaalia” tuotantoa, ei sen maksimaalista tuotan- toa. Tuotantokuilu on siis positiivinen, kun taloudessa on nousukausi, ja nega- tiivinen, kun siinä vallitsee taantuma. Puolijousto taas kuvaa sitä, miten pal- jon tuotantokuilu vaikuttaa julkisyhtei- söjen rahoitustasapainoon sen tulojen ja menojen kautta. Nousukaudella kun tuotantokuilu on positiivinen, julkis- yhteisöjen suhdanteista riippuvat tulot ovat normaaliaikoja suuremmat ja menot puolestaan pienemmät. Tuotantokuilun ollessa negatiivinen tilanne on päinvas- tainen. Rahoitusjäämän puolijousto mittaa suhdanteiden vaikutusta siihen. Puolijoustolla kuvataan sitä, miten voi- makas vaikutus suhdanteilla on julki- sen talouden jäämään. Tarkemmin sa- noen puolijousto kertoo, kuinka paljon suhdannekorjatun jäämän bkt-suhde eroaa havaitusta jäämän bkt-suhteesta prosenttiyksiköissä, kun tuotantokui- lu on tietyn suuruinen. Puolijouston ja tuotantokuilun tulona lasketaankin siis jäämän syklinen osa, joka vähennetään havaitusta jäämästä suhdannekorjatun jäämän saavuttamiseksi. TYÖPANOKSEN ESTIMOINTI ON TÄRKEIN OSA POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINNISSA Tuotantokuilu lasketaan siis talouden to- dellisen ja potentiaalisen tuotannon vo- lyymin erotuksena. Tähän on useampia menetelmiä, mutta komissio käyttää ns. tuotantofunktiomenetelmää (Havik ET AL. 2014). Periaatteessa siinä estimoidaan tuotantopanoksille eli työlle ja pääomal- le niiden potentiaaliset määrät ja lisäksi potentiaalinen kokonaistuottavuus eli kuinka paljon tuotantoa syntyy työ- ja pääomapanoksilla. Tuotantofunktion avulla lasketaan, minkä suuruinen tuo- tanto potentiaalisilla panoksilla ja tuot- tavuudella voitaisiin saada aikaiseksi.1 Käytännössä potentiaalisten panosten estimointi koskee vain työpanosta, koska todellisen pääoman oletetaan vastaavan potentiaalista pääomaa. Pääomalla ei ole vastaavaa suhdannevaihtelua kuin työpa- noksella. Pääoman käyttöasteen vaihtelu vaikuttaa kokonaistuottavuuden kautta. Työpanos eli työtunnit on hajotet- tu osatekijöihinsä, työikäisen väestön määrään, osallistumisasteeseen, työttö- myysasteeseen ja keskimääräisiin työ- tunteihin työllistä kohden. Potentiaaliset sarjat näille estimoidaan niiden trendin perusteella, lukuun ottamatta työikäistä väestöä, joka ei vaihtele suhdanteiden mukana. Potentiaalisena työikäisen vä- estön määränä käytetään siis todellista työikäisen väestön määrää.2 Työttömyysasteen trendin estimoin- nissa hyödynnetään oletuksia suhdanne- vaihteluiden muodosta ja informaatiota yksikkötyökustannusten3 muutoksesta4 . Ajatuksena on, että jos työttömyysasteen muutokseen liittyy myös yksikkötyökus- tannusten muutos, kyse on työttömyys- asteen suhdannekomponentin muutok- sesta, ei trendin muutoksesta. Myös kokonaistuottavuuden trendin estimoinnissa hyödynnetään oletuksia suhdannevaihteluiden muodosta, mutta siinä suhdannekomponenttia selittävä- nä tekijänä käytetään tietoa kapasitee- tin käyttöasteesta. Vastaavasti, kun ko- konaistuottavuuden muutokseen liittyy kapasiteetin käyttöasteen muutos, kyse on suhdannekomponentin muutoksesta. JOUSTOT ESTIMOIDAAN USEASSA VAIHEESSA Puolijoustot perustuvat komission suh- dannekorjausmenetelmässä OECD:n las- kelmamenetelmään, jossa kokonaispuo- lijousto saadaan vähentämällä tuloille estimoidusta puolijoustosta menojen puolijousto (Price ET AL. 2014). Sekä tulojen että menojen puolijouston esti- mointi vaatii tietoa julkisyhteisöjen ko- konaistulojen ja -menojen bkt-osuudesta ja eri tulo- tai menolajien osuuksista ko- konaistuloista tai -menoista. Komission menetelmässä huomioituja tulolajeja ovat tuloverot, yritysverot, välilliset verot ja sosiaaliturvamaksut, kun taas menola- jeista suhdanneriippuvaisiksi on arvioitu työttömyysmenot. Puolijoustojen laskemiseen tarvitaan tulo- ja meno-osuuksien lisäksi eri tulo- ja menolajien joustot suhteessa tuotanto- kuiluun. Jokaiselle tulolajille tämä jousto saadaan kertomalla yhteen tulolajin jous- to suhteessa tulopohjaan ja tulopohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun. Työt- tömyysmenoille jousto lasketaan samalla tavalla. Tulolajien joustot suhteessa tulopoh- jaan lasketaan OECD:n menetelmässä mikroaineistoilla veroista ja tuloista. Työttömyysmenojen suhde työttömyy- teen on oletettu olevan yksi, eli työttö- myysmenojen oletetaan liikkuvan yksi yhteen työttömyyden muutosten kans- sa. Lisäksi komissio on päättänyt käyt- tää myös välillisten verojen tapauksessa yksikköjoustoa. Tulo- ja menopohjien suhde tuotan- tokuiluun sen sijaan estimoidaan eko- nometrisesti. Tulo- ja menopohjiksi on OECD:n menetelmässä valikoitu sopi- vaksi katsotut tuloja ja menoja vastaavat erät. Esimerkiksi yritysverojen joustoja laskettaessa tulopohjana on kansantalou- den tilinpidon bruttotoimintaylijäämä. Tuloverojen veropohjana taas ovat pal- kansaajakorvaukset, yrittäjätulo ja pää- omatulot. Aitojen veropohjien sijaan käy- tetään kansantalouden tilinpidon eriä, jotka kuvaavat mahdollisimman hyvin veropohjaa. Lisäksi välillisten verojen pohjan jousto suhteessa tuotantokuiluun on komission menetelmässä oletettu ole- van yksi.
  • 19.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 17 EU:N KOMISSIO ON HALUNNUT VÄHENTÄÄ TYÖTTÖMYYDEN SUHDANNEVAIHTELUN MERKITYSTÄ ARVIOITAESSA RAKENTEELLISTA JÄÄMÄÄ. 0 5 10 15 20 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 TYÖTTÖMYYSASTE POTENTIAALINEN (syksy 2016) POTENTIAALINEN ILMAN RAJOITTEITA POTENTIAALINEN (syksyn 2015 rajoitteilla, 2016 data) Kuvio 1. Työttömyysasteen trendiarviot. Työttömyysaste, komission arvio trendistä, trendiarvio ilman ylärajaa virhetermien varianssille, trendiarvio hieman nykyistä suuremmalla (0,5) suhdannekomponentin virhetermin varianssin ylärajalle. TEKNISET OLETUKSET VAIKUTTAVAT ARVIOON RAKENTEELLISESTA JÄÄMÄSTÄ Rakenteellisen jäämän estimointiin liittyy siis monta erillistä estimointia, ja niihin kaikkiin liittyy paljon oletuksia. Olemme arvioineet (Huovari ET AL. 2017) keskei- simpien teknisten oletusten vaikutuksia potentiaaliseen tuotantoon ja siten julkis- yhteisöjen rakenteelliseen jäämään. Teknisillä oletuksilla on varsin suuret vaikutukset. Vaihtoehtoisilla trendiesti- mointien oletuksilla rakenteellinen jää- mä poikkesi 1990-luvun laman aikana suurimmillaan jopa yli kaksi prosenttiyk- sikköä komission laskemasta suhdanne- korjatusta jäämästä. 2000-luvulla erot ovat olleet pienemmät, mutta puolessa vaihtoehtoisista laskelmista suhdanne- korjattu jäämä oli yli 0,3 prosenttiyksik- köä pienempi tai yli 0,1 prosenttiyksikköä suurempi kuin komission estimoima suh- dannekorjattu jäämä. Tämä on suhteelli- sen suuri ero, kun puhutaan 0,5 prosentin alijäämätavoitteesta. Vastoin tarkoitustaan komission laskentamenetelmä ei poista suhdanteiden vaikutusta rakenteelliseen jäämään. Suurimmat vaikutukset ja ongelmat liit- tyvät työttömyysasteen ja osallistumis- asteen trendiestimointien oletuksiin. Pääsääntöisesti komission laskelmissa tehdyt oletukset johtavat siihen, että esti- moidut trendit seuraavat varsin läheises- ti alkuperäistä sarjaa. Suhdannevaihtelu ei siis sarjoista poistu, vaikka näin olisi tarkoitus. Potentiaalinen osallistumisaste on es- timoitu menetelmällä, jolla aikasarjois- ta tasoitetaan lyhytaikainen vaihtelu, jotta pidempiaikaiset muutokset tulisi- vat esiin. Siinä valitaan tasoituskerroin sen mukaan, miten paljon lyhytaikaista vaihtelua halutaan poistaa. Suomessa osallistumisasteen suhdannevaihtelu on verrattain suurta ja komission valitsema tasoituskerroin niin pieni, että arvioitu trendi vaihtelee suhdanteiden mukaan melkein yhtä paljon kuin alkuperäinen sarja. Komission menetelmä ei siis poista suhdannevaihtelua osallistumisasteesta. SUHDANNEKORJAUKSEN ROOLI ON TÄRKEÄ TYÖTTÖMYYSASTEESSA Työttömyysasteen suhdannekorjaus on kaikkein merkittävin tekijä potentiaali- sen tuottavuuden estimoinnissa, koska sen suhdannevaihtelut ovat suurimmat. Työttömyysasteen suhdanneputsatun trendin estimoinnissa on yhdistetty ole- tukset trendin ja suhdannekomponentin muutoksista ja Phillipsin käyrä, joka yh- distää työttömyyden työn hintaan. Suo- melle käytetyssä versiossa työn hinnan muutoksia arvioidaan reaalisten yksik- kötyökustannusten avulla. Phillipsin käyrästä on apua suhdanne- komponentin estimoinnissa, mutta käy- tännössä sen vaikutus on varsin pieni. Samalla mallilla ilman Phillipsin käyrää estimoitu työttömyysasteen trendi ei paljon poikkea koko komission mallilla estimoidusta trendistä. Suhdanne- ja trendikomponentin es- timoinnissa keskeisellä sijalla ovatkin oletukset työttömyysasteen trendin ja suhdannekomponentin muutoksista. Estimoimalla komission mallin työttö- myysasteelle ilman rajoituksia päädytään hyvin tasaiseen työttömyysasteen tren- diin eli potentiaalinen työttömyysaste muuttuisi hyvin hitaasti. Komission mielestä liian suuri osa työttömyysasteen muutoksesta näkyy suhdannekomponentissa ja liian vähän trendissä. Komission estimoinnissa on- kin rajoitettu suhdannekomponentin vaihtelua. Tällä on varsin suuri vaikutus potentiaaliseen työttömyysasteeseen (kuvio 1). Vaikka komissio olisikin oi- keassa, että ilman rajoituksia estimoitu trendi ei ole uskottava, ei rajoitteille on myöskään mitään yksiselitteistä perus- telua ja ne vaihtelevat maasta toiseen ja myös yhdelle maalle vuodesta toiseen. Kokonaistuottavuuden trendi on myös estimoitu samankaltaisella menetelmällä, mutta sen kohdalle ei vastaavaa ongelmaa
  • 20.
    18 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 PUOLIJOUSTON PIENEMMÄT ARVIOT JOHTUVAT LÄHINNÄ PALKANSAAJAKORVAUSTEN JA SITEN SOTUMAKSUJEN JA TULOVEROJEN LIEVEMMÄSTÄ REAKTIOSTA SUHDANTEISIIN. ole ja sen kohdalla valittujen oletusten vaikutus potentiaaliseen kokonaistuot- tavuuteen on paljon pienempi. PUOLIJOUSTON ESTIMAATIT KOMISSION ARVIOIMIA PIENEMPIÄ Joustojen estimointi erisuuruisia tuo- tantokuiluestimaatteja käyttäen ei sen sijaan vaikuta merkittävästi puolijouston arvoon (Huovari ET AL. 2017). Näin ol- len rakenteellisen jäämän arvio ei mer- kittävästi muutu puolijoustosta johtuen. Estimoidut puolijoustot (0,49–0,52) ovat kuitenkin kaiken kaikkiaan komission käyttämää puolijoustoarviota (0,57) pienempiä. Toisin sanoen arvio suhdan- nekorjatusta budjettitasapainosta olisi uudelleenestimoiduilla joustoarvioilla Suomen tapauksessa lähempänä todel- lista budjetin yli- tai alijäämää. Pienempi puolijoustoarvio johtuu lähinnä pienemmästä tulojen puoli- joustosta suhteessa tuotantokuiluun verrattuna OECD:n ja komission es- timaattiin. Tämä taas johtuu lähinnä pienemmästä sosiaaliturvamaksujen ja tuloverojen joustoestimaatista suhtees- sa tuotantokuiluun. Näiden tulopuolen erien tulopohjista ennen kaikkea pal- kansaajakorvaukset reagoisivat uusien estimaattien mukaan vähemmän tuo- tannon muutoksiin. Palkansaajakorva- uksien osuus tuloverojen veropohjassa on lisäksi painoarvoltaan merkittävästi suurempi erä kuin pääomatulot ja yrit- täjätulo, joten sen vaikutus joustoon on kokonaisuudessaan suuri. Tulo- ja menopohjan joustoa suhteessa tuotantokuiluun estimoitaessa käytimme omissa estimoinneissamme tuoreimpia tilastotietoja. Näiden tuoreempien tilas- totietojen käyttö saattaa olla vaikuttava tekijä erilaisen puolijoustoarvion taus- talla. Kansantalouden tilinpidon tietojen käyttämistä veropohjina voisikin kritisoi- da niissä tapahtuvien revisioiden takia, jos revisioilla on suuri vaikutus estimoi- tuihin joustoihin. Toisaalta puolijoustoja laskettiin uu- destaan ainoastaan arvioimalla uudes- taan tulo- ja menopohjien joustoja suh- teessa tuotantokuiluun. Myös tarkastelu tulo- ja menoerien joustoista suhteessa vastaaviin pohjiin voisi tuoda uutta tie- toa. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN VIRALLINEN ASEMA ONGELMALLINEN Vaihtoehtoisilla oletuksilla lasketut ar- viot tuotantokuilusta ja rakenteellisesta jäämästä ovat pääsääntöisesti saman- suuntaisia kuin komissioinkin oletuksilla laskettu arvio (kuvio 2). Rakenteellisen jäämän herkkyys estimointimenetelmän oletuksille ei siis poista menetelmän hyö- dyllisyyttä finanssipolitiikan arvioinnin apuvälineenä. Ainakin jälkikäteen katso- en tuotantokuilun etumerkki on pääsään- töisesti oikea. Ongelmalliseksi teknisten oletusten vaikutuksen tekee kuitenkin rakenteel- lisen jäämän virallinen asema EU:n fi- nanssipolitiikan sääntökehikossa. Suuri herkkyys oletuksille ja monien teknisten oletusten heikot perusteet eivät tee ra- kenteellisesta jäämästä kovin uskottavaa mittatikkua finanssipolitiikan säännöil- le. Hyödyllisyyttä myös finanssipolitiikan arviointivälineenä heikentää kuitenkin tilastotiedon päivityksistä ja ennusteiden muutoksista seuraava nykyhetken raken- teellisen jäämän epävarmuus.5 ”Vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman mitään päätöksiä, tai edes kunnon dokumentaatiota.” Virallisesta asemasta seuraa myös se, että EU:n komission menetelmä on jäykkä muutoksille, koska EU:n talous- ja ra- hoitusasioiden neuvoston (Ecofin) täy- tyy hyväksyä menetelmä. Menetelmän kehitystyö on siis hallinnollisesti jäykkää. Nurinkuriseksi tilanteen tekee se, että toisaalta vaikutuksiltaan varsin suuria estimoinnin teknisiä oletuksia voidaan muuttaa estimoinnin yhteydessä ilman Kuvio 2. Suomen julkisyhteisöjen nimellinen ja rakenteellinen jäämä sekä vaihto- ehtoisilla oletuksilla lasketut rakenteelliset jäämät. 10,0 5,0 -0,5 -3,0 -5,0 1980 1990 2000 2010 2020 VAIHTOEHTOISET RAKENTEELLINEN NIMELLINEN
  • 21.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 19 "MONIMUTKAISET SÄÄNNÖT JA EPÄVARMAT MITTATIKUT EIVÄT LISÄÄ FINANSSIPOLITIIKAN SÄÄNNÖSTÖN LÄPINÄKYVYYTTÄ JA USKOTTAVUUTTA." mitään päätöksiä, tai edes kunnon doku- mentaatiota. SÄÄNNÖT EIVÄT TAKAA FINANSSI- POLITIIKAN VASTUULLISUUTTA EU:n rakenteellisen jäämän estimointi- menetelmä ei myöskään ole kovin läpi- näkyvä. Menetelmän dokumentaatio on hajallaan useassa lähteessä. Vaikka tuo- tantokuilun laskelmat ovat periaatteessa toistettavissa, on se käytännössä varsin hankalaa. Puolijouston kohdalla toistettavuus ei edes ollut mahdollista. Aineisto, jolla es- timoinnit on tehty, ei ole enää saatavissa, ja varsinainen työ oli teetetty ulkopuoli- silla konsulteilla. OECD:n menetelmän ja puolijoustoestimaattien luotettavuut- ta varjostaakin epäselvä dokumentaatio metodologiasta ja aineistosta. Puolijous- ton lähempi tarkastelu vaatisi myös tu- lojen ja menojen joustojen laskentavaih- toehtojen tutkimista suhteessa tulo- ja menopohjiin. Rakenteellista jäämää tulisi käyttää vain yhtenä apuvälineenä arvioitaessa finanssipolitiikan järkevyyttä eikä osana sen säännöstöä. Tuotantokuilu ja suhdannekorjattu jää- mä ovat periaatteessa järkeviä finans- sipolitiikan arvioinnin välineitä. Koska tuotantokuilun estimointiin liittyy kui- tenkin suuri epävarmuus, ei sitä olisi syy- tä käyttää nykyiseen tapaan mekaanisesti osana finanssipolitiikan säännöstöä vaan ainoastaan yhtenä apuvälineenä arvioi- taessa finanssipolitiikan järkevyyttä. Monimutkaiset säännöt ja epävarmat mittatikut eivät lisää finanssipolitiikan säännöstön läpinäkyvyyttä ja uskotta- vuutta. Finanssipolitiikan säännöstö ei myös- kään paranna finanssipolitiikan kom- munikaatiota kansalaisille. Tästä esi- merkkinä on Suomen julkisen talouden suunnitelma. Sääntöihin liittyvien tek- nisten laskelmien esittäminen tekee suunnitelmasta varsin sekavan ja vai- keaselkoisen. Finanssipolitiikkakin olisi todennäköisesti vastuullisempaa, jos hal- litukset perustelisivat finanssipolitiikan linjansa ymmärrettävästi, ei teknisten sääntöjen täyttämisen kautta. • Viitteet 1 Komission menetelmässä käytetään Cobb- Douglas-tuotantofunktiota ja vakioparametrejä kaikille maille. 2 Trendin estimointiin osallistumisasteelle ja kes- kimääräisille työtunneille käytetään yksinkertaista aikasarjojen tasoitusmenetelmää, Hodrick- Prescott- eli HP-suodinta. 3 Yksikkötyökustannuksilla tarkoitetaan tuoteyksi- kön työvoimakustannuksia. 4 Estimointi tapahtuu Kalman-suotimella, jota ensimmäisen kerran hyödynnettiin Apollo 11:sta irronneen kuumodulin ohjainohjelmistossa. 5 Ks. tästä enemmän Tero Kuusen artikkelissa tässä lehdessä. Kirjallisuus Havik, K. & Morrow, K.M. & Orlandi, F. & Planas, C. & Raciborski, R. & Roeger, W. & Rossi, A. & Thum-Thysen, A. & Vandermeulen, V. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission Economic Papers 535. Huovari, J. & Jauhiainen, S. & Kekä- läinen, A. (2017), Assessment of the EC Cyclical Adjustment Methodology for Finland – Impact on Budget Balances, PTT työpapereita 191. Mourre, G. & Astarita, C. & Princen, S. (2014), Adjusting the Budget Balance for the Business Cycle: the EU Methodology, Directorate General Economic and Financial Affairs (DG ECFIN), European Commission European Economy – Economic Papers 536. Price, R.W. & Dang, T.-T. & Guillemette, Y. (2014), New Tax and Expenditure Elasticity Estimates for EU Budget Surveillance, OECD Economics Department Working Papers 1174.
  • 22.
    20 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju Ilkka kiema Ennustepäällikkö palkansaajien tutkimuslaitos ilkka.kiema@labour.fi J ulkisen talouden rahoitus- asema (ylijäämä tai alijäämä, seuraavassa lyhyesti ”jäämä”) jaetaan rakenteelliseen ja suhdanneluonteiseen kom- ponenttiin. Suhdanneluontoinen kom- ponentti kuvaa suhdannetilanteen vaiku- tusta jäämään, ja rakenteellinen osa olisi olemassa ilman suhdannevaihtelujakin. Toteutunut jäämä riippuu suhdan­ netilanteesta useista eri syistä. Mata­la- ­suhdanteessa verotulot ovat poikkeuk- sellisen pieniä mutta sosiaalimenot poikkeuksellisen suuria, ja siksi alijäämä kasvaa suhdannetilanteen heikentyessä ja pienenee sen parantuessa. Alijäämän suhdanneluontoinen komponentti hävi- ää itsestään ilman politiikkatoimia, kun suhdannetilanne paranee, mutta raken- teellinen alijäämä ei poistu. Siksi järke- vä mittari finanssipolitiikan viritykselle (elvyttävyydelle tai kiristävyydelle) on rakenteellinen jäämä koko alijäämän si- jasta – tai ainakin se olisi järkevä mittari, jos se osattaisiin mitata. Rakenteellinen jäämä ei ole välittö- mästi havaittavissa julkisen talouden toteutuneen alijäämän tapaan. Euroo- pan komission käyttämä rakenteellisen jäämän arviointimenetelmä perustuu ar- violle potentiaalisesta tuotannosta. Sitä taas arvioidaan matemaattisella mallilla, joka on poimittu erilaisia tuloksia tuotta- vien mallien joukosta esittämättä mitään yksityiskohtaisia perusteluja sille, että valittu malli olisi parhaiten Eurooppaan soveltuva tai muutoin paras. Esimerkik- si OECD:n, Kansainvälisen valuuttara- haston (IMF) ja Euroopan komission euromaiden rakenteellisesta jäämästä esittämät arviot poikkeavat toisistaan oleellisesti.1 Euroopan komission rakenteellista jäämää koskevat arviot poikkeavat usein OECD:n ja Kansainvälisen valuuttarahaston arvioista. Toinen tavanomainen, EU:n komission rakenteellisen jäämän arviointimene- telmään kohdistuva kritiikki liittyy sen tulosten ja käytettävissä olevien tilas- totietojen väliseen riippuvuuteen. Ko- mission rakenteellista jäämää koskevat arviot muuttuvat usein huomattavasti sen jälkeen, kun se on esittänyt (osin jää- mäarvioon perustuvat) suosituksensa.2 Myös seuraavassa tarkastellaan lyhyesti julkisen sektorin rakenteellista jäämän estimaattien jälkikäteen tapahtuvaa muuttumista. Kiinnitän lisäksi huomiota joihinkin niistä numeerisia parametreja koskevista valinnoista, joita komissio te- kee soveltaessaan menetelmäänsä. RAKENTEELLINEN JÄÄMÄ JA POTENTIAALINEN TUOTANTO EUROOPAN TALOUDEN OHJAUS- JÄRJESTELMÄSSÄ Vakaus- ja kasvusopimuksen ennalta- ehkäisevän osan mukaan bruttokansan- tuotteeseen suhteutettu rakenteellinen alijäämä ei saa ylittää maakohtaista vii- tearvoa (medium-term objective, MTO) tai – jos viitearvo on jo ylitetty – sen tulee lähestyä viitearvoa vähintään 0,5 prosenttiyksikön vauhdilla vuosittain (European Commission 2017, 36). Esi- merkiksi Suomen tapauksessa alijäämän viitearvo on tällä hetkellä 0,5 prosenttia suhteessa bkt:en. Ennaltaehkäisevän osan mukaan vii- tearvoja koskevista säädöksistä poik- keaminen voi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn. Se on vastine liiallisen alijäämän menettelylle, joka seuraa poikkeamisesta vakaus- ja kasvu- Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia Rakenteellisen jäämän arviointia EU:n talouden ohjausjärjestelmässä julkisen talouden rakenteellista jäämää arvioidaan mallilla, joka on valittu toisistaan poikkeavia tuloksia tuottavien mallien suuresta joukosta ilman yksityiskohtaisia perusteita sille, että se soveltuisi EU-maihin parhaiten tai olisi muuten paras. Datan tarkentuminen muuttaa mallin tuloksia jälkikäteen oleellisesti, ja sen tuloksiin vaikuttavat myös mallia sovellettaessa tehtävät ja siihen perustumattomat valinnat. Koska Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä rakenteellisen jäämän arvioita käytetään harkinnanvaraisesti, siinä olisi perusteltua hyödyntää useita eri malleja yhden, umpimähkäisesti valitun mallin sijasta.
  • 23.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 21 ILKKA KIEMAN on vaikea uskoa, että EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan säännöt olisivat sellaisia kuin ne ovat, jos ne olisi tarkoitettu noudatettaviksi.
  • 24.
    22 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 Bruttokansantuote Kokonaistuottavuus Pääoma Työtuntien määrä Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Trendi- komponentti (ei havaita) Syklinen komponentti (ei havaita) Kuvio 1a. Bruttokansantuote eli toteutunut tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Kuvio 1b. Potentiaalinen tuotanto tuotantofunktiomenetelmässä. Potentiaalinen tuotanto Rakenteellinen kokonaistuottavuus Pääoma Suhdannevaihteluista puhdistettu työtuntien määrä Trendi- komponentti Syklinen komponentti Trendi- komponentti Syklinen komponentti sopimuksen korjaavan osan säädöksistä, mutta sen lopputuloksena ei voi olla sa- manlaista sakkoa kuin liiallisen alijäämän menettelystä, vaan vain velvoite tehdä talletus, joka palautetaan myöhemmin (European Commission 2017, 56–57). Merkittävän poikkeaman menettelyjä on toistaiseksi käynnistetty kaiken kaikki- aan vain yksi, kuluvana vuonna Roma- nian tapauksessa. Potentiaalinen tuotanto vastaa bruttokansantuotetta suhdanneneutraalissa tilanteessa eli keskinkertaisessa suhdannetilanteessa Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä suhdannetilanteen arvio perustuu arvi- oon potentiaalisesta tuotannosta. Poten- tiaalinen tuotanto kuvaa tuotantoa tapa- uksessa, jossa nousu- ja laskusuhdanteita ei olisi ja jossa suhdannetilanne olisi aina keskinkertainen. Se ei siis vastaa esimerkiksi maksimaalista tuotantoa, joka käytettävissä olevalla työvoimalla ja pääomalla voitaisiin saavuttaa. Potentiaalisen tuotannon ja toteutu- neen tuotannon eroa nimitetään tuotan- tokuiluksi. EU:n talouden ohjausjärjestel- mässä käytetty rakenteellinen alijäämän mittari saadaan toteutuneesta alijäämäs- tä vähentämällä siitä tuotantokuilu ker- rottuna kertoimella, joka kuvaa suhdan- netilanteen vaikutusta julkisen talouden alijäämään. Ko. kerroin – tuotantokuilun ja jäämän välinen puolijousto – on Suo- men kohdalla tällä hetkellä noin 0,57 (vrt. Ahola ym. 2017, 12). Potentiaalisella tuotannolla on raken- teelliseen jäämään vaikuttamisen ohella kaksi muutakin roolia EU:n talouden oh- jausjärjestelmässä. Se esiintyy vakaus- ja kasvusopimukseen ennaltaehkäisevän osan sisältämässä menosäännössä, joka määrää julkisen sektorin menojen kas- vulle potentiaalisesta tuotannosta riip- puvan maksimiarvon. EU-yhteyksissä finanssipolitiikan viritystä mitataan ra- kenteellisen jäämän ohella kahdella muullakin mittarilla, ja potentiaalinen tuotanto vaikuttaa niistä toiseen, ns. discretionary fiscal effort -mittariin.3 POTENTIAALISEN TUOTANNON ARVIOINTI EU:n talouden ohjausjärjestelmässä tuo- tantokuilu arvioidaan tuotantofunktio- menetelmällä.4 Siinä bruttokansantuote määräytyy pääoman kokonaismäärästä, tehtyjen työtuntien kokonaismäärästä ja kokonaistuottavuudeksi nimitetystä kertoimesta (vrt. kuvio 1a). Havainnol- lisesti ajatellen kokonaistuottavuus il- maisee, miten paljon käytössä olevilla tuotantopanoksilla (työllä ja pääomal- la) keskimäärin ”saadaan aikaan”, ja se riippuu esimerkiksi teknologian tasosta ja tuotantokapasiteetin käyttöasteesta. Yhteenlaskettu pääoman määrä, teh- tyjen työtuntien määrä ja bruttokansan- tuote ilmenevät kunkin maan kohdalla ja kullakin menneellä vuosineljänneksellä kansantalouden tilinpidosta, ja myös toteutunut kokonaistuottavuus voidaan laskea tuotantofunktion perusteella, kun ne tunnetaan (Havik et al. 2014). Tuotantofunktiomenetelmässä ajatel- laan, että potentiaalinen tuotanto poik- keaa toteutuneesta tuotannosta kahdesta periaatteellisesti erilaisesta syystä. En- sinnäkin työtuntien määrä riippuu suh- dannetilanteesta, koska työvoiman osuus väestöstä, työllisten osuus työvoimasta ja työllisten keskimäärin tekemien työ- tuntien määrä riippuvat siitä. Työtuntien havaitun määrän voidaan ajatella mää- räytyneen ”tasapainotyötuntimäärästä”, eli työtuntien määrästä suhdanneneut- raalissa tilanteessa, ja suhdannetilanteen aiheuttamasta työtuntimäärän muutok- sesta. Näistä kumpikaan ei ole suoraan havaittavissa. Tuotantokuilu riippuu työtuntien määrän poikkeamasta tasapainostaan ja kokonaistuottavuuden suhdannekomponentista. Kuvion 1b mukaisesti potentiaalinen tuotanto vastaa kuvitteellista tilannet- ta, jossa tehtyjen työtuntien määrä olisi suhdannetilanteesta riippumattomalla
  • 25.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 23 tasapainotasollaan. Suhdanneneutraa- lia tasapainotilaa vastaavan työtunti- määrän arvioinnin haastavin osa on tasapainoa vastaavan työllisten mää- rän arviointi. Käytännössä se perustuu NAWRUksi (non-accelerating wage rate of unemployment) nimitettyyn tasapaino- työttömyysasteen arvioon. Seuraavassa suomennan NAWRUn rakenteelliseksi työttömyydeksi. Toiseksi myös kokonaistuottavuus riippuu suhdannetilanteesta. Komission menetelmässä ajatellaan, että toteutunut, havaittavissa oleva kokonaistuottavuus on kahden havaitsemattoman suureen, tren- dikomponentin ja syklisen komponentin, tulo. Syklinen komponentti kuvaa suh- dannetilannetta, ja havainnollisesti sen voidaan ajatella kuvaavan tehokkuutta, jolla työtä ja pääomaa vallitsevassa tilan- teessa hyödynnetään. Kokonaistuottavuu- den trendikomponentti on suhdanteista riippumaton, ja sen voidaan ajatella ku- vastavan teknologian tasoa kansantalou- den eri toimialoilla. Seuraavassa nimitän trendikomponenttia rakenteelliseksi ko- konaistuottavuudeksi. Komission menetelmässä potentiaa- liseen tuotantoon vaikuttaa vain raken- teellinen kokonaistuottavuus (vrt. kuvio 1b). Havainnollisesti voimme ajatella, että potentiaalinen tuotanto vastaa tilan- netta, jossa kokonaistuottavuuden kuvaa- ma tuotantopanosten (työn ja pääoman) käyttöaste olisi suhdanneneutraalilla, keskimääräisellä tasolla. RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIO RIIPPUU KÄYTETTÄVISSÄ OLEVISTA TIEDOISTA JA MONISTA OLETUKSISTA Potentiaalisen tuotannon arvioinnin kak- si haastavampaa askelta – rakenteellisen työttömyyden ja kokonaistuottavuuden arviointi – on muotoiltu algoritmiksi, jota suorittava ohjelma (GAP44) on vapaasti ladattavissa Euroopan komission sivus- tolta.5 Ohjelman avulla voidaan mm. ko- keilla, kuinka paljon tuotantokuiluarviot muuttuvat tietojen tarkentuessa. Kuvio 2. Tuotantofunktiomenetelmällä keväällä vuosina 2012–2017 Suomelle las- kettuja tuotantokuiluarvioita. -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 KEVÄT 2012 KEVÄT 2013 KEVÄT 2014 KEVÄT 2015 KEVÄT 2016 KEVÄT 2017 Lähde: firstrun.eu Kuvio 2 osoittaa, että Suomen tapauk- sessa EU:n komission rakenteellista jää- mää koskevien suositusten julkaisemisen jälkeen tapahtuva tilastotietojen tarken- tuminen saattaa muuttaa tuotantokuilun ja sitä vastaavan rakenteellisen jäämän arvioita huomattavasti. Esimerkiksi vuonna 2012 tehty arvio vuoden 2011 tuotantokuilusta poikkeaa miltei kaksi prosenttiyksikköä vastaavasta vuonna 2017 tehdystä arviosta. Ero vastaa yli pro- senttiyksikön eroa rakenteellista jäämää koskevassa arviossa. Tilastollisina, satunnaisvaihteluja si- sältävinä malleina tuotantokuilun esti- moinnissa käytetyt mallit tuottavat vain likimääräisesti oikeita arvoja rakenteel- liselle työttömyydelle ja kokonaistuot- tavuudelle. Näin kävisi myös siinä aja- tellussa tapauksessa, että mallit olisivat täsmälleen oikeita ja käytetyt tilastotie- dot olisivat virheettömiä. Ilmiön merkitystä on helpompi havain- nollistaa kokonaistuottavuuden kohdalla. Rakenteellista työttömyyttä arvioitaessa käytetty malli tuottaa pelkän yksittäisen, uskottavimman arvon, mutta rakenteel- lista kokonaistuottavuutta arvioitaessa käytetty malli tuottaa todennäköisyysja- kauman. Jakauman avulla voidaan arvi- oida myös rakenteellisen kokonaistuot- tavuuden estimaatin tarkkuutta. Kuvion 3 sininen käyrä esittää toteu- tunutta tuotantoa ja punainen käyrä potentiaalisen tuotannon estimaattia, joka on laskettu komission menetelmäl- lä käyttäen sen kevään 2017 ennusteen mukaista dataa. Kun sekä malli että data oletetaan oikeaksi, todellinen rakenteel- linen jäämä on kunakin vuonna 5 prosen- tin todennäköisyydellä vihreän käyrän alapuolella ja 5 prosentin todennäköisyy- dellä violetin käyrän yläpuolella. Kuvios- ta nähdään, että (bruttokansantuottee- seen suhteutetun) tuotantokuilun virhe on kunakin vuonna yli 1,5 prosenttiyksik- köä yli 10 prosentin todennäköisyydellä, mikä vastaa yli 0,8 prosenttiyksikön vir- hettä rakenteellisen jäämän arviossa yli 10 prosentin todennäköisyydellä.6 Rakenteellisen työttömyyden ja ko- konaistuottavuuden arvioihin vaikuttaa myös joukko mallissa esiintyviä, numee- risia arvoja koskevia lisäoletuksia, jotka on tehty malliin perustumattomin kri- teerein. Niidenkin vaikutusta on melko helppo tutkia komission sivustolta la- dattavissa olevan ohjelman avulla. Yksi ”TILASTOTIETOJEN TARKENTUMINEN SAATTAA MUUTTAA TUOTANTOKUILUN JA SITÄ VASTAAVAN RAKENTEELLISEN JÄÄMÄN ARVIOITA HUOMATTAVASTI.”
  • 26.
    24 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 lisäoletuksista liittyy työttömyyden suh- danteista riippuvan komponentin satun- naisvaihteluun. Sen keskimääräistä suu- ruutta ilmaisevaa varianssia nimitetään seuraavassa sykliseksi varianssiksi. Myös malliin perustumattomat lisäoletukset vaikuttavat arvioihin julkisen talouden rakenteellisesta jäämästä. Sykliselle varianssille määrätään ko- mission laskelmissa maksimiarvo, joka vaikuttaa oleellisesti rakenteelliseen jäämän estimaattiin. Kuten Kuusi (2015, 27) huomauttaa, oletuksella varianssiter- mien suurimmista sallitusta arvosta ei ole mitään ilmeistä teoreettista tai tilastol- lista perustelua, ja oletus perustuneekin vain siihen, että rakenteellisen työttö- myyden estimaatti ei ilman sitä vaikuta mielekkäältä. PT:ssä komission menetelmällä tehdyt laskelmat osoittavat, että ilman syklisen varianssin rajoitetta laskettu rakenteel- lisen työttömyyden arvio on kasvanut vuosina 1965–2002 ja kääntynyt sitten hitaaseen laskuun. Estimaatti ei ole yli 50 vuoden mittaisena ajanjaksona reagoinut ajankohtaiseen talouskehitykseen juuri lainkaan. Kuluvana vuonna rajoite ei muuta rakenteellisen jäämän estimaattia pal- joakaan, mutta esimerkiksi vuosien 2007–2009 kohdalla varianssirajoitteen sisältävällä ja sitä sisältämättömällä mal- lilla tehtyjen rakenteellisen jäämän esti- maattien ero on noin puoli prosenttiyk- sikköä, eli samaa suuruusluokkaa kuin suurin Suomelle sallittu rakenteellinen alijäämä.7 Käytännössä suurin arvo kiin- nitetään menettelyllä (vrt. Fioramanti 2016, 7), joka on irrallinen, rakenteellisen työttömyyttä kuvaavaan malliin perus- tumaton lisä ja jota ei ole dokumentoitu Euroopan komission julkaisemaa tuo- tantofunktiomenetelmää esittelevässä julkaisussa Havik et al. (2014) eikä GAP44-ohjelman käyttöohjeessa (Pla- nas ja Rossi 2015). Työttömyyden suhdannevaihtelulle ilman perusteluja määrättävä maksimiarvo voisi käynnistää merkittävän poikkeaman menettelyn Suomelle. Parametrirajoitteiden virallisen doku- mentaation puute viittaa siihen, että rajoitteista päättämässä olisi ollut vain pienehkö joukko ekonomisteja ja kenties jopa vain yksittäisiä, mallia ratkaistavissa olevaan muotoon muuntavia ohjelmoijia. Rajoitteen vaikutukset voisivat silti olla riittävän suuria ratkaisemaan, käynnis- tetäänkö Suomea vastaan merkittävän poikkeaman menettely – tai ainakin näin voisi käydä, jos euromailta tosiasiassa vaadittaisiin vakaus- ja kasvusopimuk- sen ennaltaehkäisevän osan säädösten noudattamista. MAKROMALLIEN ROOLI PAREMMIN TOIMIVASSA RAHALIITOSSA Edellä nähtiin, että rakenteellisen jää- män arvioinnissa käytetty matemaatti- nen malli on poimittu erilaisten mallien suuresta joukosta perustelematta valin- taa lähemmin. Mallin valinnan kriteerien epäselvyys ja sitä sovellettaessa käytet- tyjen menetelmien kehno dokumentaa- tio herättävät kysymyksiä rakenteelli- sen alijäämän käsitettä hyödyntävien sääntöjen roolista Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä. On vaikea uskoa, että noin 500 miljoonan ihmisen talous- alueen ja yhteenlaskettuna maailman toiseksi suurimman talouden julkista taloutta koskevat säännöt perustuisivat niin umpimähkäisiin ratkaisuihin ja niin kehnosti dokumentoituihin menetelmiin kuin vakaus- ja kasvusopimuksen ennal- taehkäisevä osa, jos sen säännöt olisivat tarkoitettuja noudatettaviksi. Julkisen talouden rakenteellista jäämää käytetään EU:n jäsenmaiden ohjailuun vain harkinnanvaraisesti. Tähänastinen kokemus viittaa sii- hen, että sääntöjä ei ole tarkoitettu noudatettaviksi, vaan niitä sovelletaan harkinnanvaraisesti. Esimerkiksi EU:n kuluvana vuonna antamien suositusten mukaan Suomelle sallitaan tilapäinen poikkeama sille asetetusta rakenteelli- sen jäämää koskevasta keskipitkän täh- täimen tavoitteesta (Euroopan unionin neuvosto 2017). Poikkeaman sallimis- ta perustellaan mm. kilpailukykyso- pimuksella, mistä voinemme päätellä, ettei poikkeamaa ehkä olisi hyväksytty, jos Suomessa ei olisi tehty vuoden 2016 työmarkkinaratkaisua. Pysyvät ja poikkeuksia sallimattomat, rakenteellista jäämää koskevat säännöt eivät olisikaan järkeviä. Jäämää kuvaa- vien makrotaloustieteellisten mallien toisistaan poikkeavat tulokset viittaavat vahvasti siihen, ettei parhaita jäämää ku- vaavia malleja ole vielä löydetty. Pysyvät Kuvio 3. Toteutunut ja potentiaalinen tuotanto viitevuoden 2010 hinnoin Euroopan komission kevään 2017 ennusteessa käytetyllä datalla arvioituna. 140 150 160 170 180 190 200 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 TOTEUTUNUT BKT POTENTIAALINEN BKT POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN ALARAJALLA POTENTIAALINEN TUOTANTO 90 %:N LUOTTAMUSVÄLIN YLÄRAJALLA
  • 27.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 25 yksittäiseen malliin nojaavat säännöt oli- sivat kuin laki, joka lausuu, ettei uusia keksintöjä saa käyttää. Järkevä harkinnanvarainen menettely ei kuitenkaan käyttäisi rakenteellisen jää- män malleja niin kuin Euroopan talouden ohjausjärjestelmässä niitä nyt käytetään. Järkevässä menettelyssä ei poimittaisi lä- hemmin perustelematta yhtä yksittäistä makrotaloustieteellistä mallia päätöksen- teon perustaksi ja Euroopan komission poliittisen agendan läpiviennin työka- luksi, vaan siinä hyödynnettäisiin useita eri malleja, ja niille annettu painoarvo perustuisi umpimähkäisten valintojen sijasta tiedeyhteisön eri mallien hyviä ja huonoja puolia analysoivaan kriittiseen keskusteluun. Keskitetyn ohjauksen rahaliitolle vaih- toehdon muodostavassa markkinakurin rahaliitossa politiikkatyökaluina käytet- tyjä makrotaloustieteellisiä malleja voi- taisiin jopa kilpailuttaa. Markkinakuriin nojautuvassa rahaliitossa ei tarvittaisi komission yksityiskohtaista ohjausta, koska siinä ylivelkaantuneella valtiolla olisi uskottava mahdollisuus velkajär- jestelyyn (Suvanto ym. 2015, 23–25). Kun luotonantajat olisivat tietoisia vel- kajärjestelyn mahdollisuudesta, ylivel- kaantumista rajoittaisi ilman komission ohjaustakin luotonantajien haluttomuus myöntää lisäluottoja pahoin velkaantu- neelle maalle. Yhdysvaltojen osavaltioiden muo- dostamasta rahaliitosta saatu kokemus osoittaa, että markkinakurin rahaliitto on mahdollinen ja eurooppalaista, keskitet- tyyn ohjaukseen perustuvaa rahaliittoa paremmin toimiva ratkaisu. Koska (Yh- dysvalloista poiketen) EU-maissa valtaa käyttävät puolueet saattavat poiketa toi- sistaan radikaalistikin, EU-mailla olisi markkinakurin liitossa paremmat mah- dollisuudet kokeilla toisistaan poikke- avia talouspolitiikan vaihtoehtoja kuin Yhdysvaltojen osavaltioilla. Markkinakurin rahaliitossa eri strate- gioiden kokemusperäinen vertailu voisi ulottua myös makrotaloustieteellisiin malleihin, koska siinä vertailukelpoiset maat voisivat käyttää eri malleja suh- dannetilannetta ja myös rakenteellista jäämää arvioidessaan ja tilannearvioon perustuvia politiikkatoimia tehdessään. Näin makromallien toimivuudesta voitai- siin saavuttaa sellaista kokemusperäistä tietoa jota yhteen malliin pitäydyttäes- sä ei voida saavuttaa. Vaikka tällaiset markkinakurin rahaliiton toimintatavat näyttävätkin taloudellisesti järkeviltä, poliittisesti ne ainakin tällä hetkellä vai- kuttavat ilmeisen mahdottomilta. • Viitteet 1 Hers ja Suyker (2014) ovat vertailleet Euroopan komission, OECD:n ja IMF:n esittämiä, Alanko- maita koskevia rakenteellisen jäämän arvioita keskenään. Heidän mukaansa euroaikana komis- sion ja OECD:n arvioiden ero on ollut suurimmil- laan yli prosenttiyksikön ja komission ja IMF:n arvioiden poikkeama on välillä (vuoden 2003 tapauksessa) noin 0,7 prosenttiyksikköä. Erot ovat vielä suurempia, kun komission, OECD:n ja IMF:n arviointimenetelmiä sovelletaan eurojärjestelmää edeltäneeseen aikaan. 2 Hers ja Suyker (2014, 11). Vrt. Ahola ym. (2017, 13). 3 Kolmas arviointimenetelmä perustuu päätöspe- räisten tulo- ja menomuutosten yhteen laskemi- seen, eikä sen käyttäminen edellytä potentiaalisen tuotannon arvioimista. Vrt. Ahola ym. (2017, 15–17). 4 Menetelmässä käytetään ns. Cobb-Douglas- tuotantofunktion mukaista bruttokansantuotteen lauseketta. 5 https://circabc.europa.eu , kategoria ”Economic and financial affairs”, intressiryhmän ”Output Gaps” kirjasto. 6 Laskelma on tehty GAPS44-ohjelmalla komis- sion kevään 2017 ennusteen dataa käyttäen ja olettaen, että rakenteellisen työttömyyden arvio on oikea. Virheiden todennäköisyydet kasvaisivat, jos rakenteellisen työttömyyden arvion epätarkkuus otettaisiin huomioon. Kirjallisuus Ahola, I. & Pääkkönen, J. & Tamminen, V. (2017), Finanssipolitiikan päätösperäisyyden arvioiminen – vaihtoehtoisten mittareiden esittely, Valtiovarainministeriön julkaisuja 40/2017. Euroopan unionin neuvosto (2017), Neuvoston suositus, annettu 11 päivänä heinäkuuta 2017, Suomen vuoden 2017 kan- sallisesta uudistusohjelmasta sekä samassa yhteydessä annettu Suomen vuoden 2017 vakausohjelmaa koskeva neuvoston lausunto (2017/C 261/25). European Commission (2017), Vade Mecum on the Stability and Growth Pact – 2017 Edition, Institutional Paper 52. Fioramanti, M. (2016), Potential Output, Output Gap and Fiscal Stance: is the EC Estimation of the NAWRU Too Sensitive to Be Reliable?” MPRA Paper 73762. Havik, K. et al. (2014), The Production Function Methodology for Calculating Potential Growth Rates & Output Gaps, European Commission, Economic Papers 535. Hers, J. & Suyker, W. (2014), Structural Budget Balance: A Love at First Sight Turned Sour, CPB Policy Brief 2014/07. Kuusi, T. (2015), Rakenteellisen rahoitusase- man mittaamisen vaihtoehtoja, Valtio- neuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 5/2015. Planas, C. & Rossi, A. (2015), Program GAP Technical Description and User-manual, Version 4.4”, JRC Scientific and Technical Reports Suvanto, A. ym. (2015), Arvio Euroopan talous- ja rahaliiton kehittämistarpeista, Valtiovarainministeriön julkaisu 37a/2015. 7 Tulokset on saatu komission GAP44-ohjelmalla. Laskelmissa on käytetty kevään 2017 dataa, ja syk- lisen varianssin maksimiarvoa koskevaa rajoitetta lukuun ottamatta samoja parametrirajoitteita kuin komission laskelmissa. ”MARKKINAKURIIN NOJAUTUVASSA RAHALIITOSSA EI TARVITTAISI KOMISSION YKSITYISKOHTAISTA OHJAUSTA, KOSKA SIINÄ YLIVELKAANTUNEELLA VALTIOLLA OLISI USKOTTAVA MAHDOLLISUUS VELKAJÄRJESTELYYN.”
  • 28.
    26 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 201726 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 kolumni Kuvat maarit kytöharju henri keränen Nuorempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos henri.keranen@labour.fi S uomi on viimein nousemassa pitkästä taantumastaan. Ko- konaistuotanto kasvaa kestä- vän oloisesti ja työttömyys on alenemaan päin, joskin se on yhä varsin korkea. Vaikka talous on nyt vihdoin kääntynyt kasvuun, on syytä tar- kastella kriittisesti sitä talouspolitiikkaa, jota viimeisen vuosikymmenen aikana on harjoitettu. Suomi on kohdannut negatiivisia shok- keja, jotka yhdistettynä harjoitettuun politiikkaan ovat johtaneet siihen, että kokonaistuotanto on vieläkin reaalisesti mitattuna matalammalla tasolla kuin se oli ennen finanssikriisiä 2008. Kyseessä on itsenäisyyden ajan pisin rauhanajan taantuma. Suomeen on pesiytynyt huono tapa harjoittaa myötäsyklistä suhdannepo- litiikkaa. Nousukausista on tehty hur- jempia lisäämällä julkisia menoja tai alentamalla veroja. Sen sijaan laskusuh- danteissa on kiristetty vyötä, mikä on haitannut talouden elpymistä. Lukuun ottamatta välittömästi finanssikriisin jälkeen tehtyjä elvytystoimia, myötä- sykliseen politiikkaan on syyllistytty Suomessa myös viimeisen vuosikymme- nen aikana. PT:n viimeisimmässä ennusteessa Sei- ja Ilmakunnas tarkasteli nykyisen ja sitä edeltävän hallituksen finanssipoliittisia päätöksiä. Julkisen talouden suunnitel- mien mukaan vuosina 2013—2016 tehtiin päätösperäisiä sopeutustoimia yhteensä arviolta 6,8 miljardin euron edestä. Tämä kaikki siis samaan aikaan kun kokonais- Liian aikainen sopeutus oli virhe tuotanto supistui ja oli kaikkien luotet- tavien arvioiden mukaan alle potentiaa- lisen tasonsa. Suoraan sanottuna näillä sopeutustoimilla syvennettiin ja pitkitet- tiin taantumaa. Viime aikojen hallitukset ovat suoras- taan kehuskelleet sopeutusohjelmillaan, ja hallitusohjelmissa talouspolitiikan ohjenuoraksi on otettu kestävyysvajeen umpeen kurominen sopeuttamalla jul- kista taloutta lyhyellä aikavälillä. Tämä on tehty ikään kuin suhdanteesta välit- tämättä. On vaikea nähdä, kuinka Suomi olisi ollut vaikeuksissa julkisen talouden kestävyyden kanssa, vaikka sopeutustoi- mia ei olisikaan tehty siinä määrin ja sillä aikataululla kuin niitä tehtiin. Jos ja kun sopeutustoimet syvensivät ja pitkittivät taantumaa, niin niillä oli varsin kova hinta. En ollenkaan väitä, etteikö julkiseen talouteen kohdistuisi paineita väestön ikääntymisen myötä, mutta sopeuttaminen taantuman keskellä ei nähdäkseni ollut täysin välttämätöntä julkisen talouden kestävyyden kannalta. En myöskään väitä, että talouden heikko kehitys olisi ollut pelkästään (ai- nakaan Suomessa) harjoitetun talous- politiikan tulosta. Esimerkkinä voidaan pitää Nokian matkapuhelintoiminnan romahdusta muutamassa vuodessa. Ei voida olettaa suhdannepolitiikan pysty- vän paikkaamaan tätä aukkoa talouden tuotannossa kokonaan, sillä tämänkal- tainen korkean tuottavuuden alan nega- tiivinen shokki tarkoittaa käytännössä alentuneen tuotannon lisäksi myös tuo- tantopotentiaalin alenemista vähintään- kin joksikin aikaa. Tämä ei kuitenkaan poista sitä, että julkinen valta voi ja sen tulisi pyrkiä sulkemaan tuotannon ja po- tentiaalisen tuotannon välistä aukkoa eli tuotantokuilua. Koska Suomi on pieni rahaliiton jäsen, se ei voi juurikaan vaikuttaa rahapolitiik- kaan, vaan ainoaksi järeäksi suhdannepo- litiikan työkaluksi jää finanssipolitiikka. Puhtaasti tutkimuskirjallisuuden valossa viime vuosina harjoitettu kireä finanssi- politiikka ei vaikuta kovinkaan järkeväl- tä. Ensinnäkin, teoreettisessa tutkimus- kirjallisuudessa havaintona on yleensä se, että pienen rahaliittoon kuuluvan maan optimaalinen finanssipolitiikka on vahvasti suhdanteita tasaavaa (esim. Gali ja Monacelli 2008). Toisekseen empiirinen tutkimus viittaa siihen, että finanssipolitiikan kerroinvaikutus olisi tavanomaista suurempi nimenomaan rahaliittoon kuuluvassa avotaloudessa (Nakamura ja Steinsson 2014). Lisäksi on jonkin verran evidenssiä siitä, että taantumissa finanssipolitiikan vaikutukset ovat suurempia kuin nou- sukaudella, mikä on luonnollista, koska silloin kun talouden re- surssit ovat vajaakäytössä, ei elvyttävällä politiikal- la ole vastaavaa muuta tuotantoa syrjäyttä- vää vaikutusta kuin nousukaudella. Tutkimuskirjalli- suuden mukaan finanssipoliitti- nen elvytys olisi
  • 29.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 27 T&Y talous ja yhteiskunta 4 | 2017 27 siis taantumassa suositeltavaa pienelle euromaalle, minkä lisäksi se olisi oletet- tavasti ollut varsin tehokasta. Kuitenkin Suomessa harjoitettu politiikka on ollut myötäsyklistä eikä vastasyklistä. Nykyisellä talouden kasvuvauhdilla alamme kohta lähestyä tilannetta, jossa tuotantokuilu sulkeutuu. Viime aikoina on jo nähty merkkejä siitä, että myötäsyk- linen politiikka jatkuisi myös korkeasuh- danteessa. Esimerkiksi kiinteistöveron alarajojen suunniteltu korotus ehdittiin perua, koska tavoitteet kiinteistöveron tuotoksi ovat täyttymässä jo nykyisillä veroasteilla. Tällainen ajattelu ei oikein sovi vastasykliseen finanssipolitiikkaan. Ei siihen sovi myöskään se, kuinka nou- sukauden huipulla vuoden 2007 vaaleissa jaettiin jakovaraa ja kesken taantuman vuoden 2015 vaaleissa lähestulkoon kilpailtiin leikkauslistoilla. Maailma saattaisi olla hiukan parempi paikka, jos suhdannepolitiikan viritys olisikin ollut toisin päin. • Kirjallisuus Gali, J. & Monacelli, T. (2008), Optimal Monetary and Fiscal Policy in a Currency Union, Journal of International Economics, 76, 116–132. Nakamura, E. & Steinsson, J. (2014), Fiscal Stimulus in a Monetary Union: Evidence from US Regions, American Economic Review, 104, 753–792.
  • 30.
    28 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju terhi maczulskij Vanhempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos terhi.maczulskij@labour.fi J ulkisen ja yksityisen sektorin työntekijöiden on havaittu eroavan toisistaan monien ominaisuuksiensa perusteel- la. Bellante ja Link (1981) sekä Blank (1985) olivat ensimmäisten joukossa, jotka tutkivat systemaattisesti julkisen ja yksityisen sektorin työnte- kijöiden eroavaisuuksia hyödyntämällä laajoja yksilötason aineistoja Yhdys- valloista. Esimerkiksi julkisen sektorin työntekijät ovat koulutetumpia, mutta he sietävät vähemmän riskiä verrattuna yk- sityisen sektorin työntekijöihin. Näiden 1980-luvulla jo klassikoiksi nousseiden artikkeleiden jälkeen lukuisat kansain- väliset tutkimukset ovat pyrkineet sel- vittämään tekijöitä, jotka korreloivat julkisella sektorilla työskentelyn kanssa. MISTÄ ON JULKISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÄT TEHTY? Oheinen taulukko esittää yhteenvedon julkisen sektorin työntekijöiden tyypil- lisimmistä ominaisuuksista. Se perustuu noin 40 tieteelliseen työpaperiin ja ar- tikkeliin.1 Nämä ominaisuudet voidaan jakaa karkeasti kuuteen eri luokkaan: demografiset tekijät, varallisuus, perhe- tausta, alue, työpaikkakohtaiset tekijät ja psykologiset tekijät. Julkisella sektorilla työskentely on aiempien tutkimusten perusteella ylei- sempää naisilla, perheellisillä, korkeasti koulutetuilla ja iäkkäämmillä. Naisten yliedustus julkisella sektorilla selit- tyy pääosin ammatinvalinnoilla, kuten suuntautumisella opetus-, sosiaali- ja Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? Artikkeli on katsaus julkisen ja yksityisen sektorin työntekijöiden välisiin eroihin. Tutkimustulosten mukaan ammatilliset preferenssit, koulutus ja osin myös perimä selittävät leijonanosan siitä, ketkä valikoituvat työskentelemään julkisella sektorilla Suomessa. Lisäksi julkisen sektorin työntekijöillä on voimakkaampi palvelumotivaatio, ja ekstrovertit valikoituvat todennäköisemmin julkisen sektorin työpaikkoihin. Julkinen sektori houkuttelee myös pienipalkkaisia, mutta palkkajakauman yläpäässä kyvykkäin työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. Taulukko 1. Katsaus julkisella sektorilla työskentelevien ominaisuuksiin. Ryhmä Ominaisuudet Demografiset tekijät Korkeampi koulutus ja ikä Naiset Perheelliset Varallisuus Pienempi varallisuus, vähemmän muita tuloja Perhetausta Isä, äiti, puoliso tai muu sukulainen on työsken- nellyt julkisella sektorilla Alue / suhdannekehitys Korkeamman työttömyyden alueet Työhön liittyvät tekijät Ei-rahallisten korvausten korkeampi arvostus Ammattiliitot, paremmat työolot Parempi työtyytyväisyys Psykologiset tekijät Julkisen palvelun motivaatio Riskin karttaminen Heikompi kyvykkyys
  • 31.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 29 TERHI MACZULSKIJ on tutkinut työntekijöiden valintaa työskennellä julkisella tai yksityisellä sektorilla.
  • 32.
    30 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 ”JULKISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÄT OVAT KOULUTETUMPIA, MUTTA HE SIETÄVÄT VÄHEMMÄN RISKIÄ VERRATTUNA YKSITYISEN SEKTORIN TYÖNTEKIJÖIHIN.” terveystehtäviin. Perheellisyyden ja jul- kisella sektorilla työskentelyn välistä po- sitiivista yhteyttä on selitetty mm. sillä, että lasten saamisen jälkeen vanhemmat hakeutuisivat vakaampiin työpaikkoihin. Lisäksi julkisen sektorin on katsottu ole- van yksityistä sektoria ”perheystävälli- sempi”, koska siellä erityisesti naisten on helpompi yhdistää ura ja perhe-elämä (Okun et al. 2007). Dustmann ja van Soest (1998) ovat kritisoineet koulutusta ja ikää koskevia tutkimustuloksia, sillä julkisen sektorin ammattitehtäviin vaaditaan usein muo- dollinen korkeakoulututkinto ja työnte- kijöiltä vaaditaan lisäksi enemmän työko- kemusta. Korkeakoulutus ei välttämättä itsessään työnnä henkilöä julkiselle sek- torille, vaan se voi olla julkisen sektorin työn saamisen edellytys. ”Naisten yliedustus julkisella sektorilla selittyy pääosin ammatinvalinnoilla, kuten suuntautumisella opetus-, sosiaali- ja terveystehtäviin.” Julkisen sektorin työntekijöillä on pie- nempi varallisuus verrattuna yksityi- sen sektorin työntekijöihin, ja heillä on vähemmän muita tuloja. Tätä ei voida selittää palkkaeroilla, sillä kansainväli- sen tutkimuskirjallisuuden perusteella julkisen sektorin työntekijät ansaitsevat yksityisen sektorin työntekijöitä enem- män. Perhetaustalla on myös merkitystä. Esimerkiksi vanhempien työskentely jul- kisella sektorilla lisää lapsen todennäköi- syyttä päätyä työskentelemään samalle sektorille (esim. Lewis ja Frank 2002), mitä voidaan selittää mm. nepotismilla tai perheenjäsenten samankaltaisilla am- matinvalinnoilla. Aluetarkastelu on osoittanut, että taipumus hakeutua julkisen sektorin työpaikkoihin kasvaa alueellisen työt- tömyysasteen kasvun seurauksena, sillä yksityisen sektorin palkka- ja työllisyys- kehitys reagoi voimakkaammin talouden suhdanteisiin (esim. Pagani 2003). Li- säksi monet hakeutuvat julkisen sektorin työpaikkoihin esimerkiksi työn jousta- vuuden ja parempien työolojen vuoksi, mikä varsinkin Yhdysvalloissa selittyy ammattiliittojen voimakkaammalla roo- lilla julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Toisaalta työoloja kuvaavia ja toisaal- ta psykologisia piirteitä risteävä kirjalli- suus on todentanut, että julkisen sektorin työntekijät arvostavat yksityisen sekto- rin työntekijöitä enemmän ei-rahallisia korvauksia, mikä on osin yhteydessä ns. julkisen palvelun motivaatioon (esim. Perry ja Wise 1990). Kattava kirjalli- suus osoittaakin, että julkisen sektorin työntekijöillä on yksityisen puolen työn- tekijöitä voimakkaampi palvelumotivaa- tio eli halu tehdä työtä enempi yhteisen edun hyväksi kuin omaksi eduksi. Yhteisen edun tavoittelu on yleisempää julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Kiinnostus työskennellä työoloiltaan paremmassa ja taloudellisesti vakaam- massa julkisen sektorin työpaikassa liit- tyy osin siihen, miksi vähemmän riskiä sietävien henkilöiden on havaittu ha- keutuvan muita todennäköisemmin jul- kiselle sektorille. Riskinottohalukkuutta on mitattu paitsi taloustieteessä vakiin- tunein menetelmin2 , myös kuvailevina proxy-muuttujina, kuten sillä, käyttääkö henkilö turvavyötä tai onko hän ottanut vakuutuksia. Lisäksi Blank (1985) havaitsi, että ne henkilöt, joilla on terveysongelmia, työskentelevät terveempiä todennäköi- semmin julkisella sektorilla. Hän tulkitsi tutkimustuloksensa siten, että terveyson- gelmista kärsivät hakeutuvat mielellään toimialalle, jossa työolot ovat paremmat ja jossa työ ei ole yhtä kilpailuhenkistä kuin yksityisellä sektorilla. Tätä tulkintaa voi toki kritisoida, sillä syy-seuraussuhde voi mennä toisinpäin; usein työolot aihe- uttavat terveysongelmia. Muun muassa yhdysvaltalaisen selvityksen mukaan vakavimpien työperäisten terveysongel- mien esiintyvyys onkin suurinta julkisen sektorin tyypillisemmissä ammateissa. Psykologisista tekijöistä mainitaan vielä kyvykkyys. Huolestuttava trendi Yhdysvalloista kertoo, että naisopet- tajien kyvykkyys on heikentynyt vii- meisten vuosikymmenien aikana (esim. Bacolod 2007). Tämä selittyy sillä, että naisten työmarkkina-aseman parantu- essa ja vaihtoehtojen lisääntyessä moni kyvykäs nainen on vapautunut yksityi- sen sektorin ammatteihin. Meillä on tosin tiedossa tutkimustuloksia, joiden mukaan kyvykkyysjakauman yläpäässä olevat lääkärit ja opiskelijat hakeutuvat todennäköisemmin yksityiselle sektorille (esim. Pfeifer 2011). AMMATIN VALINTA, GENETIIKKA JA KOULUTUS SELITTÄVÄT JULKISELLE SEKTORILLE VALIKOITUMISTA SUOMESSA Maczulskij (2013b, 2016, 2017) on tar- kastellut valintaa työskennellä julkisella tai yksityisellä sektorilla Suomessa. Ky- seisissä tutkimuksissa on hyödynnetty suomalaista kaksosaineistoa (Kaprio ym. 1979), jossa on yksityiskohtaista tie- toa persoonallisuudesta ja terveydestä. Kaksosaineisto on yhdistetty Tilastokes- kuksen keräämiin rekisteritietoihin mm. työllisyydestä, koulutuksesta ja ansio- tasosta vuosilta 1990–2009. Aineistossa on sekä identtisiä että epäidenttisiä kak- sosia, joten ekonometrisissa malleissa voidaan vakioida erot henkilöiden per- hetaustassa ja geeniperimässä.
  • 33.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 31 "KORKEASTI KOULUTETUT PÄÄTYVÄT TODENNÄKÖISEMMIN JULKISELLE SEKTORILLE KUIN YKSITYISELLE SEKTORILLE." Käyttäytymisgenetiikan menetelmiä soveltava tutkimus osoittaa, että noin puolet julkisella sektorilla työskentelyn eroista voidaan selittää perimällä. Kun mallissa otetaan huomioon muun muassa ammatin valintaa koskevia tärkeitä taus- taominaisuuksia, niin genetiikan rooli puolittuu. Ammatillinen liikkuvuus on yleistä perheissä. Lisäksi tiettyjä ammatteja havaitaan pääosin julkisella sektorilla, kuten ope- tustyöhön, turvallisuuteen, suojeluun ja sosiaali- ja terveyspalveluihin lukeutuvat tehtävät. Kuitenkaan perimän merkittä- vää roolia ei voi täysin kiistää, ja mah- dollisia kanavia tälle voivat olla palvelu- motivaatio ja kyky hallita riskiä, joiden on myös havaittu olevan geneettisesti periytyviä. Julkisella sektorilla työskentely on geneettisesti periytyvää, mikä selittyy osin vanhempien ja lasten samankaltaisilla ammattivalinnoilla. Vaikka ammatilliset preferenssit se- littäisivätkin leijonanosan siitä, ketkä valikoituvat julkiselle sektorille, niin koulutustasolla on myös Suomessa suuri merkitys. Maczulskij (2016) havaitsi, että korkeasti koulutetut päätyvät toden- näköisemmin julkiselle sektorille kuin yksityiselle sektorille, vaikka mallissa otetaan huomioon yksilöiden väliset erot genetiikassa, perhetaustassa ja ammatti- valinnoissa. Mielenkiintoista on kuitenkin se, että koulutuksen ja julkisella sektorilla työs- kentelyn välinen suhde on vastasyklistä. Toisin sanoen noususuhdanteen aikana julkinen sektori voi kohdata rekrytoin- tiongelmia, kun koulutetumpi työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. Las- kusuhdanteen aikana voi puolestaan olla ylitarjontaa koulutetummasta työvoimas- ta. Tämä tulos on linjassa aikaisemman kansainvälisen tutkimuksen kanssa; Norjassa on vaikeaa saada rekrytoitua muodollisesti päteviä opettajia nousu- suhdanteen aikana (Falck et al. 2009). Noususuhdanteen aikana julkinen sektori voi kohdata rekrytointiongelmia, kun koulutetumpi työvoima uhkaa valua yksityiselle sektorille. JULKISELLA SEKTORILLA TYÖS- KENTELEVÄT OVAT MOTIVOITUNEITA, MUTTA PALKKAKATTO VOI AJAA HEIDÄT YKSITYISELLE PUOLELLE Saarinen ym. (2015) ovat tutkineet julkisen palvelun motivaatiota terve- ydenhuollon työntekijöillä Suomessa. Palvelumotivaatiolla tarkoitetaan julki- sen palvelun työntekijöiden pyrkimystä edistää jotakin muuta kuin omaa etuaan, kuten kansalaisten ja koko yhteiskunnan etua. Lukuisat empiiriset tutkimukset ovat vahvistaneet palvelumotivaation olemassaolon, ja että se on voimakkaam- paa julkisella kuin yksityisellä sektorilla.3 Näin näyttäisi olevan myös Suomessa: julkisella sektorilla työskentelevien sitoutuminen julkisiin arvoihin ja viehätys julkiseen palveluun oli Saa- risen ym. (2015) mukaan korkeampaa kuin yksityisellä sektorilla työskentele- vien. Lisäksi korkean palkan arvostus oli negatiivisessa yhteydessä palvelumoti- vaatioon. Tämä ei kuitenkaan välttämättä kerro siitä, että motivoituneet julkisen sektorin työntekijät eivät arvostaisi pa- rempia ansioita. Maczulskij (2017) tarkasteli työnte- kijöiden siirtymiä yksityiseltä sektoril- ta julkiselle sektorille. Tutkimuksessa seurattiin suomalaisia kaksosia jopa 20 vuoden seurantajakson aikana ja pyrit- tiin jäljittämään niitä tekijöitä, jotka ovat yhteydessä toimialan vaihtoon. Yhtenä tekijänä katsottiin palkkamotivaatto- ria, kun henkilöt jaettiin ansiotasonsa mukaisesti viiteen palkkaluokkaan eli palkkaviidenneksittäin: alin viidennes, 2. viidennes, 3. viidennes, 4.viidennes ja ylin viidennes. Keskimmäinen palkkaryhmä on verrokkiryhmä. Kuviossa 1 on esitetty ekonometrisen mallin tuottamat kertoimet, kun verrok- kiryhmään kuuluvat ne henkilöt, joiden palkkataso kuuluu lähelle mediaania eli keskimmäistä palkkahavaintoa. Posi- tiivinen (negatiivinen) ja tilastollisesti merkitsevä kerroin kertoo suuremmas- ta (pienemmästä) todennäköisyydestä siirtyä yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille niihin yksityisen sektorin työntekijöihin verrattuna, jotka kuulu- vat keskipalkkaisten ryhmään. Tulos- ten mukaan ne henkilöt, jotka kuuluvat alimpaan palkkaluokkaan, siirtyvät to- dennäköisemmin yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille. Toisaalta ne henki- löt, jotka kuuluvat ylimpään palkkaluok- kaan, poistuvat yksityiseltä sektorilta epätodennäköisimmin. ”Pienipalkkaiset ansaitsevat paremmin julkisella sektorilla, kun taas korkeapalkkaiset ansaitsevat paremmin yksityisellä sektorilla.” Tässä mallissa on otettu huomioon yksi- löiden väliset erot perimässä, perhetaus- tassa ja muissa tärkeissä taustamuuttu- jissa, kuten koulutuksessa. Työntekijät näyttäisivät siis reagoivan taloudellisiin kannustimiin, sillä aiemman kansainvä- listen ja myös suomalaisten tutkimusten perusteella pienipalkkaiset ansaitsevat paremmin julkisella sektorilla, kun taas korkeapalkkaiset ansaitsevat paremmin yksityisellä sektorilla. Muun muassa
  • 34.
    32 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 JULKISTEN PALVELUJEN LAATUTASO RIIPPUU SIITÄ, SAADAANKO JULKISELLE SEKTORILLE REKRYTOITUA SOPIVAA TYÖVOIMAA. Borjas (2003) on tehnyt samankaltaisen havainnon Yhdysvalloista, kun korkeam- mille palkkaluokille liikuttaessa julkisen sektorin työntekijät valuvat helposti yksityiselle sektorille. Ei voida siis var- muudella sanoa, etteikö parempi palkka motivoisi julkisen sektorin työntekijöitä myös Suomessa. EKSTROVERTIT HAKEUTUVAT JULKISEN SEKTORIN TYÖPAIKKOIHIN Tiedossa ei ole aiempia tutkimuksia, joissa olisi tarkasteltu persoonallisuus- piirteiden yhteyttä työpaikkasektorin valintaan. Tämä on poikkeuksellista, sillä on olemassa valtava kirjallisuus persoo- nallisuuden piirteiden yhteydestä koulu- tukseen, ammatinvalintaan, ansiotuloi- hin, työllisyyteen ja siihen, hakeutuuko henkilö yrittäjäksi. Maczulskij (2017) havaitsi, että erityisesti ekstrovertit henkilöt ovat yliedustettuina julkisella sektorilla Suomessa. Tulos on sinänsä looginen, sillä monet julkisen sektorin ammatit ovat sellaisia, joissa vaaditaan hyviä sosiaalisia taitoja.4 Uran ja perhe-elämän yhdistäminen on helpompaa julkisella kuin yksityisellä sektorilla. Tutkimuksessa havaittiin lisäksi, että vaikka perheelliset työntekijät työsken- televät suuremmalla todennäköisyydellä julkisella sektorilla, niin tämä yhteys ei ole enää tilastollisesti merkitsevä, kun analyysissa tarkastellaan siirtymiä yk- sityiseltä sektorilta julkiselle sektorille. Toisin sanoen lapsen saanti ei lisää to- dennäköisyyttä siirtyä julkisen sektorin työpaikkoihin, vaan esimerkiksi valinta perheen perustamisesta ja ammatista ( ja työpaikkasektorista) tehdään sa- manaikaisesti. Toisaalta kyseessä voi olla päinvastainen syy-seuraussuhde, kun julkisella sektorilla työskentelevät hank- kivat lapsia havaitessaan, että julkisella sektorilla voi paremmin yhdistää uran ja perhe-elämän. LOPPUPÄÄTELMÄT Ei ole yhdentekevää, kuka päätyy työs- kentelemään julkisella sektorilla. Se, saako julkinen sektori rekrytoitua sopi- vaa työvoimaa, vaikuttaa mm. tärkeiden julkisten palveluiden laatutasoon. Tämä on erityisen tärkeää Suomen kaltaisessa maassa, jossa iso osa työvoimasta työs- kentelee julkisella sektorilla. Väestön ikääntyminen luo edelleen paineita jul- kisen sektorin palvelujen laatutason ja työn tehokkuuden saamiseksi riittävälle tasolle. Tutkimustulokset Suomesta kertovat, että julkinen sektori on hyvä työnantaja pienipalkkaisille ja että julkisen sekto- rin työntekijöillä on voimakkaampi pal- velumotivaatio kuin yksityisen sektorin työntekijöillä. Toisaalta näyttää siltä, että ei-rahallisia korvauksia arvostava julkisen sektorin työntekijä reagoi myös taloudellisiin kannustimiin, kun kyvykäs työvoima uhkaa siirtyä yksityiselle sekto- rille. Koska korkea koulutustaso on usein julkisen sektorin työn saamisen edelly- tys, niin julkinen sektori voi kohdata rek- rytointiongelmia myös noususuhdanteen aikana. • Viittet 1 Kaikki tulokset on saatu hyödyntämällä sellaisia malleja, joissa on otettu huomioon henkilön muita tärkeitä taustaominaisuuksia. Kaikkia tutkimuksia ei käydä yksityiskohtaisesti läpi tässä artikkelissa, mutta tarkempi selvitys tutkimuksista löytyy teoksesta Maczulskij (2013a, 25–31). 2 Esimerkiksi ns. Arrow-Pratt -mittarilla. 3 Ks. Taimion (2013) kattava suomenkielinen katsaus aiheesta. 4 Sosiaalisten taitojen ja ekstroverttisuuden välillä on positiivinen korrelaatio, vaikkakin psy- kologian kirjallisuudessa näitä kahta ominaisuutta pidetään täysin erilaisina persoonallisuuden piirteinä. ** ** -2 -1,5 -1 -0,5 0 0,5 1 1,5 Alin viidennes 2. viidennes 4. viidennes Ylin viidennes Logitestimaatinarvo Kuvio 1. Mallin tuottamat kertoimet siirtymään yksityiseltä sektorilta julkiselle sektorille eri palkkaluokista (** merkitsee tilastollista merkitsevyyttä).
  • 35.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 33 Kirjallisuus Bacolod, M. (2007), Do Alternative Opportunities Matter? The Role of Female Labor Markets in the Decline of Teacher Quality, Review of Economics and Statistics, 89, 737–751. Bellante, D & Link, A. (1981), Are Public Sector Workers More Risk-averse than Private Sector Workers? Industrial and Labor Relations Review, 34:3, 8–12. Blank, R. (1985), An Analysis of Workers’ Choice Between Employment in the Public and Private Sectors, Industrial and Labor Relations Review, 38, 211–224. Borjas, G. (2003), The Wage Structure and the Sorting of Workers into the Public Sector, teoksessa Donahue, J. & Nye, J. (Eds.): For the People: Can We Fix Public Service? Washington D.C.: Brooking Institution Press. Dustmann, C. & van Soest, A. (1998), Public and Private Sector Wages of Male Workers in Germany, European Economic Review, 42, 1417–1441. Falck, T. & Johansen, K. & Strøm, B. (2009), Teacher Shortages and the Business Cycle, Labour Economics, 16, 648–658. Kaprio, J. & Artimo, M. & Sarna, S. & Rantasalo, I. (1979), The Finnish Twin Registry: Baseline Characteristics. Section I: materials methods, representativeness and results for variables special to twin studies, Department of Public Health, Publications, M(47). Lewis, G. & Frank, S. (2002), Who Wants to Work for the Government? Public Administration Review, 62, 395–404. Maczulskij, T. (2013a), Economics of Wage Differentials and Public Sector Labour Markets, Väitöskirja 125, Jyväskylän yliopiston kauppa- korkeakoulu. Maczulskij, T. (2013b), Employment Sector and Pay Gaps: Genetic and Environmental Influences, Labour Economics, 23(C), 89–96. Maczulskij, T. (2016), Higher Education and Public Sector Employment: Evidence from Finnish Data on Twins, International Review of Applied Economics, 30, 605–619. Maczulskij, T. (2017), Who Becomes a Public Sector Employee? International Journal of Manpower 38, 567–579. Okun, B. & Amalya, O. & Orna, K-M. (2007), The Public Sector, Family Structure, and Labor Market Behaviour: Jewish Mothers in Israel, Work and Occupations, 34, 174–204. Pagani, L. (2003), Why Do People from Southern Italy Seek Jobs in the Public Sector? Labour, 17:1, 63–91. Perry, J. & Wise, L. (1990), The Motivational Basis of Public Service, Public Administration Review, 50, 367-373. Pfeifer, C. (2011), Risk Aversion and Sorting into Public Sector Employment, German Economic Review, 12:1, 85–99. Saarinen, A. & Ruokolainen, M. & Taimio, H. & Pirttilä, J. & Mauno, S. (2015), Palvelumotivaatio ja työhyvinvointi terveydenhuollossa, Kunnallisalan kehittämissäätiön Tutkimusjulkaisu-sarjan julkaisu 86. Taimio, H. (2013), Julkisen palvelun motivaatio, Talous & Yhteiskunta, 41:3, 54–60.
  • 36.
    34 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju armi mustosmäki Yliopistonopettaja Jyväskylän yliopisto armi.mustosmaki@jyu.fi V ertailevien tutkimusten mukaan työelämän kehi- tys on ollut Pohjoismais- sa, Suomi mukaan lukien, erilaista kuin muualla Euroopassa. Pohjoismaat erottuvat eri- tyisinä, korkean työelämän laadun mai- na eurooppalaisissa vertailuissa (esim. Mustosmäki 2017). Pohjoismaiden erityisyyttä on usein selitetty institutionaalisilla tekijöillä: työelämää sääntelevien instituutioiden kuten työmarkkinalainsäädännön, am- mattiyhdistysliikkeen, kollektiivisten työehtosopimusten ja ammatteihin val- mentavan koulutusjärjestelmän on aja- teltu tuottavan hyvää työelämää (esim. Gallie 2007). Tämän kaltaiset raken- teet myös vaimentavat globalisaation ja teknologisen kehityksen eriarvoista- via vaikutuksia. Kriitikot ovat tuoneet esiin, miten globalisaation ilmiöiden kuten maailmanlaajuisen kilpailun ki- ristymisen, teknologian kehityksen ja deregulaation katsotaan heikentävän instituutioiden merkitystä työelämän laatua suojelevina tekijöinä. Tässä artikkelissa avaan tarkemmin maiden välisten työelämän laadun ero- jen ja institutionaalisten ankkureiden yh- teyttä sekä toisaalta sitä, miten työelämän laatu voi heikentyä, kun institutionaalisia ankkureita kierretään tai kun ankkurit ei- vät tavoita kaikkien alojen työntekijöitä. TYÖELÄMÄN LAATU JA INSTITUUTIONAALISET ANKKURIT Institutionaaliset teoriat olettavat mai- den eroavan toisistaan työelämän laadun suhteen, sillä samankaltaisilla muutos- paineilla voi olla erilaisia seurauksia maiden poliittisista, kulttuurisista, his- toriallisista ja institutionaalisista erois- ta johtuen. Pohjoismaiden erityisyyttä tarkasteltaessa huomio on kiinnittynyt erityisesti siihen, miten instituutiot vai- kuttavat työnantajien strategioihin ja säätelevät työelämäsuhteita. Pohjoismaiset instituutiot vaikuttavat työnantajien strategioihin niin, että työelämän laadusta tulee hyvää. Perustaen näkemyksensä teoriaan ka- pitalismin kansallisista muunnelmista brittiläinen tutkija Duncan Gallie (2007) esittää, että Pohjoismaat edus- tavat koordinoituja markkinatalouksia, joissa institutionaalinen kehys tuottaa hyvää työelämän laatua: koulutusjärjes- telmä kouluttaa ammattitaitoisia työn- tekijöitä, minkä yhdessä säänneltyjen työmarkkinoiden kanssa oletetaan vai- kuttavan työnantajien strategioihin ja tapoihin käyttää työvoimaa. Koordinoi- duissa markkinatalouksissa kilpailuetua haetaan työntekijöiden kehittämisen ja koulutuksen kautta ja uudet työn organi- soinnin muodot ovat yleisempiä. Lisäksi organisaatioiden oletetaan sitoutuvan työntekijöihin ja pidemmän aikavälin investointeihin. Pohjoismaissa ammat- tiyhdistysliikkeellä on varsin vakaa ase- ma ja työmarkkinalainsäädäntö yhdessä työttömyys- ja sosiaaliturvan kanssa suojelee melko tasapuolisesti eri työn- tekijäryhmiä. Sen sijaan liberaaleissa markkinatalo- uksissa, erityisesti Isossa-Britanniassa ja USA:ssa, markkinoiden toimintaan puuttumista vältetään, ja siten vältetään myös työmarkkinoiden sääntelyä. Kou- lutusjärjestelmä tarjoaa hyvin yleisiä taitoja, ja markkinaohjautuvuus jättää työnantajille enemmän valtaa sanella toimintansa ehtoja ja käyttää työvoimaa joustavasti. Teorian mukaan työnanta- jat ovat haluttomampia kouluttamaan työntekijöitä, jotka liikkuvat helposti sääntelemättömillä työmarkkinoilla. Li- säksi matalamman taitotason työvoiman käyttö vaikeuttaa työn organisoinnin ja työn sisältöjen uudistamista, mikä johtaa työn yksitoikkoistumiseen ja standardoi- miseen. Työntekijöiden muodollinen vai- kutusvalta päätöksenteossa on rajallinen. Pohjoismaat erottuvat edukseen erityi- sinä, korkean työelämän laadun maina. Maiden välisen vertailun mukaan poh- joismaisilla työntekijöillä on hyvät mah- Tuottaako pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? Pohjoismaat ovat perinteisesti erottuneet työelämän laatuvertailuissa Euroopan ykkösinä. Taustalla vaikuttavat työmarkkinoiden palveluvaltaisuus ja korkea työvoiman osaamistaso, mutta myös erilaiset institutionaaliset tekijät, kuten työmarkkinoiden sääntely, ammattiyhdistysliikkeen asema ja sosiaalipoliittiset ratkaisut. Työelämän laatu voi kuitenkin heikentyä, kun näitä ankkureita kierretään tai kun ne eivät tavoita kaikkien alojen työntekijöitä. Organisaatioiden uudelleenjärjestelyt, ulkoistaminen ja alihankinta sekä uusien alojen ja työnteon uusien muotojen syntyminen saattavat heikentää työelämän laatua.
  • 37.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 35 ARMI MUSTOSMÄEN mukaan taloudessa ja työelämässä nähtävillä on monia prosesseja, jotka heikentävät pohjoismaista mallia ja instituutioiden työntekijää suojelevaa vaikutusta.
  • 38.
    36 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 dollisuudet kehittää ja käyttää ammatti- taitoaan sekä vaikuttaa työn tekemisen tapoihin (kuvio 1). Työntekijöiden hyvät vaikutus- ja ke- hittymismahdollisuudet ovat kiinteästi yhteydessä maan tuotantorakenteeseen ja työvoiman ammattitaidon tasoon. Kor- keammin koulutettujen ja ylemmissä ase- massa olevien työ on usein itsenäisem- pää ja sisältää enemmän kehittymis- ja vaikuttamismahdollisuuksia. Näin ollen työntekijöiden koulutustason noustessa sekä teknologian kehityksen ja työn pal- velu- ja tietovaltaistumisen myötä myös vaikutusmahdollisuuksien oletetaan li- sääntyvän. Korkea koulutustaso ei yksin selitä sitä, miksi Pohjoismaissa on muita maita parempilaatuinen työelämä. Pohjoismaissa työmarkkinat ovat pal- veluvaltaiset ja työvoima korkeammin koulutettua kuin Euroopassa keskimää- rin. Tutkimuksissamme (esim. Oinas et al. 2012) olemme kuitenkin havainneet, että Pohjoismaat säilyttävät erityisase- mansa kehittymis- ja vaikuttamismah- dollisuuksien suhteen myös sen jälkeen, kun on maiden väliset erot työvoiman ja työmarkkinoiden rakenteissa on kontrol- loitu. Näin voimme olettaa hyvien vai- kutusmahdollisuuksien taustalla olevan myös muita tekijöitä. KIIRE JA EPÄVARMUUS – MIKÄ SELITTÄISI TYÖELÄMÄN KIELTEISIÄ KEHITYSSUUNTIA? Samaan aikaan kuitenkin useissa tutki- muksissa on havaittu, että työn kiireisyys ja koettu työn epävarmuus ovat lisäänty- neet merkittävästi Suomessakin. Aiem- pien tutkimuksiemme mukaan näistä kielteisistä kehityssuunnista on tullut 0 10 20 30 40 50 Tanska Ruotsi Suomi Iso-Britannia Espanja Saksa Puola EU28 HENKILÖSTÖVÄHENNYKSET ORGANISAATIOMUUTOKSET Kuvio 1. Työelämän laatu eri Euroopan maissa. Lähde: Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS). EUROOPPALAINEN TYÖOLOAINEISTO (EWCS) Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS) on laaja, viiden vuoden välein kerättävä työntekijöiden työoloja kartoittava kyselyaineisto.1 Tässä artikkelissa maiden välisiä eroja havainnollistetaan vuoden 2015 EWCS aineiston avulla. Pohjoismaisen työelämän laatua ja or- ganisaatiomuutosten yleisyyttä vertaillaan eri työpoliittisia regiimejä edustaviin Euroopan maihin: Iso-Britannia, Saksa, Espanja, Puola. Kuvio 2. Henkilöstövähennyksien ja organisaatiomuutoksien yleisyys eri Euroopan maissa. Lähde: Eurooppalainen työoloaineisto (EWCS). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Tanska Ruotsi Suomi Iso-Britannia Espanja Saksa Puola EU28 AUTONOMIA UUSIEN ASIOIDEN OPPIMINEN TYÖSSÄ KOULUTUKSEEN OSALLISTUMINEN yhtäläisesti eri asemassa olevia työn- tekijöitä koskettavia ongelmia (esim. Mustosmäki et al. 2017). Nämä tu- lokset ovat ristiriidassa institutionaa- listen teorioiden kanssa, jotka olettavat esimerkiksi ammattiliittojen ja työpo- litiikan suojelevan työntekijöitä työn intensivoitumiselta. Lisäksi työnanta- jien oletettiin suosivan pidempiä, siten työntekijälle turvallisempia työsuhteita ja irtisanomissuojan ja työttömyysturvan vähentävän työntekijöiden kokemaa työn epävarmuutta. Kriitikot ovatkin tuoneet esille, että institutionaalinen teoria antaa staatti- sen ja yhtenäisen kuvan instituutioiden hyvää työelämää tuottavasta vaikutuk- sesta eikä onnistu havaitsemaan muu- toksia (Crouch et al. 2009; Vidal ja Hauptmeier 2014). Makrotason edusta-
  • 39.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 37 viin aineistoihin perustuvia tutkimuksia on kritisoitu siitä, että ne eivät havaitse taloudellisten suhdanteiden ja johtami- sen vaikutusta työelämän laatuun (esim. Sengupta et al. 2009). Onkin väitetty, että instituutiot itse asiassa sitovat toimi- joita paljon oletettua vähemmän ja niitä voidaan eri tavoin vältellä. Case-tutkimuksen menetelmin on ha- vaittu, miten globaalin talouden paineet ohjaavat rationalisoimaan prosesseja ja tehostamaan organisaatioiden toimin- taa. Organisaatiomuutosten myötä voi- daan yhä uusille aloille tuoda globaale- ja, tietoteknologiaa hyödyntävän työn organisoinnin malleja. Kansainvälisessä tutkimuskirjallisuudessa puhelinpalvelu- keskukset ovat usein esitetty esimerkki globaalin, rajat ylittävää tietoteknologiaa hyödyntävän työn organisoinnin mallis- ta, jota on pidetty työelämän laadun kan- nalta ongelmallisena. Esimerkiksi pank- kialalla ja puhelinoperaattoriyrityksissä palvelutyötä on järjestelty uudelleen puhelinpalvelukeskuksiin, jonne voi- daan pienemmillä kustannuksilla palkata työntekijöitä, joilla ei ole välttämättä alan koulutusta tai kokemusta. Näin työnan- taja voi kiertää pohjoismaiseen malliin liittyviä rakenteita, kuten tiukkoja työeh- tosopimuksia (esim. Batt et al. 2009). Työntekijän palkkaamisen sijaan työtä ulkoistetaan ja alihankitaan eli ostetaan toisilta yrittäjiltä (ks. myös Flecker ja Meil 2010; Haidinger et al. 2014). Institutionaalisen teorian kehyksessä ilmiöitä on tulkittu niin, että työn uu- delleenorganisointi siirtää työtä organi- saation reunamille tai ulkopuolelle – ja siten heikentää instituutioiden suojaavaa vaikutusta. Näillä muutoksilla voi olla negatiivisia vaikutuksia työntekijöiden kokemaan työelämän laatuun. Eurooppalaisessa työoloaineistossa 2015 työntekijöiltä kysyttiin, ”onko viimeisten kolmen vuoden aikana työ- paikallanne tapahtunut rakenteellisia muutoksia tai uudelleenjärjestelyjä, jotka ovat merkittävästi vaikuttaneet työhön- ne”.2 Pohjoismaat johtavat tilastoja ahke- rimpina organisaatiouudistajina (kuvio 2): Suomessa, Ruotsissa ja Tanskassa yli 40 prosenttia vastaajista vastasi, että uu- delleenjärjestelyt työpaikalla olivat vai- kuttaneet merkittävästi heidän työhön- sä. Erityisen yleisiä uudelleenjärjestelyt olivat julkishallinnossa sekä sosiaali- ja terveysalalla (Eurofound 2016). Suomi erottuu myös maana, jossa hen- kilöstövähennykset ovat olleet yleinen il- miö työpaikoilla. Vuonna 2015 useampi kuin joka neljäs suomalainen vastaaja (28 prosenttia) sanoi työpaikallaan vähenne- tyn henkilöstöä viimeisten kolmen vuo- den aikana. Suomalaisen työoloaineiston (2013) mukaan henkilöstövähennykset ovat yleistyneet tuntuvasti taantumassa. Myös muut suurehkot muutokset työ- paikalla, kuten muutokset esimiehissä ja johdossa tai tietojärjestelmissä, ovat yleisiä. Yli puolet (60 prosenttia) pal- kansaajista on myös sitä mieltä, että työn tuloksellisuuteen ja tuottavuuteen perus- tuvan arviointi on lisääntynyt. Työn os- tamista ulkopuolelta oli lisätty noin joka neljännen vastaajan työpaikalla (Sutela ja Lehto 2014, 45–49). Organisaatiomuutokset, henkilöstö- vähennykset ja työn monitorointi ovat yhteydessä epävarmuuden ja kiireen kokemuksiin. Organisaatiomuutokset ja henkilöstö- vähennykset ovat yhteydessä kiirekoke- muksiin ja työelämässä koettavaan kasva- vaan epävarmuuteen (esim. Eurofound 2016). Organisaatiomuutoksia tehneissä ja henkilöstövähennyksiä kohdanneissa toimipaikoissa työntekijät kokevat enem- män epävarmuutta, stressiä, ja ettei heillä ole aikaa tehdä kaikkea työtehtäviä an- netussa ajassa. Myös lisääntynyt työn monitorointi selittää kiirekokemuksia (Russell ja McGinnity 2014). Jat- kuvien muutosten ja uudistusten takia työntekijät pelkäävät työn muuttuvan sellaiseksi, jota he eivät enää hallitse. Myös uudistukset, joissa ihmiset joutuvat hakemaan uudestaan (omia) tehtäviään, ovat työntekijöille stressaavia. UUDET PALVELUALAT – HEIKOT INSTITUTIONAALISET ANKKURIT Yksi institutionaalisen teorian kohtaama kritiikki on myös se, että sen on nähty pe- rustuvan teollisen yhteiskunnan raken- teille (Bosch ja Lehndorff 2005). Poh- joismainen malli ei välttämättä suojele yhtäläisesti vanhojen ja uusien sektorei- den työntekijöitä. Monet institutionaali- sista ankkureista, esimerkiksi ammatti- yhdistysliike ja työehtosopimukset, ovat vahvoja perinteisillä aloilla, kuten teolli- suudessa ja kuljetuksessa. Uusilla nope- asti syntyvillä aloilla, kuten media-alalla ja vapaa-ajan hyvinvointi- ja liikuntapal- veluissa ammatillinen järjestäytyminen ei ole kovin yleistä eikä ammatteihin val- mentavalla koulutusjärjestelmällä välttä- mättä ole keskeistä ammatti-identiteettiä rakentavaa merkitystä. Brittitutkijat Lloyd ja Payne (2013) vertailivat kansainvälisen kuntosaliket- jun työn organisointia sen toimipisteissä Norjassa ja Iso-Britanniassa eivätkä ha- vainneet näiden välillä institutionaalisen teorian olettamia eroja. Sen sijaan heidän mukaansa johtamisstrategiat, työn tehos- tamisen ja työntekijöiden kontrolloinnin tavat olivat varsin identtisiä eri maissa. Samankaltaisia tuloksia on saatu myös esimerkiksi hotellisiivoajien työstä eri maissa (Vanselow et al. 2010). Uudet alat ja työnteon uudet muodot jäävät usein työntekijää suojelevien instituutioiden ulkopuolelle. Toisaalta globalisaation mukanaan tuo- mat uudet ilmiöt voivat perinteisilläkin aloilla kuten rakennusalalla osoittaa, mi- ten instituutiot eivät välttämättä suojele työntekijöitä yhtäläisesti. Olkiluoto 3:n rakennustyömaalla tehtyjen tutkimusten mukaan ulkomaisten lähetettyjen työn- tekijöiden muita heikommat työehdot ja pitkät valvontaa hankaloittavat alihan- kintaketjut ovat esimerkki siitä, miten uusien työvoiman käyttötapojen kautta on mahdollista kiertää Pohjoismaisia institutionaalisia rakenteita (Lillie ja Sippola 2010). Kiinnostava, joskin vasta vähän tut- kittu ilmiö, on digitalisaatio ja alustojen kautta välittyvä työ ja se, miten ilmiö laajetessaan tulee vaikuttamaan työn te- kemisen ehtoihin ja työelämän laatuun. Työtä ei tehdä työsopimuksen sääntele- mänä eivätkä työn tekemistä määrittele työaikalainsäädäntö, työehtosopimukset, kollektiiviset palkkaratkaisut tai mahdol- lisuudet järjestäytyä. Työnantajan velvol-
  • 40.
    38 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 lisuudet tarjota työntekijälle työtiloja ja -välineitä, koulutusta tai työterveyshuol- toa eivät myöskään sido työn välittäjää tai tilaajia (Degryse 2016; Drakoupil ja Fabo 2016). Institutionaalisen teorian kehyksen kautta tulkittuna ”alustatalous” tai ”joukkoistettu työ” ohjaa työtä perin- teisen kokoaikaisen palkkatyösuhteen ja siten myös työntekijää suojelevan kehyk- sen ulkopuolelle. MILTÄ NÄYTTÄÄ TYÖELÄMÄN LAADUN TULEVAISUUS? Pohjoismaista työelämää rakenteistavaa ja sääntelevää mallia on pidetty monin tavoin erityisenä (esim. Kasvio et al. 2012), ja sen ajatellaan tuottavan ja yllä- Kirjallisuus Batt, R. & Holman, D. & Holtgrewe, U. (2009), The Globalization of Service Work: Comparative Institutional Perspectives on Call Centers. Introduction to a Special Issue of the Industrial & Labor Relations Review, 62, 453–488. Bosch, G. & Lehndorff, S. (2005), Introduction: Service Economies – High Road or Low Road. Teoksessa Bosch, G. & Lehndorff, S. (Eds.): Working in the Service Sector: a Tale from Different Worlds, London: Routledge, 1–31. Crouch, C. & Schröder, M. & Voelzkow, H. (2009), Regional and Sectoral Varieties of Capitalism, Economy and Society, 38, 654–678. Degryse, C. (2016), Digitalisation of the Economy and Its Impact on Labour Markets, ETUI Working Paper 2016. Drahokoupil, J. & Fabo, B. (2016), The Platform Economy and the Disruption of the Employment Relationship, ETUI Policy Brief 5/2016. Eurofound (2016), Sixth European Working Conditions Survey – Overview Report, Luxembourg: Publications Office of the European Union. Flecker, J. & Meil, P. (2010), Organisational Restructuring and Emerging Service Sector Value Chains – Implications for Work and Employment. Work, Employment and Society, 24:4, 1–19. Gallie, D. (Ed.) (2007), Employment Regimes and the Quality of Work, New York: Oxford University Press. Haidinger, B. & Schönauer, A. & Flecker, J. & Holtgrewe, U. (2014), Value Chains and Networks in Services: Crossing Borders, Crossing Sectors, Crossing Regimes? Teoksessa Hauptmeier, M. & Vidal, M. (Eds.): Comparative Political Economy of Work, Hampshire, UK: Palgrave Macmillan. Kasvio, A. & Gonäs, L. & Skorstad, E. (2012), In Search of the Nordic Working Life Model; Introduction to the Thematic Issue, Nordic Journal of Working Life Studies, 2:4, 1–19. Lillie, N. & Sippola, M. (2010), Edunvalvonnan ongelmat Olkiluoto 3-rakennustyömaalla, Sosiologia, 47:2, 97–111. Lloyd, C. & Payne, J. (2013), Changing Job Roles in the Norwegian and UK Fitness Industry: in Search of National Institutional Effects, Work, Employment & Society, 27:1, 3–20. Mustosmäki, A. (2017), How Bright Are the Nordic Lights? Job Quality Trends in Nordic Countries in a Comparative Perspective, Jyväskylä Studies in Education, Psychology and Social Research 586. Mustosmäki, A. & Oinas, T. & Anttila, T. (2017), Abating Inequalities? Job Quality at the Intersection of Class and Gender in Finland 1977–2013, Acta Sociologica, 60, 228–245. Oinas, T. & Anttila, T. & Mustosmäki, A. & Nätti, J. (2012), The Nordic Difference: Job Quality in Europe 1995–2010, Nordic Journal of Working Life Studies, 2:4, 135–152. Russell, H. & McGinnity, F. (2014), Under Pressure: The Impact of Recession on Employees in Ireland, British Journal of Industrial Relations, 52, 286–307 Sengupta, S. & Edwards, P.K. & Tsai, C-J. (2009), The Good, the Bad, and the Ordinary: Work Identities in “Good” and “Bad” Jobs in the United Kingdom. Work and Occupations, 36:1, 26–55. Sutela, H. & Lehto, A-M. (2014), Työolojen muutokset 1977–2013, Helsinki: Tilastokeskus. Vidal, M. & Hauptmeier, M. (2014), Comparative Political Economy of Work and Labour Process Theory: Towards a Synthesis. Teoksessa Hauptmeier, M. & Vidal, M. (Eds.) (2014): Comparative Political Economy of Work. Hampshire, UK: Palgrave Macmillan. pitävän korkeaa työelämän laatua (esim. Mustosmäki 2017). Pohjoismaisen korkean työelämän laa- dun mallin kestävyyttä ei voi kuitenkaan pitää itsestäänselvyytenä. Työelämää sää- televiin instituutioihin kohdistuu mer- kittäviä muutospaineita. Esimerkiksi työehtosopimusjärjestelmää ja työlain- säädäntöä pyritään joustavoittamaan ja purkamaan. Samaan aikaan jäykkinäkin pidetyistä rakenteista huolimatta Poh- joismaat ovat Euroopan aktiivisimpia organisaatiouudistajia, ja olemassa ole- via rakenteita myös kierretään. Nämä näkökulmat auttavat myös selittämään yleistyneitä kiireen ja epävarmuuden ko- kemuksia, jotka muuten eivät istu kuvaan Pohjoismaista työelämän laadun huippu- maina. Pohjoismaisen työn tulevaisuutta pohdittaessa onkin syytä kiinnittää huo- miota myös niihin prosesseihin, jotka laa- jetessaan rapauttavat työntekijää suoje- levaa pohjoismaista mallia, asettaen sen tulevaisuuden vaakalaudalle. • Viitteet 1 Ks. https://www.eurofound.europa.eu/fi/ surveys/european-working-conditions-surveys . 2 Tässä yhteydessä organisaatiomuutokset sisäl- tävät ulkoistamisen, fuusioitumisen toisen orga- nisaation kanssa tai yrityskaupan, lomauttamisen, liiketoiminnan laajentumisen tai uudelleenjärjes- telyt organisaatiomuutosmielessä.
  • 41.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 39 LUKUvihje ralf sund Pääekonomisti STTK ralf.sund@sttk.fi Lasse laatunen ja Arto niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkina- politiikassa. Art House, 2017, 325 s. TYÖMARKKINOIDEN MAALIN- TEKIJÄ Muistelukirjojen perisyntejä on objek- tiivisuuden puute. Tapahtumien kes- kipisteeseen nousee muistelija. Lasse Laatusen yhdessä toimittaja Arto Nie- misen kirjoittama kirja välttää tämän perisynnin kohtuullisesti. Kirja välttää myös lukijassa usein myötähäpeää herät- tävät kuvaukset lapsuuden ajoista, joita muistelmakirjoittajat laajasti harrasta- vat. Nuoruus sivuutetaan Lasse Laatusen kirjassa sopivan kepeästi. Lasse Laatusen ura työmarkkinaneu- vottelijana on poikkeuksellinen. Se ha- kee vertaistaan. Hän toimi yli 40 vuotta työnantajapuolen keskeisenä neuvot- telijana. Matkan varrelle mahtuu lähes koko suomalaisen sosiaaliturvan raken- taminen tai ainakin kehittäminen. Kirja ei ihan yllä kohteensa tasolle. Kirjoittajat kuvaavat kirjaansa ”työ- markkinatunnelmapohjaiseksi”. Tyylin valinnan ymmärtää, vaikka sen, minkä tekstin kepeydessä voittaa, sen analyy- sin syvyydessä häviää. Vihjailujen va- raan jää se, missä määrin tutkittu tieto on ohjannut uudistusten valmistelua. Kirjassa viitataan erilaisiin tutkimus- lähteisiin, mutta on epäselvää, missä määrin tieto on ohjannut neuvotteluja ja lopputulosta. Etenkin eläkeuudistuksis- sa on kyse miljardiluokan taloudellisista vaikutuksista. Epäilemättä neuvottelui- den käyttövoimana on ollut vahva tutki- mustieto, vaikka kirjassa ihmisten väliset suhteet, verkostot ja neuvottelijoiden luottamus toisiinsa nousevat keskeisiksi. Laatusen uralle osuu kaksi sisäisen devalvaation ponnistusta. Ensimmäinen kulkee Sorsan esityksen nimellä vuodel- ta 1991, ja modernimpi versio on vuodel- ta 2016, jota kilpailukykysopimukseksi kutsutaan. Ensimmäinen kaatui ja toinen pysyi kasassa. Sorsan sopimuksella tavoiteltiin noin 10 prosentin työvoimakustannusten leik- kausta. Keinoina olivat työeläkemaksun siirto työnantajilta palkansaajille ja palk- kojen alentaminen. Sopimuksen kaata- jiksi on jo aiemmin nimetty Paperiliiton puheenjohtaja Antero Mäki ja Metallilii- ton puheenjohtaja Per-Erik Lundh. Syy- kin sanotaan selvästi: ”Liittojen puheen- johtajat olivat jo edenneet liian pitkälle devalvaatiotiellä.” Kirjassa jää kertomatta, että Sorsan esityksen nimeä kantava ajatus törmäsi toiseenkin kiviaitaan. Ammattiyhdis- tysliikkeessä arvuuteltiin laajasti myös nimellisten palkanalennusten juridisia ongelmia. Vallitsevan tulkinnan mukaan palkanalennus olisi koskenut vain järjes- täytyneitä, jolloin operaatio olisi saatta- nut tuottaa arvaamattomia järjestöpoliit- tisia haavoja työmarkkinajärjestelmään. Seuraavassa ”sisäisen devalvaation” yrityksessä eli kilpailukykysopimuksessa nämä karikot kierrettiin eikä varaventtii- liä eli ulkoista devalvaatiota ollut työka- lupakissa enää olemassa. Laatusella, jos kenellä, olisi ollut oiva kyky vertailla näitä kahta hyvin samankaltaista ponnistusta. Kirja on parhaimmillaan neuvottelu- jen ja sen lainalaisuuksien kuvaamises- sa. Taustavalmistelut on tehtävä erittäin huolella. Asioihin perehtyminen palkit- see. Verkostojen on oltava laajoja ja niitä on väsymättä pidettävä yllä. Luottamus on ansaittava ja sen vuoksi kannattaa tehdä töitä. Voimaa kannattaa kunnioit- taa. Resepti ei ole uusi, mutta Laatunen kokkaa kokonaisuuden herkulliseksi huolellisella maustamisella. Kokonaisuus viimeistellään kakun kir- sikalla. Neuvotteluissa on tunnistettava momentum, läpimurron hetki. Aikalaiset todistavat Lasse Laatusen olleen neuvot- telijana sanoja säästävä; hän ikään kuin lymyää varjoissa ja iskee kun oikea aika on. Kirjasta välittyy kuva neuvottelijasta, joka tunnistaa ”sinisen hetken”. Monet kanssakulkijoiden kuvaukset vahvistavat tämän. Julkaisutilaisuudessa kirjoittajat tar- josivat kirjaa neuvottelutaidon oppaaksi. Ei hullumpi ehdotus. Suurimmasta osasta kirjassa esiin- tyvistä ihmisistä Laatusella on hyvää sanottavaa. Erityisen arvostavasti hän puhuu SAK:n pitkäaikaisesta puheen- johtajasta Lauri Ihalaisesta. On ihan rajoilla, etteivät kehusanat lipsahda imelyyden puolelle. Toki kirjassa esiin- tyy henkilöitä, joiden suhteen Laatusella on melko vähän hyvää sanottavaa. Pik- kupiruilun kohteeksi joutuvat erityisesti muutamat EK:ssa pyörähtäneet johtajat. Laatusella on viesti myös tämän päi- vän toimijoille. Hän katselee huolestu- neena irtiottoja kolmikantaisesta val- mistelusta. Hän muistuttaa historian opetuksista. Annetaan viimeinen sana päähenkilölle: ”En pidä viisaana Elinkei- noelämän Keskusliiton EK:n työmarkki- napoliittista alasajoa ja EK:ta vaivaavaa eroamisliikettä.” ”Jos keinovalikoima on hävitetty, sitä ei hetkessä luoda uudel- leen.”
  • 42.
    40 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju pentti pikkarainen Ph.D. pentti.pikkarainen59@gmail.com K ansainvälisissä vertai- luissa Suomen rahoitus- markkinat ovat saaneet yleensä varsin hyvät ar- vosanat. 1990-luvun krii- sin jälkeen pankkijärjestelmä on ollut hy- vin vakaa ja toimintakykyinen. Suomen rahoitusmarkkinoiden ongelmina tai ke- hittämiskohteina mainitaan usein erityi- sesti pienten kasvuyritysten rahoituksen puutteet ja keskittynyt pankkijärjestelmä (Pajarinen ym. 2017). Tässä kirjoituksessa nostan valikoi- dusti esille muutamia rahoitusmarkki- noiden kehittämiskohteita. Käsittelen kolmea teemaa: rahoitusmarkkinoiden monipuolistaminen, rahoitus- ja pää- omamarkkinoihin liittyvien asioiden käsittely valtioneuvostossa ja työeläke- järjestelmän toiminta. RAHOITUSMARKKINOIDEN MONI- PUOLISTAMINEN Kansainvälisissä vertailuissa Suomen ja yleensä Euroopan (pois lukien lähinnä Iso-Britannia ja Ruotsi) rahoitusmarkki- noita pidetään kohtuullisen yksipuolisi- na verrattuna erityisesti Yhdysvaltoihin. Pankkisektorin rooli on hyvin vahva ja ns. suoran rahoituksen tai pääomamarkki- noiden (osake- ja joukkovelkakirjamark- kinat) rooli on kohtuullisen pieni. Mo- nipuolisia rahoitusmarkkinoita pidetään yleensä tekijänä, joka parantaa kasvun edellytyksiä mutta myös pienentää pank- kikriisien aiheuttamia vakausongelmia. Komission puheenjohtaja Jean-Claude Juncker lanseerasi kesällä 2014 ajatuksen EU:n pääomamarkkinaunionista osana komission tulevaa työohjelmaa. Pääoma- markkinaunionin tavoitteena on kehittää suoran rahoituksen kanavaa ja parantaa rahoitusmarkkinoiden toimintaa yli kan- sallisten rajojen. Suomen pankkikeskeisillä rahoitusmarkkinoilla suoran rahoituksen rooli on suhteellisen pieni. Pääomamarkkinaunioni on varsin pe- rinteinen EU:n sisämarkkinaohjelma. Se ei merkitse vallankumousta, vaan se on pikemminkin pienten askelten poli- tiikkaa. EU:n lainsäädäntöä tarkastellaan tästä näkökulmasta ja tehdään tarvittavia muutoksia. Merkittävin ja vaikein kysymys pää- omamarkkinaunionin kehittämisessä koskee konkurssilainsäädäntöä. Yh- dysvaltojen rahoitusmarkkinoiden yksi suurimmista vahvuuksista on federaa- tiotason konkurssilainsäädäntö. EU:ssa keskustelu konkurssilainsäädännön mah- dollisesta harmonisoinnista ja jopa yhtei- sestä konkurssilainsäädännöstä on vielä kesken. Jos tässä isossa asiassa ei pystytä ottamaan pitkää harppausta, EU:n pää- omamarkkinaunioni jää torsoksi. Rahoitusmarkkinoiden monipuolista- misessa voidaan toimia sekä EU-tasolla että kansallisella tasolla. Suomessa on viime vuosina otettu merkittäviä askelei- ta pääomamarkkinoiden kehittämiseksi kansallisen tason toimin. Syyskuussa 2016 tuli voimaan joukko- rahoituslaki. Joukkorahoituksella tar- koitetaan suurelle yleisölle esitettäviä avoimia pyyntöjä kerätä varoja tiettyyn hankkeeseen. Joukkorahoituslaki koskee yritysten rahoitusta laina- ja osakemuo- toisena. Joukkorahoitus on kasvanut meillä ja monissa muissa maissa erittäin nopeas- ti. Vuotuinen kasvuvauhti on ollut Suo- messakin 50–100 prosentin haarukassa. Joukkorahoituksen kautta saatava oman ja vieraan pääoman muotoinen rahoitus on tärkeä kanava erityisesti kasvuyrityk- sille. Vaikka joukkorahoitusmarkkinan absoluuttinen koko on vielä varsin pieni, Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi Työtä Suomen rahoitusmarkkinoiden monipuolistamiseksi tulee jatkaa. Erityistä huomiota tulee kiinnittää kasvavien ja kansainvälistyvien pk-yritysten rahoitukseen sekä työeläkejärjestelmän hajautukseen. Vaikuttavuussijoittaminen tulee olemaan yksi valtavirtaus. Valtioneuvostossa finanssimarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulee keskittää joko TEMiin tai VM:ön. Valtion sijoitusvarallisuuden hoito tulee keskittää yhteen yksikköön. Työeläkelaitosten toimivan johdon ja hallitusten pätevyysvaatimuksia tulee nostaa ja valvoa tiukasti. Hallituksissa tulisi olla enemmän työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia.
  • 43.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 41 Pentti Pikkarainen korostaa monipuolisten rahoitusmarkkinoiden merkitystä kasvun ja työllisyyden edistäjinä.
  • 44.
    42 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 TULEVAISUUDESSA VAIKUTTAVUUSSIJOITTAMINEN TULEE OLEMAAN YKSI SIJOITTAMISEN VALTAVIRTAUS. nopeasti kehittyvä markkina edellyttää pelisääntöjä. Kun EU:ssa ei oltu rea- goimassa aivan lähivuosina, jouduttiin tilanteeseen reagoimaan kansallisella lainsäädännöllä. Näin on tapahtunut seitsemässä muussakin EU-maassa. Joukkorahoituslaki on filosofialtaan mahdollistava; lain tavoitteena on kan- nustaa markkinoiden kehitystä, ei estää sitä. Laki on saanut paljon kansainvälistä tunnustusta ja kehuja kotimaisilta toimi- joilta. EU:n komissio pitää sitä mahdol- lisena mallina tulevalle EU-lainsäädän- nölle. Yritysten joukkovelkakirjarahoitusta on kehitetty viime vuosina monin tavoin. Yrityksille on tarjolla harmonisoidut esit- teet, jotka pienentävät kustannuksia. Valtiovarainministeriön asettama pro- fessori Jarno Teporan johdolla toiminut työryhmä (Valtiovarainministeriö 2017) käsitteli perusteellisesti erityises- ti kahta asiaa: työryhmä laati esityksen joukkolainanhaltijoiden edustajaa koske- vasta lainsäädännöstä ja nosti vakuutta- vasti esille mahdolliset ongelmat yritys- saneerausta koskevassa lainsäädännössä. Edustajamallia koskeva laki tuli voimaan kuluvan vuoden syyskuussa. Mahdolli- sia ongelmia yrityssaneeraustilanteissa selvitetään oikeusministeriön johdolla tutkimushankkeessa. ”Yritysten joukkovelkakirja- rahoitusta on kehitetty viime vuosina monin tavoin.” Sijoittajat ovat viime vuosina ryhtyneet kiinnittämään aikaisempaa enemmän huomiota sijoitustensa ei-monetaarisiin vaikutuksiin. Tälle kehitykselle on useita nimityksiä, kuten vaikuttavuusinvestoi- minen tai kestävä rahoitus. Tällöin sijoit- tajat vaativat tai odottavat, että heidän sijoituksensa vaikuttavat myönteisesti esimerkiksi ympäristön parantamiseen, sosiaalisten ongelmien ratkaisemiseen tai globaaleihin kehitystavoitteisiin. Vaikut- tavuussijoittamisen eri muodot tulevat kasvamaan tulevaisuudessa, ja se tulee olemaan yksi sijoittamisen valtavirtaus. Sitra aloitti toukokuussa 2014 hank- keen vaikuttavuusinvestoimisesta. Siinä on otettu käyttöön yksi sen erityismuo- to, ns. tulosperusteinen rahoitussopimus. Sitran hankkeissa on toistaiseksi keski- tytty mm. työllistämisen mahdollisuuk- sien ja julkisen sektorin työhyvinvoinnin parantamiseen. Sijoittajan kannalta jär- jestely tarkoittaa sitä, että sijoittaja saa takaisin sijoituksensa ja sille sovitun tuo- ton vain, jos etukäteen sovitut tavoitteet saavutetaan. Sitran hankkeissa hyödyn- netään julkisen, yksityisen ja kolmannen sektorin osaamista. RAHOITUSMARKKINA-ASIOIDEN KÄSITTELY VALTIONEUVOSTOSSA Rahoitus- ja pääomamarkkinoihin liitty- vien asioiden valmistelu valtioneuvostos- sa on hyvin hajanaista ja edellyttäisi sel- västi nykyistä parempaa koordinaatiota. Kenelläkään ei ole mandaattia huolehtia rahoitusmarkkina-asioiden kokonaisuu- den valmistelusta. Valtiovarainministeriön rahoitus- markkinaosasto vastaa pankkien ja ar- vopaperimarkkinoiden lainsäädännöstä ja pyrkii kehittämään rahoitusmarkki- noiden toimintaa. Lisäksi osasto vastaa mm. Valtion Eläkerahaston ohjauksesta. Sosiaali- ja terveysministeriön vakuutus- osastolle kuuluu vakuutusmarkkinoiden ml. työeläkelainsäädännön valmistelu. Työ- ja elinkeinoministeriön elinkeino- ja innovaatio-osasto pyrkii kehittämään yritysrahoitusta ja ohjaa mm. Finnveran ja Tesin toimintaa. TEMin työelämä- ja markkinaosasto vastaa kirjanpitoa, tilin- päätöstä ja tilintarkastusta koskevasta lainsäädännöstä. Rahoitusmarkkinoiden lainsäädäntökysymyksissä oikeusminis- teriöllä on sekä itsenäistä roolia että myös tärkeä kommentoiva rooli. Valtion rahoitusvarallisuutta hallinnoidaan val- tioneuvoston omistajaohjausosaston alaisessa Solidiumissa ja VM:n alaisessa Valtion Eläkerahastossa (VER). Rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelun osalta Suomen tilanne on hy- vin poikkeuksellinen. On vaikea löytää toista maata, missä rahoitusmarkkinoi- den lainsäädännön valmistelu ei ole sa- massa ministeriössä ja samalla osastolla. Finanssitavaratalojen muodostuminen edellyttäisi kokonaisuuden tarkastelua. Työeläkelaitoksilla on niin suuri rooli Suomessa, että niitä pitäisi käsitellä osa- na rahoitusmarkkinoiden kokonaisuutta. Edellä mainitut näkökohdat ovat vai- kuttaneet siihen, että Suomessakin on vain yksi rahoitusmarkkinoiden valvoja, Finanssivalvonta, joka muodostettiin yh- distämällä rahoitus- ja vakuutusvalvon- taviranomaiset yhdeksi viranomaiseksi vuonna 2009. Sama kehitys on tapahtu- nut edunvalvonnan osalta sen keskitty- essä pitkälti etujärjestö Finanssialaan. Nykyinen erittäin hajanainen rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulisi keskittää työ- ja elinkeino- ministeriöön tai valtiovarain- ministeriöön. Rahoitusmarkkinoiden lainsäädännön valmistelu tulisi yhdistää yhdelle osas- tolle. Mahdollisia sijoituspaikkoja on ainakin kaksi: valtiovarainministeriö ja työ- ja elinkeinoministeriö. Valtiovarainministeriön puolesta pu- huu ainakin se, että rahoitusmarkkina- asiat kuuluvat EU:ssa Ecofin-neuvostolle, jossa Suomea edustaa valtiovarainminis- teri. Toisaalta mikään ei estä sitä, että Ecofin-valmisteluun osallistuvat myös muut ministeriöt kuin VM. Tämä koros- taisi ajatusta yhtenäisestä valtioneuvos-
  • 45.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 43 tosta. VM:ön sijoittautumista vastaan puhuvat se, että valtiovarainministerin tontti on jo nyt erittäin laaja, ja usein puolueen puheenjohtajana toimiva mi- nisteri ei käytännössä ehdi paneutua rahoitusmarkkina-asioihin kunnolla. VM on korostetusti budjettiministeriö eikä siten kehittämisen edellyttämä ajattelu- tapa istu siihen kovin luontevasti. TEMistä on tullut viime vuosina sel- västi VM:n kilpailija talouden kehittämis- asioissa. Tällöin rahoitusmarkkinoiden lainsäädäntö ja rahoitusmarkkinoiden kehittäminen voisivat luontevasti istua TEMiin. Näin on mm. Tanskassa. Yritys- rahoituksen kehittäminen, jota tapahtuu sekä TEMissä että VM:ssä, olisi luonte- vasti osa tätä kokonaisuutta. Valtion taseen kannalta VERin hallin- noima rahoitusvarallisuus ja omistaja- ohjauksen alaisuudessa oleva rahoitus- varallisuus (Solidium) ovat samanlaisia. Loppupelissä kyse on kansalaisten val- tion kautta omistamasta rahoitusvaral- lisuudesta, jonka erillä voi olla erilaisia käyttötarkoituksia. Valtion rahoitusvarallisuuden hallin- nointi monessa eri yksikössä (VER, Soli- dium) on kallis ratkaisu. Rahoitusvaralli- suus voidaan aivan hyvin yhdistää yhden yksikön hoidettavaksi ja näin minimoida hallintaan liittyviä kustannuksia. Varal- lisuuden eri osien hoitamista koskevat ohjeet voivat toki olla erilaisia. Joissakin maissa, kuten Isossa-Bri- tanniassa ja Ruotsissa, hallituksessa rahoitusmarkkina-asioista vastaa näihin asioihin keskittynyt rahoitusmarkkina- ministeri. Jos edellä mainittuja organisa- torisia uudistuksia ei pystytä tekemään, rahoitusmarkkina-asiat voitaisiin koota yhden ministerin vastuulle ja koordinoi- da niitä sitä kautta. TYÖELÄKEJÄRJESTELMÄN KEHITTÄMINEN Suomen työeläkejärjestelmää pidetään kansainvälisesti erittäin hyvänä. Ajoittain nousee esille kuitenkin kritiikkiä ja eh- dotuksia siitä, kuinka toimintaa voitaisiin vielä parantaa. Viime tammikuussa julkaistu Aalto- sen ym. (2017) kirjoitus kokoaa hyvin yhteen työeläkejärjestelmää koskevan kritiikin ja ehdotukset. Raportissa nos- tetaan esille työeläkejärjestelmämme kestävyys, valmisteluun ja hallinnoin- tiin liittyviä kysymyksiä ja sijoittami- sen tehokkuuden parantaminen. Siinä esitetään mm., että työeläkevarat pitäisi kasata yhteen ja sijoittaa 60 prosenttia niistä globaaliin osakeindeksiin (ETF- rahastoon) ja loput 40 prosenttia globaa- liin korkoindeksiin. Raportissa vaaditaan hallinnossa, erityisesti hallituksissa ole- vien henkilöiden, osaamisvaatimusten tiukempaa noudattamista. Raporttiin tulisi suhtautua vakavasti ja sen ehdotuksia tulisi käsitellä perus- teellisesti poliittisessa prosessissa. Sen kaikki ajatukset ja ehdotukset eivät ole kuitenkaan ongelmattomia. Kaikkien TEL-varojen kasaaminen yh- deksi rahastoksi ja sijoittaminen kahden globaalin indeksin mukaisesti on helpos- ti tehtävissä. Maailmalla toimii selvästi suurempiakin toimijoita kuin mitä täs- tä muodostuisi. Raportin mukaan tämä alentaisi hallinnointikustannuksia noin 400 miljoonaa euroa vuodessa. Yhden eläkerahaston toimintamalliin liittyy kuitenkin eräitä ongelmia. Yksinkertaisen, kahteen rahastoon si- joittavan globaalin portfolion hallintaan tarvittaisiin paljon vähemmän työnte- kijöitä kuin nykyisin. Tällöin poistuisi paljon osaamista ja koko kansantalouden kannalta olisi huono tilanne, jos tämän myötä rahoitusmarkkinoiden osaajien määrä romahtaisi. Osaajat vaihtavat työ- paikkoja ajan myötä, ja siten mm. pank- kien ja yritysten mahdollisuudet saada osaavaa työvoimaa voisivat heikentyä. Globaalissa sijoitussalkussa Suomen osuus on hyvin pieni. Tämä merkitsisi isoa siirtymää pois Suomen rahoitus- markkinoilta. Jos rahoitusmarkkinat toimivat ”täydellisesti”, ulkomaiset si- joittajat tulisivat tilalle eikä tästä aiheu- tuisi mitään ongelmaa. Suomi on kuiten- kin periferiamarkkina, missä kotimaiset sijoittajat toimivat ankkurisijoittajina ja tasoittavat markkinoiden vaihtelua. Koti- maisilla sijoittajilla on iso signaloiva rooli kansainvälisille sijoittajille. Monimuotoiset rahoitusmarkkinat ovat erittäin tärkeät kasvun ja työlli- syyden näkökulmasta. Hyvin toimivilla rahoitusmarkkinoilla on paljon erilaisia toimijoita, jotka arvioivat tarjolla olevien hankkeiden riskiprofiileja. Työeläkejär- jestelmän keskittymiseen johtanut kehi- tys on ollut tästä näkökulmasta valitetta- vaa. Työeläkejärjestelmässä tulisi pitää huolta siitä, että toimijoita on riittävästi. ”Työeläkejärjestelmässä tulisi pitää huolta siitä, että toimijoita on riittävästi.” Jos työeläkejärjestelmän kasaamisesta yhdeksi globaaleilla rahoitusmarkki- noilla toimivaksi rahastoksi voitaisiin saavuttaa vuodessa 400 miljoonan sääs- töt, edellä mainitut kansantaloudelliset vaikutukset todennäköisesti kumoaisivat ne selvästi. Vuonna 2008 alkaneen kansainvälisen finanssikriisin seurauksena rahoitus- markkinoiden sääntely on lisääntynyt ja kiristynyt. Osaamisvaatimukset ovat kas- vaneet. Esimerkiksi Isossa-Britanniassa rahoitusmarkkinoiden valvontaviran- omainen (Financial Conduct Authority) edellyttää rahoituslaitosten johdossa toimivilta henkilöiltä – sekä toimivalta johdolta että hallituksilta – rahoitus- ja talousasioiden vahvaa osaamista. Val- voja arvioi ja jopa testaa johtotehtäviin ehdolla olevien henkilöiden osaamisen. Suomessa tulisi toimia aivan samoin kos- kien työeläkelaitosten toimivaa johtoa ja VALTION RAHOITUSVARALLISUUDEN HALLINNOINTI KANNATTAISI KESKITTÄÄ YHTEEN YKSIKKÖÖN.
  • 46.
    44 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 hallitusten jäseniä. Tämän vaatimuksen tulisi koskea myös Kevaa ja Valtion Elä- kerahastoa. Eläkkeiden nykyisillä ja tu- levilla saajilla on täysi oikeus vaatia, että varoja hoidetaan korkeimmalla mahdol- lisella ammattitaidolla. Suomalaista työeläkejärjestelmää pide- tään usein suomalaisen korporatistisen järjestelmän ytimenä. Työeläkejärjestel- män piirteistä päätettäessä ovat mukana työntekijöiden ja työnantajien edustajat, jotka ovat myös työeläkelaitosten hal- linnossa. Valtion rooli on ollut hyväksyä tehdyt ratkaisut ja tarvittaessa tukea niitä omilla toimenpiteillään. Jos korporatistista rakennetta ha- lutaan purkaa, voitaisiin työeläkelai- tosten hallitusten kokoonpanossa ko- rostaa työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia suurtyönantajien kustannuksella. Tällainen muutos työelä- kelaitosten hallinnossa heijastaisi parem- min rahoituspohjaa. Muutos lieventäisi myös mahdollista klubimaista käytöstä yritysten ylimmän johdon palkitsemi- sessa. Kun yritysten ylintä johtoa on mukana työeläkelaitosten hallituksissa ja työeläkelaitokset ovat merkittäviä si- joittajia suomalaisissa yrityksissä, niillä on iso rooli päätettäessä ylimmän johdon palkitsemisessa. On siten riski, että yri- tysten johto edistää tämän kautta omaa palkitsemistaan. Työeläkelaitosten johtoon tarvitaan enemmän ammattitaitoa ja niiden hallituksiin lisää työntekijöiden, eläkeläisten ja pk-sektorin edustajia suurtyönantajien sijasta. Suomen työeläkejärjestelmän kestävyys riippuu oleellisesti kansantalouden me- nestyksestä (ks. esim. Tikanmäki ym. 2017). Suurin uhka ei ole todennäköisesti (kansainvälisiltä) markkinoilta saatavat sijoitustuotot vaan Suomen kansantalou- den sopeutuminen erilaisiin häiriöihin. Jos Suomi kohtaa jatkossa kutakuinkin yhtä suuria häiriöitä kuin kuluneen noin kymmenen vuoden aikana ja jos Suomen ja euroalueen kyky sopeutua näihin häi- riöihin on yhtä heikko kuin menneisyy- dessä, työeläkejärjestelmän ja julkisen talouden kestävyys on hyvin uhanalai- nen. Eläkejärjestelmämme kestävyyden kannalta olisi siten tehtävä kaikki mah- dollinen oman taloutemme ja koko euro- alueen häiriösietokyvyn parantamiseksi. SUOSITUKSET Työtä rahoitusmarkkinoiden monipuo- listamiseksi tulee jatkaa ponnekkaasti. Erityistä huomiota tulee kiinnittää yri- tysrahoitukseen ja siinä erityisesti kas- vavien ja kansainvälistyvien pk-yritysten rahoitukseen. Valtioneuvostossa rahoitusmarkki- noiden lainsäädännön valmistelu tulee keskittää yhdelle osastolle, joka sijaitsee joko TEM:ssä tai VM:ssä. Valtion sijoi- tusvarallisuuden (Solidium, VER) hoito tulee keskittää yhteen yksikköön. Sijoi- tusvarallisuuden eri osia koskevat ohjeet voivat tulla jatkossakin eri tahoilta. Val- tioneuvostossa voidaan parantaa rahoi- tusmarkkina-asioiden koordinaatiota ministereiden välisen työnjaon avulla. Kirjallisuus Aaltonen, M. & Ilmonen, J. & Kahra, H. (2017), Eläkepommi ei tule kuten varas yöllä, Helsin- ki: Libera. www.libera.fi/wp-content/uploads/2017/01/elakepommi_5-1.pdf Juncker, J. (2014), A New Start for Europe: My Agenda for Jobs, Growth, Fairness and Democratic Change – Political Guidelines for the Next European Commission, Strasbourg, 15 July 2014. https://ec.europa.eu/commission/publications/president-junckers-political-guidelines_en Pajarinen, M. & Rouvinen, P. & Ylhäinen, I. (2017), Onko IMD:n ja WEF:n kilpailukyky- raporteista politiikanteon tueksi?, Valtioneuvoston kanslia, Tutkimus- ja sijoitustoiminnan julkaisusarja 51/2017. https://www.etla.fi/wp-content/uploads/VNK_2017_51.pdf Tikanmäki, H. & Ahola, I. & Koponen, J. & Reipas, K. & Suikkanen, H. (2017), Skenaariolas- kelmia työn muutosten vaikutuksista eläkejärjestelmään ja julkiseen talouteen, Eläketurvakes- kuksen raportteja 03/2017. www.etk.fi/wp-content/uploads/Skenaariolaskelmia_tyon_muutoksen_vaikutuksesta.pdf Valtiovarainministeriö (2017), Joukkolainamarkkinoiden sääntelyn kehittämisehdotukset, Valtiovarainministeriön julkaisu 5/2017. http://vm.fi/julkaisu?pubid=16505 Seuraava hallitus voi arvioida tarvetta perustaa erillinen rahoitusmarkkinami- nisterin tehtävä. Työeläkejärjestelmän monipuolisuu- desta tulee pitää huolta. Uusien eläkesää- tiöiden ja -kassojen perustamista tulee helpottaa. Työeläkelaitosten (ml. Keva ja VER) toimivan johdon ja hallitusten jä- senten pätevyysvaatimuksia tulee nostaa. Finanssivalvonnan tulee huolehtia siitä, että vaatimuksia noudatetaan tiukasti. Työeläkkeen saajien (työntekijöiden ja eläkeläisten) vahva edustus työeläkelai- tosten hallituksissa on hyvin perusteltua. Työnantajien osallistumisen tulee heijas- taa sitä, mistä rahoitus hankitaan. Käy- tännössä tämä tarkoittaa sitä, että myös pk-yrityksillä on edustus hallituksissa. Samalla varmistetaan se, että työeläkelai- tosten hallituksissa on vahvaa osaamista myös pk-yritysten rahoitustarpeista. • Viite 1 Pentti Pikkarainen toimi valtiovarainministeriön rahoitusmarkkinaosaston ylijohtajana vuosina 2010–2017.
  • 47.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 45 LUKUvihje hannu karhunen Vanhempi tutkija palkansaajien tutkimuslaitos hannu.karhunen@labour.fi justin parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence- based Policy to the Good Governance of Evidence. London: Routledge, 2017, 182 s. NÄYTTÖÖN PERUSTUVA POLI- TIIKKA VOI OLLA HARHAISTA Poliittinen päätöksenteko voi näyttää ulkoapäin sekavalta eturyhmäkamp- pailulta. Onkin hyvin mahdollista, että tehdyt päätökset esimerkiksi terveyden- huollosta tai koulutuksesta eivät perus- tu tutkittuun tietoon vaan pikemminkin heijastavat asian käsittelyyn osallistu- neiden ryhmien ja yksittäisten henki- löiden välisiä voimasuhteita. Vaatimuk- set näyttöön perustuvasta politiikasta (”evidence-based policy”) ovat kuitenkin työntäneet tutkimustiedon keskelle po- liittista päätöksentekoa. Politiikan ja tutkimuksen välinen vuorovaikutus voi olla ongelmallinen. London School of Economicsissa työs- kentelevän Justin Parkhurstin uusin kirja pureutuu systemaattisesti niihin perus- tavanlaatuisiin ongelmakohtiin, joihin näyttöön perustuva politiikka voi ajautua itse politiikan luonteen tai eturyhmien tavoitteiden takia. Parkhurst pyrkii ku- vaamaan kirjassaan, kuinka erilaiset tut- kimuksen ulkopuoliset tavoitteet voivat naamioitua näyttöön perustuvan politii- kan sisälle ja näin vääristää objektiivisia tutkimustuloksia tai jopa määrittää tut- kimuksen suunnan kokonaan uudelleen. Objektiiviset tutkimustulokset voidaan perinteisesti nähdä välineinä, jotka tar- joavat ratkaisuja yhteiskunnallisiin on- gelmiin. Yksi tutkimuksen tehtävistä on tarjota päättäjille arvioituja vaihtoehto- ja erilaisten ongelmien ratkaisemiseksi, joista päättäjät sitten tekevät lopullisen valinnan esimerkiksi omiin arvoihinsa perustuen. Näyttöön perustuva päätöksenteko voi kuitenkin olla harhaista. Parkhurst luo- kittelee mahdollisen harhan tekniseksi tai aiheeseen liittyväksi harhaksi. Kum- pikin harha voi syntyä, kun tutkimus- tuloksia luodaan, valitaan, tai tulkitaan päätöksenteon tarpeisiin. Harhaa voivat aiheuttaa niin itse poliittiset toimijat, eturyhmät kuin myös tutkijan omat tai- dot, arvot ja uskomukset. Parkhurstin mukaan tupakkateolli- suuden oma tutkimustoiminta ja tähän liittynyt tutkimustulosten suora mani- pulointi on ollut ehkä yksi räikeimmistä esimerkeistä teknisestä harhasta, millä pyrittiin aikanaan vaikuttamaan päätök- sentekoon. Usein tutkimustulosten valin- ta voidaan myös tehdä niin, että tulokset palvelevat ennalta määrättyä poliittista näkemystä. Vain harvoin kaikki yhden aiheen tutkimustulokset ovat merkitse- viä tai samansuuntaisia, mikä antaa eri ryhmille liikkumatilaa valita mieleisiään tuloksia oman politiikan tueksi. Kuului- sin tulosten tulkintaan liittyvä tekninen harha taas syntyy, kun korrelaatio tulki- taan syy-seuraussuhteeksi. Aiheeseen liittyvä harha voi Parkhurs- tin mukaan syntyä jo tutkimuksen mää- rittelyssä, kun sen aloittamista ohjaavat ennalta määrätyt kriteerit. Esimerkiksi yhteiskunnan huono-osaisimmista on vaikea tehdä tutkimusta jo pelkästään käytännön aineistollisesta näkökulmas- ta. Tämä ohjaa tutkimuksen fokuksen muihin ryhmiin. Näin ollen tutkimuksen kriteerien määrittelyllä voidaan varsin voimakkaasti ohjata sen tekemistä ha- luttuun suuntaan. Tutkimustulosten tulkinnassa taas eri- tyyppisten tulosten saatavuus voi johtaa uuden harhan syntyyn. Esimerkiksi jos vain satunnaistettujen koeasetelmien tu- lokset hyväksytään päätöksenteon tueksi, niin näiden tutkimuksien aiheet voivat ylikorostua päätöksenteossa. Toisaalta aiheet, joita ei voida tutkia satunnais- tetusti, voivat jäädä syrjään poliittisesta harkinnasta. Politiikka on argumenttien kilpailua. Parkhurst kiinnittää huomiota siihen, että tämä kannustaa luomaan edellytyk- siä sellaiselle tutkimukselle, joka vahvis- taa oman ryhmän poliittisia argumentte- ja suhteessa muihin. Poliittinen kilpailu myös voi luoda paineita saada aikaiseksi tuloksia. Tieteellisiin tuloksiin vetoami- nen myös mahdollistaa uudenlaisen po- liittisen retoriikan, jonka avulla voidaan olla välittämättä niistä tuloksista, jotka eivät palvele haluttua loppupäämäärää. Parkhurstin mukaan instituutioiden tulisi toimia niin, että minimoidaan mahdollinen harha itse tutkimuksen eri vaiheissa ja tutkimustulosten hyödyntä- misessä päätösten tukena. Tätä tukevat muun muassa oikeanlaisen tutkimuse- videnssin luominen parhaaseen tietoon perustuen, päätösten jatkuva itsenäinen arviointi sekä laaja keskustelu tutkimus- tuloksista. Kirjasta kuitenkin puuttuvat suorat konkreettiset suositukset, vaikka- kin niistä löytyy useita esimerkkejä eri maiden toimista. Kirjan teksti voi olla paikoin raskasta luettavaa. Näyttöön perustuvan politii- kan kannattajien tulisi kuitenkin pohtia sen lukemista. Kirjaa lukiessa herää ky- symys, mikä on politiikan ja tieteen väli- nen tilanne Suomessa, ja ovatko poliittiset intressit päässeet jo liiaksi vaikuttamaan tutkimuksen suuntaan. Tutkimuksen vai- kuttavuudesta ja näyttöön perustuvasta päätöksenteosta puhutaan paljon. Mutta ovatko suomalaiset instituutiot kykeneviä arvioimaan kriittisesti omaa toimintaansa ja tarvittaessa uudistumaan? Ja puuttuu- ko Suomesta keskeisiä instituutioita, jotka pitäisivät yllä tutkimuksen laatua ja tuki- sivat harhasta vapaata päätöksentekoa?
  • 48.
    46 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 artikkeli Kuvat maarit kytöharju jani-petri laamanen Yliopistonlehtori tampereen yliopisto jani-petri.laamanen@uta.fi O mistusasumisen vai- kutuksista työttömyy- teen on Suomessa käyty keskustelua jo yli 20 vuotta. Keskustelun käyn- nistivät aikanaan ja sitä ovat myöhemmin vauhdittaneet brittiläisen taloustieteili- jän Andrew Oswaldin tutkimukset, joissa omistusasumisen runsauden on näytetty olevan yhteydessä korkeampaan työttö- myyteen alue- ja maatasolla (Oswald 1996; Blanchflower ja Oswald 2013). Viimeaikaiset tutkimukset ovat tarjonneet todistusaineistoa sen puoles- ta, että kyseessä on nimenomaan syy-seu- raussuhde siten, että omistusasumisella todella on työttömyyttä lisäävä vaikutus (Laamanen 2017). Sekä Suomessa että maailmalla kes- keisenä vaikutusmekanismina on nähty se, että asunnon omistaminen vähentää halukkuutta muuttaa työn perässä. Tämä vaikutusmekanismi on olemassa, mutta se tuskin selittää kokonaan omistusasu- misen ja työttömyyden välistä yhteyttä. Muut mahdolliset mekanismit liittyvät asuntovelkaantumisen vaikutuksiin koti- talouksien käyttäytymiseen kulutuksessa ja työmarkkinoilla. Hyvinvointinäkökul- masta on huomioitava myös vaikutukset kotitalouksien varallisuuden karttumi- seen ja niiden kykyyn tehdä hyvinvoin- tinsa kannalta hyödyllisiä ratkaisuja. Asunnon omistaminen vähentää halukkuutta muuttaa työn perässä, mikä ei kuitenkaan yksin selitä omistusasumisen vaikutusta työttömyyteen. Omistusasumiseen ja sen vaikutuksiin puuttuvia politiikkakeinoja on lukui- sa joukko. Niitä tulisi arvioida nykyistä monipuolisemmin, ja pitäisi keskustella myös niiden vaikuttavuudesta. Lisäksi tarvitaan selvitys- ja tutkimustyötä me- kanismeista, joiden kautta omistusasu- misella on vaikutuksia työllisyyteen ja talouteen. OMISTUSASUMINEN VAIKUTTAA TYÖTTÖMYYTEEN ULKOIS- VAIKUTUSTEN KAUTTA Oswald havaitsi jo 1990-luvun puolivä- lissä, että työttömyys on korkeampaa alueilla ja maissa, joissa on enemmän omistusasumista. Sama on havaittavissa useilla aineistoilla, jotka koskevat eri alu- eita ja aikakausia. Kuviosta 1 havaitaan, että yhteys omistusasumisen ja työt- tömyyden välillä oli positiivinen myös Euroopan maissa vuonna 2015. Tällaiset positiiviset korrelaatiot tukevat väitettä omistusasumisen työttömyyttä lisääväs- tä kausaalivaikutuksesta, koska ainakin kahdesta syytä meidän tulisi havaita pi- kemminkin negatiivinen yhteys. Ensin- näkin korkeampi työttömyys on omiaan vähentämään omistusasumista. Toiseksi yksilötason tutkimuksissa on osoitettu, että omistusasujien työttömyys on vuok- ra-asujia pienempää. Omistusasuminen, työllisyys ja talous Tutkimusten mukaan omistusasuminen kasvattaa työttömyyttä alue- ja maatasolla. Vaiku- tusmekanismeja ei tunneta tarkoin, mutta niitä lienee useita. Omistusasumisella on toden- näköisesti lukuisia vaikutuksia paitsi suoraan työmarkkinoilla, myös esimerkiksi kulutus- ja säästämiskäyttäytymiseen ja tätä kautta makrotalouteen. Yksilötasolla omistusasumisen voidaan uskoa vähentävän kulutusta ja siten lisäävän säästämistä sekä lisäävän työn tarjontaa paikallisesti mutta vähentävän työvoiman liikkuvuutta. Sopivat politiikkalääkkeet näihin ongelmiin riippuvat eri vaikutusmekanismien merkittävyydestä.
  • 49.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 47 Jani-Petri Laamanen tähdentää, että omistus- asumisella on muitakin – kenties tärkeämpiä – vaikutuksia muutto- alttiuden vähenemisen lisäksi.
  • 50.
    48 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 OMISTUSASUMISEN OSUUS ALUEELLA LISÄÄ TYÖTTÖMYYTTÄ, VAIKKA OMISTUSASUJAT ITSE EIVÄT KÄRSIKÄÄN SIITÄ. Koska näistä negatiivista yhteyttä tuottavista tekijöistä huolimatta yh- teys kuitenkin usein on positiivinen, taustalla on oltava jokin mekanismi, jonka kautta omistusasuminen kasvat- taa työttömyyttä. Joissakin viimeai- kaisissa tutkimuksissa on kyetty osoit- tamaan, että tällainen mekanismi on olemassa (Coulson ja Fisher 2009; Wolf ja Caruana-Galizia 2015; Laa- manen 2017). Esimerkiksi Laamanen (2017) hyödyntää 1990-luvulla Suo- messa tehdyn vuokrasääntelyn purka- misen tuottamaa ns. luonnollista koe- asetelmaa. Vuokrasääntely purettiin ensin pohjoisessa ja keskisessä Suo- messa. Tämä vähensi omistusasumisen osuutta näillä alueilla, mahdollistaen kausaalivaikutuksen tutkimisen. Omis- tusasumisen osuuden työttömyyttä li- säävä vaikutus on kutakuinkin kiistaton teorian ja viimeaikaisten empiiristen tulosten valossa. Kuten edellä todettiin, omistusasujien työttömyys on vuokra-asujia vähäisem- pää, mutta aluetasolla omistusasuminen lisää työttömyyttä. Tätä ristiriitaa on toi- sinaan kutsuttu Oswaldin paradoksiksi. Blanchflower ja Oswald (2013) ja Laamanen (2017) esittivät toisistaan riippumatta vuonna 2013 paradoksin se- littyvän sillä, että omistusasuminen vai- kuttaa työttömyyteen ulkoisvaikutusten kautta. Tällä tarkoitetaan sitä, että omis- tusasumisella on suoran, omistusasujaan kohdistuvan työllisyyttä lisäävän vaiku- tuksen lisäksi ympäröiviin työmarkkinoi- hin kohdistuva ja työllisyyttä heikentävä ulkoisvaikutus. Tällaisia ulkoisvaikutuksia koskeva tutkimus on muutenkin viime vuosina yleistynyt esimerkiksi työttömyysturvan työllisyysvaikutuksiin liittyen. Omistus- asumisen tapauksessa ulkoisvaikutuk- sista on löydetty näyttöä, mutta niiden syistä vallitsee toistaiseksi epätietoisuus. Joka tapauksessa tiedetään, että omistus- asujat itse eivät keskimäärin kärsi asu- misratkaisunsa vuoksi korkeammasta työttömyydestä. Jotain tiedetään myös siitä, mihin ryh- miin työttömyyttä lisäävä ulkoisvaikutus kohdistuu. Laamanen (2017) raportoi, että suurimmat vaikutukset kohdistuvat ryhmiin, joilla on tyypillisesti verraten löyhät siteet työelämään. Tällaisia ryh- miä ovat esimerkiksi nuoret, opiskelijat ja pienten lasten äidit. Lisäksi omistus- asuminen näyttäisi lisäävän työttömyyttä lähinnä lyhyiden työttömyysjaksojen ja tilapäisen työttömyyden yleistymisen kautta (Laamanen 2017). Tämä on lin- jassa Nickellin (1998) OECD-maiden aineistolla saamien tulosten kanssa, joi- den mukaan omistusasuminen lisää ly- hytaikaista työttömyyttä, mutta sillä ei ole vaikutusta pitkäaikaistyöttömyyteen. MIKSI OMISTUSASUMINEN AIHEUTTAA TYÖTTÖMYYTTÄ? Yleisimmin mainittu syy omistusasumi- sen osuuden työttömyyttä lisäävälle vai- kutukselle on omistusasujien vähäinen alueellinen liikkuvuus. Kuten edellä on todettu, vähäinen liikkuvuus ei kuiten- kaan näytä aiheuttavan sitä, että omistus- asujat kohtaisivat muita enemmän työt- tömyyttä. Head ja Lloyd-Ellis (2012) ovat tutkineet liikkuvuusvaikutuksen merkittävyyttä työttömyyden lisääjänä teoriamallilla tehtyjen laskelmien avul- la. Tulosten mukaan liikkuvuus ei voi selittää merkittävää osaa omistusasumi- sen työttömyysvaikutuksesta, etenkään Euroopassa. Kyseisessä tutkimuksessa ei huomioida ulkoisvaikutuksia. Vähäisemmällä työvoiman liikku- vuudella voi olla paitsi edellä mainit- tuja suoria vaikutuksia, myös ulkois- vaikutuksia, mikäli muuttohalukkaat eivät pääse sijoittumaan haluamilleen alueille. Hämäläinen ja Böckerman (2004) saivat tuloksen, jonka mukaan runsas omistusasuminen vähentää Belgia Bulgaria Tsekki Tanska Saksa Viro Irlanti Kreikka Espanja Ranska Kroatia Italia Kypros Latvia Liettua Luxemburg Unkari Malta AlankomaatItävalta Puola Portugali Romania Slovenia Slovakia Suomi Ruotsi Iso-Britannia Islanti Norja Turkki 510152025 Työttömyysprosentti(2015) 50 60 70 80 90 100 Omistusasumisprosentti (2015) Kuvio 1. Työttömyysaste ja omistusasumisen osuus eri maissa 2015. Lähde: Eurostat.
  • 51.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 49 LAINANLYHENNYKSET LISÄÄVÄT KOTITALOUKSIEN SÄÄSTÄMISTÄ JA VÄHENTÄVÄT KULUTUSKYSYNTÄÄ. tulomuuttoa Suomen seutukuntiin muista seutukunnista. Tämä viittaisi liikkuvuuteen liittyvään negatiiviseen ulkoisvaikutukseen. Toisaalta Laama- nen (2014) ei löytänyt vastaavaa tulosta maakuntien tulomuuttoon, mutta lähtö- muuttoon kylläkin. Kaiken kaikkiaan ei tiedetä kovin hyvin, estääkö kohdealu- een omistusasuminen alueelle muuttoa merkittävissä määrin. Blanchflowerin ja Oswaldin (2013) mukaan omistusasuminen saattaa vaikuttaa työttömyyteen myös ”ei minun takapihalleni”-ilmiön kautta. Omistus- asujat saattavat muita hanakammin vastustaa uusien yritysten sijoittumista lähiympäristöönsä, mikä lisää työttö- myyttä. Blanchflower ja Oswald esitti- vät tuloksia, joiden mukaan korkeamman omistusasumisen osavaltioissa Yhdys- valloissa sijaitsee vähemmän yrityksiä ja toimipaikkoja. Bracke ym. (tulossa) osoittavat, et­tä asuntovelallisuus vähentää yrit­tä­jäksi ryhtymistä Britanniassa, mi­kä todennä- köisesti johtuu asuntovelkaantumisen aiheuttamasta riskin karttamisesta. Toisaalta omistusasumisella on osoitettu olevan positiivinen yhteys yrittäjyyteen Italian alueilla (Lisi 2017). Omistusasu- misen ja yritysten sijoittumisen tai yrit- täjyyden välisiä yhteyksiä on tutkittu toistaiseksi vähän, ja tulokset ovat ris- tiriitaisia. Omistusasujien asuntolainakulut lisäävät työn tarjontaa. Laamanen (2017) esittää todistusai- neistoa vaikutusmekanismeista, jotka perustuvat aiempiin havaintoihin siitä, että omistusasujien työllisyys on mui- ta parempaa, erityisesti jos heillä on asuntolaina. Tarve suoriutua asuntolai- nakuluista ja muista asumisen kuluista asunnon menettämisen uhalla on omiaan lisäämään halukkuutta pysyä töissä ja ottaa vastaan lisätöitä. Pellervon talous- tutkimus on tehnyt vertailuja vuokra- ja omistusasumisen kuluista, ja useimmis- sa tapauksissa omistusasumisen kuu- kausittaiset kulut ovat suuremmat, kun lainanlyhennykset lasketaan kuluiksi.1 On tietenkin selvää, että lainanlyhen- nykset ovat säästämistä, eivätkä sinän- sä varsinainen asumiskulu. Mutta jos vuokra-asujat eivät säästä lyhennyksiä vastaavasti muihin kohteisiin, ovat ly- hennykset merkityksellisiä kotitalouk- sien lyhyen ajan rahatilanteen kannalta. Omistusasuminen siis todennäköisesti lisää työn tarjontaa. Osittain lainakulut tietysti rahoitetaan lisäämättä työntekoa. Tällöin nämä kulut ovat pois muusta ku- lutuksesta. Omistusasumisen lisääntyminen voi- kin vähentää kotitalouksien kulutus- kysyntää, mikä heikentäisi työllisyyttä paikallisesti mutta myös laajemmin. Laamanen (2017) havaitsee, että omis- tusasumisen lisääntyminen näkyy työl- lisyyden heikkenemisenä paikallisilla aloilla, eli aloilla joilla tuotanto ja kulu- tus tapahtuvat pääosin samalla alueella (esimerkiksi monet palvelut ja päivit- täistavarakauppa). Onkin mahdollista, että ainakin osa omistusasumisen työt- tömyyttä lisäävästä vaikutuksesta johtuu kotitalouksien sitoutumisesta lainanly- hennyksiin. Lainanlyhennykset nostavat kotitalouksien säästämisastetta ja siten vähentävät kulutuskysyntää alue- ja kan- santaloudessa. OMISTUSASUMISELLA VOI OLLA MYÖS SUOTUISIA VAIKUTUKSIA Jos omistusasuminen aiheuttaa työttö- myyttä, tulisiko kaikkien olla vuokra- asujia? Vuonna 2016 noin 64 prosenttia asuntokunnista asui omistusasunnossa, joten ilmeisesti monet ihmiset haluavat omistaa asuntonsa. Omistusasuminen onkin pitkässä juoksussa valtaosalle ihmisistä taloudellisesti kannattava rat- kaisu. Yksi keskeinen omistusasumisen etu on se, että niin kutsuttu asuntotulo on verotonta. Vuokranantaja maksaa vuok- ratulostaan pääomatuloveroa, mutta omistusasuja, joka on tavallaan itse oma vuokranantajansa, ei tällaista veroa kohtaa. Omistusasujien näkökulmas- ta omistamisessa on siis hyvää ainakin edullisuus verrattuna vuokra-asumiseen. Omistusasuminen tekee myös varak- kaaksi. Ruotsin keskuspankin Nobel- muistopalkinnon tänä vuonna saanut Richard Thaler kirjoitti vuonna 1990 Anomalies-kirjoitussarjassaan siitä, miten omistusasujat vaurastuvat mak- saessaan asuntolainojensa lyhennyksiä. Lyhennykset eivät vastaavasti vähennä muuta säästämistä (tai lisää velkaantu- mista), joten asuntovelallisten tuloistaan säästämä osuus on suurempi kuin mui- den. Omistusasujien vaurastuminen on sittemmin todettu useissa tutkimuksis- sa (esim. Turner ja Luea 2009). Tie- tääkseni Suomessa vastaavaa tutkimusta ei ole tehty. Voidaan kuitenkin arvella, että suomalaiset eivät tässä asiassa ole merkittävästi erilaisia kuin esimerkiksi amerikkalaiset, ja puhutaanhan meilläkin lainanlyhennysten yhteydessä toisinaan pakkosäästämisestä. Asuntovelalliset säästävät enemmän kuin muut ja he vaurastuvat. Mikäli ihmisillä on itsekuriongelmia, ku- ten Thaler (1990) on esittänyt, on lai- nanlyhennyksiin sitoutuminen tapa kyetä säästämään enemmän. Laibson (1997) tosin toteaa itsekuriongelmaisten käyt- tämiä sitoutumisvälineitä käsittelevässä tutkimuksessaan, että velanottaja ei vält- tämättä voi saada täsmälleen mieleistään
  • 52.
    50 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 ASUNTOLAINOJEN LYHENNYSVAPAAT TUKEVAT KULUTUSTA MUTTA SAATTAVAT PAHENTAA VELKAANTUMISTA. lyhennysaikataulua, joten asuntolainat ovat esimerkki epätäydellisestä sitoutu- misvälineestä. Tämä tarkoittaa sitä, että lyhennykset voivat olla tavoitesäästämis- tasoon nähden liian suuret. Suomessa asuntolainojen keskipituus on hieman kansainvälistä tasoa lyhyempi. Tämä saattaa tarkoittaa sitä, että itseku- riongelmaiselle vuokra-asuminen johtaa liian pieneen ja omistusasuminen liian suureen säästämiseen. Tutkimustietoa siitä, kuinka hyvin asuntolainojen ly- hennysten suuruus vastaa kotitalouk- sien säästämistavoitteita, ei tietääkseni Suomesta tai ulkomailta ole. Asiaa olisi mahdollista tutkia esimerkiksi tarkaste- lemalla asuntovelallisten ja ei-velallisten subjektiivista hyvinvointia tai taloudel- lista tyytyväisyyttä. Kuten edellä todettu, kotitaloudet saat- tavat rahoittaa lainanlyhennysten kaut- ta toteutuvan lisäsäästämisen lisäämällä työntekoa, ja tätä kautta omistusasumi- nen voi myös lisätä työn tarjontaa talo- udessa. Työn tarjonnan kasvu nähdään usein positiivisena, vaikkakin erityisesti lyhyellä aikavälillä ja työn kysynnän ol- lessa niukkaa voi työllisyys kasaantua työtä aktiivisimmin haluaville. OMISTUSASUMISEEN JA TYÖLLISYYS- VAIKUTUKSIIN PUUTTUMINEN Omistusasumista rajoittavista toimista on Suomessa ryhdytty lähinnä asuntolainan korkovähennyksen leikkaamiseen. Kan- sainvälisten tutkimusten mukaan tämä keino on tehoton. Korkovähennys vai- kuttaa ostettujen asuntojen kokoon ja kenties asuntojen hintoihin, muttei asuntojen hallintamuotojen yleisyyteen (Eerola ym. 2014). Merkittävin korko- vähennysleikkausten vaikutus kohdistu- nee asuntonsa jo ostaneisiin, vähentäen heidän ostovoimaansa ja siten kokonais- kysyntää taloudessa. Toinen mahdollinen verokeino on vuonna 1992 poistunut laskennallisen asuntotulon vero. Tällä verolla on kan- nattajansa, mutta ilmeisesti asuntotulon käsitteen vaikeaselkoisuuden vuoksi se on kohdannut myös vastustusta. Ensi- asunnon ostajien vapautus varainsiirto- verosta voi lisätä omistusasumista, koska varainsiirtoverolla on ylipäätään havait- tu olevan vaikutusta asunnonvaihtoon (Hilber ja Lyytikäinen 2017). Muis- ta keinoista mainittakoon kesällä 2016 voimaan tullut lainakatto, joka saattaa hillitä erityisesti ensiasunnon ostomah- dollisuuksia niiden kotitalouksien osalta, joilla on vain vähän säästöjä tai muuta varallisuutta. Asuntolainojen korkovähennysten leikkaaminen ei vähennä omistusasumista. Edellä mainitut keinot voivat vaikuttaa omistusasunnossa asuvien kotitalouk- sien osuuteen. Toinen mahdollisuus on puuttua mekanismeihin, joiden kautta omistusasuminen lisää työttömyyttä. Tällöin mekanismit ja niiden merkittä- vyys tulee tuntea. Tutkimuskirjallisuu- den perusteella ei voida tarkasti sanoa, kuinka merkittävä mikäkin mekanismi on, etenkään Suomessa. Mekanismeja tulisikin selvittää tarkemmin. Kunnes mekanismit tunnetaan paremmin, voi- daan niihin vaikuttavien politiikkatoi- menpiteiden seurauksilla vain speku- loida. Mikäli omistusasuminen lisää työttö- myyttä merkittävästi lainanlyhennysten kulutusvaikutuksen kautta, lainakatto- järjestelmä voi lievittää tätä vaikutusta. Tämä siksi, että lainakatto kannustaa kotitalouksia ennakkosäästämään asun- non ostoa varten. Tällöin säästäminen jakautuu pidemmälle ajanjaksolle ja säästämisaste pienenee. Tämä tietenkin sillä oletuksella, että kotitaloudet eivät ota vastaavasti suurempia lainoja ja että laina-ajat pysyvät ennallaan. Myös suo- siotaan kasvattaneet asuntosäästöpalk- kio- eli ASP-lainat voivat tukea ennakko- säästämistä ja näin vähentää lyhennysten vaikutusta kulutuskysyntään ja siten työllisyyteen. Lainakattojärjestelmä ja asuntosäästöpalkkiolainat voivat lievittää omistusasumisen kielteistä vaikutusta kulutuskysyntään ja työllisyyteen. Eräs keskeinen kysymys on se, miksi asuntolainoja lyhennetään Suomessa niin ripeästi, erityisesti verrattuna Ruotsiin, joka tosin on kansainvälisesti poikkeuk- sellinen tältä osin. Ruotsissa keskimää- räinen lainan takaisinmaksuaika oli vuonna 2012 yli 140 vuotta, ja vain 57 prosenttia asuntovelkaisista kotitalouk- sista lyhensi lainojaan. Lainaansa lyhen- tävien kotitalouksien osuus on sittemmin noussut, erityisesti vuonna 2016, jolloin Finansinspektion asetti vaatimuksia lai- nanlyhennyksille.2 Asuntolainojen lyhentämisen kulu- tusvaikutuksia ei tietääkseni ole tutkit- tu. Joitakin viittauksia asiaan on kyllä Suomessakin kuultu, lähinnä pankkien taholta. Swedbankin entinen pääjohtaja Michael Wolf piti vuonna 2014 asunto- lainojen rivakkaa lyhentämistä merkit- tävänä Suomen talouskasvua haittaa- vana tekijänä. Osa Suomessa toimivista vähittäispankeista alkoi alkuvuodesta 2015 markkinoida asuntovelallisille ly- hennysvapaita kausia viitaten kokonais- kysyntävaikutuksiin, jotka ruokkisivat suomalaista talouskasvua. Pankkien lyhennysvapaatarjouksiin on tartuttu viime vuosina niin aktiivisesti, että ly- hennyksistä vapautuvat summat ovat liikkuneet sadoissa miljoonissa, jopa miljardiluokassa. Valtionvarainministe-
  • 53.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 51 riö totesi taloudellisessa katsauksessaan kesällä 2015, että lyhennysvapaat tukevat yksityistä kulutusta, mikä edelleen tukee talouskasvua. Sittemmin lyhennysvapaat ovat aiheuttaneet huolta kotitalouksien velkaantumisen kasvusta. OMISTUSASUMINEN JA MAKROTALOUS Mikäli omistusasuminen aiheuttaa työt- tömyyttä vähentämällä työvoiman liik- kuvuutta, kyseessä on rakenteellinen, työn tarjontaa rajoittava vaikutus. Mak- rotaloudellisesta näkökulmasta kyseinen vaikutus toteutuu sekä lyhyellä että pit- källä aikavälillä hidastaen talouskasvua ja heikentäen työllisyyttä. Asuntolainalyhennysten vaikutus ko- titalouksien kulutukseen on puolestaan kysyntävaikutus. Riippuen makrotalou- dellisesta mallista tällainen vaikutus voi olla kokonaan merkityksetön, olla mer- kityksellinen vain lyhyellä aikavälillä tai olla merkityksellinen lyhyellä ja pitkällä aikavälillä. Vaikutus on merkittävä ly- hyellä aikavälillä, mikäli kulutuskysyn- nällä on merkitystä lyhyellä aikavälillä. Vaikutuksen voidaan olettaa olevan merkittävämpi heikon talouskehityksen oloissa. Tämä siksi, että heikossa talou- dessa vähäinen kulutuskysyntä vähentää talouden reaalikasvua, kun taas ripeän talouskasvun aikana se lähinnä hidastaa inflaatiota. On huomattava, että asuntoja oste- taan ja uusia asuntolainasopimuksia solmitaan eniten nousukaudella. Tällöin negatiiviset kysyntävaikutukset tulevat merkittäviksi, kun talouskehitys myö- hemmin taantuu ja talous on enemmälti kotimaisen kysynnän varassa. Tällaisessa skenaariossa omistusasumisen voidaan Kirjallisuus Blanchflower, D.G. & Oswald, A. J. (2013), Does High Home-ownership Impair the Labor Market? NBER Working Paper No. 19079. Bracke, P. & Hilber, C. & Silva, O. (tulossa), Mortgage Debt and Entrepreneurship, Journal of Urban Economics. Eerola, E. & Lyytikäinen, T. & Saarimaa, T. (2014), Asumisen verotus – katsaus taloustieteelliseen kirjallisuuteen, VATT Muistiot 38. Head, A. & Lloyd-Ellis, H. (2012), Housing Liquidity, Mobility, and the Labour Market, Review of Economic Studies, 79, 1559–1589. Hilber, C. & Lyytikäinen, T. (2017), Transfer Taxes and Household Mobility: Distortion on the Housing or Labor Market? Journal of Urban Economics, 101, 57–73. Hämäläinen, K. & Böckerman, P. (2004), Regional Labor Market Dynamics, Housing, and Migration. Journal of Regional Science, 44, 543–568. Laamanen, J.-P. (2014), Worker Turnover, Structural Change and Inter-regional Migration, Finnish Economic Papers, 27:1, 34–55. Laamanen, J.-P. (2017), Home-ownership and the Labour Market: Evidence from Rental Housing Market Deregulation, Labour Economics, 48, 157–167. Laibson, D. (1997), Golden Eggs and Hyperbolic Discounting, Quarterly Journal of Economics, 112, 443–478. Lisi, G. (2017), Homeownership and New Entrepreneurs: First Empirical Evidence of a Bidirectional Interaction, Applied Economics, 49, 5983–5991. Nickell, S.J. (1998), Unemployment: Questions and Some Answers, Economic Journal, 108, 802–816. Oswald, A. J. (1996), A Conjecture on the Explanation for High Unemployment in the Industrialized Nations: Part I. University of Warwick Working Paper No. 475. Thaler, R.H. (1990), Anomalies: Saving, Fungibility, and Mental Accounts, Journal of Economic Perspectives, 4:1, 193–205. Turner, T.M. & Luea, H. (2009), Homeownership, Wealth Accumulation and Income Status, Journal of Housing Economics, 18:2, 104–114. katsoa syventävän ja pitkittävän talouden taantumia. Joissakin makromalleissa täl- lä ei ole merkitystä pitkällä aikavälillä, kun taas joidenkin teorioiden mukaan lyhyen aikavälin heikko talouskehitys ai- heuttaa heikompaa talouskehitystä myös pitkällä aikavälillä. Näin ollen omistus- asumisen kulutusvaikutuksen merkit- tävyys eri aikaväleillä riippuu siitä, mil- laiseen makrotaloudelliseen ajatteluun tukeudumme. • Viitteet 1 Viimeisin PTT:n raportti asumiskuluista löytyy osoitteesta www.ptt.fi/media/uudet- henkilokuvat-2017/asumismenot2017.pdf . 2 Nämä tiedot käyvät ilmi Finansinspektionin The Swedish Mortgage Market -raporteista. OMISTUSASUMISEN KASVU VOI HIDASTAA TALOUSKASVUA JA MYÖS PITKITTÄÄ TAANTUMIA.
  • 54.
    52 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 heikki taimio Erikoistutkija Palkansaajien tutkimuslaitos heikki.taimio@labour.fi Kuvat maarit kytöharjuhaastattelu Sinut nimitettiin Suomen Pankin tutkimuspääl- liköksi viime elokuun alusta. Sitä ennen toimit siellä tutkimusyksikön vanhempana neuvonan- tajana. Taidat olla Talous & Yhteiskunta-lehden lukijoille kuitenkin aika tuntematon. Vuonna 1999 tulin Pankkiin. Tein rahoitusmark- kinaosastolla rahoitusvakauteen liittyviä tehtäviä kuusi vuotta. Sen jälkeen olen tehnyt tutkimusta, erikoisalueena myös rahoitusmarkkinat ja niiden vakaus. Olen ollut myös kahteen otteeseen vuo- den virkavapaalla Pankista ja hoitanut vierailevan professorin tehtäviä Aalto-yliopiston rahoituksen laitoksella. Sielläkö Sinä alun perin opiskelitkin? Ei. Olen väitellyt Yhdysvalloissa, ja Helsingin yli- opistosta minulla on maisterin tutkinto kansantalo- ustieteestä. Kun tulin Yhdysvalloista takaisin, olin riskienvalvontatehtävissä liikepankissa Helsingissä pari kolme vuotta. Siinä vaiheessa tulivat tutuiksi pankkien sääntelyasiat ja niiden riskien mallintami- nen, jota olen omassa tutkimuksessani aika paljon tehnyt. Tietysti näin finanssikriisin jälkeen nämä asiat ovat politiikassakin keskiössä. Nämä rahoitusvakauteen liittyvät ongelmat ovat vähän herkkiä asioita mahdollisten markkinare- aktioiden takia. Onko siinä syy, että et ole kovin helposti niistä mitään julkisuudessa lausunut? Tässä on varmaan vain parasta viitata faktoihin. Ajasta, jolloin olen työskennellyt Suomen Pankissa, muistan hyvin, että olen kirjoittanut lehtiartikke- leita maan päälehdissä, yleensä nimenomaan rahoi- tusmarkkinoiden sääntelyyn, vakauteen ja riskien mittaamiseen liittyvistä asioista. Myös näinä vir- kavapausaikoina pyrin aina kirjoittamaan jonkun artikkelin. TV on haastatellut pankkien rakenteiden uudistamisesta viime vuosina. Olen myös antanut Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu Haastattelu on tehty 17.10.2017 Esa Jokivuolle johtaa rahoitustieteilijän taustalla perinteistä makrotaloustieteen keskittymää, Suomen Pankin tutkimusyksikköä. Finanssikriisi on kuitenkin tuonut rahoitustekijät makron ytimeen ja hänen mukaansa tässä riittää tutkimusagendaa vuosikausiksi. Kriisien tuominen malleihin edellyttää epälineaaristen riippuvuuksien käsittelyä. Tämä on haastavaa isoissa malleissa, joten tarvitaan myös pienempien mallien perheitä rahoitusjärjestelmästä tulevien riskien hahmottamiseksi. Pankkien sääntelyuudistukset – erityisesti korotetut pääomavaatimukset ja myös velkojien osallistuminen tappioiden kantoon tarvittaessa – ovat kasvattaneet pankkien tappiopuskureita ja ehkäisevät siten parhaiten uusia kriisejä.
  • 55.
  • 56.
    54 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 FINANSSIKRIISISSÄ RAHOITUSJÄRJESTELMÄN VALVONTA JA SÄÄNTELY PETTIVÄT. Yleisradiolle haastattelun varjopankeista hiljattain. Kyllä minä siis olen pyrkinyt osaltani keskusteluunkin osallistumaan. FINANSSIKRIISISSÄ VALLITSI EPÄTIE- TOISUUS SIITÄ, KENELLE JÄÄ RISKIEN MUSTA PEKKA Tosiaan rahoitusmarkkinoiden vakaus- kysymykset ovat Sinun spesiaalialaasi. Niistä tietysti ensimmäisenä tulee mie- leen finanssikriisi. Mikä on Sinun näke- myksesi sen syistä? Siinä oli sekä taustatekijöitä että vä- littömiä tekijöitä, mitkä sen aiheuttivat. Taustatekijät liittyvät vaikkapa globa- lisaatioon siinä mielessä, että Kiinan ja Yhdysvaltojen välillä pääsi kehitty- mään voimakas vaihtotaseiden epäta- sapaino. Kiinassa syntyi säästöjä, joita sijoitettiin esimerkiksi Yhdysvaltojen valtionlainoihin. Tämä painoi korkoja alas Yhdysvalloissa. Sijoittajille syntyi tarve globaalimminkin hakea tuottoja uusista kohteista. Oli tietysti muitakin tekijöitä, Yh- dysvaltojen sisäisiäkin, mutta tämä oli yksi syy siihen, että yhdysvaltalaisia asuntolainoja ruvettiin arvopaperista- maan ja myymään sijoittajille. Sitä kautta ne levisivät eurooppalaistenkin sijoittaji- en ja pankkien taseisiin. Kun kriisi puh- kesi aikanaan, niin siitä tuli globaali. Aina kun laaja kriisi pääsee synty- mään, niin myös rahoitusjärjestelmän valvonta ja sääntely ovat pettäneet. Ly- hyesti sanottuna kysymys oli siitä, että pankit olivat liian huonosti pääomitet- tuja. Niillä oli aivan liian pienet tappio- puskurit taseissaan. Lisäksi niiden muu varainhankinta perustui hyvin lyhytai- kaiseen velkaan. Esimerkiksi Lehman Brothers käytti hyvin paljon jopa yön yli uusittavaa velkarahoitusta. Kun luotta- mus rupesi horjumaan markkinoilla ja tappiopuskurit olivat pienet, lyhytaikai- sen velan antajat jäädyttivät luotonan- tonsa rahoituslaitoksille. Seurasi kriisi. Olen monesti omilla luennoillani fi- nanssikriisistä käyttänyt sellaista il- maisua kuin ”maailmanpyörä pyörii” tästä Kiinan ja Yhdysvaltojen yhtey- destä, mistä aloitit. Siinä oli Yhdysval- loilla vaihtotaseen alijäämä ja Kiinalla ylijäämä. Kiina sijoitti ne ylijäämät sitten Yhdysvaltojen markkinoille, mikä mahdollisti velkaantumisen Yh- dysvalloissa, joka sitten taas mahdol- listi sen, että sillä velalla ostettiin mm. kiinalaisia tuotteita, mikä aiheutti sen vaihtotaseen vajeen. Se pyöri niin kau- an, kunnes siihen tuli joku stoppi. Kyllä. Velkaantuneisuus oli tuossa tär- keä avainsana. Asuntolainamarkkinoilla velkaantuminen meni liiallisuuksiin. Tie- tysti siihen liittyi myös asuntojen hinto- jen voimakas nousu. Rahoituslaitosten suuri velkavipu pahensi asiaa. Finanssikriisiä pahensi asuntojen ostajien ja rahoituslaitosten suuri velkaantuminen ilman riittäviä tappiopuskureita. Asuntomarkkinoiden kriisihän oli siinä keskiössä. Subprime-kriisistä puhut- tiinkin jo ennen syyskuussa 2008 ta- pahtunutta varsinaista puhkeamista. Tietysti tähän valvonnan puutteeseen liittyi se, että maksukyvyttömille ja luottokelvottomille asiakkaille tuputet- tiin ja onnistuttiin myymään luottoja. Miten tärkeänä tätä subprime-aspektia voidaan loppujen lopuksi pitää? Tämä on hyvin mielenkiintoinen kysy- mys. Minulla on sellainen käsitys, että se koko potti subprime-luottoja oli verraten pieni kokonaisuuteen nähden silloin ai- koinaan. Se tunnuttiin tietävän jo silloin, kun ne tapahtumat lähtivät liikkeelle ja vyörymään. Mutta kun oli epäselvyyttä siitä, kellä se Musta Pekka niin sanotus- ti on ja rahoitusjärjestelmän yhteydet olivat niin globaalit joka paikkaan, niin se aiheutti sen epävarmuuden, ja sitten kaikki vetivät omat luottohanansa kiinni toisilta. Ihan viime aikoinakin olen törmän- nyt tutkimukseen, joka liittyy näihin Yhdysvaltojen asuntoluottoihin ja jossa väitetään, että voi olla, että siellä tuli itse asiassa enemmän tappioita muista kuin subprime-luotoista. Ylipäätään se, että se asuntolainoitus kasvoi niin paljon, oli tärkeää, ja subprime ei yksinään selitä kaikkia tappioita. Uskon, että se epävar- muus ja epätietoisuus, missä riskit ovat, jollain tavalla kulminoitui siihen, ja niistä subprimeista tuli fokus siinä mielessä ja niiden rooli oli varmasti tärkeä. Finanssikriisi paisui pankkien ulkopuo- lisen varjopankkijärjestelmän kautta. Siihen tulivat vielä johdannaiskytkök- set, paljon isommat rahat. Siitä oli huo- nosti tietoa. Kyllä. Varjopankkisektorin rooli oli tär- keä ainakin kahdella lailla. Valitettavasti sääntelyssä ja nimenomaan tässä pankki- en vakavaraisuussääntelyssä – paljonko pankeilla pitää olla omaa tappiopuskuria – oli sellaisia aukkoja, jotka sallivat luot- toriskien ja asuntolainariskienkin siirtä- misen varjopankkijärjestelmän puolelle. Kuitenkin näistä perinteisistä pankeista oli takuu siihen suuntaan, jos jotain pa- haa tapahtuu. Mutta vakavaraisuusvaati- mukset näillä taseen ulkopuolisilla var- jopankkijärjestelmässä olevilla riskeillä olivat alhaisemmat. Tämä avitti pankkien oman velkavivun kasvua. Toiseksi asun- tolainariskit levisivät mm. Eurooppaan, kun ne arvopaperistettiin ja niistä tuli osittain varjopankkitoimintaa. Tästä tullaan tietysti siihen kysymyk- seen, voiko tällaista tunarointia tulla helposti uudestaan. Miten Yhdysval-
  • 57.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 55 PANKIT OLI PAKKO PELASTAA, JA SITEN VÄLTETTIIN VIELÄ SUUREMPI TALOUSROMAHDUS. loissa on onnistuttu rakentamaan jär- jestelmää uudelleen niin, ettei tällainen toistuisi? Paljon on tehty. Pankkien vakavarai- suusvaatimusten kiertämistä varjopank- kisektorin kautta on tilkitty. Se on osa ns. Basel III-vakavaraisuuskehikkoa, josta on kansainvälisesti sovittu finanssikriisin jälkeen. Sen lisäksi vakavaraisuusvaati- muksia pankeille eli tappiopuskureita on kasvatettu huomattavasti. Akateemisella puolella on tällä hetkellä mielenkiintoista keskustelua edelleen siitä, onko sekään vielä riit- tävää, mitä nyt on tehty. Yhdysvaltoja koskien on huolta, lievennetäänkö siellä mahdollisesti tehtyjä sääntelymuutoksia. Kaiken kaikkiaan lieventäminen ei kuu- losta hyvältä, kun tästä kriisistä on vasta kymmenen vuotta. Oppi pitäisi olla vielä muistissa. Yksityiskohtien järkeistämi- nen voi sen sijaan olla paikallaan. Pankit saattoivat hyödyntää varjopankkeja vakavaraisuusvaatimuksiensa lieventämiseksi. EUROKRIISI OLI OSITTAIN FINANSSI- KRIISIN SEURAUSTA Euroalueella finanssikriisi ei ollut niin iso. Täällä ehkä pelästyttiin pikkaisen liikaakin sitä, mutta sitä seurasi euro- kriisi, jossa eräiden maiden pankit jou- tuivat vaikeuksiin. Miten näet eurokrii- sin keskeiset syyt? Kaikkihan puhuvat tietenkin Kreikasta. Kyllä minä näen, että siinä oli itse asi- assa hyvin vahva linkki finanssikriisiin, koska arvopaperistettuja asuntolaina- riskejä Yhdysvalloista päätyi mittavassa määrin eurooppalaisten pankkien tasei- siin. Sen takia täälläkin monet pankit joutuivat suuriin ongelmiin. Irlannissa ja Espanjassa oli oma asun- tomarkkinakriisi ja myös Britanniassa jossain määrin. Kyllä, mutta oli sitäkin, että oli tuonti- tavarana taseissa yhdysvaltalaista riskiä. Pankkeja jouduttiin monessa paikassa pelastamaan tai tukemaan eri tavoin, kun pelättiin, että kriisistä tulee vielä suurempi. Joidenkin maiden tapauk- sessa – Irlanti ja Espanja esimerkkeinä – pankkien tukeminen vaikeutti huo- mattavasti valtiontalouden asemaa, ja se sitten osaltaan oli johtamassa Euroopan valtionlainojen kriisiin. Lisäksi oli maita, joissa valtiontalouden hoidossa sinällään oli ollut ongelmia. Eurokriisiä kärjisti se, että Yhdysvalloista päätyi asuntolainariskejä mittavassa määrin eurooppalaisten pankkien taseisiin. Miten sitten tällainen euroalueen sisäi- nen vaihtotaseen epätasapaino-ongel- ma? Saksahan oli hyvin ylijäämäinen ja sitä rahaa virtasi Saksasta ja myös muista maista tuleviin kriisimaihin. Euroopan pankeissa monissa mais- sa markkinaehtoista rahoitusta käytet- tiin paljon. Lyhyesti sanottuna pankki rahoittaa itseään omalla pääomallaan, talletuksilla ja markkinaehtoisella rahoi- tuksella. Ylijäämät toisissa maissa kana- voituivat toisiin maihin pankkisektorin kautta ja vahvistivat luottobuumeja. Se lisäsi pankkien haavoittuvuutta alijäämä- maissa, koska markkinaraha on herkkä- liikkeistä sitten, kun ongelmia tulee. Kun eurokriisi puhkesi, niin ensisijai- sesti pelastettiin pankit, koska pelät- tiin systeemiriskiä, ts. jos jossakin al- kaa horjua, niin se tarttuu sitten myös muualle. Niin Yhdysvalloissakin jouduttiin tekemään. Ja se oli hyvin epäsuosittua, kuten tiedetään, mutta näin kuitenkin tehtiin. Oliko se pakko tehdä? Kyllä lyhyesti sanottuna oli. Politiik- kaa tällä alueella voidaan kuvata sillä, että tehtiin kaikki päinvastoin kuin mitä tehtiin 1930-luvun kriisissä. Silloin pidet- tiin julkisen sektorin rahahanat tiukalla kaikin puolin, keskuspankit mukaan lu- kien. Nyt pidettiin huolta siitä, että lik- viditeettiä riittää. Annettiin tarvittaessa takuita. Tehtiin jopa pelastusoperaati- oita. Kriisin alkuvaiheessa negatiivinen talouskehitys näytti jopa nopeammalta kuin 1930-luvun Suuren Laman yhtey- dessä. Nyt toteutettu politiikka onnistui välttämään suuremman romahduksen. Kyteekö euroalueella jossain pinnan alla yhä pankkikriisi vai onko se lopul- lisesti ohi? Viimeksi on ollut Italiassa joitakin vaikeuksia, mutta mikä se ti- lanne oikein on? Euroopassa on tehty omia hyvin mer- kittäviä sääntelymuutoksia. Näiden kriisien jälkeen on muodostettu ns. pankkiunioni, josta merkittävä osa on to- teutettu vaikka vielä on asioita tekemättä. Sen yhtenä keskeisenä pilarina on pank- kien uusi kriisinratkaisulainsäädäntö ja kehikko. Mm. Portugalissa on sovellettu uutta kriisinratkaisukehikkoa. Italiassa oli erilainen ratkaisu, mutta kuitenkin uuden kehikon puitteissa. Järjestämättömiä luottoja on merkittäviä määriä joissakin maissa. On tärkeää, että pankkien taseet saadaan ris- keiltään riittävän samankaltaiseen tilaan, kun pankkiunionia saatetaan loppuun. Agendalla on esimerkiksi yhteisen talle- tussuojan saaminen Eurooppaan. Yhteinen talletussuoja taitaa olla se kompastuskivi tässä. Suomen halli-
  • 58.
    56 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 tuksellakin on ollut vaikeuksia sulattaa sitä. Saksa on ollut vastahakoinen, kun siellä pelätään, että joudutaan kuiten- kin ns. tulonsiirtounioniin. Onko siinä sellainen vaara? Klassiset tutkimukset talletus- suojasta osoittavat, että talletussuoja on sinällään vakauden tuoja. Uskottava suoja estää pankkipaniikkeja ja talle- tuspakoja. Ymmärtääkseni siinä on vähän samasta asiasta kyse kuin vakaus- ja kasvusopi- muksessa finanssipolitiikan tai valtion velkaantumisen puolella, että Saksa ja Hollanti ja jotkut muut Saksaa lähellä olevat pohjoisen euroalueen maat pel- käävät holtitonta taloudenpitoa Etelä- Euroopassa. Sen takia ne eivät halua suostua yhteiseen talletussuojaan, vaikka se luo odotuksia, että kaikki ovat turvassa. Klassiseen talletussuoja-/pank- kiteoriakirjallisuuteen kuuluu se, että talletussuojan luomisen varjopuoli on moraalikato eli kannustimet liialliselle riskinotolle voivat lisääntyä. Sitä vastaan on olemassa pankkisääntely ja -valvonta. Jos esimerkiksi pankkien vakavaraisuus- vaatimukset ovat riittävän hyvällä tasol- la, se hillitsee riskinoton kannustimia ja myös tarkoittaa sitä, että pankit voivat itse kantaa riskit ensi sijassa, jos tappi- oita tulee. Yhteinen pankkivalvonta on toinen äärimmäisen tärkeä väline riskin- oton kontrolloimiseen. OVATKO VARJOPANKIT YHÄ MAHDOLLINEN ONGELMASEKTORI? Tästä tullaankin sulavasti siihen, että kun pankkien sääntelyä tällä tavalla lisätään ja erityisesti vakavaraisuus- vaatimuksia nostetaan, niin liukas raha pakenee varjopankkipuolelle. Onko täs- tä koitumassa mitään ongelmia Euroo- passa? Taisit antaa tästä haastattelun ihan hiljattain. Kyllä. Järjestimme varjopankki­toimin­ nasta kansainvälisen konferenssin Säätytalolla syyskuussa. Kuten aikaisem- min viittasin, pankkien ja varjopankkien välisen rajapinnan sääntely oli ongelma ennen finanssikriisiä. Se oli osa kriisin tarinaa, miksi pankit saattoivat osittain kiertää vakavaraisuusvaatimuksia. Nyt sitä on tilkitty ja kiertäminen ei samalla tavalla ole enää mahdollista. Konferenssissamme todettiin to- sin, että edelleenkään ei voida olla täysin varmoja, pitääkö tämä raja. Pitää välttää sitä, että riskit voivat liikkua pankkien ja varjopankkien välillä siten, että ne ovat kriisitilanteessa yhteisiä. Toki kun pankkien riskejä säännel- lään, voi kasvaa kannustin sille, että rahoituspalveluja siirtyy vähemmän säännellylle puolelle. Toisaalta var- jopankkipuolella toimivat paremmin markkinakurin lait, ja joka siellä on, kantaa myös riskit itse. Tämä hillitsee varjopankkisektorin kasvua, kunhan pi- detään huolta siitä, että piilokytköksiä näiden kahden sektorin välillä ei ole. Englannin keskuspankin edelli- nen pääjohtaja Mervyn King (2016) on kirjassaan1 pohtinut mielenkiintoisesti, voisimmeko saada finanssikriisit koko- naan loppumaan. Olisiko mahdollista organisoida rahoitusjärjestelmä sillä tavalla? Osana ehdottamaansa ratkaisua hän toteaa, että kun toiminta on pankki- toiminnan kaltaista, sen täytyy olla myös sääntelyn piirissä. Yhteinen talletussuoja voisi lisätä pankkien riskinottoa, jota kuitenkin voidaan hillitä yhteisellä pankkisääntelyllä ja -valvonnalla. Jos ollaan vähän konkreettisempia tä- män varjopankkisektorin suhteen, niin kerro esimerkkejä, minkälaista touhua siellä on. Se on siis epäilyttävää ja hyvin riskialtista. Esimerkiksi Fintech sanana kuvaa sitä, miten uusia teknologioita hyödyn- netään rahoituspalvelujen tuottamises- sa. Kustannustehokkuuksia on mahdol- lisuus saavuttaa. Mutta koska monet näistä toimijoista eivät vielä ole saaneet tai hakeneet esimerkiksi pankkitoimilu- paa, silloin ne määritelmän mukaan ovat varjopankkitoiminnan puolella eli pank- kitoiminnan kaltaisessa toiminnassa, jota säännellään kevyemmin. Tämä oli yksi asia, jota analysoitiin ja josta puhuttiin paljon meidänkin kansainvälisessä kon- ferenssissamme. Varjopankkitoiminnan kasvuluvut ovat korkeita, mutta se ei ole kovin laajaa, paitsi ehkä Kiinassa. Tällaisen toiminnan kasvuluvut ovat korkeita, mutta toiminnan laajuus ei ole kansainvälisestikään ajatellen kauhean suuri. Kiina saattaa olla poikkeus, jossa myös digitaalisella palveluntarjontapuo- lella tapahtuu paljon. Sielläkin viran- omaiset tarkkailevat kehitystä ja pyrkivät tarvittaessa puuttumaan siihen. Tämän voi tietysti rajata niin, että pankkeja ovat ne, joilla on oikeus vas- taanottaa talletuksia ja pääsevät tal- letussuojajärjestelmän piiriin. Varjo- pankkeja ovat sitten kaikki muut, jotka pyörivät tässä rahoitusjärjestelmässä. Kerro esimerkkejä varjopankeista. Ovatko sijoitusrahastot varjopankkeja? Tämä on mielenkiintoinen määritelmä- kysymys. Yhdysvalloissa monet asiantun- KRIISEISSÄ PANKKIEN JA VARJOPANKKIEN RISKIT EIVÄT SAISI OLLA YHTEISIÄ.
  • 59.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 57 tijat lukevat rahamarkkinarahastot osak- si varjopankkisektoria. Lisäksi rahastot, jotka käyttävät velkavipua – puhutaan hedge fundeista tai vipurahastoista – ovat esimerkkejä varjopankeista. Investointipankithan olivat myös kes- keisessä osassa finanssikriisin puh- keamisessa. Lehman Brothers oli yksi niistä. Kyllä, mutta ne olivat SECin2 sään­ telyn alaisia. Suomessa ei taida olla mitään vakavaa varjopankkiongelmaa. Missä meidän rahoitusjärjestelmämme suurimmat riskit piilevät? Kotitalouksien velkaantuneisuu- desta kannetaan huolta (kuviot 1 ja 2). Siellä velkaantuneisuus saattaa myös keskittyä joillekin ryhmille enemmän kuin toisille. Jos luottoa ja pikaluottoja saa myös uusien vähemmän säänneltyjen toimijoiden kautta, jotka saattavat toimia ulkomailta käsin, henkilön velanhoito- kyky myös perinteisissä pankkilainoissa voi heikentyä, jos ei saada kuvaa henki- lön kokonaisvelkaisuudesta. Kuinka suurta on kotitalouksien vel- kaantuminen suhteessa käytettävissä oleviin tuloihin verrattuna joihinkin muihin euromaihin? Onko Suomi siinä kärkipäässä? Oheiseen kuvioon viitaten Suomessa kotitalouksien velkaisuus on Euroopan keskikastia. Haluaisitko tuoda vielä jotain muuta esille tästä rahoitusvakaudesta? Vaikka paljon on tehty ja hyvä niin, niin aina pitää kysyä, onko tehty tarpeek- si. Pankkien rakenteiden sääntelyä kos- keva alue on esimerkiksi sellainen, joka Euroopassa ei ole toteutunut. Mitä se käytännössä tarkoittaisi? Liian suuria kaatumaan olevia pankkeja pil- kottaisiin osiin? Se voisi olla osittain sitäkin, mutta viit- taan Suomen Pankin pääjohtajan nimeä kantavaan kansainväliseen raporttiin, jossa tämä ehdotus tehtiin (Liikanen 2012). Kuvio 1. Kotitalouksien velkaantuneisuus eräissä Euroopan maissa. Kotitalouksien velka suhteessa käytettävissä olevaan vuosituloon vuonna 2016 ja 2015. Lähteet: OECD ja Macrobond. 0 50 100 150 200 250 300 Tanska Alankomaat Norja Ruotsi Irlanti Iso-Britannia Portugali Suomi Espanja Kreikka Belgia Ranska Itävalta Saksa Italia Viro % Kuvio 2. Kulutusluottokanta Suomessa luotonantajan mukaan, 30.6.2017. * Pl. pienlainayritykset. Määrä on estimoitu Tilastokeskuksen julkaisemista rahoitustilinpidon luvuista. ** Arvio, joka perustuu yksittäisten toimijoiden osavuosikatsauksiin. *** Määrä on estimoitu Tilastokeskuksen julkaisemista rahoitustilinpidon luvuista. Lähteet: Suomen Pankki, Tilastokeskus, valtiovarainminisgteriö ja kulutusluottojen myöntäjien julkiset tiedot. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 Vertaislainaus Pienlainayritykset*** Ulkomaisten luottolaitosten online-lainaus** Muut rahoituslaitokset* Luottolaitokset Mrd. euroa
  • 60.
    58 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 Talletuspankkitoiminta ja kaupankäyntipainotteisempi toiminta pitäisi erottaa toisistaan. Rajataan pankkien toiminta perintei- seen pankkitoimintaan. Rakennetaan pankkiryhmän sisäl- le tavallaan Kiinan muuri, jotta kaupan- käyntipainotteisempi toiminta on eril- lään, ja sitten talletuksia vastaan ottava ja talletussuojasta nauttiva perinteinen pankkitoiminta on omansa. Tällainen riskien karsinointi on katsottu tässä eh- dotuksessa hyväksi. Yksi perustelu on, että rahoitus- sääntelyssä robustisuus on tärkeää. Fi- nanssikriisi muistutti siitä, että riskien mittaaminen etukäteen on aina epätark- kaa. Silloin täytyy järjestelmien olla sel- laisia, että ne kestävät yllättäviä tulemia. RAHAPOLITIIKAN TAVOITTEET JA MATALA INFLAATIO Siirtykäämme sitten rahapolitiikkaan. Monilla keskuspankeilla on nykyään inflaatiotavoite. EKP:lla se on ”alle mutta lähellä 2 prosenttia”. Aika ajoin joku ekonomisti moittii näitä 2 prosen- tin tavoitteita liian mataliksi. Jos ne olisivat korkeampia, nimelliskorotkin olisivat korkeampia ja niitä voitaisiin kriisin tullen alentaa enemmän. Mitä tästä on rahapolitiikan tutkimuksen piirissä viime aikoina todettu? Kun nimelliskorkojen alaraja tulee vastaan – se ei välttämättä ole juuri nol- lassa mutta lähellä sitä – perinteisen kor- kopolitiikan teho laskee. Akateemisessa keskustelussa on tulevaisuutta ajatellen nostettu esiin ajatus, että korkeampi inf­ laatiotavoite antaisi enemmän pelivaraa. Korot olisivat siten pitkällä aikavälillä korkeammalla tasolla, ja kun talouteen tulisi negatiivisia sokkeja, koroilla olisi enemmän laskuvaraa. Toisaalta kirjal- lisuudessa tiedetään hyvin, että inflaa- tiotavoitteiden asettamisessa keskeistä on pitkäjänteisyys ja johdonmukaisuus. Epätavanomaiset keinot, joita sekä Yh- dysvalloissa että Euroopassa keskuspan- kit ovat harjoittaneet, tulevat kuvaan mu- kaan korkojen alarajan lähestyessä. ”Inflaatiotavoitteiden asettamisessa keskeistä on pitkäjänteisyys ja johdonmukaisuus.” EKP:n inflaatiotavoitteeseen liittyen Suomen Pankissa ilmestyi hil- jattain keskustelualoite, Paloviita et al. (2017a), jossa pyrittiin arvioimaan korkopolitiikan reaktiofunktion perus- teella, mitä tavoite ”alle mutta lähellä 2 prosenttia” numeerisesti tarkoittaa. Tut- kimuksesta on ilmestynyt myös VoxEU- blogi (Paloviita et al. 2017b), ja se on saanut paljon huomiota. Itse asiassa monissa maissa ja euro- alueellakin viime vuosien ongelma on ollut, ettei edes tuota 2 prosentin inflaatiotavoitetta ole onnistuttu saa- vuttamaan, ainakaan millään pysyväm- mällä tavalla. EKP:stä on vuosien var- rella huomautettu, ettei tavoite koske toteutuvaa inflaatiota vaan inflaatio- odotuksia jonnekin keskipitkälle aika- välille. Mutta jos katsotaan asiantunti- joiden tai markkinoiden odotuksia, niin nekään eivät toteudu. Näin on käynyt monissa muissakin maissa kuin euro- alueella. Tämä siitäkin huolimatta, että (kuten esimerkiksi USA:ssa) työttö- myysaste on painunut hyvin matalaksi. Mitä syitä näet sille, että inflaatio on pysynyt niin matalana? Globaalin finanssikriisin jäljet ovat olleet pitkät ja ennen kriisiä korkealle ki- vunneen velkaisuuden purkaminen (”de- leveraging”) on ottanut aikansa ja ehkä hillinnyt myös kustannuskehitystä. Voi olla myös pidemmän aikavälin tekijöitä. Mikä on teknologisen kehityksen rooli? Kiintoisan empiirisen tuloksen mukaan myös väestön ikärakenteella voisi olla yhteys inflaatioon (Juselius ja Takats 2016). Pohdimme mm. viimeksi mainit- tua kysymystä lokakuussa konferenssis- sa, joka järjestettiin yhdessä Center for Economic Policy Researchin (CEPR) kanssa otsikolla ”Macroeconomy and Demographics”. Mitenkäs globalisaatio? Se lienee jo pitkään alentanut kustan- nuspaineita. Näyttää siltä, että vielä tois- taiseksi maailmasta löytyy alueita, joissa on halpoja tuotantopaikkoja, ja tuotan- non siirtymistä tapahtuu. Se hillinnee edelleen kustannuspaineita. Yhdysvalloissahan työttömyysaste on painunut jo lähelle neljää prosenttia ja edelleenkään siellä ei oikein ole in- flaatio lähtenyt kiihtymään. Professo- ri David Blanchflower on Twitterissä ja muuallakin esittänyt, että siellä on tästä matalasta työttömyysasteesta huolimatta niin paljon porukkaa työ- markkinoiden ulkopuolella, siis ei ole rekisteröitynyt työttömiksi, että se ai- heuttaa edelleenkin painetta mataliin palkankorotuksiin ja sitä kautta mata- laan inflaatioon. Se on sellainen keskus- telunaihe siellä. Täällä Euroopassa on 9 prosentin työttömyys ja Suomessakin melkein niin korkea. Onko mielestäsi mitenkään mahdollista arvioida, tulee- ko työttömyys tästä vielä paljon alas ennen kuin alkaa näkyä inflaatiota? Vai onko siellä toisella puolella näitä mainitsemiasi tekijöitä, jotka edelleen pitävät inflaatiota matalana – globali- GLOBALISAATIO ON YKSI TÄRKEÄ TEKIJÄ, JOKA SELITTÄÄ MATALAA INFLAATIOTA.
  • 61.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 59 saatio, teknologinen kehitys, ikäänty- minen jne. Mm. Financial Times on syksyn aika- na koonnut tutkijoiden ja keskuspank- kiirien näkemyksiä siitä, että inflaation ja työttömyyden välistä yhteyttä on nyt haasteellista ymmärtää. Se, miten inflaa- tiokehityksen pitkän aikavälin tekijät pi- täisi ottaa malleissa huomioon, on tärkeä kysymys. Myös BIS-pankin3 tutkijat ovat kiinnittäneet huomiota Phillips-käyrän dynamiikkaan nykyoloissa. Jotkut ekonomistit, Roger E.A. Far- mer (2016)4 etunenässä, ovat jopa ot- taneet projektikseen luopua Phillipsin käyrästä eli jonkinlaisesta vakaasta työttömyyden ja inflaation välisestä käänteisestä yhteydestä, ja korvata sen makromalleissaan jollain muulla. Innostuessaan hän on jopa sanoo, että mikä tahansa työttömyysaste on so- pusoinnussa vakaan inflaation kanssa. Tällöin tulee hylätyksi myös idea jos- tain luonnollisesta työttömyysasteesta (tai ns. NAIRUsta), jonka alle mentä- essä inflaatio alkaa kiihtyä. Hänellä on muitakin ”villejä” ajatuksia, kuten se, että makrotalouspolitiikan pitäisi va- kauttaa osakekurssit. Mutta onko tässä nyt sitten syytä katsoa makromalleja jotenkin toisella tavalla, jos tätä Phil- lipsin käyrää ei ole tai se on menettänyt merkityksensä? Phillipsin käyrää on perinteisesti käsitelty makroilmiönä, mutta mikroana- lyysit ovat myös tärkeitä, kun lähdetään selvittämään relaatiossa tapahtuneita muutoksia. Makromallien kehitys saa niistä syötteitä. Farmer haluaa ottaa Phillipsin käyrän tilalle ”belief functionin” eli jonkinlai- sen Keynesin ”eläimellisten viettien” formalisoinnin…
  • 62.
    60 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 Taloudenpitäjien ja talouspolitiikan eri lohkojen välinen koordinaatio on tärkeää tulevaisuutta koskevien odotusten ja investointien kannalta. Odotuksiin liittyvät kysymykset ovat aina kauhean mielenkiintoisia ja tärkeitä. Mistä taloudenpitäjien väli- nen koordinaatio esimerkiksi syntyy? Ollaanko optimistisemmassa vai pessi- mistisemmässä tilassa, joka sitten vai- kuttaa siihen, miten lähdetään inves- toimaan jne.? Koordinaatiokysymykset ovat vaikeita tutkia mutta myös mielen- kiintoisia. EKP:n pääjohtaja Mario Draghi on ollut selvästi huolissaan siitä, että inflaatiotavoitetta ei ole onnistuttu saavuttamaan. Hän on sitä varten eh- dottanut muita keinoja kuten elvyttä- vämpää finanssipolitiikkaa ja palkan- korotuksia tukemaan tätä kehitystä. Mielestäni on ollut aika yllättävää, että jopa Bundesbank on suositellut Saksalle kunnon palkankorotuksia. Miten tulkitsisit näitä toivomuksia? Keskuspankit heittävät palloa työ- markkinajärjestöille ja… Eri politiikkalohkojen koordinaatio on vanha ja tärkeä teema. Palkankorotuksilla yritettäisiin ruok- kia kustannusinflaatiota, kun rahapo- litiikka on epäonnistunut inflaation kiihdyttämisessä. Palkkakehitys on tärkeä osatekijä kustannuskehitystä, johon inflaatio liit- tyy. Maittaiset erot euroalueella voivat olla merkittäviä. Saksan osalta on epäi- lemättä näin, että palkkakehitys on ollut jo pitempään hyvin maltillista. RAHOITUSMARKKINOIDEN HUOMI- OON OTTAMINEN MAKROMALLEISSA ON ISO TUTKIMUSAGENDA Nythän siellä IG Metall vaatii kuuden prosentin korotuksia, mutta on eri asia, mitä siellä menee läpi. Toinen ongelma tässä makromallien suhteen on se ylei- nen kritiikki, että ne eivät ennustaneet finanssikriisiä. Miten siinä on edistyt- ty? Onko vaikkapa keskuspankkien makromalleissa onnistuttu kytkemään rahoitussektoria mukaan niin, että se jotenkin näkyisi paremmin, jos tällaisia uhkia on ja voitaisiin ottaa ennusteissa paremmin huomioon? Tämä on iso ja erittäin mielenkiintoinen ja minusta ihan keskeinen kysymys. Olin hiljattain kansainvälisessä konferenssis- sa, jossa yksi avainpuhujista – hän ei ollut makrotaloustieteilijä, mutta ihan tunne- tuimpia rahoitusalan tutkijoita – kertoi, että häneltä oli jossain kysytty, hyötyy- kö tästä finanssikriisistä kukaan. Hän oli miettinyt hetken ja todennut, että tutki- jat. Tutkijoille on tullut tarjolle tärkeitä ja laajoja uusia tutkimusagendoja. Mak- rotalouden ja rahoitusmarkkinoiden kytkennän parempi ymmärtäminen ja sen tuominen myös makromalleihin on yksi ihan keskeinen alue. Toki on harmil- lista, että akateemiset tutkijatkaan eivät osanneet paremmin varoittaa kriisistä aikanaan. Kriisien mahdollisuuden mallittamisessa törmätään tietokoneiden laskentatehoon. Mainitsin aikaisemmin professo- ri Mervyn Kingistä, joka oli pitkään Englannin keskuspankin pääjohtaja ja kirjoitti kirjan finanssikriisin jälkeen. Hän sanoi jossain vaiheessa pian kriisin jälkeen, että tämä tulee olemaan suuri kysymys ja on ainakin 10 vuoden tutki- musagenda. Nyt on suurin piirtein se 10 vuotta mennyt, ja veikkaan, että ainakin vielä toiset 10 vuotta riittää vallan hyvin töitä sen asian kanssa. Kriisit ovat luonteeltaan epäjatku- vuuskohtia ja epälineaarisia ilmiöitä. Määritelmän mukaan on mahdotonta ennustaa niitä, mutta ne tekevät malleista moni­mutkaisia. Varsinkin jos on suuri mak­romalli, jossa pyritään rea- listisesti kuvaamaan talouden eri lohkoja ja niiden välisiä kytkentöjä, ja kun sinne pyritään realistisesti mallittamaan kriisin mahdollisuus ilman, että tehdään kovin paljon yksinkertaistavia oletuksia, niin se on aidosti vaikeaa. Se on onnistunut vain rajoitetun kokoisissa makromalleis- sa. Vaikka voisimme ajatella, että lasken- tateho tietokoneissa on nykyään jo tosi suuri ja se tulee edelleen kehittymään, silti rajat tulevat vastaan, kun mallista tulee riittävän mutkikas. Siinä on paljon yhtälöitä ja muuttujia, ja koneet alkavat kuumentua, kun niitä ratkaistaan, koska ne eivät ole kynällä ja paperilla käsiteltävissä. Toinen asia, josta haluaisin muistut- taa, on se, että varmaan tunnetuimman ja yhden parhaista kriisiprofetioista teki professori Raghujam Rajan ollessaan IMF:n pääekonomisti, joka oli sittem- min Intian keskuspankin pääjohtaja ja on nykyään takaisin Chicagon yliopiston professorina. Keskuspankkiirien Jackson Hole-kokouksessa, joka pidetään vuosit- tain elokuussa, hän esitti vuonna 2005 analyysin siitä, kuinka rahoitusriskit maailmassa ovat lisääntyneet (Rajan 2005). Hän ei ole makrotaloustieteilijä vaan pankki- ja rahoitustutkija, mutta sittemmin todettiin, että se mitä hän sa- noi, oli todellakin profeetallista ja kuvasi aika syvällisesti niitä mekanismeja, jot- ka osoittautuivat ongelmaksi. Hänellä oli FINANSSIKRIISISTÄ OVAT HYÖTYNEET AINAKIN TUTKIJAT, JOILLE ON TULLUT TÄRKEITÄ JA LAAJOJA TUTKIMUSAGENDOJA.
  • 63.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 61 hyvä kokonaisnäkemys. Voi kuvitella, että kun hän sitä analyysia päässään ja ihan perustilastotiedon avulla teki, hänellä oli ehkä pieniä mallikehikoita apunaan, joil- la hän hahmotti lainalaisuuksia ja kykeni niistä muodostamaan kokonaisuuden. Talouskehityksen uhkakuvien hahmottamisessa tarvitaan myös pienten mallien kokoelmia. Uskon, että tällainen on jatkossakin tärkeää. Täytyy myös osata ajatella riit- tävän laajasti ja myös erilaisia skenaari- oita ja mitä jos-tilanteita. Ei pidä ajatella niin, että pystytään kaikkea pukemaan yhteen vaikka kuinka suureen malliin. Varmasti tullaan tarvitsemaan myös täl- laisia pienempien mallien kokoelmia ja niiden hyvää hallintaa sillä tavalla, että fiksut ihmiset pystyvät niiden avulla hah- mottamaan suurempia kokonaisuuksia ja myös uhkakuvia. Eikös tämän kriisin keskiössä ja sitä edeltävässä vaiheessa Yhdysvaltain keskuspankin pääjohtaja Alan Greens- pan ollut tunnettu siitä, että hän seu- rasi hyvin tarkkaan kaikkia detaljeja ja indikaattoreita taloudesta, mutta hän ei siltikään uskonut, että tässä käy miten- kään huonosti? Hän on sitten myöhem- min myöntänyt erehtyneensä. Kyllä, hän on todennut ongelmaksi omassa ajatuskehikossaan sen, että hän luotti rahoituslaitosten omiin kannus- timiin pitää riskit hallinnassa. Riskien hallinnassa oli kieltämättä tapahtunut suuria edistysaskeleita. Oli ajateltu, että riskit ovat viime kädessä tilastollisesti mitattavissa aikaisempiin kokemuksiin perustuen. Mutta näin ei ollut, ja sitten myös osoittautui, että kannustimet olivat Kirjallisuus Farmer, R.E.A. (2016), Prosperity for All: How to Prevent Financial Crises, New York: Oxford University Press. Juselius, M. &Takats, E. (2016),The Age-Structure–Inflation Puzzle, Bank of Finland Research Discussion Papers 4/2016. King, M. (2016), The End of Alchemy – Money, Banking and the Future of the Global Economy, London: Little, Brown. Liikanen, E. (2012), High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, Final Report, Brussels. https://ec.europa.eu/info/system/files/liikanen-report-02102012_en.pdf Paloviita, M. & Haavio, M. & Jalasjoki, P. & Kilponen, J. (2017a), What Does ”Below, but Close to, Two Percent Mean?Assessing the ECB’s Reaction function with Real Time Data, Bank of Finland Discussion Papers 29/2017. https://helda.helsinki.fi/bof/handle/123456789/14932 Paloviita, M. & Haavio, M. & Jalasjoki, P. & Kilponen, J. (2017b), Two Percent or Not Two Percent? Interpreting the ECB’s Definition of Price Stability, VoxEU Blog. http://voxeu.org/article/interpreting-ecb-s-definition-price-stability Rajan, R.G. (2005), The Greenspan Era: Lessons for the Future, Speech by Raghuram G. Rajan, Economic Counsellor and Director of the IMF’s Research Department, ”Financial Markets, Financial Fragility”, and Central Banking, A Symposium Sponsored by the Federal Reserve Bank of Kansas City, Saturday, August 27, 2005, Jackson Hole, Wyoming. https://www.imf.org/en/News/Articles/2015/09/28/04/53/sp082705 monissa tapauksissa pikemminkin niin, että otettiin ylettömän suuria riskejä no- pean palkitsemisen siivittämänä. Esimerkiksi palkittiin rahaston joh- tajaa siitä, että tase kasvoi ja samalla riskit myös kasvoivat. Niin. Näin ollen selkeästi oletus siitä, että siellä on hyvät kannustimet pitää omat riskit hallinnassa, ei kaikilta osin pätenyt. • Viitteet 1 Pentti Pikkarainen arvioi Kingin kirjan tämän lehden numerossa 2/2016. Toim.huom. 2 SEC = Securities and Exchange Commission, Yhdysvaltain rahoitusvalvontavirasto. Toim.huom. 3 BIS = Bank for International Settlements, ”kes- kuspankkien pankki”. Toim.huom. 4 Heikki Taimio arvioi Farmerin kirjan tämän lehden numerossa 4/2016. Toim.huom.
  • 64.
    62 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 LUKUvihje pertti haaparanta Professori Aalto yliopiston kauppakorkeakoulu pertti.haaparanta@aalto.fi sixten korkman: Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella, Helsinki: Otava, 2017. 206 s. KONVENTIONAALISEN GLOBALI- SAATIONÄKEMYKSEN SELITYS JA PUOLUSTUS Sixten Korkmanin kirja on erinomainen katsaus globaalin talouden instituutioi- hin, globalisaation eri puoliin ja sen vai- kutukseen poliittisiin päätöksiin. Kirja päättyy lukuun, jossa esitellään eräitä keskeisiä globalisaatioon ja etiikkaan liit- tyviä eettisiä näkemyksiä ja pohdintoja. Se, onko globaaleja eettisiä periaatteita olemassa, on tärkeää silloin, kun talou- dellinen toiminta ylittää maiden rajat. Kirjassa on niin paljon aiheita ja nä- kökulmia, ettei niitä kaikkia voi arvos- telussa kattaa. Niinpä keskityn yhteen mielestäni tärkeään eli siihen, minkälai- sen laajan näkemyksen globalisaatiosta kirja tarjoaa - tai ehkä paremminkin, millaiseen näkemykseen kirjan analyysi nojautuu. Kutsun ”konventionaaliseksi globa- lisaationäkemykseksi” näkemystä, joka korostaa globalisaation tuomia koko- naishyötyjä mutta huomaa hyötyjen jakautuvan epätasaisesti tai joidenkin jopa kärsivän siitä. Tämä näkemys pitää hyvänä sitä, että nämä ihmiset saavat hyvityksen menetyksilleen, mutta siinä jätetään käsittelemättä kunnolla se, mi- ten hyvitetään ja rajoittaako globalisaatio mahdollisuuksia tehdä nämä hyvitykset. Konventionaaliseen näkemykseen kuu- luu myös väite, että globalisaation vas- tustajat ovat ”populisteja”, jotka vetoavat kansaan lyhytnäköisillä politiikkaneu- voilla. Näkemys ottaa monet ilmiöt an- nettuina, kuten esimerkiksi teknologisen kehityksen. Korkman pääosin esittelee ja puolus- taa kirjassaan erinomaisen selkeästi tätä konventionaalista näkemystä, kylläkin sitä monin osin muokaten. Hän ei kui- tenkaan näin pääse irti joistakin ongel- mista. Hänen usein toistuva väitteensä on, että erityisesti kaupan esteiden pur- kaminen parantaa siihen osallistuvien kaikkien maiden kokonaishyvinvointia/ kokonaistuloja kasvattamalla tehokkuut- ta. Hän ei kuitenkaan valaise niitä ole- tuksia, joiden perusteella väite voidaan esittää. Ne ovat aivan tavanomaiset: kaikki markkinat ovat täydellisiä, so. informaatio on täydellistä ja kaikkien hallussa ja kilpailu on täydellistä. Näillä ehdoilla vapaaehtoinen vaihdanta, jota kaikki vaihdanta on, lisää väistämättä hyvinvointia. Kauppaa ei käytäisi, jos näin ei olisi. Argumentti yleistää yksilö- tasolla saavutettavat vaihdannan hyödyt koko talouden tasolle. GLOBALISAATIOTA EI VOIDA PUO- LUSTAA OLETTAMALLA TÄYDELLISET MARKKINAT Tosiasia kuitenkin on, että markkinat eivät ole täydellisiä, joten talouden (laa- jemminkin yhteiskuntien) toiminta ”on parhaimmillaankin vain toiseksi paras- ta” Avinash Dixitin (2009) lausahdusta lainaten. Tällöin aina löytyy jokin poli- tiikka, jolla tilannetta voidaan parantaa. Kuvitellaanpa, että suuri markkina- voimaa omaava yritys alkaa myydä tuo- tettaan kotimaan markkinoille, joilla on ennen ollut paljon kilpailua kotimaisten pienyritysten kesken. Pitäisikö ulkomai- sen yrityksen saada operoida vapaasti? Yleisesti ottaen ei. Kauppapolitiikalla voidaan vaikuttaa sen hinnoittelupää- töksiin niin, että se joutuu ”halpuutta- maan” hintaansa. Esimerkki on relevant- ti siksi, että nykyään yksi tekijä, jonka katsotaan muuttaneen funktionaalista tulonjakoa pääomatulojen hyväksi ja työtulojen tappioksi, on yritysten ja varsinkin globaalien yritysten kasvanut markkinavoima. Erilaisilla kauppasopimuksilla on kuitenkin rajoitettu mahdollisuuksia toteuttaa tällaista politiikkaa. Tällöin on turvauduttava käyttämään vähemmän sopivia politiikkakeinoja, joilla voidaan puuttua ulkomaisen yrityksen hinnoitte- luun. Korkman on tietoinen näistä ongel- mista, varsinkin silloin, kun ne liittyvät pääomien liikkuvuuteen ja sen aiheutta- miin kriiseihin. Toinen ongelma on, että korostetta- essa tehokkuusetuja perusteena kaupan esteiden poistamiselle tehdään varsin äärimmäinen valinta yhteiskunnan hy- vinvointimittariksi, talouden kokonais- tulo. Täydellisessä maailmassa tämä ei sinällään ole este ottaa huomioon myös ne yksilöt, joille kaupan vapautumisesta on haittaa ilman, että tehokkuudesta tar- vitsee luopua. Julkinen valta voi langet- taa hyötyjille könttäsummaveron (”annat valtiolle 10 euroa, mitä tahansa teetkin”), jonka tuotto jaetaan häviäjille (”saat 5 euroa, mitä tahansa teetkin”). Tällaiset verot pitäisivät siis talouden parhaassa mahdollisessa maailmassa. Täydellisen maailman ulkopuolella täytyy käyttää muita veromuotoja, esi- merkiksi progressiivista tuloverotusta. Tuolloin on pakko tehdä selkeitä eettisiä valintoja siitä, miten eri kansalaisia pai- notetaan päätöksenteossa. Nämä valinnat määrittävät sen, miten yhteiskunnan hy- vinvointia mitataan. Korkman keskustelee kirjassaan paljon kansainvälisistä ulkoisvaikutuksista, jot-
  • 65.
     T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 63 ka ovat mm. pahentaneet ilmastonmuu- tosta. Tällöin ongelma on tietysti se, mi- ten maailman hyvinvointia mitataan ja samalla myös miten tulevat sukupolvet otetaan huomioon. Voidaanko luottaa siihen, että kansainvälinen neuvottelu- järjestelmä tuottaa jonkin koherentin tavoitteen, jonka perusteella voidaan päätyä toimenpiteisiin, jotka ovat kai- kille maille hyväksyttäviä? Jos ei, niin mitkä ovat sitten kolmanneksi parhaat keinot? Miksi globalisaation rajoittami- nen ei kuuluisi työkalupakkiin muiden keinojen ohella? MIKÄ OIKEIN ON POPULISMIA JA MIKÄ EI? Mielenkiintoista on, että Korkman on valmis toimiin, joilla kansainvälistä muuttoliikettä rikkaisiin maihin hilli- tään. Perusteena tälle eivät ole muut- toliikkeiden suorat haitat kohdemaissa (joita on liioiteltu, kuten Korkman tuo hyvin esille) vaan pikemminkin se, että muuttajia ei esimerkiksi kouluteta ja so- peuteta tarpeeksi, siis muun politiikan puutteet, ja tietysti populismi. Miksi ne nyt kelpaavat globalisaatiota rajoittavien toimien syiksi, kun taas ne eivät kelpaa syiksi muuhun globalisaatioon puuttu- miseen? Monissa kaupan teorioissahan kauppa ja tuotannontekijöiden liikkeet ovat toisiaan korvaavia. Kauppa on vain epäsuoraa kauppaa niillä tuotannonte- kijöillä, joita kaupattavien tuotteiden tuottamisessa on käytetty. Populismin käsitteen, tai itse asiassa sen, mihin sitä kirjassa sovelletaan, Kork- man rajaa varsin kapeaksi. Populistiset poliitikot tarjoavat tavallisia kansalaisia kosiessaan heille lyhytnäköistä politiik- kaa ja ”helppoja ratkaisuja”, näiden jou- kossa globalisaation rajoittamisen. Pää- osin tämä on hyvä luonnehdinta, mutta keitä voidaan pitää populisteina? Hän toteaa esimerkiksi sen, että eri maiden näkemykset EU:n ja euroalueen kehittä- misestä poikkeavat hyvin paljon toisis- taan. Jotkut maat haluavat nopeampaa ja tiiviimpää yhdentymistä, toiset taas vas- tustavat sitä. Ovatko jälkimmäiset kannat populistisia? Vai ensimmäiset? Eikö Saksan maaninen julkisen velan kasvun tai ylipäätänsä sen olemassa- olon karsastus ole puhdasta populismia ja samalla myös Suomen, joka pitkälti on tukenut Saksan näkemyksiä? Mitä tekemistä Saksan näkemyksellä on kaukokatseisuuden kanssa? Eikö se ole tarjonnut erinomaisen, pääosiltaan pe- rusteettoman pohjan, Kreikan ja muiden Etelä-Euroopan maiden populistiselle solvaamiselle? EU:n sisällä on siis sopi- vaa eritahtinen integraatio. Eikö vielä paremmalla syyllä eritahtinen globaali integraatio ole ylipäätään hyväksyttävää eikä populistista? Jo edellä viittasin siihen, että Kork- man käsittelee teknologista kehitystä annettuna, ja siihen vaikuttaminen on suljettu pois. Teknologinen kehitys on paitsi alentanut kuljetuskustannuksia myös mahdollistanut tuotantoproses- sien hajauttamisen osiin, jotka voidaan sijoittaa eri maihin niin, että tuotantoa harjoitetaan kansainvälisissä tarjontaket- juissa. Baldwin (2016, 170) toteaa, että tällöin yleisesti kansalliset edut eroavat yritysten eduista, sillä kansainväliset tuo- tantoketjut eivät ole tehokkaita. Millaista politiikkaa tällöin tarvitaan ja onko sen toteuttaminen mahdollista? Ja eikö poli- tiikka silloin väistämättä vaikuta teknolo- giavalintoihin ja siten myös kannustimiin luoda erilaista tekniikkaa? Atkinson (2015, luku 4) esittelee erilaisia vaihto- ehtoja vaikuttaa teknologisiin innovaa- tioihin, joiden avulla voidaan parantaa myös yhteiskunnan vähäosaisten asemaa. VEROASTEEN ALENTAMINEN JA TYÖMARKKINOIDEN JOUSTOT OVAT KYSEENALAISIA SOPEUTUMISKEINOJA Kirjan lopussa Korkman esittelee nä- kemyksensä siitä, miten Suomi voi tulla toimeen aiempaa paremmin globaalissa maailmassa. Hän ehdottaa mm. veroas- teen alentamista. Kuitenkin kansainvä- lisissä vertailuissa veroasteen ja henkeä kohden lasketun kokonaistulon välinen yhteys on positiivinen, ts. korkeamman veroasteen maissa myös tulotaso on kor- keampi (Jones 2016, kuva 3.4.). Korkman toisaalta pitää sosiaaliturva- järjestelmää yhtenä keskeisistä julkisen vallan tehtävistä. Jos veroastetta laske- taan, niin mistä julkinen valta leikkaa menojaan? Tässä palataan taas kysymyk- seen, millaisille eettisille näkemyksille politiikka rakentuu. Korkman syyttää myös työmarkkinoi- den jäykkyyksiä Suomen talouden on- gelmista. Tutkimuksista on vaikea löytää laajaa tukea väitteelle. Esimerkiksi Sak- san työmarkkinauudistusten on havaittu kyllä vähentäneen työttömyyttä mutta sa- malla alentaneen tuottavuutta (Cooper et al. 2017). Tilalle Korkman tarjoaa työpaikkakohtaista sopimista palkoista. Tämä luo kuitenkin tehottomuutta, kos- ka työntekijät joutuvat tällöin kantamaan yritysriskiä, jonka kantaminen kuuluu omistajille. Yleisesti pitäisi ehkä paremmin ym- märtää, että olemassa olevat instituutiot ovat rakentuneet sellaisiksi kuin joiden- kin ongelmien ratkaisemiseksi tarvitaan. Epätäydellisessä maailmassa ne ovat korkeintaan toiseksi parhaita ratkaisuja, mutta niin ovat vaihtoehdotkin. Tässäkin olisi kaivattu vertailua. Keskusteluissa käytetään usein jous- tavuutta osana argumentaatiota ikään kuin se olisi aina ja kaikkialla hyvä asia. Näinhän ei yleisesti ole. Otettakoon ehkä kohtuullisen onnistuneeksi esimerkiksi keskuspankkien toimintaperiaatteiden muotoutuminen ja huonoksi esimerkik- si Euroopan talous- ja rahaliiton vakaus- ja kasvusopimuksen säännökset julkisen velan kasvusta, joita Korkman esittelee ansiokkaasti. Kirjallisuus Atkinson A. (2015), Inequality: What Can Be Done?, Cambridge, MA: Harvard University Press. Baldwin, R. (2016), The Great Convergence, Cambridge, MA: Harvard University Press. Cooper R. & Meyer, M. & Schott, I. (2017), The Employment and Output Effects of Short-time Work in Germany, VoxEu http://voxeu.org/article/employment-and-output- effects-short-time-work-germany. Dixit, A. (2009), Governance Institutions and Economic Activity, American Economic Review, 99, 5–24. Jones, C. (2016), The Facts of Economic Growth, teoksessa Taylor, J.B. & Uhlig, H. (Eds.): Handbook of Macroeconomics, Vol. 2A, Amsterdam: Elsevier, 3–69.
  • 66.
    64 T&Y talous ja yhteiskunta 4| 2017 TUOTANNON TEKIJÄT Palkansaajien Suomi 100 vuotta 100-vuotiaan itsenäisyytensä aikana Suomi on kehittynyt maatalousvaltaisesta yhteiskunnasta teollistumisen kautta palveluvaltaiseksi ja kansainvälistyneeksi taloudeksi, jossa työssä- käyvistä 6/7 on palkansaajia ja elintaso on 15 kertaa korkeampi. Nousu ei ole kuitenkaan sujunut tasaisesti ilman muutoksia, käänteitä ja notkahduksia. Viimeisimmät suuret murros- kohdat ovat olleet 1990-luvun Suuri Lama ja 2000-luvun finanssikriisiä seurannut Suuri Taantuma. Niillä on ollut monenlaisia vaikutuksia palkansaajiin ja kaikkiin kansalaisiin. Heikki Taimion toimittamassa kirjassa Palkan- saajien tutkimuslaitoksen tutkijat ja heidän kollegansa pohtivat tapahtuneita muutoksia Suomen kasvumallissa, tulonjaossa, työ- markkinoilla, rahataloudessa ja hyvinvointi- valtiossa. Pääpaino on viime vuosikymmenis- sä, joita ovat sävyttäneet mm. investointiasteen lasku, työmarkkinoiden sopimusjärjestelmän ja hyvinvointivaltion eri vaihteet, tuloerojen kasvu ja Euroopan integraatio. Teos on suunnattu laajalle yleisölle. Kirja on saatavilla artikkelettain pdf-tiedostona ja luettavissa kokonaisuudessaan osoitteessa http://www.labour.fi/tutkimusjulkaisut/kirjoja/tuotannon-tekijat-palkansaajien-suomi-100-vuotta/ ISBN 978-952-209-169-7 Tilaukset: irmeli.honka@labour.fi Hinta: 15,00 euroa + postikulut (11 kpl ja enemmän -30%)
  • 67.
    julkaisija Palkansaajien tutkimuslaitos Pitkänsillanranta 3A (6.krs) 00530 Helsinki P. 09 - 2535 7330 Fax: 09 - 2535 7332 www.labour.fi toimitus Päätoimittaja Seija Ilmakunnas Toimittaja Heikki Taimio P. 09 - 2535 7349 toimitusneuvosto: Jaakko Haikonen Tuomas Harpf Ilkka Kaukoranta Pirjo Pajunen Minna Salminen tilaushinnat Vuosikerta 26,00 Euroa Irtonumero 10,00 Euroa tilaukset Irmeli Honka P. 09 - 2535 7338 irmeli.honka@labour.fi valokuvaus Maarit Kytöharju Kansi ja ulkoasu Niilas Nordenswan, Nordenswan & Siirilä Oy Taitto Irmeli Honka Painopaikka Kirjapaino Jaarli Oy ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) Sisällys 4|2017 1 Heikki Taimio Pääkirjoitus 2 Kirsti Karila & Tuomas Kosonen & Satu Järvenkallas Varhaiskasvatuksen tiekartta – miten lisätä osallistumista ja henkilöstön osaamista? 8 Tero Kuusi Julkisen talouden rakenteellisen rahoitusaseman epävarmuus ja finanssipolitiikka 14 Janne Huovari & Antti Kekäläinen Rakenteellinen jäämä on hutera pohja sääntöpohjaiselle finanssipolitiikalle 20 Ilkka Kiema Umpimähkään valitut menetelmät tuottavat umpimähkäisiä tuloksia - Rakenteellisen jäämän arviointia 26 Kolumni Henri Keränen Liian aikainen sopeutus oli virhe 28 Terhi Maczulskij Ketkä päätyvät työskentelemään julkisella sektorilla? 34 Armi Mustosmäki Tuottaako Pohjoismainen malli hyvää työelämän laatua vielä tulevaisuudessakin? 45 VUOSIKERTA | 4 NUMEROA VUODESSA vuosikerta 26,00 EUROA | irtonumero 10,00 EUROA www.twitter.com/TYlehti | www.facebook.com/TYlehti T&Y -lehti Talous & Yhteiskunta -lehteä julkaisee Palkansaajien tutkimuslaitos neljä kertaa vuodessa. Lehden tavoitteena on välittää tutkimustietoa, valottaa ajankohtaisen kehityksen taustoja sekä herättää keskustelua kansantaloudellisista ja yhteiskunnallisista kysymyksistä. Vuosina 1972–1993 lehti ilmestyi nimellä TTT Katsaus. Lehden toimitus p. 09–2535 7349 Tilaukset www-sivujen kautta tai p. 09–2535 7338 Tutkimuksia Tutkimuksia -sarjassa ilmestyvät valmiiden tutkimusten laajat ja perusteelliset loppuraportit. Valmistuvista tutkimuksista lähetetään lehdistötiedotteet, joiden välityksellä tutkimustulok- sia esitellään tiedotusvälineille ja suurelle yleisölle. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Raportteja Raportteja -sarjassa ilmestyy erilaisia laajemmalle yleisölle tarkoitettuja kirjoja ja selvityksiä. Julkaistaan laitoksen kotisivuilla. Tilaukset p. 09–2535 7338 Työpapereita Työpapereita -sarjassa esitellään meneillään olevien tutkimush- ankkeiden väliraportteja sekä kansainväliselle tutkijakunnalle suunnattuja keskustelualoitteita. Työpaperit julkaistaan koko- naisuudessaan laitoksen kotisivuilla. www.labour.fi Palkansaajien tutkimuslaitoksen kotisivuilla on ajankohtaista tietoa laitoksen henkilökunnasta, tutkimuksista, talousennusteista ja seminaareista. Siellä julkaistaan myös Talous & Yhteiskunta -lehden pääkirjoitus, artikkelit ja haastattelu, laitoksen lehdistötiedotteet sekä kuukausittain vaihtuvia kolumneja. Lisäksi laitoksen tutkijat kommentoivat kotisivuilla ajankohtaista talouskehitystä. Laaja taloustietopaketti sisältää aikasarjoja lukuina ja kuvioina mm. tuotannosta, työmarkkinoista, inflaatiosta, ulkomaankaupasta, koroista ja julkisesta taloudesta. 39 Lukuvihje Ralf Sund Lasse Laatunen ja Arto Niemi: Kolmikannan kulisseissa – Lasse Laatusen neljä vuosikymmentä työmarkkinapolitiikassa 40 Pentti Pikkarainen Ehdotuksia rahoitusmarkkinoiden kehittämiseksi 45 Lukuvihje Hannu Karhunen Justin Parkhurst: The Politics of Evidence: From Evidence-based Policy to the Good Governance of Evidence 46 Jani-Petri Laamanen Omistusasuminen, työllisyys ja talous 52 Haastattelu Heikki Taimio Pankkien vakavaraisuus on tärkeintä finanssikriisien ehkäisyssä – Suomen Pankin tutkimuspäällikkö Esa Jokivuolteen haastattelu 62 Lukuvihje Pertti Haaparanta Sixten Korkman: Globalisaatio koetuksella T&Y_kannet_4/17.indd 2 01/12/2017 14.16
  • 68.
    Palkansaajien tutkimuslaitos onvuonna 1971 perustettu itsenäinen ja voittoa tavoittelematon kansantalouden asiantuntijayksikkö. Laitoksessa tehdään taloustieteellistä tutkimusta ja laaditaan suhdanne-ennusteita. Lisäksi laitoksen tutkijat toimivat ulkopuolisissa asiantuntijatehtävissä sekä osallistuvat aktiivisesti julkiseen talouspoliittiseen keskusteluun. Palkansaajien tutkimuslaitoksen toiminnan tavoitteena on tarjota tutkimustietoa yhteiskunnallisen keskustelun sekä päätöksenteon tueksi. Palkansaajien tutkimuslaitoksessa tehtävän tutkimustyön painopiste on tilastollisiin aineistoihin perustuvassa empiirisessä tutkimuksessa. Sen taustalla on vahva teoreettinen näkemys ja tieteellisten menetelmien asiantuntemus. Pitkänsillanranta 3 A, 6. krs 00530 Helsinki Finland P +358 9 2535 7330 F +358 9 2535 7332 www.labour.fi Vuosikerta 26,00 € Irtonumero 10,00 € ISSN-L 1236-7206 ISSN 1236-7206 (painettu) ISSN 1795-181X (pdf) nro 4 | 2017 | Irtonumero 10,00 Euroa | www.labour.fi << LHT – Posti Oy >> Posti Green talousjayhteiskuntanro4|2017 Työelämän laatu Omistusasuminen Rahoitusmarkkinat Rakenteellinen jäämä Julkisen sektorin työntekijät ESA JOKIVUOLTEEN HAASTATTELU T&Y_kannet_4/17.indd 1 01/12/2017 14.16