1. WOJEWODA POMORSKI
POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Prawny i Nadzoru
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 58 30 77 233, fax: 58 30 77 125
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: wpn@gdansk.uw.gov.pl
Gdańsk, dnia 30 marca 2018 roku.
PN-II.4131.9.2018.JB
ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE
Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
(Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, poz. 2232 oraz z 2018 r. poz. 130)
stwierdza się nieważność
uchwały Nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie
ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz
ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych,
z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska, w części dotyczącej:
1) w zakresie „reklam wyborczych”:
a) § 4 ust. 1 pkt 27;
b) § 13 ust. 7;
c) § 14 ust. 6;
d) § 15 ust. 6;
e) § 17 ust. 6;
f) § 18 ust. 6;
2) w zakresie odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów
kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli:
a) §13 ust. 4 pkt 10 lit. f;
b) §15 ust. 4 pkt 3 lit. b i lit. f;
c) §16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret pierwsze i lit. f;
d) §17 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. f oraz pkt 4 lit. d;
e) §18 ust. 4 pkt 3 lit. a tiret pierwsze, lit. b tiret pierwsze, lit. d oraz lit. f;
3) W zakresie „utrzymywania” urządzeń reklamowych:
a) §5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b, c, w zakresie słów „i utrzymanie”;
b) §6 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, w zakresie słów „i utrzymanie”;
c) §9 pkt 2 lit. h tiret pierwsze, drugie, w zakresie słów „i utrzymywanie” oraz tiret
trzecie, czwarte i piąte.
2. POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Prawny i Nadzoru
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 58 30 77 233, fax: 58 30 77 125
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: wpn@gdansk.uw.gov.pl
Strona 2 z 5
UZASADNIENIE
W dniu 22 lutego 2018 r. Rada Miasta Gdańska podjęła uchwałę Nr XLVIII/1465/18
w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic
reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów
materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (zwana
dalej jako „uchwała” albo „uchwała krajobrazowa”). Jako podstawę prawną uchwały
wskazano art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073,1566, zwana dalej jako „u.p.z.p.). Przedmiotowa
uchwała doręczona została Wojewodzie Pomorskiemu w dniu 1 marca 2018 r.
Pismem z dnia 6 marca 2018 r. Wojewoda Pomorski wystąpił do Prezydenta Miasta
Gdańska z prośbą o przesłanie dokumentacji związanej z procedurą sporządzenia oraz
uchwalenia przedmiotowej uchwały. Odpowiedź wraz z dokumentacją wpłynęły w dniu 16
marca 2018 r. Następnie, w dniu 22 marca 2018 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta
Gdańska o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do przedmiotowej uchwały
wskazując dostrzeżone uchybienia, umożliwiając złożenie wyjaśnień. Wyjaśnienia wpłynęły
w dniu 27 marca 2018 r.
Po przeanalizowaniu otrzymanych wyjaśnień i przeprowadzeniu postępowania
nadzorczego organ nadzoru stwierdził, że wskazane w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego
zapisy uchwały podjęto z istotnym naruszeniem prawa.
W § 4 ust. 1 pkt 27 uchwały Rada Miasta Gdańska zdefiniowała pojęcie „reklama
wyborcza” wskazując, że jest to „materiał wyborczy, referendalny lub reklama kandydatów
do Rad Jednostek Pomocniczych sytuowane na potrzeby kampanii wyborczych
(parlamentarnych, prezydenckich, do jednostek samorządu terytorialnego lub Rad Jednostek
Pomocniczych)”. W ustaleniach szczegółowych poszczególnych obszarów (rozdział 7
uchwały) określono zasady sytuowania tak zdefiniowanych reklam wyborczych oraz urządzeń
wyborczych (§ 13 ust. 7 dla obszaru SR, § 14 ust. 6 dla obszaru S1, § 15 ust. 6 dla obszaru
S2, §17 ust. 6 uchwały dla obszaru S3, §18 ust. 6 uchwały dla obszaru SP). Dodatkowo,
mając na uwadze treść § 2 ust. 1 uchwały (zakaz sytuowania reklam innych niż wskazane w
uchwale) należy przyjąć, że na pozostałych obszarach (o symbolach: S0, SZ oraz SI)
zakazano sytuowania jakichkolwiek „reklam wyborczych”. Tymczasem, kwestia możliwości
sytuowania „materiałów wyborczych” uregulowana została w ustawie z dnia 5 stycznia 2011
r. Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm). Stosownie do treści art. 109 ust. 1
w/w ustawy materiałem wyborczym jest „każdy pochodzący od komitetu wyborczego
upubliczniony i utrwalony przekaz informacji mający związek z zarządzonymi wyborami”. W
ocenie Wojewody Pomorskiego w w/w przepisie ustawodawca wskazał, że materiał
wyborczy nie jest reklamą, gdyż w istocie ma on na celu przekazanie określonych informacji
związanych z zarządzonymi wyborami. Zasady sytuowania tak zdefiniowanych materiałów
wyborczych zostały natomiast określone w art. 110 Kodeksu wyborczego poprzez wskazanie
w ustępie 1, że „na ścianach budynków, przystankach komunikacji publicznej, tablicach i
słupach ogłoszeniowych, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych,
telekomunikacyjnych i innych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po
uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia”. W ocenie
3. POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Prawny i Nadzoru
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 58 30 77 233, fax: 58 30 77 125
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: wpn@gdansk.uw.gov.pl
Strona 3 z 5
organu nadzoru Rada Miasta Gdańska, regulując kwestie „reklam wyborczych”, istotnie
naruszyła art. 7 Konstytucji RP, wykraczając poza przyznane kompetencje do określenia
zasad sytuowania reklam oraz urządzeń reklamowych, błędnie przyjmując, że materiały
wyborcze stanowią formę reklamy, której warunki i zasady sytuowania mogą być określone w
uchwale podjętej na podstawie art. 37a u.p.z.p. Ponadto, nawet gdyby przyjąć za
dopuszczalne uregulowanie tych kwestii w uchwale rady gminy (zrównując materiał
wyborczy z pojęciem „reklama”), należy stwierdzić, że ustalenia te nie mogą być sprzeczne z
aktem wyższego rzędu, jakim w tym wypadku jest Kodeks wyborczy, który dopuszcza w art.
110 ust. 1 sytuowanie materiałów wyborczych na każdej ścianie budynku, przystanku
komunikacji publicznej, tablicy i słupie ogłoszeniowych, ogrodzeniu, latarni, urządzeniu
energetycznym, telekomunikacyjnym, pod warunkiem uzyskania zgody właściciela lub
zarządcy nieruchomości, obiektu albo urządzenia. Tym samym w ocenie organu nadzoru nie
zasługują na uwzględnienie wyjaśnienia Rady Miasta Gdańska w tym zakresie.
Następnie, w uchwale krajobrazowej Rada Miasta Gdańska zawarła zapisy dotyczące
odległości reklam i urządzeń reklamowych od skrzyżowań, przejazdów kolejowych, mostów,
wiaduktów, estakad oraz tuneli. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wyroku
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 sierpnia 2017 r. (II SA/Łd
523/17) „brak jest podstaw prawnych w świetle brzmienia art. 37a upzp do ustalania
odległości reklamy od skrzyżowań, w sytuacji gdy powyższe zagadnienia zostały jasno
unormowane w art. 42a ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach
publicznych”. Powyższe odnosi się również do wprowadzania tego typu regulacji w
odniesieniu do przejazdów kolejowych, mostów, wiaduktów, estakad oraz tuneli, gdyż
stanowią one część „drogi” zdefiniowanej w art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 11985 r.
(Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 z późn. zm.) jako „budowlę wraz z drogowymi obiektami
inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową,
przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym”.
Oznacza to, że przepisy dotyczące minimalnych odległości reklam od dróg zostały określone
w ustawie o drogach publiczny, tym samym regulowanie tych kwestii w uchwale
krajobrazowej stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy
władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Mając na uwadze powyższe,
organ nadzoru nie podziela argumentacji zawartej w wyjaśnieniach Rady Miasta Gdańska.
Ponadto, W uchwale zawarte zostały zapisy dotyczące utrzymywania urządzeń
reklamowych (§ 9 pkt 2 lit. h uchwały), ogrodzeń (§ 6 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 uchwały) i obiektów
małej architektury (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. a, b i c uchwały). Wskazać należy, że ustawa o
planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje Radzie Miasta Gdańska uprawnienia
do regulowania kwestii utrzymywania urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury
oraz ogrodzeń, uprawnia on jedynie do określenia zasad i warunków sytuowania tych
obiektów. Zgodnie bowiem z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie
uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i
urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, przy czym w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia
„sytuowania”. W ślad za Słownikiem Języka Polskiego PWN należy przyjąć, że „sytuowanie”
to umieszczanie kogoś lub czegoś gdzieś. Oznacza to, że rada gminy posiada podstawę
prawną jedynie do określenia zasad i warunków umieszczenia określonych obiektów w
4. POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Prawny i Nadzoru
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 58 30 77 233, fax: 58 30 77 125
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: wpn@gdansk.uw.gov.pl
Strona 4 z 5
określonym miejscu. Brak jest jednak podstaw do określania przez radę gminy zasad i
warunków utrzymywania w przyszłości w określonym stanie już usytuowanych obiektów.
Z wyjaśnień z dnia 26 marca 2018 r. wynika, że Rada Miasta Gdańska zakwalifikowała
zapisy dotyczące zasad i warunków utrzymania obiektów małej architektury, tablic
reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń do standardów jakościowych, o których
mowa w art. 37a u.p.z.p. W przepisach u.p.z.p. brak definicji pojęcia „standard jakościowy”.
Co prawda ustawa definiuje pojęcie standardów, jednak definicja ta odnosi się do opracowań
i dokumentów planistycznych i nie sposób odnieść jej do standardów jakościowych, o których
mowa w w/w przepisie. W związku z powyższym, w celu zdefiniowania tego pojęcia,
konieczne jest sięgnięcie do definicji językowej. Zgodnie z definicją Słownika Języka
Polskiego PWN standardy to normy określające podstawowe wymagania stawiane czemuś,
zaś jakość to właściwość, rodzaj, gatunek, wartość; zespół cech stanowiących o tym, że dany
przedmiot jest tym przedmiotem, a nie innym.
Uwzględniając powyższe należy przyjąć, że standardy jakościowe, o których mowa w
art. 37a u.p.z.p., to normy określające podstawowy zespół cech dotyczący określonego
przedmiotu, co oznacza, że standardy jakościowe określają jakie cechy przedmiot musi
posiadać. W związku z powyższym, w ocenie organu nadzoru nie można przyjąć, że
standardy jakościowe, które gmina powinna określić w uchwale, obejmują także sposób
utrzymania i konserwacji przedmiotu w przyszłości. Tym samym stwierdzić należy, że
uchwała w zakresie, w jakim reguluje kwestię utrzymania usytuowanych urządzeń
reklamowych, ogrodzeń oraz obiektów małej architektury, wykroczyła poza przyznane
kompetencje, istotnie naruszając art. 7 Konstytucji RP.
Dodatkowo wskazania wymaga, że regulacje dotyczące obowiązku utrzymywania
usytuowanych już urządzeń reklamowych, obiektów małej architektury i ogrodzeń znajdują
się w innych aktach prawnych rangi ustawowej. Przykładowo, zapisy takie zawarte zostały w
rozdziale 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. Poz. 1332 z
późn. zm.). Regulując kwestie „utrzymania obiektów budowlanych”, ustawodawca wskazał w
art. 61 pkt. 1 w/w ustawy, że „właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany
utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2”. Użyte
w tym przepisie pojęcie „obiekt budowlany” zdefiniowany został natomiast w art. 3 pkt 1
ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przez obiekt budowlany należy rozumieć
„budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi
możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem
wyrobów budowlanych”. Do obiektu budowlanego zaliczone zostały „budowle”, do których
zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy nalezą m. in. „wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące
trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe”. Z powyższych
zapisów jednoznacznie wynika, że kwestie „utrzymywania” obiektów małej architektury,
ogrodzeń oraz tablic i urządzeń reklamowych (będących obiektami budowlanymi) zostały
uregulowane w innym akcie prawnym rangi ustawowej. Tym samym, regulując te kwestie w
uchwale krajobrazowej Rada Miasta Gdańska, nie uwzględniając istniejących zapisów Prawa
budowlanego, nie tylko wykroczyła poza przyznane kompetencje, ale także naruszyła
przepisy zawarte we wskazanej ustawie.
5. POMORSKI URZĄD WOJEWÓDZKI W GDAŃSKU
Wydział Prawny i Nadzoru
ul. Okopowa 21/27, 80-810 Gdańsk, tel.: 58 30 77 233, fax: 58 30 77 125
www.gdansk.uw.gov.pl, e-mail: wpn@gdansk.uw.gov.pl
Strona 5 z 5
Wobec powyższego Wojewoda Pomorski stwierdził nieważność uchwały Nr
XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i
warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych oraz ogrodzeń, ich
gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą
być wykonane, na terenie Miasta Gdańska, w części wskazanej w sentencji rozstrzygnięcia
nadzorczego.
Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie nieważności
uchwały wstrzymuje jej wykonanie w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem
doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.
Od niniejszego rozstrzygnięcia nadzorczego służy skarga do Wojewódzkiego Sądu
Administracyjnego w Gdańsku w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, za pośrednictwem
Wojewody Pomorskiego.
Wojewoda Pomorski
Dariusz Drelich
