Queste slides sono il risultato di un lavoro di gruppo svolto nell'ambito del corso di "Regolazione e processi decisionali pubblici" tenuto dalla Prof.ssa Margherita Raveraira. Le slides illustrano i principali vizi di costituzionalità del processo di semplificazione normativa portato avanti dal governi Berlusconi.

1. Semplificazione normativa:
dubbi di costituzionalità
A cura di:
Alessandra Ciardi
Leonardo Cerquiglini
Andrea Massaccesi

2. Problemi di possibile
incostituzionalità della legge
246/2005
Eccesso di delega

3. Articolo 70 Costituzione
La funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due
Camere.
Articolo 76 Costituzione
L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al
Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi e
soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

4. PROBLEMATICHE:
3. L’oggetto e principi e criteri direttivi non definiti in
riferimento al comma 12 e 14 dell’articolo 14
4. La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di
riordino e riassetto di cui al comma 15 dell’articolo 14
5. I settori esclusi non pienamente definiti al comma 17
dell’articolo 14
6. La previsione di decreti correttivi con i medesimi
principi e criteri direttivi del comma 14 al comma 18
dell’articolo 14

5. Comma 12:
Al fine di procedere all’attività di riordino normativo prevista dalla legislazione
vigente, il Governo, avvalendosi dei risultati dell’attività di cui all’articolo 107 della
legge 23 dicembre 2000, n. 388, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in
vigore della presente legge, individua le disposizioni legislative statali vigenti,
evidenziando le incongruenze e le antinomie normative relative ai diversi settori
legislativi, e trasmette al Parlamento una relazione finale.

6. Comma 14:
Entro ventiquattro mesi dalla scadenza del termine di cui al comma 12, il Governo è
delegato ad adottare, con le modalità di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997,
n. 59, e successive modificazioni, decreti legislativi che individuano le disposizioni
legislative statali, pubblicate anteriormente al 1º gennaio 1970, anche se modificate
con provvedimenti successivi, delle quali si ritiene indispensabile la permanenza in
vigore, nel rispetto dell’articolo 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131, e
secondo i seguenti princìpi e criteri direttivi:
a) esclusione delle disposizioni oggetto di abrogazione tacita o implicita;
b) esclusione delle disposizioni che abbiano esaurito o siano prive di effettivo
contenuto normativo o siano comunque obsolete;
c) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe lesione dei
diritti costituzionali dei cittadini;
d) identificazione delle disposizioni indispensabili per la regolamentazione di
ciascun settore, anche utilizzando a tal fine le procedure di analisi e verifica
dell’impatto della regolazione;
e) organizzazione delle disposizioni da mantenere in vigore per settori omogenei
o per materie, secondo il contenuto precettivo di ciascuna di esse;
f) garanzia della coerenza giuridica, logica e sistematica della normativa;
g) identificazione delle disposizioni la cui abrogazione comporterebbe effetti
anche indiretti sulla finanza pubblica.

7. PROBLEMATICA 1
L’oggetto e principi e criteri direttivi non definiti
CECCHETTI: “A favore della concreta praticabilità di una interpretazione
quanto meno della delega di cui al comma 14 in senso meramente
ricognitivo – e così di una sua possibile conformità ai vincoli imposti dall’art.
76 Cost. sul piano della sufficiente definizione dell’ambito oggettivo affidato
al potere del Governo – avrebbe potuto essere considerato, forse, il fatto
che l’esercizio in concreto della delega si sarebbe dovuto semplicemente
dispiegare nell’esercizio del compito di “individuare” e “salvare” disposizioni
legislative anteriori al 1970 già considerate in linea di principio e in via
generale abrogabili dal titolare naturale della potestà legislativa statale.”
PAG 8

8. CARNEVALE: ”La delega all’individuazione della normativa da salvare è priva
di una sia pur minima ed anche allusiva delimitazione di oggetto, materia,
ambito, riguardando potenzialmente tutta la legislazione prodotta sino al dies
ad quem del 1° gennaio 1970 vigente in ogni settore dell’ordinamento, a fronte
della richiesta costituzionale di un “oggetto definito” che, per quanta elasticità
si possa usare sarebbe chiaramente elusa.”
“Pur presentandosi all’apparenza come una delega ricognitiva non sarebbe
tuttavia applicabile quella tollerante giurisprudenza costituzionale che, a partire
soprattutto dalla sentenza n.280 del 2004 sulla delega ex art. 1, comma 4, l. n.
131 del 2003 (c.d legge La Loggia), ha ritenuto di poter salvare disposizioni di
delega costituzionalmente difettose, negando ad esse capacità innovative.”
Qui la ricognizione appare espressione, da un lato, di capacità, non solo di
neutrale ed obiettiva ricerca/individuazione, bensì pire di selezione cernita;
dall’altro, che da quella scelta selettiva discende la definizione della portata
dell’automatismo abrogativo.
PAG 20

9. BILANCIA:”Non si può non sottolineare l’ampiezza della “ delega ”
conferita dal Parlamento al Governo, anche dal punto di vista del corretto
rapporto ed equilibrio fra i due Organi costituzionali rispetto alla titolarità
e all’esercizio della funzione legislativa ai sensi del
combinato disposto degli articoli 70, 76 e 77 Cost. Si pensi, invero, a
quanto discrezionale può esser la valutazione di “indispensabilità” della
vigenza delle disposizioni legislative statali da sottrarre all’effetto “
ghigliottina ”, rispetto alla quale poco aiuta, invero, l’elencazione dei
princìpi e criteri direttivi, contenuta nell’articolo 14, comma 14.
L’esclusione di disposizioni “oggetto di abrogazione tacita o implicita”
[lett. a)] richiede, infatti, un’attività eminentemente interpretativa, con la
conseguenza di trasformare il Legislatore delegato in un generale
Legislatore di interpretazione autentica delle disposizioni in posizione di
antinomia le une alle altre, oppure appartenenti a plessi materiali
completamente rinnovati…”
Pag 14

10. Comma 15:
I decreti legislativi di cui al comma 14 provvedono altresì alla
semplificazione o al riassetto della materia che ne è oggetto, nel
rispetto dei princìpi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15
marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, anche al fine di
armonizzare le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate
successivamente alla data del 1º gennaio 1970.

11. PROBLEMATICA 2:
La novazione sostanziale ascrivibile alle operazioni di riordino e riassetto
CECCHETTI: “Va detto, peraltro, che una simile interpretazione “riduttiva” dei
poteri affidati al legislatore delegato con la delega all’individuazione delle
disposizioni da salvare di cui al comma 14 non sarebbe stata predicabile per la
delega al riassetto di cui al comma 15. Ciò, non soltanto per la già rilevata
“ontologica” natura di “novazione sostanziale” delle fonti preesistenti ascrivibile
alle operazioni di riordino o riassetto, ma anche per la obiettiva difficoltà di far
valere, in questo caso, il discrimine oggettivo/temporale tra fonti pubblicate
prima e fonti pubblicate dopo il 1° gennaio 1970. Considerato, infatti, che la
delega al riassetto era espressamente indirizzata alla finalità «di armonizzare
le disposizioni mantenute in vigore con quelle pubblicate successivamente alla
data del 1° gennaio 1970», da più parti si è ritenuta fortemente accreditabile
l’idea che tale delega fosse «finalizzata, in buona sostanza, al riordino ed al
riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statale vigente»”
Pag 8

12. BILANCIA: “Al Governo si riconosce altresì una significativa e incisiva
potestà di intervento “razionalizzatore” per quanto riguarda le
disposizioni legislative successive al 1970 , a fini di coordinamento con
le precedenti — che rimangono in vigenza — sino ai giorni nostri. […] al
Governo viene riconosciuto un’indubbia parte da prim’attore, che
caratterizzerà l’aspetto che assumerà l’ordinamento giuridico statale
dopo il 16 dicembre 2010. Insomma, il Parlamento — quanto meno “ de
facto ” — si vede ridotto di influenza rispetto ad un’opera di “riassetto” e
“riordino” normativo che spazia su tutti i settori dell’ordinamento
legislativo statale, a fronte della rivendicazione di un “posto” di prima
grandezza del Governo.”
PAG 11-12
CARNEVALE: “Le incognite non riguardano soltanto la questione della sua
perimetrazione, ma investono più direttamente il problema della definizione
della sua natura (funzione). Ciò in quanto, pur se circoscritto come detto,
l’ambito della delega appare estremamente ampio (recte: oggettualmente
imprecisato) dovendosi essa estendere a riordinare tutta la legislazione
statale anteriore al 1970, senza altra ulteriore delimitazione quod
substantiam del proprio oggetto.”
Pag 11

13. CARNEVALE:”La natura di “semplice” ricognizione ad effetti non
innovativi del compito affidato al legislatore delegato, infatti, non
sarebbe risultata certo predicabile nel caso della delega al riassetto
di cui al comma 15, pena la totale vanificazione della stessa ratio
della norma, volta a produrre un inevitabile effetto “innovativo” di
razionalizzazione sostanziale delle
discipline preesistenti; ma non sarebbe stata neppure evocabile per
la delega alla semplice individuazione delle disposizioni ante 1970
da mantenere in vigore, posto che − per quanto la capacità
innovativa in senso proprio consistente nell’abrogazione dovesse
considerarsi formalmente imputata alla legge (art. 14, comma 16)
−la definizione della sua portata in concreto sarebbe risultata «tutta
affidata all’opera di ricognizione del Governo», il quale avrebbe
avuto «in buona misura, nelle sue mani, come l’Imperatore nel
Colosseo, lo ius vitae ac necis sulle disposizioni legislative ante
MCMLXX»”
Pag 7

14. LENZI: “Infatti occorre osservare che, laddove il Governo dovesse
dare corso a questa ulteriore delega, all'esito dell'operazione di
semplificazione e di riassetto, i decreti legislativi non si limiterebbero
a
sottrarre parte della normativa precedente al 1970 all'effetto
abrogativo generalizzato, ma, innovando a livello sostanziale la
disciplina contenuta al proprio interno, tali atti produrrebbero un vero
e proprio intervento di novazione legislativa con effetti costitutivi. Un
tale risultato, secondo la posizione unanime della dottrina, sarebbe
palesemente illegittimoInfatti la piena attuazione di una delega così
configurata non potrebbe che dare luogo ad una violazione dell'art.
76 Cost., dal momento che il Governo, in considerazione dell'ampio
margine di discrezionalità lasciato dai principi e criteri direttivi indicati,
associato alla tutt'altro che stringente definizione dell'oggetto della
delega, rimarrebbe arbitro incontrastato di un'operazione che
finirebbe col coinvolgere l'intero ordinamento in un'ottica di
armonizzazione complessiva.
PAG 12

15. Comma 17:
Rimangono in vigore:
a) le disposizioni contenute nel codice civile, nel codice penale, nel codice di
procedura civile, nel codice di procedura penale, nel codice della navigazione,
comprese le disposizioni preliminari e di attuazione, e in ogni altro testo normativo
che rechi nell’epigrafe l’indicazione codice ovvero testo unico;
b) le disposizioni che disciplinano l’ordinamento degli organi costituzionali e
degli organi aventi rilevanza costituzionale, nonchè le disposizioni relative
all’ordinamento delle magistrature e dell’avvocatura dello Stato e al riparto della
giurisdizione;
c) le disposizioni contenute nei decreti ricognitivi, emanati ai sensi dell’articolo
1, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131, aventi per oggetto i princìpi
fondamentali della legislazione dello Stato nelle materie previste dall’articolo 117,
terzo comma, della Costituzione;
d) le disposizioni che costituiscono adempimento di obblighi imposti dalla
normativa comunitaria e le leggi di autorizzazione a ratificare trattati internazionali;
e) le disposizioni tributarie e di bilancio e quelle concernenti le reti di
acquisizione del gettito, anche derivante dal gioco;
f) le disposizioni in materia previdenziale e assistenziale;
g) le disposizioni indicate nei decreti legislativi di cui al comma 14.

16. PROBLEMATICA 3:
I settori esclusi non pienamente definiti
CECCHETTI: Evidenzia il problema della non definizione dei settori
esclusi non come fonte di possibile illegittimità costituzionale, ma come
criticità della legge che produce un effetto negativo sul versante della
certezza del diritto che rappresenta la ratio stessa della legge.
CARNEVALE: Nell’ottica del meccanismo posto in essere dai commi
14, 16 (14 ter ) e 17 l’autore nota come quest’ultimo non concorra a
definire propriamente l’oggetto della delega, contribuendo a “scoprire il
fianco” dell’intero processo rispetto ad una potenziale violazione dell’art.
76 della Costituzione.

17. Comma 18:
Entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di cui al
comma 14, nel rispetto degli stessi princìpi e criteri direttivi e previo parere
della Commissione di cui al comma 19, possono essere emanate, con uno
o più decreti legislativi, disposizioni integrative o correttive.

18. PROBLEMATICA 4:
La previsione di decreti correttivi con i medesimi principi e
criteri direttivi del comma 14
CECCHETTI: ”Il nodo problematico che sembrava costituire il vero “punto debole”
della stessa ipotesi astratta di una delega integrativa- correttiva era rappresentato
dalla previsione secondo la quale a tale delega era espressamente imposto non
soltanto il rispetto della medesima procedura prevista per i decreti legislativi
principali, ma anche – come di consueto – il «rispetto degli stessi principi e criteri
direttivi» contemplati per la delega di cui al comma 14. Ci si domandava, infatti, in
qual modo la modifica “integrativo- correttiva” dei decreti legislativi già adottati
potesse «essere indirizzata da principi volti a guidare un’operazione di
individuazione di disposizioni legislative da mantenere nell’ordinamento […] La
questione poteva essere compiutamente delineata solo prendendo in
considerazione due dati: da un lato, l’automatismo dell’effetto “ghigliottina,
dall’altro lato, in base a quanto si è argomentato nelle pagine precedenti, che la
specifica “missione” dei decreti legislativi principali non avrebbe potuto essere altro
che quella di contenere elenchi meramente ricognitivi delle disposizioni legislative
anteriori al 1970 da mantenere in vigore. Su questa duplice premessa i decreti
correttivi avrebbero potuto produrre, in ipotesi, soltanto due risultati:

19. 1) Avrebbero potuto essere utilizzati per eliminare alcune disposizioni da questi elenchi,
determinandone l’abrogazione tardiva […] ma qualunque intervento che si fosse rivolto a
produrre l’abrogazione re melius perpensa di disposizioni legislative già fatte salve sulla
base degli elenchi contenuti nei decreti legislativi attuativi del meccanismo “taglia-leggi”
avrebbe dovuto opportunamente realizzarsi, anziché per il tramite della delega correttiva,
attraverso l’uso della legge ordinaria del Parlamento, previa eventuale presentazione di un
apposito disegno di legge da parte del Governo.
2)Avrebbero potuto individuare ulteriori disposizioni da mantenere in vigore, sfuggite
all’attenzione del legislatore delegato in sede di emanazione dei primi decreti […] In simili
ipotesi, considerato l’automatismo dell’effetto “ghigliottina” che avrebbe inevitabilmente
colpito tutte le disposizioni legislative anteriori al 1970 non espressamente individuate e
mantenute in vigore si sarebbe prodotto l’effetto di fare “rivivere” nell’ordinamento norme
già in un primo tempo abrogate. Ciò avrebbe posto, anzitutto, un problema di diritto
intertemporale, essendo incontestabile che
il conseguimento pieno degli effetti di “salvataggio” delle disposizioni ritenute indispensabili e a
suo tempo non salvate si sarebbe potuto ottenere soltanto attraverso l’espressa
attribuzione di «efficacia retroattiva, con tutte le difficoltà del caso», all’eventuale decreto
correttivo. In ogni caso, anche a prescindere dall’esplicito conferimento di efficacia
retroattiva, l’eventuale “salvataggio” tardivo avrebbe dato certamente luogo ad alcuni
evidenti dubbi di legittimità costituzionale, per contrasto con le norme contenute nella
legge di delegazione.”
Pag 38

20. CARNEVALE: Si tratta di una delega c.d. integrativa e correttiva in quanto viene
previsto che nei < due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di
cui al comma 14> il Governo possa emanare, < con uno o più decreti legislativi,
disposizioni integrative o correttive>.
Tale delega correttiva comunque la si interpreti appare poco comprensibile e pone
non pochi problemi di legittimità costituzionale.
1) Se la si ritiene utilizzabile al fine di consentire l’eliminazione di prescrizioni
legislative dagli elenchi delle disposizioni salvate contenuti nei decreti legislativi
attuativi della delega di cui al comma 14, si pone un’evidente questione di
compatibilità con quest’ultima. Com’è possibile che i medesimi principi possano
informare l’azione del legislatore delegato, sia se finalizzata a salvare disposti
normativi ritenuti, in prima battuta, sia ove rivolta a determinare l’effetto opposto;
vale a dire l’eliminazione di disposizioni?
Delle due l’una: se si ammette tale duplice supporto, allora ineludibilmente si
testimonia dell’assoluta inconsistenza dei principi e criteri fissati del legislatore
delegato, perché “ buoni ad ogni uso”. Se,invece, lo si esclude, allora si nega in
radice la possibilità di una correzione “in linea” con la delega principale.

21. MODUGNO: “E, nel caso che ci occupa, non sembra peregrino ammettere e
riconoscere che, nel quadro normativo complessivo e nel processo di
semplificazione di riassetto e di riordino della legislazione, in presenza di numerosi
principi e criteri direttivi, e nella precisa scansione e delimitazione temporale delle
diverse fasi nelle quali il processo di semplificazione-riordino si articola, oltre che
nell’apposita istituzione della Commissione parlamentare per la semplificazione,
interlocutrice periodica per la <<verifica>> dello <<stato di attuazione del
procedimento per l’abrogazione generalizzata di norme, l’oggetto degli interventi
governativi, che si muovono, di per sé, sul piano ricognitivo e che pur circoscrivono e
condizionano l’abrogazione generalizzata di un gran numero di disposizioni, possa
ritenersi sufficientemente e ragionevolmente definito. I tre requisiti costituzionali della
delega vanno infatti interpretati nella loro complementarità, così che una dettagliata
enunciazione dei principi e criteri direttivi concorre certamente alla individuazione e
definizione degli oggetti, come accade nel nostro caso. E non sembra possibile,
sotto questo riguardo, neppure distinguere tra delega rivolta alla mera individuazione
ricognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore e delega <<finalizzata, in buona
sostanza, al riordino ed al riassetto di tutto l’ordinamento legislativo statale
vigente>>, per almeno due motivi:

22. 1) perché la delega (che si assume) priva di “oggetto definito” se è
illegittima nella seconda ipotesi lo è, del pari, nella prima;
2) perché la delega all’esercizio della funzione legislativa – se è
veramente tale – non può essere delega rivolta alla mera
individuazione ricognitiva delle disposizioni da mantenere in vigore,
bensìfungerebbe da semplice autorizzazione data con legge al
Governo di emettere decreti di per sé privi di valore legislativo e
innovativo.
Pag 12

23. Legge 69 del 2009
Eccesso di delega
Articolo 76 Costituzione
L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al
Governo se non con determinazione di principî e criteri direttivi
e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

24. Riscontrabile nel comma 14 quater
Il Governo è altresì delegato ad adottare, entro il termine di
cui al comma 14-ter, uno o più decreti legislativi recanti
l'abrogazione espressa, con la medesima decorrenza
prevista dal comma 14-ter, di disposizioni legislative statali
ricadenti fra quelle di cui alle lettere a) e b) del comma 14,
anche se pubblicate successivamente al 1º gennaio 1970»;

25. CECCHETTI: “La delega conferisce al Governo un indiscusso potere di
normazione primaria, abilitandolo a “disporre” in proprio l’effetto abrogativo
in relazione a tutte le disposizioni legislative attualmente vigenti. L’ambito
oggettivo della delega, in linea di principio, è dunque tutt’altro che definito,
essendo di fattore differito all’intero corpus legislativo dell’ordinamento
statale. Una qualche delimitazione, al riguardo, potrebbe ricavarsi dai due
princìpi e criteri direttivi richiamati, ma è del tutto evidente che per tali
princìpi e criteri sono replicabili in toto le critiche di genericità, incertezza e
dipendenza da valutazioni soggettive rimesse all’apprezzamento del
legislatore delegato segnalate a suo tempo, con l’ulteriore aggravante che,
in questo caso, non è possibile neppure quell’interpretazione
adeguatrice volta a riconoscere all’attività del Governo una natura
meramente “ricognitiva” e “certatoria”.”
Pag 57-58

26. CARNEVALE: “ È l’unica esplicitamente deputata ad intervenire sulla
legislazione statale anche successivamente al 1970, assumendo un
potenziale orizzonte d’intervento che non conosce più nemmeno la tenue
delimitazione ratione temporis dell’oggetto delle altre deleghe.
“Ma soprattutto è una delega senza neppure la parvenza di principi e
criteri direttivi.”
“ Ciò parrebbe doversi al fatto che si tratta di una delegazione che risulta
funzionalmente così specifica da risultare assolutamente vincolante per il
Governo, che risulterebbe in buona misura privato di discrezionalità ex
natura potestatis” in quanto chiamato semplicemente ad individuare le
disposizioni legislative statali già abrogate implicitamente o che abbiano
comunque esaurito la propria efficacia al fine di disporne l’abrogazione
espressa.”
Pag 22

27. Decreti legge 112 e 200 del 2008
Articolo 77 Costituzione
Il Governo no può, senza delegazione delle Camere, emanare decreti
che abbiano valore di legge ordinaria.
Quando, in casi straordinari di necessità ed urgenza, il Governo adotta,
sotto la sua responsabilità, provvedimenti provvisori con forza di legge,
deve il giorno stesso presentarli per la conversione alle Camere che,
anche se sciolte, sono appositamente convocate e si riuniscono entro
cinque giorni. I decreti perdono efficacia sin dall’inizio, se non sono
convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro pubblicazione. Le
Camere possono tuttavia regolare con legge i rapporti giuridici sorti sulla
base dei decreti non convertiti.

28. Decreto legge 112 del 2008 convertito in legge n. 133 del 25
Giugno 2008
Articolo 24:
Taglia-leggi
A far data dal sessantesimo giorno successivo alla data di entrata in
vigore del presente decreto sono o restano abrogate le disposizioni
elencate nell'Allegato A.

29. Decreto legge 200 del 2008 convertito in legge n. 9 del 18
Febbraio 2009
Art. 2.
Comma 1
Abrogazioni espresse
A decorrere dal 16 dicembre 2009 sono o restano abrogate le disposizioni
elencate nell'Allegato 1, salva l'applicazione dei commi 14 e 15 dell'articolo 14
della legge 28 novembre 2005, n. 246.
comma2
Il Governo individua, con atto ricognitivo, le disposizioni di rango regolamentare
implicitamente abrogate in quanto connesse esclusivamente alla vigenza degli
atti legislativi inseriti nell'Allegato 1. (( L'atto ricognitivo di cui al precedente
periodo, da adottare entro il 16 dicembre 2009, e' trasmesso alle Camere
corredato di una relazione volta ad illustrare i criteri adottati nella ricognizione e i
risultati della medesima con riferimento ai diversi settori di competenza dei
singoli Ministeri.

30. PROBLEMATICHE:
1. Evidente mancanza dei requisiti di straordinaria necessità
ed urgenza
2. Sovrapposizione o comunque interferenza con la delega
salva- leggi e la connessa ghigliottina previste dalla legge
246 del 2005
3. Disomogeneità dei contenuti normativi, evidentemente
plurimi giacchè riferibili alle diverse migliaia di atti abrogati

31. Problematica 1
CECCHETTI: “Il vizio più macroscopico è quello della evidente mancanza dei
presupposti costituzionali di straordinaria necessità e urgenza, vizio che,
sancisce l’assai problematica sussistenza dei presupposti di legittimità
costituzionale contemplati nell’art. 77 Cost.”
“Se possa ritenersi appropriato, oltre e prima ancora che costituzionalmente
legittimo, un uso della decretazione d’urgenza limitato ad “avviare” procedimenti
complessi di questo tipo.”
“Ratio dell’articolo 24 del d.l. n. 112 era di anticipare la soppressione di atti
primari ritenuti obsoleti […] quanto la ratio ispiratrice dell’articolo 2 del d.l. n. 200
è la esplicitazione di abrogazioni o cessazioni di effetto[…] quale effettiva utilità
può assumere la loro semplice abrogazione espressa?”
“Si può davvero pensare di dare credito all’idea che un intervento di abrogazione
espressa di atti che hanno “dichiaratamente” esaurito i propri effetti si riveli della
massima urgenza al fine di recuperare un miglior grado di conoscibilità della
legislazione statale vigente?”

32. “La cancellazione o la soppressione di atti legislativi mediante lo strumento
dell’abrogazione espressa consentirebbe di evitarne la marcatura e
l’inserimento nella banca dati pubblica della normativa vigente di cui al c.d.
“progetto Normattiva”, con un cospicuo risparmio di tempi di realizzazione,
nonché di risorse organizzative e finanziarie, ma poiché l’abrogazione non
può mai determinare la cancellazione o soppressione di atti o disposizioni
normative, essa dovrà necessariamente contenere di ciascun atto sia il
testo storico originale, sia tutte le successive versioni”
“Il decreto legislativo n. 200 del 2008 prevede l’abrogazione espressa di
28.407 atti legislativi ma al contempo la sottrazione all’effetto abrogativo
previsto dal decreto legislativo 112 del 2008 di 280 atti, pertanto è
palesemente non necessario né urgente intervenire mediante un decreto
legge.[…]
“I due decreti avrebbero assunto le vesti di “proposta” di abrogazione, in
quanto il loro effetto è differito rispetto alla conversione in legge.”
Pag 85-93

33. CARNEVALE: “Evidente appare il vulnus apportato all’art. 77 della Costituzione
sotto il profilo della mancata ricorrenza del caso straordinario di necessità ed
urgenza.Risulta poco sostenibile l’urgenza e la necessità di disporre l’abrogazione
di atti normativi che, in una buona misura, si collocano in un arco temporale tanto
risalente (precedente ordinamento costituzionale) che la loro eliminazione
potrebbe oggi dirsi “urgente” solo in presenza di un fatto nuovo in grado di
qualificare come non più tollerabile la loro vigenza nell’ordinamento. Quanto poi al
decreto n.112 il caso il caso è ancora più eclatante, mancando nel preambolo
qualsivoglia riferimento a ragioni di necessità ed urgenza che possano giustificare
l’adozione della misura caducatoria. Ove si raggiunge l’acme è nella previsione, in
ambo i decreti, di un differimento dell’effetto abrogativo di diversi mesi: cosa
che,testimonia di per sé come l’intervento di decretazione non si possa porre in
termini di urgente necessità. Ancora nel preambolo del d.l. n. 200, <
completamento delle procedure per la creazione di una banca dati unica, e
gratuita della legislazione vigente>, ciò sembra confermare la mancanza ancora
una volta della urgenza del provvedere, esigenza in questione assolutamente
generica.”
Pag 6-7

34. BILANCIA: ”In altri termini, ciò che pare giustificare la necessità e l’urgenza
dell’intervento governativo ex art. 77 Cost. sembra, a tutto concedere,
unicamente la stessa opera di “disboscamento”, quasi che il continuare a
lasciare in vigore le leggi “tagliate” giustifichi l’urgenza a provvedere e la
necessità dell’atto abrogativo. Se così fosse, tuttavia, ulteriori dubbi
sorgerebbero in merito alla scelta, compiuta sia dal Legislatore governativo, sia
da quello parlamentare, in sede di conversione, di differire l’effetto abrogativo
molto in là nel tempo rispetto all’entrata in vigore del decreto–legge (o della
legge di conversione), che un tale effetto prevede”
PAG 12
LENZI: ”I decreti legge 112 e 200 del 2008, ormai entrambi convertiti in legge,
che hanno provveduto all’abrogazione espressa di migliaia di atti legislativi sia
precedenti che successivi al 1° gennaio 1970, agendo inizialmente al di fuori
di questa delega e sfruttando esclusivamente lo strumento di cui all’art. 77
della Costituzione, peraltro sulla base di presupposti di straordinaria necessità
e urgenza piuttosto discutibili.”

35. Problematica 2
CECCHETTI: “Richiamando D’Elia e Panzeri “i due decreti in esame
sembrerebbero configurarsi come «uso elusivo della decretazione d’urgenza
rispetto ai limiti previsti dalla legge di delega, posto che gli stessi, pur senza
incidere direttamente sui princìpi e criteri direttivi in essa contenuti, finirebbero con
il superarli, regolando diversamente parte della materia (le modalità di
abrogazione della legislazione preesistente) già oggetto di delegazione”
Pag 96

36. CARNEVALE: “Quanto all’interferenza con la disciplina della delega
“salva-leggi” ancora pendente, si è fatto notare come l’intervento del
legislatore d’urgenza si sia configurato a tutta evidenza come
«(parzialmente) anticipatorio degli effetti connessi al meccanismo
previsto dalla legge n. 246 (…) e in deroga all’iter plurifasico lì stabilito»
[…] almeno in relazione al d.l. n. 112, per la parte in cui esso ha disposto
l’abrogazione di atti successivi al 31 dicembre 1969, la sovrapposizione
non sarebbe stata totale; e si potrebbe pure affermare,
come è stato fatto, che ad essere effettivamente incisa da entrambi i
decreti legge sarebbe stata «sostanzialmente la portata della sola
clausola abrogativa generalizzata di cui al comma sedicesimo dell’art.
14 della legge n. 246 [nel testo originario], piuttosto che della delega
salvifica e di riassetto»”
Pag 27
BILANCIA: “Si sarebbe trattato di semplici interventi “di segno contrario”
rispetto alla delega “salva-leggi”
Pag 13

37. Problematica 3
CECCHETTI: “Richiamando Lupo e Mattarella : “ La stessa dottrina che
lo ha
prospettato – richiamando l’esplicito disposto dell’art. 15, comma 3, della
legge n. 400 del 1988, il quale richiede che il contenuto dei decreti legge
sia «specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» – è portata ad
ammettere, per la verità, che sia possibile riconoscere ai due interventi di
abrogazione espressa “cumulativa” una sorta di «omogeneità
teleologica» che caratterizzerebbe le norme in questione, consentendo di
rintracciarne piuttosto
agevolmente una «matrice sostanzialmente unitaria»”
Pag 95

38. CARNEVALE: “Non è difficile riscontrare per i due decreti legge in esame
una situazione evidentemente deficitaria sotto il profilo dell’omogeneità.
Non può non rilevarsi l’assoluta disparità ratione materiae delle
disposizioni colpite dall’abrogazione espressa dai decreti legge in esame,
riguardando quest’ultima, una pluralità di atti intervenienti nei più diversi
settore dell’ordinamento. Tuttavia, anche a voler tener conto del processo
di valorizzazione che il requisito dell’omogeneità del contenuto del
decreto legge ha avuto nella più recente giurisprudenza costituzionale,
esso non ha ad oggi assunto una valenza autonoma nello scrutinio di
costituzionalità, fungendo al più da condicio per quam dell’accertamento
sulla manifesta carenza dei requisiti di necessità ed urgenza.”
Pag7-8

39. Decreto legislativo 179 del 2009
Eccesso di delega
Articolo 76 Costituzione
L'esercizio della funzione legislativa non può essere delegato al
Governo se non con determinazione di principi e criteri direttivi
e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti.

40. Riscontrabile nel comma 2:
”Sono sottratte all'effetto abrogativo di cui all'articolo 2 del
decreto-legge 22 dicembre 2008, n. 200, convertito, con
modificazioni, dalla legge 18 febbraio 2009, n. 9, le
disposizioni indicate nell'Allegato 2 al presente decreto
legislativo, che permangono in vigore anche ai sensi e per gli
effetti dell'articolo 14, commi 14, 14-bis e 14-ter, della legge
28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.”

41. CECCHETTI: “La delega contenuta nel comma 14 dell’art. 14
della legge n. 246 del 2005 (in sé e per sé considerata), come si
ricava anche dall’esplicito disposto del successivo comma 14-
ter, abilitava il Governo esclusivamente ad individuare le
disposizioni che – in base alla stessa norma di legge –
sarebbero risultate sottratte all’abrogazione generalizzata ivi
prevista; dunque non lo abilitava affatto né alla produzione in
proprio di un effetto normativo “salvifico” nei confronti della
“ghigliottina” né, tanto più, a disporre un simile effetto nei
confronti delle abrogazioni disposte da un diverso atto legislativo
– nel caso di specie dal d.l. n. 200 del 2008 – ancorché (come la
“ghigliottina”) non ancora efficaci.”
Pag 70

42. CARNEVALE: “Orbene, non v’è dubbio alcuno che la modifica di un atto
legislativo, sia pur ordinata allo scopo cui la delega è rivolta, non rientri
in alcun modo fra le potenzialità di intervento del legislatore d’attuazione,
che può appunto in base a quella individuare disposizioni, ma non
modificare il diritto oggettivo, tanto più laddove si tratti di diritto recato da
atti normativi ben
al di fuori dalla sfera temporale d’intervento fissata dalla legge di delega.
Quindi, un evidente fuor d’opera che si traduce, in linguaggio più tecnico
in un eccesso di delega.”
Pag 26

43. E nel comma 4:
Le disposizioni legislative emanate ai sensi degli articoli 7, secondo
comma, 8, terzo comma, e 116, primo comma, della Costituzione sono
comunque escluse dall'effetto abrogativo di cui all'articolo 14, comma 14-
ter, della legge 28 novembre 2005, n. 246, e successive modificazioni.

44. CECCHETTI: “Si faceva osservare come l’attribuzione alla norma in
esame di un effetto di sottrazione in via generale e diretta
dall’abrogazione generalizzata, anziché il suo utilizzo come mero
canone per lo svolgimento da parte del Governo delle operazioni di
“ricognizione” delle disposizioni anteriori al 1970 da mantenere in
vigore, nonostante una sua ipotizzabile opportunità, si sarebbe dovuta
comunque considerare estranea all’oggetto della Delega […] una
previsione che, a tutti gli effetti, si presenta – almeno nella sua veste
formale – come direttamente produttiva di un proprio effetto normativo
di sottrazione di categorie generali di disposizioni legislative
dall’abrogazione generalizzata destinata a realizzarsi a decorrere dal 16
dicembre 2010. Se così fosse, sarebbe assai difficile non condividere il
punto di vista già espresso in sede parlamentare circa l’eccesso di
delega in cui sarebbe incorso il Governo.”
pag 73-74

45. CARNEVALE: ” Siamo, a riguardo, in presenza della creazione di «una
nuova categoria di atti normativi esclusi, in quanto di diretta derivazione
costituzionale» […] Ad ogni modo, comunque la si pensi sul punto, quel
che è sicuro è che la modifica integrativa del comma 17 della legge n.
246 disposta dal d.lgs. n. 179 non rientra nella disponibilità di
quest’ultimo, per come essa risulta definita nella legge di delega. E ciò,
non già perché si tratta di disposto contenuto nella legge di delega,
bensì per il fatto che – secondo quanto già osservato in precedenza –
esso risulta del tutto estraneo, sia dal punto di vista oggettuale che
funzionale, all’ambito proprio della delega conferita al Governo ex art.
14, comma 14, della legge n. 246. Pertanto, siamo di fronte ad un altro
addebito di incostituzionalità per eccesso di delega a carico del d.lgs. n.
179.”
pag 26- 27

46. BILANCIA: “introduce una vera e propria nuova categoria di atti
normativi, esclusi dall’effetto abrogativo in quanto di diretta derivazione
costituzionale. Tale categoria non trova un esplicito ancoraggio nella
legge delega [anche se qualche “appiglio”, piuttosto forzato, può trovarsi
al comma 17, lettera b) dell’art. 14 (“organi costituzionali e di rilevanza
costituzionale”) e al comma 14, lettera c) dello stesso articolo (“la cui
abrogazione comporterebbe lesione dei diritti costituzionali”)] e appare
dunque a rischio di eccesso di delega, anche se, va dato atto, che si
tratta di norme riconducibili o ai rapporti fra Stato e Chiesa cattolica e fra
Stato e confessioni religiose diverse dalla cattolica o alla disciplina di
attuazione degli Statuti delle Regioni ad autonomia speciale.”
PAG 17

47. Effetto riduttivo della delega
CARNEVALE:“Il decreto legislativo salvifico n. 179 del 2009 si presenta,
tutto sommato, in una veste abbastanza dimessa. Abbandonata la
prospettiva del riassetto, limitato il compito alla redazione di un unico
omnicomprensivo elenco di atti/disposizioni da salvare dalla “futura”
ghigliottina, ordinati cronologicamente senza neppure procedere ad una
vera e propria risistemazione “interna” per settori omogenei della
normativa salvata; disallineata l’entrata in vigore con quella della clausola
ghigliottina differita di un anno, il decreto legislativo n. 179 del 2009 pare
effettivamente meritarsi l’appellativo formulato dal Consiglio di Stato di
atto espressivo di una «interpretazione riduttiva della delega»”
Pag 28