Criterios e indicadores de sostenibilidad turística en el PENTUR 2008-2018. PAZ, Oscar. 2012-06-21

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Criterios e indicadores de sostenibilidad turística en el PENTUR 2008-2018. PAZ, Oscar. 2012-06-21

  1. 1. Universidad Antonio Ruiz de Montoya Desarrollo Sostenible I y II Oscar Paz Criterios e indicadores de sostenibilidad turística en el Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) 2008-2018 de Perú Este texto aborda el concepto de desarrollo sostenible que es asumido por el PENTUR 20082018. Pretende responder la pregunta sobre qué criterios son utilizados en el plan estratégico nacional cuando se refiere a dicho concepto. Para intentar una respuesta, está estructurado en tres secciones. En la primera sección se establecen los límites operacionales y teóricos de este trabajo teniendo en cuenta las directivas establecidas y tanto mis apuntes de clases como algunos textos sobre desarrollo sostenible y desarrollo turístico sostenible. En la segunda sección se analizan los criterios de sostenibilidad que se esconden detrás del término “sostenible” en los diferentes contextos en los que se usa y también los indicadores que son seleccionados para medir los objetivos y las líneas de acción del modelo de desarrollo turístico propuesto en el plan. En la tercera se evalúan los resultados del análisis a partir de su comparación con los conceptos establecidos en el marco teórico de la primera sección. El PENTUR es la brújula de las actividades del sector turismo. De él surgen los planes estratégicos regionales, de los cuales sólo hay nueve, que se encuentran en la página web del MINCETUR, y están actualizados hasta el 2009. Teniendo o no un PERTUR, el cual contextualiza las estrategias y lineamientos nacionales en el ámbito del gobierno regional, todos los agentes que están involucrados en los componentes de la oferta, de los operadores turísticos y del espacio geográfico del sistema turístico –como, por ejemplo, prestadores de servicios, organismos públicos del sector turismo y comunidades receptoras– sustentarían sus acciones en los lineamientos y estrategias establecidos en el plan nacional. En muchas páginas del PENTUR se utilizan los términos sostenibilidad y desarrollo sostenible, o se hace referencia a ellos con otras palabras. ¿Pero cuáles son los significados que tiene la sostenibilidad y cuáles son sus indicadores en el documento? A la luz de las clases, podría estar entendiéndose y midiéndose de muchas maneras: como crecimiento económico indefinido inducido a través del sector turístico, como el mantenimiento de la capacidad de las generaciones futuras –de visitantes, comunidades tanto receptoras como emisoras, y de los operadores turísticos– de satisfacer sus propias necesidades, como la conservación de los recursos turísticos, etc. La significación del concepto de sostenibilidad y sus indicadores que
  2. 2. tenga el PENTUR condicionarán las acciones que se realicen en el sector turismo y determinará el tipo de efectos e impactos que tendrá el sistema turístico. Marco conceptual Aunque del Plan Estratégico Nacional de Turismo dependan otros documentos como, por ejemplo, los planes estratégicos regionales de turismo y el Plan Nacional de Calidad Turística, en el presente trabajo solamente nos limitaremos solamente a él.El PENTUR es un instrumento que planifica a largo plazo las acciones del sector turismo para que éste se convierta en un motor del desarrollo sostenible del país (Cfr. Sariego López y García Santillan 2008:5-6). Por ello representa la punta de la pirámide de la planificación turística, o sea, los contenidos conceptuales y procedimentales que tenga serán reproducidos en muchos de los planes que se le subordinan.Determinar cómo es que un contenido del PENTUR se ha implantado en dichos planes no es la tarea de este trabajo, sino más bien llamar la atención sobre un contenido en específico, el de desarrollo sostenible. Nosotros partimos de la definición de desarrollo sostenible establecida por el informe Nuestro Futuro Común en 1987 para diferenciar sostenibilidad de la sustentabilidad. Según este informe “el desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades el presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades” (Arribas Herguedas 2007:2). La sustentabilidad, por su parte, significa “avanzar continuamente, perseverar en el esfuerzo, resistir sin ceder” (Paz 2012). Se refiere a un proceso con un ritmo que debe ser mantenido. Es un anglicismo que ha solido utilizarse como sinónimo de sostenibilidad hasta el punto de transformar su significado. Para nosotros la sostenibilidad escapa del significado que tiene el término sustentabilidad. Más bien está relacionada con la idea de justicia intergeneracional plasmada en la definición que establecemos como nuestro punto de partida. Asimismo, cuando hablamos de sostenibilidad nos estamos alejando de la visión prometeica del desarrollo sostenible. Estáaproximación, cuyos fundamentos son la “soberanía del consumidor” yel “optimismo tecnológico” (Cfr. Arribas Herguedas 2007:9-13), se aproxima a la sostenibilidad débil. Diferenciar entre sostenibilidad débil y fuerte es importante para este trabajo, pues cuando nos referimosal término sostenibilidad lo hacemos asumiendo que los recursos naturales son complementarios pero no intercambiables con los recursos creados por el ser humano (Cfr. Paz 2012). Igualmente, reconocemos que los tres pilares de la sostenibilidad son el económico, el social y el ambiental. Eso quiere decir que solamente existe sostenibilidad cuando el desarrollo es viable,
  3. 3. soportable y equitativo Sin embargo, dicho modelo tiene que estar aplicado al turismo. Por eso es que adoptamos el modelo conceptual de turismo sostenible de Hall desarrollada por Ascención Ugarte y la descripción de los pilares del desarrollo turístico sostenible realizada por De las Heras. Por turismo sostenible entendemos que es una actividad económica “(…) que pretende satisfacer las necesidades de los turistas así como de los destinos turísticos, protegiendo e incrementando las oportunidades de futuro” (De las Heras 2004:22). El hecho de entender la actividad desde un enfoque de sostenibilidad hace más necesaria una perspectiva del turismo como sistema, es decir, como una estructura que está compuesta por una oferta y una demanda, pero también por un espacio geográfico, donde se encuentran los recursos y las poblaciones receptoras, y un conjunto de operadores, intermediarios entre la oferta y la demanda (Cfr. Sancho 1998:47-57); puesto que esta “óptica sistemática” permite abordar los resultados e impactos del turismo como consecuencias que las relaciones de los componentes del sistema turístico tienen sobre la economía, la sociedad y el ambiente. Los indicadores de sostenibilidad referenciales que hemos tomado, porque ya son utilizados para medir dichos resultados e impactos o, en otras palabras, “cuantificar o valorar los cambios que se producen a fin de constatar que se está caminando en el proceso de la sostenibilidad” (De las Heras 2004:25), son los llamados clave por la OMT. A los tres pilares de la sostenibilidad turística hemos agregado también el pilar de lo institucional como base de los demás, puesto que creemos que es desde él que se pueden articular los otros tres. Aunque es evidente que es necesario un marco institucional con la capacidad de llevar a cabo los esfuerzos hacia el desarrollo turístico sostenible como para tenerlo en cuenta, la falta de articulación y coordinación en Perú entre las diferentes instituciones nos ha llevado a pensar que adjuntar un pilar de institucionalidad era importante. Finalmente, otro rasgo de sostenibilidad turística de importancia que hemos decidido incluir es el del ordenamiento territorial como base para una adecuada planificación de las actividades turísticas que se desarrollan en el territorio. Análisis de criterios y de indicadores sostenibilidad en el PENTUR 2008-2018 Para analizar los criterios de sostenibilidad, se realizó una matriz en la que se distribuyen en función de los contextos en los que aparecen y de las características que tienen. Es decir, para cada criterio se cruzan sus rasgos con el contexto en el que aparece. Lo que está registrado es el sentido del término sostenibilidad cada vez que dicho vocablo fue apareciendo en el plan. El valor de este análisis es mostrar un panorama completo de lo que está detrás del término “sostenibilidad” en el PENTUR.
  4. 4. Análisis de criterios de sostenibilidad MISIÓN, VISIÓN Y VALORES ECONÓMICO (E) S+A 4% 4 17% Ausencia de paulatina destrucción de los recursos turísticos 3 13% 2 Marco legal/institucional adecuado Procesos integradores/concerta dos/descentralizados OT VALOR VALOR RELATIVO 21% 8% 1 4% 4 17% 1 4% Desarrollo ambiental, responsable, viable y ético E+S+A INSTITUCIO NAL 5 Conservación Uso racional Respeto por los recursos E+A 13% Nuevos puestos de trabajo Oferta permanente Empleo digno Solidaridad y responsabilidad social Respeto por los ciudadanos/visitantes E+S 3 POLÍTICAS DEL SECTOR Aumento de estancias medias de los visitantes Mayor volumen de gasto de los visitantes Inclusión social Nuevas oportunidades Integridad física, jurídica, patrimonial, psicológica y económica Desarrollo de cultura turística Prevenir la ESNNA SOCIAL (S) AMBIENTAL (A) VALOR RELATIVO 1 MODELO V A L O R 11 46% Coordinación e integración de los niveles de gobierno Creación o fortalecimiento de los Entes Gestores Elaboración del Plan de Desarrollo Turístico 2 8% 11 24 46% Puede observarse que el 38% de los criterios de sostenibilidad están centrados en lo económico, lo social y lo ambiental aisladamente; y 38% también en las combinaciones de lo económico con lo social, de lo económico con lo ambiental y de lo social con lo ambiental. También se observa que solamente hay un criterio de sostenibilidad, que representa solamente 4%, que combina lo ≈100%
  5. 5. económico con lo social y lo ambiental. Finalmente, los criterios que se centran en lo institucional y el ordenamiento del territorio representan17% y 4% respectivamente. Por otro lado, la parte en que se describe el modelo de desarrollo turístico del PENTUR es el espacio donde se encuentran menos criterios de sostenibilidad, aunque es aquí donde se tiene el único criterio que combina lo económico, social y ambiental. También de esta matriz se desprende queaquello a lo que se refiere la sostenibilidad es variable en función de los rasgos de los criterios, y de los contextos de uso. Teniendo en cuenta los componentes del sistema turístico, puede afirmarse que en la misión, visión y valores la sostenibilidad se refiere a: Los productos ofertados si nos fijamos en el criterio económico El espacio geográfico centrándonos en los criterios ambientales, socio ambientales y económico ambientales La población receptora observando los criterios socioeconómicos La superestructura teniendo en cuenta los criterios institucionales En el modelo la sostenibilidad se refiere al espacio geográfico observando el criterio con características de ordenamiento territorial, pero es difícil saber a lo que se refiere si solamente tenemos en cuenta el criterio que tiene las características de económico, social y ambiental. Y, finalmente, en las políticas sectoriales la sostenibilidad introduce un nuevo componente al que puede referirse la sostenibilidad, la demanda. Los indicadores, por su parte, se analizaron también en una matriz, pero diferente a la anterior. En ésta se comparan los objetivos y líneas de acción, vinculados con el desarrollo sostenible, con los indicadores propuestos para su medición. La función de esta matriz es mostrar la correspondencia de los indicadores con los objetivos y las líneas de acción descritos en el mismo PENTUR. Análisis de indicadores de sostenibilidad OBJETIVO/ LÍNEA DE ACCIÓN Objetivo general Alcanzar un turismo sostenible como herramienta de desarrollo económico, social y ambiental del Perú Objetivo estratégico 1 Promover la cultura turística y la seguridad para el visitante. Objetivo estratégico 2 Programa de Línea de Desarrollar una oferta turística competitiva y sostenible Creación y/o fortalecimiento de un Ente Gestor por destino INDICADOR TIPO DE INDICADOR PIB turístico/PIB De impacto Grado (%) de satisfacción al turista # de destinos consolidados # de Entes Gestores validados De impacto De impacto De resultado
  6. 6. Planificación y Gestión acción PPG2 Línea de acción PPG4 Programa de Territorio y Destino Programa de Producto Brindar asesoramiento técnico a los destinos en planificación estratégica y ordenamiento turístico Línea de acción PTD1 Línea de acción PTD7 Línea de acción PP2 Gestión para la inversión de infraestructura básica con el fin de promover destinos turísticos sostenibles Combatir y prevenir la explotación sexual de niños, niñas y adolescentes (ESNNA) en los destinos del país Actualizar permanentemente el Inventario Nacional de Recursos Turísticos y consolidad destinos turísticos Línea de acción PP4 Desarrollo y promoción del Turismo Rural Comunitario (TRC) y reconocidos en destinos # de acciones implementadas sobre sus planes estratégicos y de ordenamiento turístico Cobertura(%) de los servicios básicos en los destinos turísticos # de sanciones aplicadas a los prestadores de servicios turísticos De resultado De resultado De resultado # de recursos jerarquizados De resultado # de familias beneficiadas por los emprendimientos de TRC De resultado Del conjunto de la matriz lo más representativo es la comparación entre los objetivos y sus indicadores de impacto. El análisis muestra que el desarrollo económico, social y ambiental es medido con el PIB y que una oferta sostenida se mide con la cantidad de destinos consolidados. Evaluación de los criterios e indicadores de sostenibilidad en el PENTUR 2008-2018 Por un lado, a partir del análisis de los criterios de sostenibilidad, en el pilar de lo económico no queda claro si el aumento es del gasto directo o indirecto. Diferenciar entre uno y otro es importante porque permite observa si el aumento del gasto turístico va a influir en la población local o no. Solamente el gasto inducido es el que puede representar pagos de “salarios a la población local”(Cfr. De las Heras 2004:50). Igualmente, tampoco está claro si el empleo digno es directo, indirecto o inducido. Si lo que se busca es que la actividad turística contribuya al desarrollo sostenible del entorno, entonces diferenciar el tipo de empleo es importante: lo necesario para que el entorno sea sostenible es que los empleos no sean solamente directos; de hecho, se prefiere que sean indirectos o inducidos, porque no dependerían del gasto turístico (Cfr. Sancho 1998:221). Además, la existencia de empleos indirectos o inducidos contribuiría a que sea más fuerte la idea de justicia intergeneracional, ya que cuando los destinos hayan envejecido estos tipos empleo no se habrán ido con el gasto turístico. Para De las Heras el empleo aparece tanto en el pilar social como en el económico. Ello, por lo tanto, refuerza nuestra posición de tomarlo como un criterio de la intersección entre lo económico y lo social, es decir, de soportabilidad. En lo social De las Heras reconoce como características la ayuda a la
  7. 7. conservación del patrimonio tanto natural como cultural y la participación de la sociedad en la planificación turística. Nosotros hemos reconocido el primer criterio como parte de la intersección entre lo social y lo ambiental. Y el último como parte del pilar institucional: el Ente Gestor es la institución público-privada que permitiría la participación social en decisiones sobre las acciones políticas del sector turismo. Con De las Heras coincidimos que la conservación del patrimonio natural es un criterio ambiental. Pero no encontramos en la matriz la sensibilización de la sociedad en el pilar ambiental. Sin embargo, la existencia del criterio de conservación puede estar sustentando en la sostenibilidad fuerte: la singularidad de los recursos naturales y culturales le ofrece al turismo una ventaja competitiva, sobre la cual quizá descanse la actitud por conservar el ambiente. Tomando como referencia el modelo conceptual del turismo sostenible de Hall, los dos elementos del modelo que no se encuentran en la matriz son el de viabilidad de las empresas y el de conservación de los recursos naturales desde una perspectiva intergeneracional. Además, permite reconocer que aquello a lo que más están referidos los criterios de sostenibilidad es a la “comunidad local” y al “lugar” donde se desarrolla la actividad turística. Lo que es interesante es que la mayoría de los criterios registrados en la matriz, es decir, 85% excluyendo el pilar institucional y el OT, se refieren a lo económico, lo social o lo ambiental aisladamente, o a lo viable, soportable o equitativo; mientras que solamenteuna vez se hace referenciaen el PENTUR a un criterio que une los tres pilares. Habiendo sido asumido que para el desarrollo sostenible son necesarios los tres pilares (Cfr. De las Heras 2004:49), entonces el desarrollo turístico que plantea el PENTUR podría considerarse económico, social, viable, soportable o equitativo, pero no estrictamente sostenible. Aquello que impide eso es, por un lado, la falta de un énfasis yuna perspectiva críticasobre cómo se entiende el ambiente, que como sostienen Zahedi y Gudynas son lo que va a determinar la manera en la que se entienda en última instancia la justicia intergeneracional.Llamativo es el énfasis que pone el plan en lo institucionaly el ordenamiento del territorio. Aunque una red institucional eficiente y el ordenamiento territorial están relacionados con el proceso hacia el desarrollo sostenible, no necesariamente son utilizados para tal fin. Por eso, no sonobligatoriamente criterios definitorios de un desarrollo sostenible.De todos modos, el hecho de que el plan tenga varios criterios de equitatividad, viabilidad y soportabilidad,podría llevarnos a pensar que el modelo de desarrollo que propone tiene más rasgos de sostenibilidad. Por otro lado, a partir del análisis de los indicadores, se tiene tres indicadores que son clave según la OMT: “PIB turístico/PIB”, “grado de satisfacción al visitante” y “# de acciones implementadas sobre sus planes estratégicos y de ordenamiento turístico”. Estos son
  8. 8. respectivamente como los indicadores descritos por De las Heras: “contribución del turismo a la economía local”, “satisfacción del consumidor” y “grado de planificación”. Así se tiene que de los once indicadores claves de sostenibilidad establecidos por la OMT, el PENTUR solamente tiene tres. Asimismo, no es visible una concordancia del primer y el segundo indicador de impactocon el objetivo general y el segundo objetivo estratégico. Es insuficiente la participación del PIB turístico en el PIB nacional paramedir cómo el turismo sostenible es una herramienta de desarrollo sostenible en Perú. Esa falta de concordancia entre indicador y objetivo puede significar o que por desarrollo sostenible estén entendiendo cualquier cosa menos el sentido originario dado por el informe Brundtland, o que no hayan encontrado otro mejor indicador. De igual manera, una oferta sostenible no puede medirse en su totalidad con un indicador del número de destinos consolidados. Al relacionar dicho objetivo con su indicador, parece que lo que realmente se quiere significar con “oferta sostenible” es más bien oferta que no esté determinada por la estacionalidad u por otros factores exógenos, en otras palabras, permanente o constante. Este análisis permite también observar cómo es que los indicadores de resultados están relacionados con los pilares de la sostenibilidad. Lo que debería hacer un indicador de sostenibilidad es “medir la interacción entre dos conjuntos, o sea, medir la viabilidad, soportabilidad y equitatividad” (Paz 2012). Sin embargo, los del PENTUR están enfocados en un solo conjunto: los indicadores de las líneas de acción PPG2, PPG4 y PP2 se centran en lo institucional, mientras que los de las líneas PTD1 y PTD7 y PP4 en lo social. Conclusiones La evaluación de la sostenibilidad en el PENTUR es una tarea compleja. Analizando los criterios de sostenibilidad en las diferentes partes del documento, se encuentra uno frente a, por un lado, una ausencia de criterios que tengan características tanto económicas como sociales y ambientales y, por el otro, a varios criterios con características de viabilidad, soportabilidad y equidad, que pueden hacernos pensar que hay un desarrollo con rasgos de sostenibilidad. Sin embargo, el poco peso que tiene el ambiente, nos hace dudar de cuán sostenible pueda ser el PENTUR. Y analizando los indicadores, se encuentra que: los indicadores que son parte de los indicadores clave de sostenibilidad propuestos por la OMT no necesariamente son capaces de medir completamente los avances hacia el desarrollo sostenible, o que los indicadores no miden la viabilidad, la soportabilidad o la equitatividad, sino solamente aspectos dentro de cada conjunto por separado.
  9. 9. La introducción del conjunto de lo institucional como un eje más del desarrollo turístico sostenible puede recoger algunos criterios de sostenibilidad que están propuestos por el PENTUR. Sin embargo, es necesario pensar en la manera cómo articular ese nuevo conjunto con los demás y qué atributo o atributos deberían tener su interrelación. Bibliografía ARRIBAS HERGUEDAS, Fernando 2007 La idea de desarrollo sostenible, pp.75-86. En:Sistema, N°196 (http://www.cima.org.es/archivos/Areas/ciencias_sociales/10_humanidades.pdf) ASCENCIÓN UGARTE, Felix 2005 Turismo sostenible en el Perú. Planificación gestión y desarrollo. Lima: Universidad Ricardo Palma DE LAS HERAS, Mónica 2004 Manual de turismo sostenible: cómo conseguir un turismo social, económico y ambientalmente responsable. Madrid: Mundi-Prensa PAZ, Oscar 2012 Apuntes de clase: Desarrollo Sostenible I y II (Los apuntes, no publicados, son del curso Desarrollo Sostenible I y II que dictó el docente Carlos Lecaros en el quinto ciclo de la carrera de Turismo Sostenible en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya) SANCHO, Amparo 2005 Turismo y desarrollo (http://www.uv.es/sancho/Turismo%20y%20desarrollo.pdf) 1998 Introducción al Turismo. Madrid: OMT SARIEGO LÓPEZ, Ignacio y GARCÍA SANTILLÁN, Carlos (editores) 2008 Plan Estratégico Nacional de Turismo (PENTUR) 2008-2018. Lima: MINCETUR ZAHEDI, Kaveh y GUDYNAS, Eduardo 2008 Ética y desarrollo sostenible, América Latina frente al debate internacional, pp.273-292. En: Reflexiones sobre la ética y la cooperación internacional para el desarrollo: los retos del siglo XXI. México D.F.: Instituto Mora

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