Financiación de externalidades urbanas y escasez de suelo

Producción de suelo urbano y alternativas
de financiamiento de las externalidades

Pilar Giménez C.
Jefa División de Desarrollo Urbano

UNIAPRAVI, LIMA, PERÚ
Noviembre 2011

PRODUCCIÓN DE SUELO URBANO Y ALTERNATIVAS DE
FINANCIAMIENTO DE LAS EXTERNALIDADES

CONTENIDOS

1. Las externalidades urbanas

2. Planificación por zonificación

3. Escasez de suelo urbano

4. Vías de escape para la vivienda social

5. Alternativa: Planificación por condiciones

6. Desafíos para la vivienda social

Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 2

1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS
VIVIR EN COMUNIDAD ES COMPLEJO

 La gran mayoría de las actividades humanas necesita
territorio para su desarrollo.

– Vivienda
– Comercio
– Actividades Productivas
– Equipamientos
– Infraestructuras
– Agricultura
– Etc.

 Todas las actividades generan, por definición, externalidades*
positivas y negativas.

* En economía, el término externalidades se refieren a los impactos o
efectos que un proyecto o desarrollo genera sobre otros. Pueden ser
externalidades positivas o negativas.

1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS
EJEMPLO DE EXTERNALIDADES


2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
MANEJO DE LAS EXTERNALIDADES

Para controlar el problema
ACTUAL MODELO
de las externalidades en
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN Chile se usa:

Área Rural

PLANIFICACIÓN POR
ZONIFICACIÓN
(tratamiento diferenciado del
Área Urbana territorio)
Límite Urbano
LGUC
DFL 458 / 1975

OGUC
DS 47/ 1992
Límite urbano
Límite extensión urbana
Instrumentos de planificación
territorial (IPT): PRDU, PRI, PRC
Artículo 55

COBERTURA NACIONAL
PLAN REGULADOR COMUNAL_TOTAL PAÍS

VIGENTE O CON
16; 4,6% ACTUALIZACION RECIENTE

97; 28,0% 115; 33,2% EN ACTUALIZACION

PRC EN FORMULACION
118; 34,1%
Estado Cantidad
SIN PRC
Vigentes o con
115
actualización reciente:
En Actualización: 118

En Formulación: 97

No Existe: 16

N° comunas de Chile 346


COBERTURA NACIONAL

Plan Regional de Desarrollo Urbano Plan Regulador Intercomunal
Estado Cantidad Estado Cantidad

2 Vigentes o con
Vigentes: 12
Regiones II y IV actualización reciente:

En Estudio: 1 En Actualización: 4

En Tramitación: 11 En Formulación 20

1 36
No existe:
(XIV)


PROBLEMAS

ACTUAL MODELO 1. Requiere gran cantidad de
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
información, no siempre
disponible
2. Es centralizada
3. Es estática
4. Es “adictiva”
5. Tiene serios efectos
redistributivos
6. Es un sistema binario, sin dejar
espacio para mitigar
7. Falta correlación entre la norma
y la infraestructura
8. Territorios con prohibición igual
se ocupan
9. Genera escasez artificial de
suelo

PROBLEMA: ES ESTÁTICA

Gráfico N° 1
Años que demoró la elaboración y aprobación del PRC
Comunas de más de 50.000 habitantes que aprobaron su PRC
posterior a 2009, (información a junio de 2011)

Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA).



Gráfico N° 2
Años que demora modificación del PRC
Comunas de más de 50.000 habitantes con PRC en modificación a junio de 2011

Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA)


PROBLEMA: ES “ADICTIVA”

Ejemplo Real:

- Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU)
- Macrozonificación y Microzonificación del Borde Costero e
“Fiebre” Interiores (GORE + Subdere + Subsecretaría de Marina)
de la - Áreas turísticas prioritarias y CEIT (Sernatur)
zonificación - Plan Maestro del Borde Costero (MOP_DOP)
en Chile - Revitalización Borde Costero (Municipalidad)
- Planificación de usos de suelo en terrenos de Bienes
Nacionales (MBN)

- Plan de Intervenciones Urbanas (GORE)


PROBLEMA: EFECTOS REDISTRIBUTIVOS

Derecho de propiedad
Vulnera garantías constitucionales Derecho a la no discriminación arbitraria
Derecho de ejercer una actividad económica


PROBLEMA: SISTEMA BINARIO

ACTUAL MODELO

PERMITIDO

PROHIBIDO


PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA


PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA

Ciudad de Copiapó


PROBLEMA: OCUPACIÓN IRREGULAR

Ocupación Irregular
Quinceava Región

CÁÑAMO CARAMUCHO

QUINTEROS CHANAVAYA

Fuente: Jorge Pantoja, CChC Iquique


PUERTO VIEJO, III REGIÓN

P L A N I F IC ACIÓ N D E L T E R R I TO RI O E N C H I L E

3. ESCASEZ DE SUELO URBANO

UNO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN:

GENERA ESCASEZ ARTIFICIAL DE SUELO URBANO


GRAN SANTIAGO
Superficie Límite Urbano: 75.299 ha
Suelo construido : 63.133 ha
Suelo remanente: 12.166 ha

EVOLUCIÓN PRECIO DE SUELO EN GRAN SANTIAGO


SUELO URBANO VS TERRITORIO TOTAL

Áreas SNASPE Áreas No urbanas ni protegidas
Terrenos Agricolas Áreas urbanas e industriales

4,5
19,3 75,9

0,3

4,6% Areas Urbanas e Industriales

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Uso del territorio Superficie (há) %
Áreas urbanas e industriales 248.003 0,3
Terrenos Agricolas 3.414.510 4,5
Áreas protegidas* 14.725.612 19,5
Áreas No urbanas ni protegidas 57.401.193 75,9
Total 75.633.601 100
* SNASPE y Santuarios de la naturaleza
Fuente: Conaf - Consejo de Monumentos Nacionales


EVOLUCIÓN SUPERFICIE AGRÍCOLA Y FORESTAL

Superficie agrícola y forestal
Ha (Vides, frutales y hortalizas) Ha (Plantaciones Forestales)

300.000 2.500.000

250.000
2.000.000
Frutales

200.000
1.500.000
Vides
150.000

1.000.000
100.000 Hortalizas

500.000
50.000 Plant.
Forestal

0 -
1992
1993
1994

1997
1998

2002
2003

2007
2008
1990
1991

1995
1996

1999
2000
2001

2004
2005
2006

2009
2010
Fuente: ODEPA 2011


NORMATIVA EXCLUYENTE DE LA VIVIENDA SOCIAL

Área urbana propuesta
2672 hectáreas
499%

Área urbana vigente
536 hectáreas


4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL
EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?

1. Agotando el escaso suelo disponible que existe.

2. Aumentando permanentemente los montos de los
subsidios entregados.

Aumento de 43,8% en
el subsidio por m2
construido en FSV I
entre 2004 y 2009


EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?

3. Construyendo fuera de los límites urbanos:

Utilizando el artículo 55 de la LGUC, se autorizan
proyectos de vivienda fuera de las áreas urbanas, donde
los precios de suelo son menores (porque tiene menor
dotación de infraestructura, equipamiento, y desventajas
de localización).

Si bien, esta estrategia nos permitió implementar
exitosamente nuestra política habitacional, los
resultados son cuestionados.


PROGRAMAS HABITACIONALES ASIGNADOS POR AÑO

USM$ 2.600
(1 UF = 22.000
pesos)


EVOLUCIÓN DÉFICIT HABITACIONALES (CASEN)

Fuente: MIDEPLAN, 2010.


CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL
EL SESGO PERIFICADOR DEL ESTADO
Extracto del libro “Santiago, Dónde estamos y hacia dónde vamos” de Alexander Galétovic (2006)
Capítulo 2 (páginas 36-39)

“… La política de vivienda social ha sido exitosa como programa de redistribución del
ingreso hacia familias pobres. Gracias a ella obtuvieron viviendas los hogares que no
podían pagarlas y se evitó que el déficit habitacional aumentara, aun durante las décadas
en que Chile creció lentamente y el ingreso per cápita permaneció bajo. Por eso, al
comparar el Santiago de hoy con el de los años cincuenta o sesenta, se aprecia el gran
logro que supone que prácticamente todos los hogares tengan electricidad, agua potable y
alcantarillado.
Pero, al mismo tiempo, desde que fuera creado en 1965, el MINVU ha hecho política
habitacional ignorando casi completamente sus efectos urbanos, los que han sido
considerables y a veces dañinos. El más importante de ellos, tal vez, es el sesgo
“perificador”. Andrea Tokman sostiene que las poblaciones de viviendas sociales fueron
construidas demasiado lejos del centro y estima que los hogares beneficiados con el
subsidio hubieran podido elegir dónde vivir, se habrían localizado alrededor de 1,6 km más
cerca del centro.
¿Qué explica este sesgo “perificador”? La causa directa es el método que ocupa el
MINVU para decidir dónde localizar sus viviendas, que sólo considera el precio del suelo y
el costo de construcción. No incluye las inversiones que recaen en las municipalidades u
otros ministerios, ni tampoco el costo del tiempo que deben destinar los hogares
beneficiados con el subsidio para trasladarse hacia los lugares de estudio o trabajo.


“Ese criterio hace casi inevitable que los proyectos se localicen en la periferia, donde el
precio del suelo es, tal como lo muestra Tokman, apreciablemente menor porque no cuenta
con infraestructura y el resto de la ciudad es meno accesible…”
(Tokman muestra que, en promedio, el precio de un terreno cae 8 por ciento por cada
kilómetro que se aleja del centro.)

…El fondo del problema, sin embargo, es que si bien al MINVU se le pide que sea
inmobiliaria y regulador urbano, a los ministros se les juzga en gran medida por el número
de viviendas que construyen. Por eso, en sus decisiones el rol de inmobiliaria casi siempre
ha tenido preferencia.

… La prioridad de la construcción de viviendas también explica los estándares urbanos
insuficientes impuestos a los proyectos. Como ya se dijo, al evaluar sus proyectos el
MINVU sólo considera el precio del suelo y el costo de la construcción, más no el costo de
las inversiones adicionales que deben ejecutar otros ministerios y los propios privados para
mitigar los impactos urbanos de las viviendas sociales. Esto contrasta con la evolución de
las exigencias que deben cumplir los grandes proyectos inmobiliarios privados que, como
describe Iván Poduje en el capítulo 9, deben pagar por cada uno de los impactos viales y
ambientales que generan. En apariencia, parece paradójico que el propio regulador urbano
le imponga estándares insuficientes a su inmobiliaria... Estos estándares menos exigentes
le permiten al MINVU construir más viviendas con el mismo presupuesto”.


GUETOS DE VIVIENDA SOCIAL
Comentario de Ivan Poduje, Arquitecto, Diario La Tercera, Octubre 2011

En 2005, Alfredo Rodríguez y Ana Sugranes publicaron el libro Los con techo,
mostrando el lado B de la exitosa política habitacional chilena, que junto con reducir el
déficit y dar techo a miles de familias pobres, había configurado vastos sectores
segregados de vivienda social. En las encuestas publicadas en el libro se demostraba
cómo el sueño de la casa propia se había transformado en una pesadilla para el 90% de
las familias que se sentía avergonzada del lugar donde vivía, o para el 65% que lo único
que quería era cambiarse de casa. Desde la publicación de Los con techo se han
creado programas para promover la construcción de viviendas más grandes y
ampliables, eliminando la perniciosa tipología de los bloques. Además, se crearon
subsidios para levantar conjuntos más cercanos y se implementó el programa “Quiero mi
Barrio”, destinado a mejorar los espacios públicos en barrios críticos y vulnerables. Pese
a todos estos esfuerzos, el problema persiste y ha alcanzado una magnitud
preocupante: hoy vive en barrios segregados 1,7 millón de chilenos, como lo pudimos
comprobar en un estudio que publicó La Tercera este domingo. Para llegar a estos
resultados visitamos las 25 ciudades más importantes y construimos 7.000 indicadores
para seleccionar, del universo total de barrios de bajos ingresos, aquellos que reunían
las características de un “gueto”, como una concentración importante de hogares
pobres, en ubicaciones alejadas de los centros y coberturas de servicios muy inferiores
a la media.


También pudimos ver la inseguridad que se percibe en sus calles y almacenes, casi
todos enrejado. O en sus espacios públicos, en su mayoría sitios eriazos sin iluminación
ni mobiliario alguno. Por último, nos sorprendió constatar la existencia de verdaderas
ciudades formadas por viviendas sociales, como el gueto de Alerce, en Puerto Montt, o
Bajos de Mena, en Puente Alto, con la misma población que Punta Arenas.

Resolver el problema de los guetos debiera ser un objetivo prioritario para el Ministerio
de Vivienda. El programa de recuperación de Condominios Sociales va en la línea
correcta, ya que se focaliza en los bloques que presentan índices más altos de
marginalidad. Sin embargo, las inversiones comprometidas son muy escasas, al igual
que los equipos de profesionales destinados a ejecutarlas, lo que contrasta con el
enorme esfuerzo puesto para construir 600 mil nuevas viviendas sociales o para
erradicar los campamentos, un objetivo imposible que sigue siendo prometido por todos
los gobiernos. No debiera extrañar ver disturbios similares a los observados en Londres
hace pocos meses, o en París hace algunos años. Sería la protesta de verdaderos
indignados, para los cuales las metas de país desarrollado suenan como una mala
broma.


5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN

NO TENER REGULACIÓN?

- Ante presencia de externalidades, es necesaria la regulación.

- Además, aporta “reglas del juego”

NECESIDAD DE UN MECANISMO ALTERNATIVO


PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES

ACTUAL MODELO

TODO EL
TERRITORIO
DESARROLLABLE

X
PERO CON
CONDICIONES Y
EXIGENCIAS



Etapas

1. Definición previa de las
áreas de protección de
amplio espectro, en las
cuales se restringe el
desarrollo con condiciones
especiales.

2. El resto del territorio
queda disponible para todo
tipo de desarrollos, con
estándar (internalización de
externalidades).



Fuente: Presentación Morris Architects, Abril 2009



¿Que son los Impact Fees?

Son un monto de dinero que se cobra a los nuevos desarrollos para
cubrir los costos de expansión de la infraestructura requerida por el
nuevo proyecto.

NO son impuestos
SI son cobros regulados para materias específicas:
 aumento capacidad vial
 expansión de redes de servicios públicos (electricidad, agua potable,
alcantarillado)
 manejo de inundaciones por lluvias
 áreas verdes
 infraestructura escolar
 vivienda subsidiada.

Se pagan una sola vez con el permiso de construcción o por
ejecución directa de obras.


6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL
PRINCIPIOS ORIENTADORES

1. Integración Social. Evitar comunas o barrios sobre-segregados.

2. Vivienda de calidad y barrio de calidad. Nuestra madurez como
país nos obliga a asegurar no solo la calidad en la vivienda, sino
que también en su entorno (provisión de infraestructura vial,
áreas verdes, equipamiento, seguridad, entre otros).
3. Internalizar sus externalidades. La vivienda social genera
impactos sobre el territorio, tal como lo hacen otros desarrollos.
Es fundamental reconocer esto, y destinar recursos para que la
vivienda social asuma estos impactos, los reduzca o los mitigue..

4. Adoptar estándares definidos en materia urbana (reglas claras y
para todos). No debemos generar barrios de segunda categoría.
El desafío está en que la vivienda social cumpla con estándares
urbanos mínimos, tal como se exige a otros desarrollos.
5. Opciones de localización central. Se requiere generar
oportunidades e incentivos para que las familias puedan acceder
a vivir en localizaciones más centrales.


6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL
ALTERNATIVAS EN EVALUACIÓN

Avanzar con decisión:

1. Planificación por condiciones.
2. Subsidio de localización.
3. Subsidio a la vivienda usada.
4. Subsidio al arriendo.

Avanzar con cautela:

6. Cuotas de vivienda social.
7. Adquisición de suelo por parte del Estado.

Solo excepcionalmente:

1. Aplicación Artículo 55 de la LGUC.
2. Ampliación Artículo 50 de la LGUC.


ANEXO
SUBSIDIO DE LOCALIZACIÓN

Estructura monto de subsidio
DS 49

Actual D.S. 174 Nuevo D.S. 49
UF
Sub.
Lo que no se Único
utiliza se Para la
pierde totalidad del
Subs. proyecto
Base Adquisición (terreno,
habilitación,
Subs. urbanización,
Loc. construcción)
Equip. y
Fond. I.
Habilitación

Componentes

Distribución comunal montos de subsidio
DS 49

Comuna 1

Comuna 2
Comuna 3


Subsidio Único según Zona
DS 49
2. Monto Base
con Subsidio de
Factibilización 1. Monto Base
490 a 700 UF con Subsidio
de Localización
490 a 700 UF

3. Monto Base
sin Localización
ni Factibilización
380 a 600 UF


Esquema de subsidios para Grupos
Emergentes y Clase Media
D.S. N°1, de 2011

GRACIAS.

Acceso a mejores viviendas al combinar
fuentes de financiamiento

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