Descentralizacion Peru

18,611 views

Published on

0 Comments
2 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
18,611
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
55
Actions
Shares
0
Downloads
483
Comments
0
Likes
2
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Descentralizacion Peru

  1. 1. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ — HACIA UNA NUEVA ECONOMÍA Y UN NUEVO ESTADO — Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima Av. Javier Prado Oeste N° 830, San Isidro, Lima, Perú Teléfonos 4402671 - 4402693 / cel@colegioeconlima.org www.cel.org.pe 1
  2. 2. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Lizárraga Bobbio, Raúl Arnaldo “Descentralización y Regionalización en el Perú; Hacia una nueva Economía y un nuevo Estado” Fondo Editorial Colegio de Economistas de Lima, 2010 Tiraje 1,000 ejemplares, 20.8 cms Primera Edición Revisión de Carátula y Diagramación: Decano del Colegio de Economistas de Lima; Economista César Bedón Rocha Diseño: Jeni Velásquez Miranda 2
  3. 3. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ “La descentralización es una de las principales reformas de Estado en la que están involucrados por mandatos constitucionales diversos países de la Región Andina, buscando satisfacer las demandas regionales y locales por una mayor autonomía y por el incremento de transferencias de funciones, recursos y poder”. “Se podría afirmar que en el último decenio han surgido experiencias muy interesantes e innovadoras respecto a la descentralización política, económica, fiscal y social. Sin embargo, junto a esa promisoria realidad encontramos aún resistencia de los gobiernos nacionales a compartir o entregar espacios de poder a los gobiernos subnacionales, incluyendo situaciones de reconcentración de competencias y recursos ……“haciéndose visibles contradicciones, avances y retrocesos en la reforma del Estado”. (Párrafos tomados del folleto donde la organización alemana InWEnt y la RED – Perú promueven el intercambio de información sobre la temática descentralista a través de la página www.inwent.org.pe/observatorio). Los procesos de descentralización y regionalización ha merecido la atención de varias instituciones y personas que han hecho aportes significativos sobre ambos temas. En términos institucionales deben mencionarse los trabajos realizados por el Consorcio de Investigación Económica y Social – CIES, el Programa ProDescentralización auspiciado por la USAID/Perú, la RED Perú—Iniciativas Locales de Concertación para el Desarrollo Local; el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD, la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales – ANGR, la Red de Municipalidades Rurales del Perú – REMURPE, CARE – Perú, el Centro Peruano de Estudios Sociales - CEPES, el Grupo Propuesta Ciudadana, la Universidad Esan, la Conferencia de Desarrollo Social – CONADES, la Secretaría Técnica del Acuerdo Nacional y la Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros; entre otros. En términos personales deben considerarse los aportes de Efraín Gonzales Olarte, Manuel Dammert Ego Aguirre, Julio Díaz Palacios, Carlos Hertz, Jorge Lira Torres, Carlos Barrenechea Lercari, Luisa Galarza Luchic, Raúl Molina Martínez, Johnny Zas Friz Burga, Luís Vargas Aybar, Francisco Guerra García, Francisco Sagasti; Ricardo Vergara, Henry Izquierdo y Francisco Santa Cruz, entre otros. 3
  4. 4. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ CONTENIDO PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA Y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN III. EL ENFOQUE DE LAS POTENCIALIDADES FRENTE AL ENFOQUE DE LAS CARENCIAS IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA PROPUESTA REGIONALIZADORA VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES DE LA EXPERIENCIA VIII. HACIA UN NUEVO PERFIL DEL ESTADO Y DEL PATRÓN ECONÓMICO IX. AGENDA PENDIENTE DE LOS PROCESOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN 4
  5. 5. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ X. RESTRICCIONES Y AMENAZAS ANEXOS CUESTIONARIO “PILOTO” SOBRE EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Y LA CONFORMACIÓN DE REGIONES ESQUEMAS Y CUADROS COMPLEMENTARIOS A LA EXPLICACIÓN TEXTUAL RESUMEN DE LOS TEMAS CLAVE DE LA AGENDA PENDIENTE REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS, NORMAS Y CARTOGRAFÍA GENERAL SOBRE DESCENTRALIZACIÓN, REORDENAMIENTO ECONÓMICO TERRITORIAL Y REGIONALIZACIÓN 5
  6. 6. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ PRESENTACIÓN El Estatuto del Colegio de Economistas de Lima (CEL), consagra como un principio fundamental de su accionar la actualización y formación permanente de los Economistas y define como sus objetivos más importantes el fomentar la vida intelectual así como la formación cultural y científica de los colegia- dos, e igualmente el colaborar con la administración pública en el logro de los objetivos nacionales, regionales y locales. Así mismo, estudiar y recomendar soluciones sobre los problemas económicos y financieros de interés nacional, regional y local emitiendo opinión profesional es uno de sus más destacados fines. Es por ello que el Consejo Directivo del CEL tomó con especial interés la pu- blicación, a través del Fondo Editorial CEL, de la obra del colega Econ. Raúl Lizárraga Bobbio “Descentralización y Regionalización en el Perú – Hacía una Nueva Economía y un Nuevo Estado”, preparada especialmente con ocasión de la celebración en Lima del exitoso “XVIII Congreso Nacional de Economistas”, ocasión en la que su autor tuvo oportunidad de presentar los lineamientos más generales de la misma. Así contribuimos a estar presentes en el debate nacional con la opinión, en este caso, de uno de nuestros más destacados colegiados. Lizárraga vuelca en esta obra su amplia experiencia profesional sobre gestión del desarrollo, apuntando con acierto a que los procesos descentralizadores peruanos son a no dudarlo una condición necesaria e imprescindible para la formación de un nuevo Estado. Sin duda esta declaración, que todos compar- timos, logra concretarse en una herramienta básica de planeamiento en esta obra y que debe finalmente concretizarse en un Plan Nacional de Regionali- zación como propone el autor. Estamos seguros que el aporte desinteresado del colega Econ. Raúl Lizárra- ga Bobbio será igualmente de importancia fundamental para el proceso de superación de la pobreza en nuestro territorio. Econ. César Bedón Rocha Reg. CEL Nº02939 Decano Colegio de Economistas de Lima 6
  7. 7. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ INTRODUCCIÓN La propuesta fundamental del presente ensayo radica en asumir que los procesos de descentralización en el Perú representan una de las condiciones esenciales para construir una nueva sociedad, una nueva plataforma productiva y un nuevo Estado. Son, en ese sentido, esfuerzos con profundas raigambres políticas y sociales, que finalmente apuntan al logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo. Pretende exhibir de la manera más directa posible, una serie de políticas descentralizadoras en el contexto de las cuales la articulación de territorios históricamente desintegrados en una escala regional posibilita la construcción de un Estado creativo y eficaz promotor del desarrollo humano. Las consideraciones aquí expuestas provienen de la experiencia acumulada en largos años de desempeño profesional sobre la gestión del desarrollo regional y local. Se alimentan también de entrevistas y reuniones grupales con dirigentes de organizaciones civiles y con autoridades de Gobiernos Regionales y Municipales, sobre la base de un cuestionario «piloto» que aparece en uno de los Anexos; así como del enriquecedor intercambio de opiniones con los estudiantes del post grado en el curso de Planeamiento y Desarrollo Regional que tuve a mi cargo particularmente en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y en la Universidad Nacional de Ingeniería. El Ensayo aparece en un momento oportuno en el sentido de contribuir, dentro de sus limitaciones, al debate descentralista que, sin duda, figurará de manera prioritaria en las plataformas electorales del 2010 y del 2011. Una vez definidas las fuerzas políticas que accederán al poder como consecuencia de esos eventos, nuevas demandas descentralizadoras aparecerán en el horizonte. En consecuencia, los análisis y las perspectivas que aparecen en este ensayo tendrán también que revisarse, lo cual representa un reto para todos los que hemos estado involucrados en la búsqueda incesante de alternativas descentralizadoras para un país que ha sufrido del embate negativo de un centralismo que pareciera ser imbatible. Serán entonces los agentes sociales organizados quienes deberán probar, en el terreno de los hechos, que esa imagen de imbatibilidad puede y debe ser sofocada. Lima, febrero de 2010 Raúl Lizárraga Bobbio 7
  8. 8. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ I. LA DESCENTRALIZACIÓN, UNA DEUDA SOCIAL, ECONÓMICA y POLÍTICA PENDIENTE DE PAGO La concentración territorial de las rentas, el desaprovechamiento de nuestros recursos naturales y el perseverante daño al ambiente no son fenómenos fortui- tos. Obedecen al vigente modelo económico excluyente, mercantilista y primario – exportador que se combina con un amplísimo tejido de unidades productivas (mayoritariamente pequeñas e informales, que se adscriben al sector de los «servicios». Asumiendo que esta deducción fuese certera, la salida es directa: el modelo deben ser reformulado con una perspectiva descentralizadora e in- clusiva, ampliando las oportunidades de desarrollo para todos los estamentos sociales y territoriales. En efecto, el aprovechamiento mercantil del guano, del salitre, del petróleo, de la caña, de los yacimientos mineros, de los peces y del bosque, han sido, cada uno en su momento, ilusiones para muchos y ganancias para pocos. Las artificiosas opciones de industrialización subsidiada en los años 60‘ y 70‘ no cuajaron y mantuvieron un escenario de inequidades y carencias que se hace cada vez mas intolerable. Este modelo, teñido de centralismo en sus diferentes facetas, ha dejado malparado al sector agropecuario – rural – campesino, que se asienta particularmente en las comunidades selváticas y alto andinas. Es en ese estrato socioeconómico y cultural, como ya parece ocioso repetirlo, donde se depositan los estigmas más graves de la miseria larvada y la carencia de oportu- nidades para sobrellevar una vida digna. En el siguiente cuadro se aprecia un acercamiento grueso a esta situación inequitativa; a partir de la combinación de factores relacionados con los Índices de Desarrollo Humano establecidos por el PNUD, los Índices de Carencias del FONCODES, los Indicadores de Necesidades Básicas Insatisfechas de las Encuestas Nacionales de Hogares del INEI y los Indicadores de Desnutrición Infantil del Ministerio de Educación. En efecto, en los niveles más bajos del nivel de vida aparecen seis Departa- mentos «serranos» y uno «amazónico», mientras que en los niveles más altos aparecen los Departamentos de Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna Ica y Moquegua. 8
  9. 9. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Clasificación de los Departamentos según sus niveles de vida Grupo Departamentos Alto Arequipa, Lima Metropolitana, Tacna, Ica, Moquegua La Libertad, Lambayeque, Lima Provincias, Madre de Medio Dios, Loreto, Pasco, Puno, San Martín, Ucayali Amazonas, Cajamarca, Cusco, Apurimac, Ayacucho, Bajo Huancavelica, Huánuco Elaboración: Macroconsult SA. 9
  10. 10. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Sin embargo, Lima Metropolitana (el resto de las provincias fuera de Lima y la Provincia Constitucional de El Callao) es también es una víctima del centralismo. En efecto, el 35% de su población (cerca de 8 millones) es calificable como «pobre». Así, la descentralización deja de ser, en lo esencial, un conflicto absolutamente exclusivo entre los intereses de los habitantes limeños y las aspiraciones del resto de la población, para entenderse entonces como un escenario de desencuentros e inequidades masivas provocados por la inoperancia del sistema económico y del modelo de Estado vigentes. La «centralidad» absorbente de Lima debe entenderse también como un producto de las «fugas» o migraciones de personas (mayoritariamente las mas calificadas), desde los espacios rurales-campesinos hacia ciudades intermedias (capitales de provincia y de Departamento, pero preferentemente hacia Lima Metropolitana), donde los migrantes campesinos asumen que tendrán mejores oportunidades de salir del atraso y de la miseria1. Esta corriente arranca por los años 40´, acelerándose entre los años 50` y 60´. Las tasas migratorias han dis- minuido desde entonces, pero la migración rural – urbana sigue siendo vigente y así se mantendrá mientras los continúen los desequilibrios de oportunidades para acceder a ingresos y servicios, entre campesinos selváticos y serranos de un lado y citadinos urbano-costeros de otro lado. Según el Censo del 2007 la población era de 27.4 millones, el 76% de habita en zonas urbanas, particular- mente ubicadas en ámbitos costeros de La Libertad, Moquegua, Lambayeque, Ica, Tumbes, Lima y Tacna. En 1940 la población urbana era el 35% del total; esto es una situación inversa a la actual. Revertir los vacíos orgánicos del modelo económico supone adoptar de- cisiones políticas que busquen modificar sus fondos estructurales, mediante negociaciones que buscan un mejor equilibrio del poder decisionario entre esas dos categorías sociales. 1 . Excepto quizás, en el periodo donde se inició una reforma agraria, que quedo inconclusa, en los años 70´, las políticas económicas y de promoción a la producción han estado pertinazmente marcadas a favor de los consumidores urbanos, y no tanto en beneficio de los productores cam- pesinos. Los proyectos del tipo “Sierra Exportadora” y los programas de impulso productivo que se están impulsando en el VRAE y de las regiones de Ayacucho, Apurimac y Huancavelica no trastocan el fondo estructural de esa carencia. 10
  11. 11. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ En una perspectiva más operativa, implica reconsiderar la tendencia a pro- crear múltiples proyectos de pequeña escala que se localizan inorgánicamente, sin un norte sectorial ni territorial claro, dada la ausencia de un Plan Nacional de Desarrollo; pero que además generan escasos impactos en términos de desarrollo. La crisis financiera y económica mundial disparada desde el 2008 ha agudizado el cuestionamiento al modelo económico neoliberal más radical, que ya venía siendo objetado por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, entre otros, desde el descalabro del llamado «Consenso de Washington». Son perfectamente comprensibles, por lo tanto, las iniciativas de organizacio- nes no gubernamentales como Propuesta Ciudadana, la Conferencia Nacional de Desarrollo Social (CONADES), el Consorcio de Investigación Económica y Social - CIES y la RED – Perú; así como de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), de la Asociación Nacionalde Municipalidades (AMPE) y de la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE), para amparar, desde una perspectiva regional y local, esfuerzos dedicados a buscar un nuevo Estado y una nuevo modelo económico que efectivamente satisfagan objetivos de desarrollo descentralistas, sostenibles y favorables al bienestar de las mayorías. Estas iniciativas son mucho más comprensibles si se consideran, entre otros, los siguientes factores: a) niveles de pobreza y exclusión social, perseverantes; alimentados por una “explosión” creciente de expectativas y de carencias históricamente insa- tisfechas. Bastante más que un tercio de la población nacional (más de 8.5 millones de personas) es calificada como “pobre”; b) base productiva primario – exportadora y de servicios2, acompañada por el desaprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes recursos naturales, humanos e institucionales disponibles; y por formas depredatorias o dañinas al ambiente en el aprovechamiento de la mayoría 2 . Hacia el 2009, el 71.7% de la Población Económicamente Activa (PEA) estaba adscrita a actividades primarias y de servicios de diferente tipo («Radiografía Económica del Experimento Neoliberal Peruano»; artículo de Jurgen Schuldt, profesor de la Universidad del Pacífico. La República , 1 de noviembre del 2009) 11
  12. 12. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ a) de los recursos naturales. En el 2008 el 76% de las exportaciones fueron derivadas del sector primario, fundamentalmente minería, harina de pescado y productos agropecuarios (uvas, café) con poco o ningún procesamiento. Basarse en una economía primario – exportadora es insostenible. Excepto los esfuerzos que se dieron entre 1963 y 1975 para empujar proceso de industria- lización, la plataforma productiva se ha mantenido obscurecida por un esquema primario exportador que difícilmente procurará el desarrollo sostenido. Dentro de ese esquema, la minería ha sido el sector más representativo. En efecto, el PBI minero casi se sextuplicó entre 1950 y el 2008 y su tasa de crecimiento pasó del 2.6% al 6.0% entre esos dos puntos del tiempo. c) inadecuada organización económica del territorio, que dificulta la articulación de sus mercados potenciales y la conformación de “ejes” o “corredores” de desarrollo en una escala económica y socialmente sostenibles, d) centralización o concentración del poder decisionario y de los activos económi- cos y financieros en pocos sectores productivos, grupos sociales y localidades (Lima y otras metrópolis urbano – costeras, fundamentalmente). En el 2008 el Departamento de Lima concentraba el 52% del Producto Interno Bruto (PIB), y más del 80% de las colocaciones y depósitos bancarios. Como contraparte, Pasco, Ayacucho, Huánuco, Ucayali, Huancavelica, Amazonas, Apurimac y Madre de Dios, todos predominantemente serranos – amazónicos, apenas contribuían en ese año con el 6.4% del PIB, e) fragilidad de las instituciones civiles y su escasa representatividad en los mecanismos de participación colectiva en, por ejemplo, la formulación y vigi- lancia de los Planes de Desarrollo Concertados y Presupuestos Participativos regionales y municipales, f) Estructura relativamente amorfa y poco «densa» del Estado, en el sentido de la duplicidad de entidades que apuntan hacia fines equivalentes, a su débil capacidad o voluntad regulatoria (frente a mercados claramente “imperfec- tos”), a su débil presencia real y a formatos de organización que complejizan sus relaciones con la población o que simplemente se apartan de ella, g) democracia endeble, en construcción, no solo en términos de la insuficiente 3 . Es paradójico que, desde su perspectiva económica liberal, Hernando De Soto, representante del Instituto Libertad y Democracia, hubiese planteado una estrategia dirigida a compensar los efectos negativos del TLC con USA, bajo la denominación de TLC «Interno», que fue entregada al Gobierno, y que aparentemente no fue tomada en cuenta. 12
  13. 13. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ vocación colectiva para hacer respetar regimenes gubernamentales legítima- mente constituidos; sino que también en el sentido de asumir, como personas o asociaciones, derechos y obligaciones, h) desventajas o asimetrías económicas y comerciales y financieras con respecto a otros países, en el marco de los mecanismos de negociación distorsionantes («asimétricos») que se vienen patentizando en los Tratados de Libre Comercio con China, USA, Chile y la Unión Europea. En los casos de USA y China, uno de los temas críticos radica en los subsidios directos o indirectos que esos gobiernos aplican y que, obviamente, deprimen la competitividad de las empresas peruanas3. De hecho ya se aprecian, a inicios del 2010, caídas en la producción exportable de artículos de cuero y de textiles. Resultaría interesante efectuar un análisis de cómo estos factores se retroalimentan entre sí, bloqueando el logro de objetivos de desarrollo sostenible y equitativo. Es en tal contexto que la descentralización se ubica cada vez más nítidamente en los primeros lugares de las agendas tanto gubernamentales como de una suma repre- sentativa de agrupaciones partidarias, frentes para impulsar el desarrollo departamental o provincial, asociaciones municipalistas, organizaciones no gubernamentales, colegios profesionales, gremios empresariales y laborales, universidades y federaciones cam- pesinas como CONVEAGRO o la Confederación Nacional Agraria (CNA). Los procesos electorales en curso (2010, 2011) avivarán el debate descen- tralista, ya sea porque los partidos incorporen por sí mismos el tema en sus plataformas programáticas o porque la población organizada lo demande. La posible conformación de Regiones verdaderas (Efectivas»), que la Constitución perfila en una primera instancia como la unión de dos o más Departamentos contiguos, será un elemento muy visible en ese escenario naturalmente conflic- tivo. El asunto también está incrustado nítidamente en las discusiones parlamenta- rias que giran en torno a la representatividad requerida para cada Circunscripción Electoral. Pero aquí se abre una grave paradoja: las Circunscripciones Departa- mentales (incluyendo la Circunscripción Electoral en «Lima Provincias») motivarán la consolidación de liderazgos departamentales y/o provinciales, lo cual contradice la postura descentralista estructural donde se reclama mas bien la integración de mercados, capacidades, voluntades y recursos en espacios supradepartamentales. 13
  14. 14. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ II. EL MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZA- CIÓN Y DE LA REGIONALIZACIÓN Los procesos de descentralización económica y político – administrativa, así como la conformación de verdaderas regiones que constituyen uno de sus más importantes instrumentos, deben disponer, en primer término, de un enfoque amplio de desarrollo que les fije su norte. Uno de los enfoques más potentes en ese sentido es el enfoque del «desarrollo humano». Este enfoque asume como deseable un crecimiento sostenido del aparato productivo, paralelamente al funcionamiento de prácticas ligadas a la distribución equitativa de los beneficios generados por ese crecimiento, a la preservación del ambiente y al respeto de los derechos ciudadanos. Es con ese enfoque que deberán alinearse los contenidos de un Plan de Desarrollo Nacional, de una Estrategia Nacional de Reordenamiento Territorial y de una Reforma del Estado. Estos tres ingredientes deberán, a su turno, encua- drar la construcción de alternativas o escenarios socioeconómicos territoriales que sustenten, recién entonces, la conformación de verdaderas regiones como instancias de gobierno intermedias entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Municipales. Cumplir con este propósito conlleva complejas decisiones políticas que comprometen las voluntades colectivas en plazos entre medianos y largos. La identificación e implementación de determinados proyectos de escala supradepartamental o supraprovincial deberán actuar como un componente operativo y catalizador de las estrategias de reordenamiento territorial y, sub- secuentemente, de la conformación de regiones social y económicamente sostenibles. El siguiente esquema resume esta secuencia jerárquica de los procesos mencionados; que deben aterrizar en la propuesta de una Plan Nacional de Regio- nalización. 14
  15. 15. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ SECUENCIA LOGICA PARA EL TRATAMIENTO DE LA REGIONALIZACIÓN MARCO CONCEPTUAL: ENFOQUE DE DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE Y DESCENTRALIZADO REFERENTES FUNCIONALES: * REORDENAMIENTO FISICO, ECONÓMICO Y SOCIAL DEL TERRITORIO. * PLAN ESTRATÉGICO DE DESARROLLO NACIONAL. * REFORMA DEL ESTADO PLAN NACIONAL INSTRUMENTACIÓN: DE REGIONALIZACIÓN PROGRAMA DE INVER- - Escenarios Alternati- SIONES vos DESCENTRALIZADAS de integración económi- - Lineamientos Básicos ca y social 15
  16. 16. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Un tema fundamental en este entorno se refiere al esfuerzo técnico y po- lítico para perfilar orgánicamente las atribuciones, competencias, funciones y capacidades ejecutivas que tendrían los Gobiernos Regionales y Locales, frente a las funciones esencialmente normativas que permanecerían en las instancias ministeriales del Gobierno Nacional. Aquí la cuestión se hace bastante turbulenta por al menos las siguientes dos reflexiones concretas. En primer lugar, si bien formalmente la mayoría de las competencias (casi el 95%) han sido ya entregadas a los Gobiernos Regionales hacia fines del 2009, en la práctica muchas de ellas son inaplicables o inmanejables porque no se han transferido paralelamente los recursos logísticos, humanos y financieros correspondientes. Un ejemplo palpable es la competencia transferida para el tratamiento regional de las políticas y planes relacionados con la explotación racional de los recursos y el manejo del ambiente; la cual se mantiene aún in- suficientemente operativizada por esas carencias. En segundo lugar, la verificación de superposiciones e incluso conflictos entre las competencias o atribuciones que se mantienen en el Gobierno Nacional, con las que les corresponden a los Gobiernos Regionales y Locales. Esta situación nutre los recurrentes desencuentros en el manejo de los proyectos y en la propia gobernabilidad del país en su conjunto. Resolver esta incongruencia implica ratificar que: a) los Gobiernos Distritales y Provinciales deberán satisfacer demandas por servicios sociales básicos y proyectos productivos que afectan a las personas y a las comunidades locales con las cuales se relacionan muy directamente. Este temperamento se basa en el criterio de «subsidiari- dad» con el cual deben establecerse las funciones de estos dos niveles de Gobierno, b) los Gobiernos Regionales tratarán de promover iniciativas dedicadas a la generación o consolidación de cadenas productivas o ejes de desarrollo que funcionan en una escala mayor que la local. En esta línea se sitúan las carreteras troncales, sistemas de integración energética, circuitos turísticos interprovinciales y grandes proyectos de riego, Es una instancia 16
  17. 17. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ de gobierno intermedia entre el nivel nacional y el nivel nacional; con los cuales debe necesariamente articular sus propuestas programáticas. Esta descripción general se complica por el hecho de que, en rigor, los Gobiernos “Regionales” son de escala Departamental y porque existen varias inicia- tivas donde dos o más Gobiernos Regionales - Departamentales acuerdan abordar políticas y proyectos de interés común. Tal es el caso de las Juntas de Coordinación Interregional. c) el Gobierno Nacional proveerá las políticas públicas globales, auspiciará proyectos estratégicos para el desarrollo del país en su conjunto y esta- blecerá una estrategia integrada para el reordenamiento económico del territorio. Estarán dentro de sus mandatos exclusivos el manejo de las relaciones exteriores y la defensa nacional. Es una instancia esencialmente orientadora de la gestión o gerencia de los proyectos de inversión y servicios públicos a cargo de los Gobiernos Regionales y Locales. 17
  18. 18. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ III. LAS POTENCIALIDADES COMPETITIVAS FRENTE AL ENFOQUE DE LAS CARENCIAS. En las discusiones sobre el contenido básico de los esfuerzos a favor del desarrollo humano, puede ser pertinente reiterar que ha sido frecuente abordar ambos asuntos a partir de la identificación de carencias, conflictos y perjuicios. Esta visión se alimenta de las crecientes presiones de una colectividad insa- tisfecha, lo cual ha conducido a tratamientos cortoplacistas y paternalistas que ocultan las raíces estructurales del subdesarrollo en general y del centralismo económico – productivo y político – administrativo en particular. Una opción alternativa radica en activar preferentemente las potencialida- des competitivas de los diferentes recursos (naturales, físicos, institucionales, humanos, financieros) existentes en las diferentes regiones y localidades del país, en la forma de «funciones de producción» o empresas; para cubrir tanto las demandas internas (seguridad alimentaria y servicios sociales básicos) como externas (agro exportación). Los esquemas 1 y 2 colocados al final de este texto esquematizan las consideraciones anteriores. En general las plataformas productivas con mayores opciones de generar impactos favorables significativos sugieren el manejo de ámbitos territoriales «grandes», que superan los tamaños distritales e incluso provinciales. Esta perspectiva está, felizmente, crecientemente asumida en los esfuerzos dedicados a formular Planes de Desarrollo Regionales y Locales Concertados. De hecho, los Gobiernos Departamentales (que en su versión vigente adoptan engañosamente la denominación formal de «Regiones»), tiene el mandato de formular Planes Regionales de Competitividad, que debieran compatibilizarse con los Planes de Desarrollo Concertados, de carácter integral. Las potencialidades competitivas aparecen cuando un conjunto de factores, internos y externos a una región o localidad, (tecnología utilizada, productividad de los recursos humanos, regulaciones arancelarias) permiten a una o más empresas, la venta relativamente ventajosa (cobertura de costos, rentabilidad) de los bienes o servicios producidos. 4 En una exposición reciente, en diciembre del 2009, el Profesor de la Universidad de Harvard, Michael Porter, señaló que, en general, la competitividad del aparato productivo peruano es poco competitivo y que, por lo tanto, se requiere de una estrategia de desarrollo, conducida por el Estado, para superar esa situación. 18
  19. 19. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Esto ocurre cuando la combinación de los recursos y capitales adscritos a una determinada «función de producción» puede superar la oferta de otros productores, en el mercado (local, regional, nacional, extranjero) en calidad, precios y oportunidad 4. Para que las potencialidades competitivas se efectivicen con un alto grado de eficiencia y viabilidad en ámbitos regionales, zonales o locales, se requiere que los actores involucrados en estos procesos económicos apliquen criterios y conductas relacionadas con la creatividad, la asociatividad, el liderazgo, la modernización tecnológica y la predisposición al riesgo razonable en las deci- siones para invertir. Los análisis sobre la competitividad de unidades específicas o cadenas empre- sariales relacionadas con el desarrollo regional o local, implican la identificación y medición de los recursos específicos existentes5 y de sus respectivas poten- cialidades competitivas; tal como se describen, por ejemplo, en algunos de los documentos formulados por el Programa de las Naciones para el Desarrollo - PNUD; especialmente en sus Informes de Desarrollo Huma- no; así como de las vocaciones productivas o ventajas comparativas que pueden estar asociadas a las condiciones climáticas, al tipo de suelos, a la tradición y a determinadas habilidades humanas exclusivas existentes en cada zona. Marco legal de la competitividad Regional. El artículo 8º. De la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley No. 27876, estipula que «El Gobierno Regional tiene como objetivo la ges- tión estratégica de la competitividad regional. Para ello, promueve un entorno de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores públicos y privados, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales; junto con el crecimiento de eslabonamiento productivos, y facilita el aprovecha- miento de oportunidades para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y la exportación». (Tomado del Plan de Competitividad Regional de San Martín, auspi- ciado por el Programa ProDescentralización de USAID/PERÜ) 5 Potencialidades competitivas: yacimientos mineros, tierras labrantías, cuadros profesionales y/o infraestructuras industriales, inadecuada o insuficientemente utilizadas En economías relativa- mente «abiertas», la inexistencia de recursos en una determinada zona no es un cuello de botella ineludible. Pueden importarse de zonas vecinas o del extranjero. 19
  20. 20. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ IV. FACTORES QUE INCIDEN SOBRE LA DESCENTRALIZA- CIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN En base las consideraciones anteriores, los factores más importantes que rodean a los procesos positivos de descentralización y regionalización, son: a) el aprovechamiento de las potencialidades competitivas de los diferentes factores de producción, existentes, en diferentes medidas, en todo el terri- torio nacional. Esta formula se asocia a una Estrategia Nacional de Reor- denamiento Territorial que oriente la articulación de mercados y conforme una red de asentamientos humanos e infraestructuras comunica-cionales y energéticas dinamizadoras, b) la construcción de mecanismos que efectivicen la participación de las or- ganizaciones sociales represen-tativas en los Planes y Presupuestos que le conciernen, así como en la vigilancia del desempeño de los Gobiernos Regionales y Locales con los cuales se identifican, c) políticas dirigidas a impedir el creciente deterioro del ambiente y la progresi- va destrucción masiva de nuestros recursos forestales, mineros, acuíferos, pesqueros e, incluso, culturales (particularmente en relación a los valores adscritos a las Comunidades Nativas y Campesinas, d) la revisión de los roles de las entidades mas directamente relacionadas con el tratamiento de la descentralización, la regionalización y el ordenamiento territorial; buscando evitar duplicaciones y señalando cual de ellas debe ejercer el liderazgo. Entre estas puede citarse a la Secretaría Nacional de Descentralización, al Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CE- PLAN), al Ministerio del Ambiente y al Ministerio de Economía y Finanzas, a través de su Dirección Nacional de Presupuesto Público y del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), e) la realización de un conjunto todavía no explícito de reformas del Estado en su posicionamiento descentralizador y en su predisposición para impul- sar inversiones espacialmente desconcentradas. Así mismo, efectivización del funcionamiento del Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI) a través del cual se articulen las funciones e iniciativas de los tres niveles de Gobierno, en el marco de las políticas de descentralización6. 6 . El funcionamiento del CCI está reglamentado por el Decreto Supremo No. 079-2009-PCM, pu- blicado en el Peruano el 16.12.2009 20
  21. 21. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ V. REGIONALIZACIÓN. LÍMITES Y POSIBILIDADES Los procesos hacia la descentralización tienen como uno de sus bases ins- trumentales la conformación de regiones «efectivas», esto es con autonomías políticas, económicas y administrativas, en el marco de la ley. Se entienden como «Regiones», en principio, la sumatoria de espacios económicos y sociales mayores a los Departamentos y Provincias. Esta opción parte de los conceptos de «economías de escala» y de un mejor ordenamiento económico del territorio. Se trata de un reto complejo, que debiera evitar, por todos los medios, la repe- tición de la incompetente dinámica del Referéndum de Octubre del 2005, cuya votación altamente negativa (por el orden del 70% de los votos por el «No») bloqueó la posible conformación de cinco Regiones que involucraban a dieciséis Departamentos1. En consecuencia, para evitar la repetición de ese abortado intento, la confor- mación de Regiones efectivas tendrá que montarse, progresivamente, aplicando, con mucho tacto político, al menos las siguientes estrategias: a) verificación de una clara decisión política al mayor nivel posible que efecti- vamente apoye el proceso, b) convencimiento colectivo de que la unión regional genera ventajas sustan- tivas, a partir, principalmente, de la maduración de programas o proyectos de «escala regional. Este factor tendría que estar acompañado por una campaña masiva de promoción mediática, sobre las virtudes de las alianzas regionales, alimentadas por foros y talleres abiertos, particularmente en «el interior» del país, c) selección y uso consistente de criterios geográficos, técnicos, sociales, políticos y económicos que le den sostenibilidad y viabilidad a las uniones regionales propiciadas, 7 . La propuesta era la siguiente: a) Región que integraría a Tumbes, Piura y Lambayeque; b) Región que integraría a Ica, Ayacucho y Huancavelica; c) Región que integraría a Cusco y Apurimac; d) Región que integraría a Arequipa, Tacna y Puno; e) Región que integraría a las Provincias de Lima (excepto Lima misma), Ancash, Junín. Huánuco y Pasco 8. A la cual se incluiría La Libertad; conforme a lo acordado en la reunión sostenida los días 22 y 23 de octubre del 2009, por los Presidentes Regionales y Consejeros de La Libertad, San Martín y Amazonas. En ese evento se aprobó preliminarmente la conformación de una «Mancomunidad Regional», que es la denominación que se ha planteado en reemplazo de la denominación de «Región Piloto». 21
  22. 22. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ d) remoción de los conflictos que se han venido sucediendo por desencuentros limítrofes, por el domino de las aguas (Cusco y Arequipa) y por la distribución equitativa de los Canon, Sobre Canon y Regalías (Tacna y Moquegua). Todo apunta a que la regionalización madurará en periodos relativamente largos. Los Referéndum programados para los años del 2009 y del 2013 ya quedaron fuera de contexto. Sin embargo, es posible que algunas Regiones efectivas se constituyan en el futuro sobre la base de algunos Departamentos incluidos en actuales Juntas de Coordinación Interregional o de las Regiones «Piloto» o Mancomunidades Regionales en actual funcionamiento: una la con- formada por los Departamentos de Amazonas y San Martín8; otra la conforma- da por los Departamentos de Ancash, Ucayali y Huánuco. Estas dos opciones integracionistas son gérmenes interesantes del proceso de regionalización. En efecto, los Acuerdos firmados por los respectivos Presidentes Regionales asumen expresamente que se trata de articular voluntades para materializar un Región efectiva mediante la «ejecución conjunta de proyectos de dimensión interregional, para alcanzar el desarrollo regional y el bienestar de la población, la erradicación de la pobreza y la distribución equitativa de la riqueza»9 Estas iniciativas, que representan un avance en el proceso de integración regional, muestran, sin embargo, algunas fragilidades técnicas, financieras e institucionales que le restan dinamicidad. Entre las cuales pueden destacarse las siguientes: a) sus aparatos de gestión en general y particularmente las Secretarias Técnicas que operativizan las decisiones de los Consejos Regionales en relación a actos o proyectos que involucran a los Gobiernos Regionales – Departamen- tales que constituyen una Región Piloto o Mancomunidad Regional o Junta de Integración Interregional, disponen de un plantel muy pequeño de gestores y planificadores. La Secretaría de la Junta INTERNOR cuenta con dos profesio- nales; la Secretaría Técnica de la Región Piloto o Mancomunidad Regional que están formando los Gobiernos Regionales – Departamentales de San Martín y Amazonas (a la que se sumaría el Gobierno Regional de La Libertad) cuenta únicamente con un Coordinador y 1 profesional en cada Región; la Junta CIAM solo cuenta con 1 Secretario Técnico; b) el desempeño de estas instancias técnicas depende, hasta ahora, mas de aportes de cooperación financiera externa (del PNUD, entre otras) que de presupuestos oficiales; 9 Tomado del Acuerdo de Intención para Constituir la Región Piloto Amazonas– San Martín, suscrito el 12.12.2007, por los Presidentes de las Regiones- Departamento de San Martín y Amazonas. 22
  23. 23. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ c) existen indicios de que no todos sus impulsores formales (Presidentes Regionales, Consejeros) favorecen lealmente estas iniciativas, entre otras razones porque una Región «efectiva», compuesta, por ejemplo, por tres Departamentos, excluye el liderazgo político de dos de ellos, d) la participación de las Gerencias de Planificación, Presupuesto y Acondi- cionamiento del Territorio, tanto como las Gerencias de Línea (Desarrollo Económico, Desarrollo Social, Infraestructuras) de los Gobiernos Regionales – Departamentales no ha sido relevante para impulsar aquellos proyectos que las Regiones Piloto, Mancomunidades Regionales y Juntas de Coordinación Interregional postulan. Las restricciones señaladas debieran superarse, dado que la conformación de Regiones «efectivas» es un objetivo instrumental de la descentralización, la cual representa, como ya se ha señalado, una condición para arribar al desarrollo sostenido y equitativo del país como un todo. Serán requeridos, por lo tanto, acuerdos colectivos bastante complejos porque implicará redefinir, con un sentido integracionista, las delimitaciones actuales de los más de 2,000 Municipalidades de Centros Poblados (dependientes de las Municipa- lidades Provinciales), 1,637 Municipalidades Distritales, 195 Municipalidades Provinciales y 24 Departamentos. Una redefinición en ese sentido es clave porque determinará cambios en la posesión del poder político y económico de los grupos sociales; además de la reconfiguración de las estructuras organizacionales del aparato gubernamenta- len todos sus niveles. En ese sentido, las «lealtades» territoriales que algunos segmentos de la población tienen para con sus actuales circunscripciones, constituyen una barrera a la integración lógica de territorios extremadamente dispersos. Es previsible que las elecciones Regionales y Municipales en el 2010, tanto como las elecciones Congresales del 2011, refuercen formas de gestión y desarrollo marcados por un departamentalismo y un provincianismo10 que pueden obstaculizar la realización efectiva de políticas regionalizadoras. La Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Minis- tros, en seguimiento al mandato de la Ley de Bases de la Descentralización, ha organizado un trabajo dedicado a formular y validar, hacia mediados del 2010, un Plan Nacional de Regionalización. 10 Adhesiones socio culturales en los espacios locales o provinciales no son negativos por sí mis- mos. Al contrario, pueden ser factores que pueden impulsar procesos de desarrollo basados en lazos de solidaridad. Existen magnificas experiencias en ese sentido. Uno de ellos es el caso del Mercado «Minka» sustentado en buena medida por compadrazgos locales. En este rico escenario de diversidades culturales, los Clubes o Asociaciones Provinciales o Departamental asentados en Lima han jugado un rol fundamental. 23
  24. 24. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ El Plan previsto tiene, tal como se ha mencionado en el esquema presentado anteriormente, dos pivotes funcionales y operativos. El primero se refiere a una estrategia de reordenamiento económico territorial, basado en la configuración y maduración de ejes y circuitos de desarrollo o intercambio, así como en el manejo integrado de cuencas. El segundo se refiere a la implementación de un paquete de proyectos de amplia escala territorial e importantes impactos socioeconómicos. El planteamiento de fondo radica en definir escenarios sociales y económicos alternativos, pero viables en diferentes grados, que vayan perfilando progresi- vamente, mediante consensos colectivos, verdaderas regiones, entendidas como instancias socio – económicas y político – administrativas que gerencien procesos de desarrollo sostenibles a una escala superior a la provincial y a la departamental. Se trataría, entonces, de facilitar las decisiones que permitan constituir verdaderos Gobiernos Regionales mediante la unión lógica de departa- mentos (totales o parciales), provincias, ejes de desarrollo y cuencas orgánicas. Por lo tanto, el Plan Nacional de Regionalización (PNR) plantearía opciones de integración territorial que se van construyendo en función de potencialidades económicas compartidas, mercados articulados sobre la base de asentamientos urbanos jerarquizados y de redes viales e infraestructuras energéticas, entre otras variables que son propias del ordenamiento territorial. El Plan debiera ser muy fuerte en la predefinición de las estrategias (descripción de cómo, quienes, cuando, con que recursos, bajo que acuerdos políticos y normas) conducentes a la conformación progresiva. En ese sentido la propuesta estratégica del PNR no se debería amarrar a plazos prefijados y tendría formatos organizacionales adecuados las particulares y heterogéneas vocaciones o posibilidades de cada ámbito definido; naturalmen- te en el marco de algunos parámetros generales que le otorguen coherencia sistémica. Esta percepción la tienen, felizmente, los Presidentes Regionales que vienen impulsando las Juntas de Coordinación Interregionales, «Regiones Piloto» o Mancomunidades Regionales. 24
  25. 25. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Factores clave en el Plan de Regionalización «El Plan Nacional de Regionalización debe proponer las acciones para potenciar iniciativas de conformación de regiones; los roles de las Juntas de Coordinación Interregional; ofrecer alternativas de diseño de cómo serían los futuros gobiernos re- gionales, con separación de de sus instancias ejecutivas y normativo.- fiscalizadoras. Estas acciones deben ir en la dirección de reforzar la democratización de las decisio- nes públicas y la eficiencia y transparencia, así como el liderazgo de los gobiernos regionales en el impulso de los procesos de desarrollo territorial y las articulaciones intergubernamentales». (Tomado de la Declaración Pública de la Comisión de Descentralización y Reforma del Estado de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social – CONADES; del 24 de noviembre del 2009) La propuesta de conformación de regiones en el contexto de los procesos descentralistas debe considerar tanto las restricciones como las ventajas de anteriores y presentes iniciativas técnicas, políticas, económicas y sociales en este campo; partiendo, como se ha precisado anteriormente de un mejor sistema de ordenamiento territorial. Se trataría de establecer espacios para una gestión eficiente y sustentable, validada por la población. Sin una validación popular las propuestas de regiones efectivas serían finalmente rechazadas, tal como ha ocurrido con iniciativas regionalizadoras anteriores; lo cual provocaría conflictos que atentarían contra la gobernabilidad del país. Las ventajas de la integración territorial, aparte de las ya mencionadas ga- nancias provocadas por las economías de escala en el armado de complejos, «clusters» o cadenas empresariales, se refieren a: a) un mejor ordenamiento del territorio, en términos de sus mercados potencial- mente conexos y de la distribución de la población en centros funcionalmente jerarquizados por la oferta de sus servicios, b) la facilitación de las sinergias sociales de grupos diferenciados por el tipo de labor que desempeñan, y que por diferentes formas actúan en ámbitos que superan el contorno departamental, c) mayores capacidades de negociar intereses compartidos con la instituciona- lidad pública y privada instaladas al nivel central (contrapeso al centralismo prevaleciente), d) mejoras en el tratamiento o gestión de los recursos naturales, con un sentido de sostenibilidad y resguardo del ambiente. 25
  26. 26. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Políticas territoriales en un escenario de globalización económica. «Si la globalización significa mundialización de la producción, del consumo y de las comunicaciones, por un lado; si significa la creación de grandes espacios de flujos de bienes, recursos e información, por otro; si significa adicionalmente una reducción del grado de libertad de los países para establecer políticas económicas autónomas, y si, finalmente significa una reestructuración de la geografía del poder; entonces la ausencia de una política territorial deja a los territorios de cada país enfrentados a un juego de elevada complejidad. La clave de la competitividad en la globalización radica precisamente en la complejidad del juego en términos de los jugadores, de los productos transados, de las reglas de juego» «No se trata solo de estar incorporado a una red mundial del crecimiento económico en el Siglo XXI. Se trata de estar incorporado en el centro y no en la periferia de la red. La mayoría de los territorios librados al puro juego de la competencia serán marginados de la red global o serán incorporados a su periferia. De allí la necesidad de un papel del Estado para apoyar una política territorial». (Párrafos tomados del Informe elaborado por el Economista Sergio Boisier Etcheverry para el Ministerio de Planificación y Cooperación de Chile, titulado «Análisis de Experiencias Internacionales en el Diseño e Implementación de Políticas Nacionales para el Desarrollo Territorial»; Santiago de Chile, noviembre del 2009). 26
  27. 27. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ VI. EL REORDENAMIENTO TERRITORIAL: PIVOTE DE LA PROPUESTA REGIONALIZADORA Los procesos hacia el desarrollo descentralizado sostenible y de regionaliza- ción o conformación de regiones invocan la aplicación de una rigurosa estrategia de ordenamiento territorial (OT). Ello implica analizar los flujos poblacionales rural – urbanos, urbanos – urbanos y rurales – rurales, las redes de conexión vial entre los asentamientos y su relación con los mercados internos y externos, la conformación de centros urbanos emergentes que operen como «polos» de modernización y prestación de servicios para sus propias poblaciones y también para sus entornos (ruralizados o no), así como la definición de Zonas de Especia- lización Productiva y de Zonas «Críticas» por los conflictos que pudieran arrastrar. Este tipo de abordaje es particularmente útil porque facilita el reconocimiento de ámbitos económica, geográfica y socialmente diferenciados que requieren, consecuentemente, de interpretaciones particulares de la realidad y respuestas también diferenciadas. Esta formula supone diseñar «Tipologías» territoriales; para lo cual pueden considerarse la existencia (análisis estático) o la posibilidad futura (análisis dinámico) de contar con: recursos potenciales, flujos dinámicos de intercambio, cuencas adecuadamente administradas, adecuadas redes físicas de acceso a servicios y recursos naturales; resolución equitativa de conflictos vinculados al uso de recursos naturales y al resguardo del ambiente; situación geopolítica (fronteriza) favorable, reducidos niveles de pobreza ; eficiencia en la administración pública; etc. Opciones metodológicas y estrategias en ese sentido se han venido traba- jando por la Dirección General de Ordenamiento Territorial del Ministerio del Ambiente (MINAM), traducidas en un Proyecto de Ley General de Ordenamiento Territorial. Aquí un aspecto clave radica en que la norma sea consistente con la visión del ordenamiento territorial del Plan Nacional de Regionalización, con las estrategias de descentralización y regionalización que viene trabajándose en el seno del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y en las políticas de desarrollo fronterizo que están siendo lideradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Un instrumento importante para abordar procesos normativos de ordenamiento territorial es el de la Zonificación Ecológica y Eco- nómica (ZEE). Otro que tiene la misma dirección es el de la Gestión Integrada de Cuencas. En relación a lo arriba señalado, es posible proponer la siguiente tipología de ámbitos territoriales; en función de la cual debieran definirse estrategias de reordenamiento territorial y de regionalización: 27
  28. 28. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ a) Ejes de articulación Internacional. Se construyen principalmente en torno a los Proyectos de Integración Sudameri- cana (IIRSA) estimulados por el BID: Eje Bioceánico Multimodal del Norte (Paita- Sarameriza-Iquitos-Brasil); Eje Bioceánico del Centro (Lima-Tarma - La Merced – Oxapampa – Pucallpa - Brasil), Eje Bioceánico del Sur (Ilo – Moquegua - Puno/ Cusco - Puerto Maldonado –Brasil - Bolivia). Eje Bioceánico del Centro (Lima – Cerro de Pasco – Ucayali – ciudades del Estado del Acre en el Brasil). Estos proyectos inducen el fortalecimiento de los puertos de enlace hacia el Pacifico: Paita, El Callao, Matarani, Talara, Bayobar, Pisco, Marcona; cuyos formatos de gestión (administración directa de ENAPU, o concesiones a empresas) están en debate. Es recomendable considerar los reales impactos económicos y ambienta- les de estos proyectos y su relación beneficio/costo, así como sus costos de oportunidad, dada la magnitud de las inversiones comprometidas. Pero también debiera analizarse la posición geopolítica de estas infraestructuras y de los recursos naturales con los cuales están asociados. Asimismo deberá mantenerse en el tablero del debate nacional el formato institucional de su administración, directa o concesionada a entidades privadas, nacionales y/o extrajeras. Es el caso, por ejemplo, del puerto de Paita como un Hub portuario competitivo con el Puerto de Manta en el Ecuador; y el caso de la disponibilidad del gas para su derivación esencial a los usuarios nacionales, como debiera ser, o transigir a favor del abastecimiento ajeno, no importa si se trata de Chile, México o USA. b) Ejes y Circuitos de integración vertical y horizontal al interior del país. Expresados por la Carretera Panamericana, la Carretera Fernando Be- laúnde (ex Marginal de la selva), la Carretera Longitudinal de la Sierra (en perspectiva), el proyecto del Ferrocarril Nor Andino (también en perspectiva, promovido tanto por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones como por la Junta de Coordinación Interregional – INTERNOR), la Carretera Central; Ferrocarriles del Sur y del Centro y la Carretera Pisco – Ayacucho; Carretera Chimbote – Huallanca; entre otras. En el caso de la «Región Piloto» o Mancomunidad Regional compuesta por La Libertad, Amazonas y San Martín, los proyectos viales articuladores en esa dimensión son las carreteras Juanjui – Salaverry; Tocache – Tayabamba, Bolivar – Chachapoyas, Omnia – Soritor y Salaverry – Bolivar – Balsas – Corral Quemado – Sarameriza. 28
  29. 29. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ En cuanto a los Circuitos de intercambio al nivel interprovincial o interdistrital, esto se basan en conglomerados Urbanos de Segundo Orden: Puno-Juliaca; Piura-Paita, Chocope – Ascope – Cascas y Huaura – Sayán - Churín; entre muchos otros. A esta línea también pueden adscribirse circuitos basados en el aprovechamiento competitivo de potencialidades turísticas, como es el caso del denominado «Circuito Turístico Sur Altiplano» que se define por los puntos focales de Paracas – Nazca – Abancay – Cusco –Machu Picchu – Choquequirao - Reserva del Manu - Tambopata - Lago Titicaca - Cañón del Colca - Arequipa. Obviamente estos amplios circuitos se tratarán por segmentos (sub circuitos), según su prioridad basada en la demanda (actual y potencial) y en las facilidades de acceso físico y servicios. c) Zonas con altos índices de pobreza, con secuelas del conflicto interno de los años 80‘ y 90‘ e influenciadas por el narcotráfico. En base a los Índices de Desarrollo Humano construidos por el PNUD y a los Mapas de Pobreza del FONCODES, se ha determinado que las poblaciones mas empobrecidas incluyen a un amplio espectro de territorios de Apurimac, Huancavelica y Ayacucho. Parte de las poblaciones rurales de estos Departamentos han sufrido en mayor medida los estragos de la guerra interna desatada por Sendero Lumi- noso en los años 80‘. Este evento provocó la emigración forzada de más de 600,000 personas y la muerte de alrededor de 70,000 personas. Los efectos o secuelas de este conflicto aún se perciben, lo cual valida el Plan de Re- paraciones individuales y colectivas a favor de los afectados. El Plan ha sido parcialmente cumplido. Debieran definirse por el Gobierno medidas dirigidas a su completamiento antes de finalizar el 2011, incluyendo la culminación en el 2010 del Registro de las personas, familias y comunidades afectadas y la reprogramación del Presupuesto de ese año. El Gobierno ha lanzado a mediados del 2009 un Plan de Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos (PDIPA)1 especialmente orientado a esos tres Departa- mentos, con dos argumentos centrales. El primero referido a sus altos índices de pobreza estructural, el segundo referido a sus actuales restricciones para implementar cadenas productivas competitivas y a su lejanía de mercados ampliados. Se ha previsto el establecimiento de un Fondo especial, con 58 millones de soles iniciales, para el financiamiento de proyectos auspiciados por Comunidades Campesinas y Gobiernos Regionales y Municipales invo- lucrados. De otro lado, algunos territorios de Ayacucho y Junín, a los que se suman zonas de Quillabamba en el Cusco y de la Cuenca del Huallaga, 29
  30. 30. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ están parcialmente afectados por el cultivo ilegal de la coca y por el nar- cotráfico, en una asociación con grupos armados que, en determinados casos, se consideran remanentes de Sendero Luminoso. Este escenario ha descompaginado las perspectivas de un proceso de desarrollo sano y socialmente maduro. Para afrontarlo se ha establecido un Plan de Desarrollo a ser aplicado en el ámbito del Valle del Río Apurimac y del Ene (VRAE), que ha sido periódicamente replanteado en la medida en que no ha mostrado suficiente efectividad. En torno a este Plan, se han creado tres instancias institucionales importantes. La primera, aglutina a los Gobiernos Distritales y Provinciales involucrados. La segunda, está referida a las Mesas de Diálogo que tratan temas específicos, entre los cuales están la sustitución de los cultivos de la coca, la pacifica- ción, la seguridad ciudadana y la implementación de proyectos sociales. La tercera es la oficina ubicada en el Distrito de Pichari, de la Provincia de La Convención, y que está a cargo de un funcionario designado por el Gobierno Nacional para coordinar las acciones que, en el marco del Plan, efectúan las diferentes entidades públicas; El Triangulo fatal Lo resaltante de este tipo de zona es que en ella se interconectan tres fenómenos perversos, que hacen extremadamente difícil un tratamiento orgánico: a) pobreza y exclusión social, b) narcotráfico y violencia, c) secuelas de la guerra interna. Es, en ese sentido, un espacio que amerita una atención preferencial, que privilegie mecanismos de desarrollo social y económico, complementados con acciones de seguridad. Existe un Plan de Desarrollo especialmente dirigido a la Zona del Valle del Apurimac y el Ene (VRAE); el cual no logratodavía establecer una coherencia ni técnica ni administrativa. 11 El Plan surge de los acuerdos concertados en la Mesa de Diálogo para el Desarrollo Integral de los Pueblos Andinos en Extrema Pobreza, que se conformó en base a la Resolución Suprema No. 135-PCM (27.7.2009); en la que participaron los 3 Presidentes Regionales, 6 representantes de Gobiernos Locales y 25 representantes de Comunidades Campesinas. 30
  31. 31. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ d) Zonas de Influencia de Proyectos Gasíferos, Mineros y Metalúrgicos. Adscritas a una minería que ha venido contribuyendo hasta el 2008 con alrededor del 6% del PIB y con el 60% de las exportaciones. Más de la mitad del territorio nacional está mapeado por el Ministerio de Energía y Minas por permisos de exploración minera y gasífera; incluyendo territorios que comprometen reservas naturales protegidas y en muchas de las cuales viven comunidades nativas. Es el sector que le otorga uno de los más altos contenidos al modelo primario – exportador que soporta el Perú. Dieciséis Departamentos tienen perfiles mineros marcados. A septiembre del 2009 más de 100 empresas estaban explorando po- tencialidades mineras en 270 grandes proyectos. Los prospectos actuales y potenciales más significativos está en Cajamarca (Yanacocha); Junín (Chinalco); Piura (Fosfatos de Bayovar, Rio Blanco Copper); Ilo (Southern); Ancash (Pierina y Antamina); Lima (Cajamarquilla); Cuzco y otros (Gas de Camisea); Apurimac (Las Bambas); Arequipa (Tía María). A mediados del 2008 los derechos mineros para exploración y explotación, cubrían más de 16 millones de hectáreas, equivalentes al 12.8% del territorio nacional12. En estas zonas deben auspiciarse formas de convivencia entre la minería (especialmente aquella altamente contaminadora y utilitaria masiva de los recursos hídricos) y otras actividades económicas. La autorización o licencia de las Comunidades Nativas y Campesinas para convivir con proyectos mine- ros, petroleros o gasíferos deben ser un principio respetado, en el marco de las políticas de «Responsabilidad Social Empresarial» que asimilan interna- mente algunas empresas o que se acuerdan, en determinados casos, entre el Gobierno, la empresa y las Comunidades. En este sentido, es fundamental reconocer que las negociaciones en este sentido no son siempre equitativas, Existen asimetrías evidentes por el poder económico que tienen las empre- sas para negociar, no solo frente a las Comunidades (carentes de capacidades suficientes para mostrar los impactos ambientales o sociales), sino que tam- bién del propio Gobierno. Se trata de definir la compatibilidad y la pertinencia de las concesiones mineras, gasíferas, carboníferas o petroleras, para la exploración y para la explotación, de los respectivos yacimientos, de manera planificada y en función del interés público. En determinadas circunstancias es posible la coexistencia de explotaciones de este tipo, con actividades agropecuarias o forestales y con la existencia de asentamientos humanos. Sin embargo, existirán casos en los cuales las explotaciones aludidas no deben ser admitidas. Así ocurre en la mayoría de los países desarrollados. 12 . Información tomada el INGEMMET, correspondiente a junio del 2008 31
  32. 32. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ En resumen, si el emblema de la «Responsabilidad Social Empresarial» no se hace certero y justo; serán reiterativos los conflictos como el que se dieron en Bagua y en el Cerro Quilish y los que se mantienen activos en Yanacocha, Rio Blanco Copper (anteriormente Majaz) en Huancabamba (Piura) y La Oroya. En este caso, además, por el cuestionable incumplimiento de la Doe Run del Perú para culminar las inversiones establecidas en los respectivos Estudios de Impacto Ambiental que figuran en el contrato respectivo13. Debe anotarse, al respecto, que a noviembre del 2009, del total de los 284 conflictos sociales registrados por la Defensoría del Pueblo, 129 casos (49%) son de carácter socioambiental. Es también fundamental establecer políticas especiales para el manejo de las miles de pequeñas empresas, la mayoría de ellas informales, que provocan graves deterioros ambientales, como es el caso de la minería del tipo «hormiga» en la Sierra de La Libertad y en Madre de Dios; donde, ade- más, priman la explotación del trabajo infantil y la desprotección social de los trabajadores. En general se trata de zonas prioritarias también porque habiendo recibido importantes y crecientes recursos por la vía del canon, sobre canon y regalías, especialmente entre 1997 y el 2002; cuando ya se iniciaba el crecimiento fuerte de la producción e exportación de los principales minerales, tal como se denota en el siguiente cuadro, aún no se ven suficientes impactos sociales en los te- rritorios involucrados. La crisis de precios y la caída de la demanda mundial de los minerales después del 2004 (excepto el del oro) determinarán una reducción de esas aportaciones desde mediados del 2009 hacia delante; aun cuando el MEM presume una recomposición positiva hacia fines del 2010. El resultado se traducirá en recortes de esas fuentes financieras y el replie- gue de inversiones para el desarrollo regional y local. Se ha estimado que en el 2010 se percibirán unos 1,200 millones de nuevos soles menos por concepto de canon minero14. 13 A fines de enero del 2010 la empresa no había logrado negociar el financiamiento para continuar con sus operaciones, lo que arrastra no solamente la continuación de su parálisis, sino que tam- bién la cobertura de los fondos requeridos para culminar el PAMA. 14 Análisis del Grupo Propuesta Ciudadana 32
  33. 33. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ EVOLUCIÓN DEL CANON MINERO 1997 - 2002 (en millones de soles corrientes) 1997 111 2003 286 1988 169 2004 451 1999 87 2005 899 2000 55 2006 1,746 2001 81 2007 4,254 2002 116 2008 4,435 Fuente: MEM, MEF. Nota: el 10% se deriva a los Gobiernos de los distritos donde se explota el recurso, El 25% se distribuye entre los Gobiernos Distritales y Provinciales de la zona donde se explota el recurso. El 40% les corresponde a los Gobiernos Distritales y provinciales del departamento o departamentos donde se explota el recurso. El 25% se entrega a los Gobiernos Regionales, los que destinan el 20% del monto recibido a las universidades públicas del Departamento Una mengua adicional de los recursos autonómicos viene ocurriendo y seguirá ocurriendo con los fondos derivados de las Regalías Mineras que se bloquean en los casos de empresas mineras que han sido beneficiadas con la suspensión de sus correspondientes pagos en mérito a los contratos amparados por cláusulas de estabilidad tributaria. En este sentido puede tomarse el caso de Antamina, que ha planteado al Gobierno Nacional y al Gobierno Regional de Ancash ejecutar inversiones (rein- versión) por el orden de US $ 900 millones entre fines del 2009 y el 2013, con cargo a sus Impuestos a la Renta. Esta figura implica que se dejarían de cobrar US $ 270 millones en total; por lo tanto el Gobierno Regional de Ancash dejaría de percibir US $ 135 millones (que corresponden al 50% de las Impuestos a la Renta)15. La cuestión de fondo es que, en rigor, la Empresa no necesitaría apelar a esa detracción considerando que ha percibido más de US $ 6,420 millones de utilidades netas entre el 2005 y el 200916. 15 Un caso equivalente es el de Cerro Verde, que en función de la estabilidad tributaria que el Go- bierno le ha concedido, ha reinvertido con cargo a sus utilidades sin pagar el Impuesto a la Renta; con lo cual se dejó de percibir US $ 240 millones. 16 Tomado de un artículo de José de Echave, aparecido en la Columna «Actualidad Económica» del diario La República el 12.1.2010. 33
  34. 34. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ a) Zonas Fronterizas. Involucradas por Acuerdos de Paz, Convenios de Integración o equivalentes; en Tumbes, Amazonas, Piura, Tacna, Loreto, Puno. Dos ejemplos pueden ser convocados. Primeramente, el tratamiento ya antiguo del Proyecto hidroener- gético Puyango – Tumbes. En segundo lugar, los alcances y resultados del acuerdo entre Bolivia y Perú para el manejo integrado y sostenible de la Cuenca del Tititicaca. El desarrollo de estas zonas tiene un alto ingrediente geopolítico que en algunos casos mantiene latente desacuerdos fronterizos o tratamientos no equitativos en la concesión de visas o permisos para introducir mercancías en países vecinos, por ejemplo. En tal sentido, El Consejo Nacional de de Desarrollo de Fronteras (CNDF), de nivel viceministerial, ha elaborado las «Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos 2007-2021», que ha venido funcionando como la plataforma operativa para la realización de acciones vinculadas al tratamiento de proyectos de común interés internacional – fronterizo; dándole una alto contenido prioritario al desarrollo de localidades, distritos y comunidades tradicionalmente excluidas social y económicamente, y donde también ha sido extremadamente precaria la presencia del Estado. Para el caso de la articulación Perú – Ecuador, en el marco del Acuerdo de Paz, suscrito en Brasilia el 26 de octubre de 1998, siguen pendientes la construcción, mejoramiento, ampliación y/o mantenimiento de varios ejes via- les. Entre ellos: los tramos Sullana – Alamor; Sullana – La Tina, Loja – Macará; Loja – Sarameriza, Desvío – El Ciruelo – Puente Tamboraza - Chamaya – El Reposo – Duran (en el lado peruano); el tramo vial Méndez – Yaupi – Borja – Sarameriza; y el tramo El Salado – Lentaj - Sevilla de Oro (en el lado ecuatoria- no). En ese mismo contexto, los Presidentes de los Gobiernos Regionales de Tumbes y Piura y los Prefectos Ecuatorianos de las Provincias de Azuay y de Loja suscribieron, a mediados del 2009, una agenda de trabajo para impulsar la integración binacional a través de diversos proyectos relacionados con el desarrollo rural, la vialidad, la apertura de fronteras y el manejo ambiental. 34
  35. 35. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Política Comunitaria Andina. «Constituyen fines de la política comunitaria andina, entre otros, los siguientes; a) desarrollo la complementariedad de las economías andinas en sus zonas de integración fronteriza a partir del aprovechamiento de las respectivas ventajas comparativas; b) contribuir al desarrollo social y económico de las Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), y c) consolidar la integración subregional y coadyuvar a su proyección regional». (Tomado del item 1.18 «Política Comunitaria Andina para la Integración y el Desarrollo Fronterizo», de las Bases de la Estrategia Nacional de Desarrollo e Integración Fronterizos»; elaboradas por el Ministerio de Relaciones Exteriores). f) Zonas de programación definidas por Cuencas y Grandes Proyectos Hi- droenergéticos El potencial hidroeléctrico es la mayor fuente de energía comercial con que cuenta el Perú. Su importancia para el desarrollo y el reordenamiento económi- co del territorio es fundamental y debiera ser seriamente abordado como una Política de Estado, conjuntamente con otras fuentes energéticas (gas, petróleo), para configurar la matriz energética del país hacia el largo plazo, privilegiando los requerimientos domésticos, mineros e industriales internos. Las cuencas son referentes para el uso racional e integrado de sus diferentes usos (agrícola, domestico, industrial, minero), y en sus tres escalones clási- cos: alta, media y baja. De otro lado, son entidades territoriales que pueden sustentar procesos de regionalización. Para esos efectos, deben definirse las mejores opciones para la gerencia integrada de las Cuencas, en base de las políticas de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), adscrita al Ministerio de Agricultura; y también de los Consejos Regionales o Locales de Agua (Consejos de Cuencas) y de las Juntas de Regantes. Un asunto crucial aquí descanse en el hecho de que el desempeño práctico de los «Consejos de Cuenca», no está suficientemente regla- mentado17, lo cual genera algunos conflictos entre los usuarios de las aguas (particularmente en el sector agropecuario). Entre los ajustes posibles está el reforzamiento de sus jerarquías institucionales y la disponibilidad de re- cursos financieros y técnicos que les permita realizar una eficiente gestión. La carencia generalizada de ambos recursos ha determinado que la mayo- ría de los Consejos de Cuenca operen de manera restringida. La cuestión crítica radica en como maximizar el uso de las fuentes de agua que pueden alimentar plantas generadoras de energía, aprovechando el amplio espectro de lagunas en las serranías y las disponibilidades de los estocks hídricos en la vertiente Amazónica. En este caso es fundamental tener en cuenta que se trata de centrales de baja caída que requieren de grandes caudales; lo cual implica la construc- 35
  36. 36. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ ción de grandes represas y la cobertura de extensas superficies que pueden afectar seriamente la biodiversidad de las áreas involucradas, así como el desplazamiento forzado de poblaciones lugareñas18 Consecuentemente, deberá identificarse la forma de manejar adecuada y equitativamente los conflictos por el uso de las aguas y el manejo de las tierras; tal como viene ocurriendo en los casos de Arequipa y Cusco e Ica y Huancavelica. Un caso especial en torno a este tipo de emprendimientos es el referido a la construcción de la Hidroeléctrica de Inambarí, en el marco de la es- trategia de integración energética entre elPerú y Brasil. El Proyecto afecta directamente a zonas de Cusco, Puno y Madre de Dios. Para empezar, la cuestión pasa por definir la carga energética que benefi- ciará al Brasil (prácticamente toda a favor del Estado de Acre); considerando que el agua está en la vertiente peruana. En segundo lugar, el problema aparece cuando presa, que cubriría unas 40,000 hectáreas, implicaría la afectación de del Parque Natural Bahuaja Sonene y el desplazamiento forzado de mas de 40 Comunidades hacia lugares que no se han precisado por la empresa brasilera Egasur, encargada del proyecto. El conflicto es evidente y no sería muy difícil intuir que, tal como vienen funcionando las negociaciones, el proyecto se implementará de todos modos pese al daño social y ambiental resultante. Es pertinente acotar tres datos referenciales sobre este asunto. El prime- ro: existen 5 grandes cuencas, dentro de las que destacan las cuencas del Titicaca y del Amazonas, y 159 cuencas entre medianas y pequeñas que son definidas como «Unidades Hidrográficas». El segundo: se mantiene la discu- sión sobre como definir la conducción multisectorial de los sistemas hídricos en general y de las cuencas en particular. El tercero: en el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), se están realizando análisis para tomar a las cuencas ámbitos coherentes para fines de planificación del desarrollo, en el marco de los cuales se construirán sus respectivos Índices de Desarrollo Humano, con datos del 2007 (INEI). 17 Ley No. 29338, Ley de Recursos Hídricos. 18 El Consejo Nacional del Colegio de Ingenieros del Perú dispone de un conjunto de análisis téc- nicos, sociales, ambientales y geopolíticos sobre la importancia del potencial hidroeléctrico del Perú. Un acercamiento esquemático de esos aportes aparece en un comunicado publicado el 8.12.2009 en el diario La República. 19 Varios reportes sobre el perfil inicial de este proyecto indican que el uso de canales abiertos en lugar de tuberías, representa una desventaja tanto técnica (evaporación del agua), como técnico – financiera (costos relacionados con la protección superficial de los canales y con su manteni- miento). 36
  37. 37. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ En este perfil geoeconómico deben tratarse con un elevado rigor económi- co, social y técnico los grandes proyectos de riego y generación energética, particularmente ubicados en la Costa: CHAVIMOCHIC; Jequetepeque-Zaña; Olmos19, Majes-Sihuas II y el Proyecto Especial Chinecas (donde se involucran a las cuencas de los ríos Santa, Nepeña, Casma y Sechín). Aquí es pertinen- te considerar el balance integral de los beneficios y costos de por ejemplo la represa de Angostura ligada al Proyecto Majes – Sihuas y la represa de Inambarí que inundaría tierras comunales en producción, en el Cusco Varios de los grandes proyectos señalados están asociados a productos no tradicio- nales de exportación (uvas, espárragos, mangos, piquillo) que, en general, equieren ocupar amplios terrenos, que aplican tecnologías avanzadas y que disponen de fuertes capitales; por lo cual están excluidos medianos o pequeños agricultores. El hecho de que la mayoría de estos grandes proyectos hidroenergéticos insumen grandes superficies cultivables ganadas a tierras eriazas y desér- ticas, en virtud de millonarias inversiones públicas, y que en ese marco las empresas involucradas son también poseedoras de amplias superficies (arriba de las 1,000 hectáreas), debe conducir a revalorizar esa lógica que reinstala un proceso de latifundización. Quizá el Proyecto de San Lorenzo en Piura y la Fase inicial del Proyecto Majes en Arequipa se escapan a esta situación. En efecto, tal como se muestra en el siguiente cuadro, 11 empresas del Proyecto CHAVIMOCHIC, que incluye la ampliación de los valles de Chao, Virú, Moche y Chicama; en el Departamento de La Libertad, retienen 36.9 millones de hectáreas, que representan el 84% del total de su área. Algunas de las empresas consignadas estarían negociando la compra de tierras del Proyecto Olmos en Lambayeque, que implica unas 40,000 hectáreas ganadas al desierto. 37
  38. 38. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ AMPLIACIÓN DE LA FRONTERA AGRÍCOLA DEL PROYECTO CHAVIMOCHIC (1994 – 2006) Empresas Área Bruta Porcentaje (Hectáreas) Camposol S. A 9,179.52 20.9 Compañía Minera San Simón S.A. 6,185.02 14.1 El Rocío S.A. 4,901.17 11.2 Empresa Agroindustrial Laredo 3,789.69 8.6 Rego Corporation 3,778.36 8.6 Green Perú S.A. 1,659.61 3.8 Danper Trujillo S.A. 1,640.04 3.7 Morava S.A. 1,622.07 3.7 Sociedad Agrícola Virú S.A. 1,502.89 3.4 Ugáz de La Torre Ugarte Manuel 1,347.38 3.1 Cefer Agrícola Chavimochic 1,304.23 3.0 Sub Total 36,909.98 84.1 Total del Área del Proyecto 43,870.28 100.0 Fuente: Proyecto Especial CHAVIMOCHIC. Tomado de La Revista Agraria Año 10, No. 1007, de mayo del 2009. 38
  39. 39. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Una apreciación genérica de este hecho es el desplazamiento de media- nos y pequeños agricultores y la concentración del poder en pocas firmas que disponen de financiamiento. Dado sus engranajes con mercados externos, no siempre son empresas cuya «visión» Corporativa se corresponda con el desarrollo regional, aun cuando generen empleos con estandares salariales más altos que el promedio. El debate sobre las escalas o tamaños de suelos para hacer confiables los emprendimientos en la agricultura no se agota con la posición abso- luta de considerar como imprescindible el contar con superficies “gran- des”. Existen análisis de casos y opciones conceptuales que muestran la potencialidad y la pertinencia de operar con escalas «pequeñas» para producir competitivamente bienes agropecuarios, no solo para responder al consumo interno y a la seguridad alimentaria de los campesinos, sino que incluso, en ciertos casos, para exportar. En efecto, tal como lo señalan algunos especialistas del Banco Mundial, bajo ciertas condiciones de soporte técnico y financiero, pero también de asociatividad, los pequeños agricultores pueden generar cosechas o crian- zas con eficiencia para escenarios como el peruano. El argumento es que los pequeños agricultores o criadores se apropian muy personalmente de sus trabajos porque de ellos depende la supervivencia familiar y porque, de otro lado, sus hijos y esposas también participan empeñosamente para hacer productivas sus chacras o pastizales. Dicho en otros términos: la agricultura familiar, particularmente cuando opera bajo modos cooperativos, puede operar eficientemente. En este espectro, el mercado ayuda a configurar progresivamente conductas competitivas, pero es fundamental el apoyo de políticas públi- cas y fondos subsidiados provenientes del Estado; tal como ocurre, por ejemplo, con el Programa «Sierra Exportadora» y que también funciona en una amplia gama de países emergentes (India, China) pero también en varios países Europeos. g) Lima Metropolitana. Visualizada como un espacio que, por su posición económica y de servicios, dominante, así como por su densidad demográfica y el punto donde se anida el poder, amerita un tratamiento especial. Lamentablemente, las adminis- traciones Municipales Metropolitanas, han apostado por un enfoque urbano cerrado a su propio entorno, no obstante que en lo formal constituyen una Región Especial. De hecho, los planes, programas y proyectos fundamentales auspiciados para mejorar el ordenamiento territorial y los servicios públicos en Lima Metropolitana han sido canalizados formalmente a través de la 39
  40. 40. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Alcaldía Metropolitana y no del Gobierno Metropolitano, lo cual en la práctica es admisible porque finalmente el ámbito jurisdiccional es el mismo. Un asunto importante en esta mirada sobre Lima Metropolitana es el de la duplicación y conflictividad que ocurre cuando se trata de servicios o infraes- tructuras que son atendidos tanto por la Municipalidad Metropolitana como por la Municipalidad de El Callao y el Gobierno Regional de El Callao. Aquí ocurre una doble paradoja, ya que también El Callao es el mismo ámbito donde actúan paralelamente la Municipalidad y el Gobierno Regional de El Callao. Se trata de una división artificiosa que implica costos innecesarios, por lo cual debiera recurrirse a una sola Administración Especial, como ocurre con el Distrito Federal en México. En el cuadro 2 que aparece en uno de los anexos se sintetiza la cobertura te- rritorial básica y algunos de los proyectos que alimentan los Circuitos y Ejes de Desarrollo postulados en ese Plan. Un reciente ensayo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)20, propone una tipología regional interesante, basada en los cambios ha- bidos en el Producto Interno Bruto (PIB) y en el Producto Interno Bruto Percápita (PIBPC). A partir del comportamiento de estos valores en los países analizados (Chile, Colombia, Perú); se postulan cuatro tipos de territorios: a) Territorios «Ganadores». Son aquellos cuyos PIB y PIBPC han crecido por encima de la media na- cional y que tienen un mayor rendimiento económico frente a los procesos de globalización. b) Territorios «Convergentes». Son los que también tienen un crecimiento de su PIB mayor que la media nacional; pero un PIBPC inferior a esa media. Son regiones más pobres que otras pero que muestran una buena dinámica de crecimiento y «convergencia» en el sentido de avanzar y alcanzar a las regiones «Ganadoras». Según la CEPAL, Cajamarca sería un territorio de este tipo, en el contexto de su desenvolvimiento durante el periodo 1994 – 2001; dado que tuvo una expansión media del 7.8% anual, mayor que la media nacional; y un PIBPC del 6.5% anual que fue inferior al de la media nacional. El sector de arrastre de la economía cajamarquina ha sido (y sigue siendo) la minería aurífera (Yanacocha), que pasó de re- presentar un 11.7% del valor agregado en 1994, al 34.7% en el 2001. 40
  41. 41. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ c) Territorios «Estancados». Son los que tienen un crecimiento del PIB y también del PIBPC inferiores a las respectivas medias nacionales; tienen mayores grados de pobreza y tiende a permanecer en esa situación si no se les aplica políticas correctivas fundamentales. d) Territorios «Declinantes». Son aquellos cuyo PIB es superior a la media nacional, pero que tienen PIBPC superior a la media nacional. Se asume que son territorios que han tenido buenos desempeños económicos pero que han caido a situaciones retractivas que ponen en riesgo su mejor situación relativa, con respecto a los calificados como «Estancados». 20 «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y Políticas». Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL): Santiago, Chile. Marzo del 2009. 41
  42. 42. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ Reordenamiento económico del territorio- Esquematización. La Región es la bisagra política y programática entre la gestión nacional y local (municipal, Provincial) del desarrollo. Se justifica por las «economías de «escala» y ventajas acumulativas que dispone. El reordenamiento económico del territorio es la plataforma funcional de los procesos de regionalización. Es en ese contexto, que son elementos operativos del reordenamiento económico territorial, los ejes o circuitos de desarrollo, las cuencas, las infraestructuras viales y energéticas, pero también el armazón de un tejido priorizado de ciudades conectadas con sus entornos rurales. De otro lado, el uso eficiente y competitivo de los recursos potenciales actúa como un vector clave para apuntalar las plataformas productivas regionales Reordenamiento Territorial y Políticas Regionales «Por varias razones, el ordenamiento territorial merece una especial atención dentro de (la) nueva generación de de políticas regionales. En términos institucionales y políticos, tiene un papel destacado por haber suplido, en cierta medida la ausencia o desaparición de las políticas regionales convencionales». «En términos conceptuales aportó criterios como el de la sostenibilidad, para entre otros propósitos, resolver el problema de la necesaria integración de de las múltiples políticas públicas para el desarrollo, que a veces tienen (un) carácter parcial y muy especializado. Como resultado, hoy se cuenta con un importante arsenal legislativo, institucional y político y de instrumentos de intervención que constituyen un aporte novedoso al tratamiento tradicional del desarrollo regional». (Tomado de «Economía y Territorio en América Latina y el Caribe. Desigualdades y políticas». Comisión Económica para América Latina y el Caribe - CEPAL. Santiago, Chile; marzo del 2009) 42
  43. 43. DESCENTRALIZACIÓN Y REGIONALIZACIÓN EN EL PERÚ VII. GESTIÓN DESCENTRALIZADA. HISTORIA BREVE Y LECCIONES DE LA EXPERIENCIA El Perú ha tenido, por lo menos en Latinoamérica, una de las más variadas experimentaciones en procesos de descentralización, regionalización, ordena- miento territorial y planeamiento del desarrollo en espacios subnacionales. La mayoría de las propuestas han tenido incompetencias de origen y otras han quedado derrotadas en el camino precisamente por las costras centralistas en la estructura del Estado y en la plataforma económica; pero también en administraciones ineficientes. Sin embargo, en ciertos aspectos han represen- tado avances parciales que podrán considerarse para la formulación de una estrategia más idónea e integradora en los próximos años. En tal sentido, de- berían evaluar las experiencias anteriores, rescatando sus aportes y anulando sus incompetencias. Veamos algunos de los esfuerzos suscitados en el país, en las últimas dé- cadas: a) El establecimiento de las Juntas Departamentales de Obras Públicas (en los 60’); hasta la conformación de los Consejos Transitorios de Administración Regional (Departamental) en el periodo 1992 - 2002; pasando por las Cor- poraciones Departamentales de Desarrollo (CORDES) y por los Organismos Departamentales de Desarrollo (ORDES) en los años 70‘ y 80‘; abrieron caminos nuevos en términos de elevar las autonomías económicas y polí- ticas de las administraciones Departamentales clásicas. Sin embargo, se mantuvieron su dependencia umbilical con el Gobierno Nacional, a través, en cierto momento, del Ministerio de la Presidencia. b) En 1989 se dispone la creación de 12 Regiones en base a la fusión de Departamentos contiguos. En el Norte, por ejemplo, una de las Regiones, la denominada «Región Grau», integraba a los Departamentos de Piura y Tumbes. Este ensayo se quebró en 1992, cuando el Gobierno de entonces 43

×