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I SEMINARIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO
MESA TEMÁTICA:
DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS ESPONTÁNEOS
1. INTRODUCCIÓN
Los asentamientos espontáneos o informales constituyen una de las
problemáticas más complejas de las ciudades latinoamericanas. El proceso de
urbanización cada vez más acelerado que comienza en los años 60 y 70 no pudo
contar con una respuesta efectiva de los gobiernos locales y nacionales al no
contar con las capacidades de reaccionar al masivo flujo de habitantes que cambió
el equilibrio entre áreas urbanas y rurales, convirtiendo a Latinoamérica en una de
las regiones más urbanizadas del planeta, con porcentajes de alrededor del 70%
de habitantes viviendo en ciudades.
Los procesos de planificación y ordenamiento de las ciudades se vieron así
truncados por el alto porcentaje de áreas que crecieron y se desarrollaron no
solamente al margen de lo previsto en los planes sino que se han ido situando en
sectores con poca posibilidad de acceso a servicios básicos, áreas de riesgo y en
general sectores que resultaban de poco interés para el mercado formal
inmobiliario. La insuficiente oferta de vivienda accesible, fenómeno agravado por
las prácticas especulativas sobre el suelo, en especial para los sectores más
pobres, generó un vacío que fue llenado por lotizadores informales.
Las ciudades fueron profundizando así las inequidades territoriales, por lo que
los distintos gobiernos nacionales y seccionales fueron implementando políticas de
oferta de suelo y vivienda más accesible, generalmente utilizando distintas
modalidades de subsidio, y diferentes políticas y estrategias que buscaban
enfrentar el fenómeno de la peri urbanización y de los asentamientos informales.
Estas estrategias han sido variadas y buscan responder tanto a los distintos
procesos de mercado informal del suelo (lotizaciones piratas o ilegales,
invasiones, fraccionamiento informal, etc.) así como adaptar las leyes y normativas
existentes para buscar posibles soluciones que permitan, al menos, cierta
seguridad de la tenencia y propiedad de la tierra y en el mejor de los casos
procesos de regularización física y legal.

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2. LA PROBLEMÁTICA EN ECUADOR
El Ecuador comenzó un acelerado proceso urbanizador tras el llamado
boom petrolero de los años 70. Concentrado en un inicio en las dos ciudades
más grandes (Quito y Guayaquil) fue direccionándose, en especial en los años
90, a ciudades intermedias como Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo
o Riobamba.
La falta de suelo con servicios a precios apropiados causado principalmente
por la especulación del mismo no ha permitido la existencia de una oferta
suficiente de este suelo, por lo que tanto los proyectos de vivienda social como
las soluciones de vivienda que genera el mercado informal se localicen en las
periferias agravando el proceso de crecimiento expansivo y descontrolado de
las ciudades
A pesar de los esfuerzos estatales por responder al creciente déficit de
vivienda con la construcción de proyectos de vivienda social, estos no fueron
suficientes para suplir la necesidad de habitación de la gran cantidad de
campesinos y pobladores de ciudades menores que empezaron a buscar una
alternativa en el mercado informal.
Sin embargo estos procesos informales no han sido homogéneos y tiene
distintos orígenes:
a. Invasiones: Consiste en la ocupación ilegal de predios públicos o
privados generalmente hechos por la fuerza con la frecuente
presencia de dirigentes politizados y de conflictividad social,
agravada por la inclinación a vender o posesionar de un mismo lote a
más de una persona. Por la necesidad de generar cierta estabilidad y
consolidación que dificulte los desalojos la ocupación tiende a ser
densa y apresurada resultando en asentamientos con poca
planificación urbanística, sin servicios y sin previsión de riesgos o
protección de zonas sensibles, y una ausencia absoluta de un
trazado vial adecuado y áreas verdes y comunales.
Los procesos de legalización o formalización suelen ser muy
complejos, tanto en el caso de predios privados por la dificultad de
alcanzar acuerdos entre el propietario y los posesionarios para lograr
la transferencia de dominio, como en predios públicos por los
complejos procesos administrativos y legales que se deben seguir
para el mismo fin

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b. Urbanizaciones o lotizaciones informales: Generadas por el
fraccionamiento no autorizado de un predio propiciado por el dueño
del mismo, o intermediarios quienes usualmente mantiene la
propiedad global o termina transfiriéndola por distintos tipos de
presiones a la organización social creada por los compradores,
quienes terminan gestionando de distintas maneras las obras de
urbanización y la provisión de servicios. Usualmente cuentan con
algún grado de planificación urbana que puede o no respetar la
zonificación del sector y en varios casos cuentan con reserva de
espacios verdes y comunales con distinto grado de calidad. Pueden
encontrarse dentro o fuera del límite urbano oficial, pero suelen
ubicarse en terrenos de bajo valor en el mercado de suelo por su
ubicación peri urbana o por la falta de servicios. No suelen presentar
grados significativos de conflictividad social y pueden tener distintos
grados de consolidación en función del tiempo del asentamiento y de
los servicios existentes, especialmente porque el peligro de desalojo
es muy bajo al existir documentos de respaldo para los
posesionarios como promesas de compra venta.
c. Fraccionamiento en derechos y acciones: Figura legal de
copropiedad utilizada para suplir la imposibilidad de fraccionar
legalmente, tanto por formar parte del mercado informal (lotizadores)
como por no cumplir con el lote mínimo definido por zonificación, en
la cual los compradores se convierten en copropietarios del suelo. En
predios urbanos es una forma de “simular” la entrega de escrituras
de cuerpo cierto por parte del lotizador informal, pero solo se entrega
una cuota o participación del lote total que no ha sido fraccionado. En
predios rurales es más común su uso en sucesión por herencia
cuando no es posible cumplir con el lote mínimo. Genera problemas
complejos al momento de la legalización o regularización de la
propiedad por la necesidad de contar con el consentimiento del
100% de derecho-accionistas, o la aplicación de la herramienta de
partición administrativa ( COOTAD). El Juez de lo Civil puede
fraccionar legalmente los lotes de acuerdo al porcentaje y sin
necesariamente contar con el criterio técnico del municipio, lo cual
complica aún más los procesos de regularización.
La Falta de una política nacional y local así como la insuficiente capacidad de
control urbano de los municipios, siguen propiciando el aparecimiento de
asentamientos humanos irregulares.

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Estos procesos de ocupación y fraccionamiento informal del suelo no han
contado con una respuesta estatal eficaz, y los esfuerzos aislados de algunos
municipios se han topado con fuertes limitantes originadas en la falta de
herramientas de gestión adecuadas y una política nacional clara.
En los municipios existen incipientes normas jurídicas que regulen de manera
clara la regularización de asentamientos humanos informales, y en algunos casos,
como en Guayaquil, el Estado ha emitido leyes específicas con la intención de
acelerar los procesos con distintos niveles de éxito. En otros casos, como en el de
Quito, se han generado procesos de regularización que adaptan figuras de
aprobación de Urbanizaciones Sociales de Desarrollo progresivo, pensadas para
urbanizaciones nuevas, pero que han permitido cierta flexibilidad en los procesos.
Por desgracia estos procesos de regularización han fomentado la aparición de
nuevos asentamientos informales situación agravada por la falta de mecanismos
efectivos de control y sanción, y los lotizadores informales han encontrado una
oportunidad en estas opciones de regularización que ofrecen los municipios.
Al tratarse de procedimientos de excepción (al margen de la normativa regular)
es necesario un marco normativo especial que defina tanto los mecanismos y
herramientas de gestión, control y sanción como los plazos de vigencia de los
procesos y la elegibilidad de los asentamientos, con el fin de definir reglas de
juego claras que no permitan el aprovechamiento de los lotizadores informales.
Otro problema importante son los costos de estos procesos, tanto para los
municipios como para los beneficiarios dependiendo de cada modelo aplicado. Es
necesario realizar levantamientos de estado actual y proyectos urbanos de
regularización y los costos legales, como de transferencia de dominio y tasas de
notarios y registradores de la propiedad, convirtiéndose en muchos casos en un
impedimento para la regularización
3. REFERENCIAS A LA LEGISLACION ECUATORIANA
A partir de la aprobación de la nueva Constitución del Ecuador en 2008, el
Estado define un nuevo modelo de desarrollo, donde la sostenibilidad, el
desarrollo humano y la planificación adquieren roles fundamentales.
En este contexto, el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y
Descentralización (COOTAD), aprobado en el 2010, reconoce los diferentes
niveles de gobierno, sus responsabilidades en la gobernanza y gestión territorial.
Los gobiernos municipales son los responsables del diseño de las políticas de
uso y ocupación del suelo y de la planificación urbana, y el nuevo marco normativo
define nuevos principios, como el de la función social y ambiental de la propiedad,

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la prohibición de las prácticas especulativas del suelo, el derecho a la ciudad y el
reparto equitativo de cargas y beneficios provenientes de la habilitación y
aprovechamiento del suelo, los cuales generan un importante cambio en las
posibilidades de los municipios de intervenir activamente en los procesos urbanos.
Sin embargo estos principios deben ser instrumentalizados en herramientas
concretas, para lo cual el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, a través de
la Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, ha asumido el reto de
desarrollar un marco normativo con este fin.
De esa manera se espera que los municipios puedan contar con herramientas
eficaces para intervenir en los procesos urbanísticos y del mercado de suelo, tanto
formal como informal, con el fin de garantizar los principios establecidos en la
Constitución de la República referentes al hábitat y a la vivienda.
4. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL
Al ser las instancias encargadas de regular los procesos de desarrollo
territorial, los Municipios son los actores claves en el desarrollo de políticas y
estrategias que apunten a solucionar el problema de la presencia de un mercado
informal del suelo, que sea capaz de adaptarse a la problemática local y a las
capacidades de cada municipio para intervenir en estos procesos.
Por otro lado el daño que causa para las administraciones municipales la
presencia de este tipo de asentamientos es enorme, tanto en el establecimiento de
sistemas de catastro y cobro de impuestos adecuados, como en la posibilidad de
planificar el territorio y la inversión en servicios e infraestructuras en el territorio del
cantón.
Los procesos y herramientas adoptadas en cada municipio deberían tomar en
cuenta los siguientes aspectos:
• Gestión de riesgos: es vital contar con políticas e información claras sobre
la situación de riesgo de los lotes que forman parte del asentamiento con el
fin de tomar decisiones más precisas y prever posibles mitigaciones o
reubicaciones parciales o totales (dentro o fuera del asentamiento)
• Uso de suelo y tamaño mínimo de lotes: se debe contar con la capacidad
operativa, legal y administrativa que permita cierto grado de flexibilidad al
momento de regularizar el asentamiento (capacidad de modificar la
zonificación con la misma ordenanza de regularización)
• Servicios: la regularización debe estar atada a la capacidad del Municipio
de dotar con servicios básicos al asentamiento o de la organización social

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de contar con alternativas en áreas no urbanas o no previstas para la
dotación.
• Subsidiaridad: en caso de que el municipio no cuente con los recursos
necesarios para llevar todo o una parte del proceso de regularización
contara con el apoyo del Gobierno Central. En lo posible ( en base
principalmente al grado de consolidación) el proceso de regularización
debe estar acompañado de la regularización física de la ocupación con
miras a mejorar la calidad del hábitat
Un componente vital para el desarrollo de políticas de regularización lo
constituye la información catastral, tanto al inicio del proceso donde servirán
como base para el desarrollo del proyecto de regularización urbanística, como
al final del mismo en el cual el levantamiento y el proyecto de urbanización
servirán como insumos importantes para la actualización de la información del
catastro municipal.
5. POLÍTICAS PÚBLICAS
Es necesaria la definición de políticas nacionales de regularización que permita:
• Dotar de un marco normativo y de procedimientos nacional unificado que
permita una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de
regularización
• Establecer procedimientos que permitan adaptar las herramientas de
gestión a las distintas realidades del mercado informal del suelo en cada
región y/o cantón
• Tiempo límite para la regularización a partir de la vigencia de la ley y
establecimiento de parámetros de elegibilidad de los barrios,
urbanizaciones o ciudadelas con el fin de evitar que las políticas de
regularización se conviertan en un impulso para nuevos asentamientos.
• Fortalecer mediante la ley las carencias de los municipios
• Generar nuevos procesos administrativos y legales para procesos de
regularización
• Fortalecer desde el estado central el talento humano de los GAD

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6. POSIBILIDADES DE ACCION DEL GOBIERNO NACIONAL
Se propone definir lineamientos de intervención de acuerdo a las
características de cada asentamiento, basándose en el origen del mismo,
estableciendo como premisa el principio de corresponsabilidad del estado y los
beneficiarios, así como la no intervención de los lotizadores informales, para lo
cual es recomendable que se transfiera la propiedad del suelo a la organización
social formada por los futuros beneficiarios del proceso.
INVASIONES DE PREDIOS PRIVADOS:
Procedimiento Legal
Expropiación.-Para dicho procedimiento es indispensable que del precio a
pagar por el suelo sean descontados los plusvalores generados por la
intervención e inversión pública.(Artículos 446 y 449 COOTAD)
Transferencia de la propiedad global a favor de los posesionarios
(Organización Social) o al Municipio dependiendo de la modalidad de
entrega de títulos apropiada para cada caso
Entrega de la propiedad individual en base a censos y levantamientos o a
la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la
instancia correspondiente.
Procedimiento Administrativo
Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
(unidad ejecutora) para los procesos de regularización
Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
(notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
costos legales
Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores
conforme a lo que define la ley
INVASIONES DE PREDIOS PUBLICOS
Procedimiento Legal
Delegación al Municipio, por parte de la institución pública propietaria del
suelo, de la facultad de entrega y cobro de los títulos individuales
Entrega de títulos en base a censo y levantamiento o a la lista de socios
ratificada por la organización social y legalizada por la instancia
correspondiente.

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Procedimiento Administrativo
Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
(unidad ejecutora) para los procesos de regularización
Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
(notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
costos legales
Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores
conforme a lo que define la ley
URBANIZACIONES INFORMALES
Procedimiento Legal
Transferencia de la propiedad global a nombre de la Organización Social la
misma que debe estar legalmente constituida y reconocida por la instancia
correspondiente con el fin de otorgar legitimidad y legalidad a la
representación de los socios
Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a
listado de socios validado por el Estado
Procedimiento Administrativo
Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
(unidad ejecutora) para los procesos de regularización
En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y
consolidación de las condiciones de ocupación
En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará
condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un
proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas
apropiadas, así como un trazado vial adecuado.
Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
(notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
costos legales
FRACCIONAMIENTOS EN DERECHOS Y ACCIONES
Procedimiento Legal
Consolidación del 70% de derecho-accionistas para la habilitación del suelo
o aplicación de la figura de partición administrativa

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Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a
un poder especial otorgado por los copropietarios
Procedimiento Administrativo
Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales
(unidad ejecutora) para los procesos de regularización
En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y
consolidación de las condiciones de ocupación
En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará
condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un
proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas
apropiadas, así como un trazado vial adecuado.
Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados
(notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los
costos legales
LEVANTAMIENTOS DE ESTADO ACTUAL Y PROYECTO DE URBANIZACIÓN
Como criterio general debe entenderse al proceso como regularización de la
propiedad (escrituración) y de las condiciones físicas del asentamiento, en función
del grado de consolidación, es decir, mientras menos consolidado se encuentre un
asentamiento mayores son las posibilidades de establecer un proyecto de reforma
y reajuste que se adapte lo más posible a la normativa urbana.
Para ese fin es necesario que se realicen tanto levantamientos del estado
actual como el diseño urbano del barrio, lotización o ciudadela con las siguientes
consideraciones:
 El uso de restituciones aerofotogramétricas puede servir como base para
los levantamientos complementado esa información con comprobación en
sitio, buscando así simplificar los procesos de levantamiento.
 Cada municipio deberá crear una unidad especializada que elaborará el
proyecto de reajuste de terrenos o regularización física y legal, con
participación de los socios de la Organización Social o, en caso de contar
con organizaciones sociales más fuertes, ellas serán quienes se encarguen
de contratar los servicios de profesionales que elaborarán el proyecto en
coordinación la unidad municipal encargada.
 La colocación de mojones en el sitio correrá a cargo de la Organización
Social con coordinación y validación de la unidad especializada

10. [Escribir texto]
 El municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o
al levantamiento del estado actual según el caso
 Constará además el cronograma valorado de obras de urbanización con las
garantías y plazos previstos en la ley y el listado de socios con el número
de predio que le será adjudicado
 En los Planes de Ordenamiento los Municipios deben prever Zonas de
Interés Social Especial o similares figuras que permitan hacer los ajustes
necesarios de zonificación y usos de suelo en caso de que sea
indispensable
7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Con el fin de diseñar políticas más eficientes y menos estimuladoras de nuevos
asentamientos es necesario considerar lo siguiente:
Los responsables de la ejecución de las obras de urbanización en los
plazos establecidos en la ordenanza de aprobación serán los beneficiarios
(adjudicatarios) de acuerdo a los principios de corresponsabilidad. Para la
ejecución de las mismas, sin embargo el Estado podrá financiar todo o una
parte para lo cual se deben establecer los mecanismos de cooperación y
subsidio que prevea la ley.
Es necesario que se mantenga una posición firme en lo que respecta a las
prácticas de utilizar la figura de Derechos y Acciones como medio de
fraccionamiento, para lo cual es vital la cooperación entre las distintas
instancias del estado.
Se deben establecer ciertas limitaciones a la venta de los predios
legalizados con el fin de no estimular más asentamientos, de la misma
manera los beneficiarios no deberán ser propietarios de más lotes en el
Cantón ni más de tres lotes en el país.

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Los procesos de legalización deberán tener una fecha límite e
improrrogable no mayor a 4 años desde su implementación. Asentamientos
posteriores al año 2011 deben ser derrocados y las municipalidades deben
implementar los mecanismos de control1 y de sanción según lo previsto en
la ley2
1
COOTAD, Artículo 458; Control de invasiones y asentamientos ilegales.- Los gobiernos autónomos
descentralizados tomarán todas las medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones o
asentamientos ilegales, y seguir.
2
COOTAD, Artículo 477; Fraccionamiento de inmuebles sin autorización con fines comerciales.- Quien
procediere al fraccionamiento total o parcial de un inmueble situado en el área urbana o de expansión
urbana, con fines comerciales, sin contar con la autorización de la respectiva autoridad y recibiere u
ordenare recibir cuotas o anticipos en especie o en dinero, por concepto de comercialización del mismo
incurrirá en delito de estafa tipificado en el Código Penal. Las municipalidades afectadas aplicarán las
sanciones económicas y administrativas previstas en la ley y en las respectivas ordenanzas
COOTAD, Artículo 478; Parte perjudicada.- El delito tipificado en el artículo anterior podrá ser perseguido
por toda persona que se considere perjudicada o por la municipalidad en cuya jurisdicción se hubiere
cometido la infracción. Las municipalidades comprendidas desntro de este artículo se considerarán como
parte perjudicada.