Book defense ukr[1].pdf

3,195 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
3,195
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
287
Actions
Shares
0
Downloads
15
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Book defense ukr[1].pdf

  1. 1. ХАРІБУКУРМАРКУ, ФІЛЛІППФЛУРІ, ТОДОРТАГАРЕВ ОБОРОННИЙ МЕНЕДЖМЕНТ: ОЗНАЙОМЛЕННЯ
  2. 2. Серія «Менеджмент безпеки та оборони» Женевський центр демократичного контролю над збройними силами (ДКЗС) є одним з провідних світових наукових закладів з питань управління секто- ром безпеки та його реформування. ДКЗС надає дорадчу підтримку і прак- тичнудопомогудляналагодженняефективногодемократичногоуправління у секторі безпеки. Серія книг про менеджмент безпеки та оборони пояснює принципи й під- ходи до формування та впровадження політики безпеки та оборони, пре- зентує результати відповідних досліджень і пропонує приклади найкращого досвіду з питань трансформації та менеджменту структур сектора безпеки, організаційних процесів і ресурсів. Її цільова аудиторія включає практиків від органів законодавчої та вико- навчої гілок влади, фахівців з питань безпеки та оборони, організації гро- мадянського суспільства, які опікуються структурами безпеки та оборони, роблячи їх більш прозорими, підзвітними, ефективними й економічними. Головний редактор: доктор Тодор Taгарєв, старший науковий співробіт- ник асоційований з ДКЗС.
  3. 3. v Передмова . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Філіпп Флурі Вcтуп . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Гарі Букур-Марку Урядування, менеджмент, командування, лідерство: визначення контексту для вивчення оборонного менеджменту . . . . . . . . . 13 Валері Ратчев Оборонне планування – ключові процеси оборонного менеджменту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Тодор Тагарєв Ознайомлення з плануванням розвитку збройних сил на основі програм. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69 Тодор Тагарєв Менеджмент фінансів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 Герд Фрорат Менеджмент людських ресурсів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .119 Джек Треддeнік Менеджмент у сфері закупівель . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .153 Ентоні Лоуренс Оборонний менеджмент і прозорість. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .191 Віллем Фредерік ван Екелен Про авторів. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211 ЗМІСТ
  4. 4. Змістvi Перелік малюнків Перелік таблиць Роль і місце менеджменту на різних організаційних рівнях оборони. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Системний погляд на процес прийняття рішень з питань оборонної політики. . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Внутрішній та зовнішній контексти оборонного менеджменту . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Головні складові оборонного планування. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44 Зв‘язки між термінами планування, планами та виконанням. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Зміна обрису“Майбутньої моделі збройних сил”як цілі розвитку збройних сил. . . . . . . . . . . . . . . . 48 Визначення цілей обронного планування . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 Спроможності як“засоби”оборонної політики . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Ув‘язування цілей та потрібних спроможностей через планові сценарії . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Ув‘язування спроможностей та окремих завдань. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 Значення та оцінка розробки альтернатив застосування військ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61 Модель формування стратегії Бартлетта. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 Структури сил та рівні ризику й бюджету. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 Базова модель управління ризиками. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Динаміка спроможностей та вплив ризиків при формуванні майбутньої структури збройних сил. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 Призначення оборонної програми. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76 Організаційні заходи сухопутних військ США в Програмі 2004-09 років. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 Оборонна програма як фільтр для конкуруючих потреб . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82 Менеджмент оборонних ресурсів . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 “Нова публічна економіка”. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 Облік витрат та інформаційний потік. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 Приклад напрямків передачі даних . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Кадровий менеджмент збройних сил . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121 Гіпотетичний графік звільнення зі служби. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Гіпотетичне співвідношення планових і прогнозних показників . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Роль і місце менеджменту на різних організаційних рівнях оборони. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6
  5. 5. 1 ПЕРЕДМОВА Філіпп Флурі Заступник директора ДКЗС Реформа сектора безпеки стає все більш важливим питанням, тому введення у проблематику оборонного менеджменту, яке легко було б читати, стало користуватися великим попитом. Презентоване видання є результатом співпраці між ДКЗС та міністерством оборони Естонії. Я хотів би подякувати асоційованим з ДКЗС старшим науковим співробітникам докторам Букур-Марку і Taгарєву за їх старанність у редагуванні цього видання, а також усім учасни- кам проекту за їх час та зусилля у написанні статей, які підтверджують їх академічні знання та багатий досвід. Крім того, я хотів би подякувати Пані Лаурі Ліндстрьом з міністерства закордонних справ Естонії за фінансову підтримку, яка зробила це видання можливим. Женева, січень 2009 року
  6. 6. 3 Вcтуп Гарі Букур-Марку З історичної точки зору, оборонний менеджмент не так давно виник у якості теми, що представляє інтерес для оборонного сектору. Минуло не більше п’яти десятиліть з часу, коли деякі західні країни ввели поняття оборонного менеджменту у процес вирішення таких пи- тань, як виділення фінансових чи людських ресурсів, вирішення стратегічних та оперативних проблем в рамках комплексного підходу або використання притаманних бізнесу інструментів для управління в оборонному секторі. Такий підхід вимагає відмінних якостей на всіх рівнях і в кожному підрозділі військового відомства. Одним з випробуваних способів досягнення цьо- го є застосування менеджерських функцій планування, організації, керівництва та контролю в тихсегментахдіяльностіоборонноїорганізації,якіможутьсприятимаксимальнійефективності оперативної діяльності збройних сил. Проблеми, що потребують менеджерських рішень, однакові в усьому євроатлантичному просторі, незалежно від статусу кожної окремо взятої держави, чи це член Організації Північ- ноатлантичного договору (НАТО), чи партнер. Деякі з цих проблем існували десятиліттями, але стали терміновими приблизно в останні п’ятнадцять років. Серед цих проблем – скорочення персоналу і витрат як результат“мирних дивідендів”після закінчення“холодної війни”, а також зростаючий попит на більш мобільні сили швидкого реагування, які діють далеко від місць ба- зування, і їх треба підтримувати протягом довшого часу. Щоб розглянути питання про застосування менеджерських підходів до вирішення цих та інших подібних проблем, вони повинні з’явитися в загальному контексті демократичних тур- бот про стан оборони, а також у запитах, пов’язаних з діяльністю і результатами діяльності оборонного сектора в цілому, зокрема, сил та засобів оборони. Це є надзвичайно важливою умовою, оскільки дуже малоймовірно, щоб будь-яка організація, що фінансується за рахунок державних коштів, у тому числі оборонна, колись ініціювала власні заходи щодо підвищення економічності, якщо немає стимулів або тиску згори. Якщо погодитися з цим зауваженням, то будь-який теоретичний підхід до оборонного менеджменту повинен бути закріплений у сфері демократичного контролю над обороною та збройними силами.
  7. 7. 4 ГаріБукур-Марку Визначення оборонного менеджменту Не існує загальновизнаного визначення “оборонного менеджменту”. Воно просто охоплює ідею про те, що оборонним організаціям треба впроваджувати оборонну політику в практику і для цього треба розробляти належні та стійкі механізми планування, системи забезпечення й інфраструктуру. Понад півстоліття тому оборона була визначена як суспільний продукт, створений демокра- тичнимурядомвідіменінароду.Приблизновтойжечасунауковомусвітівиявили,щоурядиза самою своєю природою є неефективними виробниками суспільних благ. Тоді виникло питання, як уряд може забезпечити оборону більш ефективним чином, і частина відповіді полягала у тому, щоб менеджерські підходи запровадити в оборону. У свою чергу, менеджмент може бути описаний як наука або як узгоджений метод, який організація застосовує, щоб досягти своїх цілей в даних умовах ефективним та економічним способом, за рахунок належного виконання функцій планування, організації, лідерства і контролю. Модернізація оборонного сектора є іншим найважливішим завданням, з яким уряди євроатлантичного співтовариства стикаються протягом щонайменше десятиліття. Деякі країни зосереджуються на трансформації своїх збройних сил, щоб більш ефективно реа- гувати на нові виклики безпеки 21-го століття, а інші проводять більш амбітну перебудову всієї сфери оборони з метою створення нових оборонних інститутів, особливо ті нації, які нещодавно перейшли від комуністичного режиму до демократичного, або ще знаходяться на заключних етапах цього переходу. Усі ці держави мають стратегічні очікування від ре- форми сектора безпеки і оборони, правильно розглядаючи успіх цих реформ як чинник сприяння в процесі інтеграції до євроатлантичного співтовариства та зміцнення безпеки і процвітання свого народу. Досягнення цих стратегічних цілей вимагає кращого розподілу обмежених державних ресурсів, більш ефективного способу використання цих ресурсів, а також більш помітного і контрольованогорезультатуурядовихпрограм,утомучисліоборонних.Узростаючійкількості країн публічна адміністрація заміняє свою досить негнучку і бюрократичну форму роботи від імені суспільства на більш гнучкий і підзвітний менеджмент публічного сектору. Тоді виникає питання, а яким чином уряд може “створювати оборону” більш ефективно. Частина відповіді полягає у введенні гарної менеджерської практики з бізнесового сектора в оборону, де досяг- нення очікуваних результатів в умовах конкурентного середовища має першорядне значення для виживання будь-якої організації. Ініціатива НАТО-РЄАП1 , в області співпраці під назвою План Дій Партнерства у Будівництві Оборонних Інститутів (ПДП-БОІ), може запропонувати добрий приклад поєднання національних стимулів з програмами реформування шляхом кращої інституціалізації оборони з міжнародною зацікавленістю у підтримці таких програм. Частина цієї ініціативи торкається НАТО-РЄАП означає Організація Північноатлантичного Договору – Рада Євроатлантичного Пар- тнерства. Члени Альянсу і партнери представлені в цій раді. 1
  8. 8. 5Вcтуп безпосередньо концепції оборонного менеджменту. Одна з цілей, зазначених у документі ПДП-БОІ, а саме: ціль п’ять, містить заклик до країн, що приступають до будівництва оборон- них структур,“розробляти ефективні і прозорі заходи з оптимізації управління міністерствами оборони та установами, що відповідають за питання оборони, і пов’язаних з ними формувань, включаючи процедури для забезпечення міжвідомчої співпраці”, а ціль дев’ять стосується ме- неджменту витрат на оборону.2 У сенсі менеджменту, планування відрізняється від планування військової операції, але все ще має прямий вплив на розвиток структури збройних сил або на закупівлю основних зразків військової техніки. Менеджерське планування має на увазі як акцент на кінцеву мету, як зазначено у відповідній політиці, так і гнучкість у досягненні цих цілей. Крім того, у менеджерському сенсі, організаційна діяльність передбачає привнесення гнучкості у жорсткі структури шляхом організації робочих процесів у рамках цих структур, а не ре- організації самої структури. У свою чергу, лідерство означає як узяття на себе відпові- дальності, так і делегування елементів процесу прийняття рішень, що відрізняється від добре сформованої системи підлеглості в збройних силах. Контроль в основному означає відстежування подій та втручання, коли це необхідно, щоб переорієнтувати робітників на інші завдання. З іншого боку, оборонний менеджмент не заміняє і не може замінити специфічні військові процеси планування та проведення військових операцій або підтримання бойової готовності. Що оборонний менеджмент може зробити, так це поєднати людей у рамках оборонних організацій з підготовкою до виконання завдань, з технікою та озброєнням, та з усебічним за- безпеченням для кращого виконання оборонних завдань і цілей. Місце оборонного менеджменту у межах сектора оборони Обороннийменеджмент,якінституційнийпроцес,знаходитьсяміжформуваннямоборон- ної політики та фактичним командуванням збройними силами (управлінням військами). Він має охоплювати такі сфери діяльності, як менеджмент оборонних ресурсів, кадро- вий менеджмент, менеджмент закупівель, де під час впровадження оборонної політики цілком імовірно, що притаманна невизначеність вимагає більшої гнучкості і адекватних рішень, та й несподівані проблеми можуть виникнути, вимагаючи належної ідентифікації та відповідних рішень. З плином часу в різних країнах системи менеджменту були впроваджені і випробувані на предмет їх відповідності з точки зору планування, економічності та контрольованості. Сис- теми, розроблені спеціально для публічного сектора або запозичені з ділової практики, такі Основні документи НАТО: План Дій Партнерства з Будівництва Оборонних Інститутів (ПДП- БОІ) – Nato Basic Texts: Partnership Action Plan on Defence Institution Building (PAP-DIB) – (Брюссель, 7 червня 2004), доступні в режимі онлайн на www.nato.int/docu/basictxt/b040607e.htm. 2
  9. 9. 6 ГаріБукур-Марку як Система Планування, Програмування та Бюджетування (СППБ), Система Менеджменту Діяльності (СМД) або Тотальний Менеджмент Якості (ТМЯ), мають історію успіхів і невдач, які заслуговують критичної оцінки у книзі про оборонний менеджмент. Основним виснов- ком із спостереження є те, що жодний з теоретичних підходів до оборонного менеджменту у повній мірі не передбачає конкретну систему менеджменту або філософію менеджменту. Що важливо для держави, яка по-справжньому визначилася щодо необхідності підвищити ефективність свого оборонного сектора, так це зрозуміти, що впровадження культури ме- неджменту в цьому секторі є більш важливим, ніж власне менеджерські інструменти, які ця держава обере для реалізації. Як з теорії, так і з практики, ми можемо зробити висновок, що існують тільки два основні підходи до менеджменту, і ці два підходи не є взаємовиключними. Один підхід може бути опи- саний як виявлення проблем та пошук рішень цих проблем, а інший – як пошук рішень про те, як зробити щось краще. Оборонний менеджмент вносить ясність у сфери діяльності з високим ступенем невиз- наченості щодо правильності вибраних для досягнення цілей шляхів або щодо того, чи пра- вильно визначені і вирішені знайдені проблеми, залишаючи інші сфери функціонувати як раніше. Таблиця 1 відображає різні рівні управління в рамках міністерства оборони, у порів- Рівень Політика Планування Менеджмент Стратегічний Стратегія національної безпеки Концепція стратегічної оборони Директива оборонного планування План стратегічних спроможностей як імплементувати стратегічну політику і плани виявлення і вирішення стратегічних проблем Oперативний Військова стратегія Виконавча політика (напри- клад, персоналу, закупівель, зв’язків з громадськістю) Доктрини видів (армія, повітряні сили, флот) Оперативні плани Програми розвитку спроможностей Програми закупівлі Програми підготовки як імплементувати оперативні стратегії та доктрини виявлення та вирішен- ня оперативних проблем Поточний Визначення повноважень Затвердження положення про організацію Стандартні операційні процедури (СОП) Посадові інструкції Плани роботи Плани навчань Плани польових виходів як імплементувати організаційну політику та поточні плани виявлення та вирішен- ня поточних проблем Таблиця 1: Роль і місце менеджменту на різних організаційних рівнях оборони
  10. 10. 7Вcтуп нянні з двома іншими важливими сферами організаторської діяльності, а саме: формування політики і планування. Існує стратегічний оборонний менеджмент, який є середовищем, де виявляються стратегіч- ні проблеми і аналізуються, формуються та реалізуються стратегічні рішення. Життя сповнене прикладів такого роду проблем. Найбільш важливі з них, у стратегічному плані, як правило, описуються як розгляд різних аспектів питання“Скільки буде достатньо?”Оборонний менедж- мент може запропонувати більш узгоджене вирішення таких дилем, як “гармати чи масло” (з питань доцільності оборонних витрат у порівнянні з іншими суспільними благами та за умови оптимальногорозподілунаціональнихресурсів)абоякнаціональнасамодостатністьвоборон- ному потенціалі, у порівнянні зі спільною відповідальністю з іншими партнерами чи союзника- ми, та відповідним делегуванням суверенітету. Існує також оперативний менеджмент, що займається проблемами оборонної діяльності, особливо на рівні видів збройних сил, але й на загальному рівні також, наприклад, стосовно персоналу або логістики. Ще є, звичайно, оборонний менеджмент на поточному рівні, що займається повсякденними проблемами і рішеннями у будь-якій команді або підрозділі обо- ронного відомства. Очевидно, що ці види менеджменту будуть диференційовані в залежності від їх рівня, принаймні з точки зору механізмів і процедур, в той час як менеджерські інструменти зали- шаються такими ж (вони були розроблені незалежно від рівня їх застосування). На практиці ці рівні можуть бути більш визначені за характером менеджерських функцій, ніж застосова- них механізмів. Інституційні вимоги до успішного оборонного менеджменту Там, де оборонний менеджмент виник одночасно як концептуальний і практичний підхід до підвищення ефективності в оборонному секторі, мали місце величезні сподівання, хоча була й справжня стривоженість. Досвід різних країн показує, що деякі “гламурні” оборонні ініціативи не змогли дати чогось суттєвого протягом років після їх запровад- ження. У цілому, досвід результативності у ключових сферах оборони залишається супе- речливим. Знову і знову уряди були змушені повертатися до базових принципів і розро- бляти нові підходи, щоб забезпечити належний рівень ефективності витрат на оборону. Вони повинні були передбачувати певні дії у своїх програмах, які спрямовані на краще пояснення майбутніх напрямків змін, а також основні концепції менеджменту для засто- сування в обороні. Оборонний менеджмент, чи то орієнтований на загальну ефективність, чи більш оріє- нтованийнавирішенняконкретнихпроблем,вимагаєпевнихумов,пов’язанихзіснуючими рамками для систем прийняття та виконання рішень. Серед цих умов ми можемо назвати контроль, підзвітність, відкритість, законність, мораль та багато інших. Кожного разу, коли такі умови не виконуються, повинні вживатися заходи для того, щоб створювати їх. Але тут ми стоїмо перед дилемою. Чи є створення відповідних умов частиною рамок оборон-
  11. 11. 8 ГаріБукур-Марку ного менеджменту, чи це компонент іншої сфери, такої як інституціалізація оборони або військове планування? Очевидною відповіддю є те, що створення відповідних умов не є притаманнимсутіменеджменту,оскількименеджментмаєсправубільшезімплементацією політики та пошуком рішень, ніж з процесом визначення вимог. Безпосередньо на рівні оборонного сектора деякі інституційні вимоги повинні врахову- ватися для того, щоб дати справедливий шанс на успіх для будь-якого проекту щодо впро- вадження менеджерських інструментів і практик. Міністерства оборони, якщо вони хочуть бути успішними, повинні відповідати двом умовам при розробці та впровадженні таких ме- неджерських інструментів та практик: вони повинні бути частиною менеджерської структури державногоуправліннязагалом,івониповиннізабезпечитиорганізаційнуструктуру,окрему від військового персоналу. Іншими словами, міністерство оборони має прийняти ту ж філосо- фіюменеджменту,щоівзагальномууряді,навітьякщосфераоборониробитьцеміністерство відмінним від усіх інших у цьому уряді. Це важливо для забезпечення належного діалогу між політиками на всіх рівнях державного управління та для сприяння притоку ресурсів, необхід- них для здійснення цієї політики. Дивлячись на євроатлантичне співтовариство, ми можемо знайти приклади урядів, які звернули особливу увагу на свої міністерства оборони у процесі впровадження різних форм менеджменту, таких, як розподіл ресурсів на основі програм і довгострокового планування. Але також є уряди, які тримали свої міністерства оборони подалі від випробувань та експериментів, що характеризували етапи впровадження нового бачення менеджменту у сфері державного управління. Незалежно від стадії впровадження, згодом усі ці мініс- терства повинні прийняти таку ж саму філософію менеджменту. Це передбачає відповід- не навчання усього персоналу, який бере участь у менеджерських діях, інституціалізації менеджерських принципів і процедур, а також отримання організаційного досвіду через принаймні один цикл планування перед тим, як вважати, що система менеджменту вже впроваджена. Що стосується розподілу функцій між цивільним і військовим керівництвом та їх підлеглими, то ця умова має першорядне значення, якщо ми розглядаємо менеджмент як організаційний підсилювач, а не як заміну добре налагоджених процедур управління військами. Це означає, що менеджмент буде головною відповідальністю цивільних лідерів, у той час, як військові командири зберігатимуть свої нинішні функції і не перетворяться у менеджерів. Цей розподіл представлений тут лише з теоретичною метою. Насправді ж, ми можемо помітити розмиті межі між ролями цивільних і військових з питань оборонно- го менеджменту, особливо на стратегічному рівні. Якщо головним завданням оборонного менеджменту буде направлення зусиль оборонної організації на ефективне й дієве впро- вадження програмних цілей і завдань, тоді всі інші питання, окрім проведення військових операцій,потраплятьдокомпетенціїоборонногоменеджменту,якусферувідповідальності цивільних осіб, так і військових. Інституціалізація оборонного менеджменту має місцеву специфіку кожної нації або оборон- ного сектора. Деякі країни надають перевагу створенню правління або ради оборонного ме- неджменту з відповідним статусом та колом повноважень, у той час як інші країни не роблять
  12. 12. 9Вcтуп інституційного розподілу між організаційними структурами і менеджерськими завданнями.3 У цьому розділі ми розглядаємо лише вимоги інституціалізації або принципи, не торкаючись відповідних структур та функцій. Основними організаційними умовами успішного менеджменту міністерства оборони є (зви- чайно, багато інших аспектів можуть бути включені в дискусію, але вони не можуть мати таку ж менеджерську специфіку, як ось ці): законність всіх організаційних та інституційних заходів; відповідні механізми й процедури для прийняття управлінських рішень та організації контролю; вимоги до підзвітності; залучення всіх учасників на етапах виконання управлінських рішень. Законністьєоднієюзнайбільшважливихінституційнихумовдлябудь-якоїорганізації,івона так само зберігає своє значення й для оборонної організації. Очікується, що впровадження будь-якої менеджерської системи у сектор оборони буде супроводжуватися (або йому будуть передувати)відповіднимизаконодавчимиактами.Такезаконодавствоповинновключатиполо- ження, що регулюють організаційні структури та їхні менеджерські атрибути. Всякий раз, коли мова йде про сферу суспільних відносин, особливо в галузі безпеки і оборони, чітке правове регулювання дає відчуття захищеності від зловживань і корупції й, водночас, регулює відпо- відальність військових та цивільних керівників за свої рішення і дії. Крім того, законодавчо врегульована система прийняття рішень дозволить забезпечити гнучкість під час імплементації політики. Будь-який ефективний механізм формування та імпле- ментації політики в уряді і, зокрема, в оборонному секторі, буде включати систему стримувань і противаг, яка має забезпечити узгодженість політики з цілями і вищими інтересами нації, а Зокрема, наприклад, в Об’єднаному Королівстві є Рада оборони під головуванням міністра за- кордонних справ, яка включає до свого складу найвищих цивільних та військових керівників і якій визначено бути найвищим органом для прийняття рішень з оборонних питань. У цьому випадку оборонний менеджмент перебуває у компетенції Ради оборонного менеджменту під головуванням постійного заступника секретаря і забезпечує керівництво вищого рівня та стра- тегічний менеджмент національної оборони. Ця Рада складається з тих членів Ради борони, які не є міністрами, а також зовнішніх, незалежних членів, що не належать до виконавчих структур. У Сполучених Штатах Америки є тільки Рада оборонного менеджменту, яка схожа на внутрішню раду директорів у корпорації і складається зі старших цивільних та військових керівників мініс- терства оборони. У Франції є два комітети на рівні міністерства оборони: Міністерський комітет з оборонних інвестицій, очолюваний міністром оборони, зобов’язаний розглядати питання про оперативні вимоги, які повинні бути задоволені, та фінансову й економічну інформацію, що сто- сується найважливіших інвестицій в міністерстві до їх започаткування; а також Фінансовий комі- тет, який займається бюджетними питаннями. 3
  13. 13. 10 ГаріБукур-Марку також її чітке розуміння й ефективну імплементацію відповідними організаціями. Проте, етап імплементації ніколи не буває лінійним. Деякі наміри можуть бути не повною мірою зрозуміли- ми, інші можуть бути нереалістичними, а треті можуть застаріти в процесі здійснення у зв’язку зі зміною зовнішніх або внутрішніх умов. У повністю бюрократичній та жорсткій системі такі випадки потребуватимуть повторення процесу формування політики та залучення осіб, які приймають рішення на найвищому рівні, що на практиці часто означає провал реалізації політики взагалі. У більшості, якщо не у всіх випадках, такі ситуації призводять до серйозних витрат обмежених ресурсів, які інвестуються у невдалі спроби імплементації політики. Якщо ж система, з правової точки зору, дозволяє прийняти відповідні менеджерські рішення у процесі імплементації політики, тоді не буде ніякої необхідності повторювати процес формування політики до тих пір, поки цілі залиша- ються незмінними. Менеджери нестимуть визначену законом відповідальність за досягнення встановлених політикою цілей, використовуючи у певних межах свої повноваження для ви- бору відповідного шляху імплементації цієї політики. Крім того, очікується, що всі позиції дер- жавних службовців на всіх рівнях організаційної ієрархії матимуть юридично чітко визначені менеджерські компетенції. Для забезпечення ефективного та успішного оборонного менеджменту, важливо, щоб від- повідні механізми прийняття рішень та механізми, й процедури контролю були повною мірою інституціалізованими. Для оборонних цілей найбільш важливими системами контролю якості є ті, що оцінюють результативність на стратегічному рівні, а саме відповідність між програм- ними цілями і завданнями, та конкретними результатами оборонної діяльності, такими, як структура збройних сил та їх спроможності. Водночас, механізми контролю повинні діяти на всіх рівнях. На оперативному рівні і, особливо, на рівні повсякденної діяльності, ця інститу- ціалізація означає визначення компетенції контролю у посадових інструкціях та стандартних операційних процедурах для цивільного і військового персоналу на керівних посадах; а ці компетенції повинні бути пов’язані з відповідними механізмами або системами контролю якості відповідного рівня. Інституціалізація механізмів контролю передбачає також визначення процедур для по- токів інформації вгору і вниз в ієрархії оборонної організації, оскільки жоден справжній контроль не може бути ефективним за відсутності відповідних знань про конкретні аспекти та досягнення в реалізації політики. Ці механізми контролю повинні відповідати на такі за- питання, як: Чи повною мірою політика є зрозумілою для військових? Як ця політика реалізується? Якими є результати реалізації цієї політики? Відповіді на ці запитання повинні бути отримані шляхом застосування відповідних інстру- ментів. Один з можливих процесів вибору таких інструментів включає дозвільні інструменти (затвердження виконавчих документів, таких, як стратегії, доктрини, концепції та нормативні акти; дозвіл коштів у рамках виконання бюджету; затвердження процедур, програм контролю
  14. 14. 11Вcтуп тощо) та перевірочні інструменти (теоретичні моделі, моделювання, випробування, перевіроч- ні навчання, інспекції, опитування та інтерв’ю, огляди і підведення підсумків, аудит та ін.). Через процес інституціалізації ці інструменти потраплятимуть до визначених місць у оборонній ор- ганізації та ще й у супроводі відповідних інструкцій. Підзвітність також повинна бути інституційована. У менеджерському сенсі, основним меха- нізмом контролю, який повинен бути повною мірою інституційованим, є повноцінна система звітності. Така система дозволила б виявити часткові чи остаточні результати програм і заходів реалізаціїполітикитастратегій.Крімтого,інституціалізаціявимагаєположеньіправилдлязвіт- ностівсерединітаміжобороннимиструктурами,атакожсприянняієрархічномуігоризонталь- ному обміну інформації. Водночас, така система звітності жодним чином не підміняє класичні системи аудиту. Максимальне залучення, як вимога інституціалізації, стосується організаційних відносин міжспівробітниками.Вменеджерськомусенсіспівробітниківслідзаохочуватидоучастіувсіх процесах імплементації політики. Ця вимога має бути втілена в організаційних інструкціях, таких, як стандартні операційні процедури, що направляють та сприяють такій участі. Найбільш важливою особливістю інституціалізації оборонного менеджменту є засто- сування інструментів менеджменту з метою покращання результативності організації у виконанні завдань і пошуку найкращих рішень проблем, виявлених у процесі реалізації оборонної політики. Як прикладна наука, менеджмент сприяв розвитку великого набору інструментів, від загальної філософії до інструментів для вирішення малих математичних проблем. Більшість, якщо не всі ці інструменти, підходять для використання в управлінні оборонними організаціями. Те, які засоби оборонна організація використовує, фактично може бути предметом зо- внішніх і внутрішніх рішень. Проте, очікується, що сектор оборони приймає ту ж основну менеджерську систему, що й загальне урядування. Як згадувалося вище, прикладами таких менеджерських філософій або всеохоплюючих менеджерських систем є Тотальний Менедж- мент Якості, Система Менеджменту Діяльності та реалізація Системи Планування, Програ- мування та Бюджетування. У рамках цієї загальної менеджерської філософії, міністерство оборони буде приймати рішення щодо головних інструментів, які будуть використовуватися оборонними організаціями. Такими інструментами є Збалансована Оціночна Картка, Бенч- маркінг і Реінжиніринг Процесу. Регулюватиінструментиімеханізми,щовикористовуютьсявоборонномуменеджменті, важливо з кількох причин. По-перше, чіткі правила служать принципу єдності розуміння мети. Всі члени організації будуть “говорити однією мовою” і будуть витрачати менше часу і зусиль, намагаючись зрозуміти, що інші говорять або роблять. По-друге, створення єдиних оборонних інструментів і механізмів полегшує підготовку та засвоєння колектив- ного досвіду. Область, яка не вимагає багато регулювання, – це використання “технічних” інструмен- тів, таких, як діаграми, калькулятори, графіки,“мозковий штурм”і багато інших. Підрозділи в рамках оборонної організації повинні мати свободу вибору в тому, які з цих засобів менедж- менту вони хочуть використовувати і для яких завдань.
  15. 15. 12 ГаріБукур-Марку Про цю книгу Які теоретичні та практичні аспекти оборонного менеджменту повинні становити найбіль- ший інтерес для цивільних і військових керівників та їх співробітників; радників і консультантів; академічних та професійних дослідників; а також для студентів з питань оборони в країнах, які розглядають застосування менеджерського підходу до оборони? Хоча публікація питань ме- неджменту у публічному секторі управління зростає в останні роки, літератури з питань обо- ронного менеджменту все ще недостатньо, й вона розкидана у значному масиві тем, які мають фрагментарне значення для цілісного розуміння питання. Цей вступний текст спрямований на створення каркасу для подальшого обговорення теми оборонного менеджменту. Перший розділ пропонує широке теоретичне описання оборонного менеджменту та його місця серед доповнюючих і певною мірою конкуруючих концепцій формування політики, менеджменту, адміністрації, командування і контролю та лідерства.Другийрозділохоплюєтемуоборонногоплануваннявякостіосновногопроцесу в рамках оборонного менеджменту та спрямовує читача через складний процес плануван- ня, виділяючи основні проблеми, а також інструменти і механізми, які можуть бути корисні в цьому процесі. У третьому розділі книги, що представляє основи програмного підходу до розвитку оборони, показано, як програми використовуються для забезпечення зв’язку цілей політики з рішеннями про розподіл ресурсів. Четвертий розділ цієї книги охоплює фінансовий менеджмент і пропонує та аналізує ключові питання фінансового менеджмен- ту в обороні. У п’ятому розділі розглядаються складні питання кадрового менеджменту в контексті національної безпеки і дається глибокий аналіз попиту і пропозиції на людські ресурси для оборони. Шостий розділ присвячений менеджменту закупівель та специфіці визначення відповідних вимог, придбання та експлуатації складних систем озброєння, іншого обладнання та послуг для оборонної промисловості. Заключний розділ пропонує дослідження законодавчої бази для формування політики у сфері оборони та менеджменту її імплементації, приділяючи особливу увагу передовому досвіду в забезпеченні належного витрачання ресурсів. Ми сподіваємося, що ця книга матиме додаткову цінність для тих осіб, які шукають загально- го розуміння основних аспектів ефективності та економічності оборони. З метою відображення найсучасніших думок у цій сфері, автори пропонують комплексний аналіз теми з теоретичної та практичної точок зору. Вони представляють та оцінюють головні принципи та теорії, що лежать в основі змін у менеджерському підході до оборони, а також передовий досвід у конкретних галузях, таких, як організаційний менеджмент, планування, людські ресурси, закупівлі та фінан- сування. Поза цим, існують ще можливості для роз’яснення конкретних ролей та взаємозв’язків між оборонним менеджментом й іншими питаннями оборони, такими, як інституціалізація обо- рони, демократичний контроль, політика і стратегія, оборонне планування. Ми вважаємо, що ця книга буде сприяти розумінню основних вимог, які країнам слід розгля- нутипередтим,якзастосовуватименеджерськіпідходидооборони,атакож,якієконкретніпи- тання у процесі переходу до практики оборонного менеджменту у різних секторах діяльності або департаментах оборонної організації.
  16. 16. 13 Розділ 1 Урядування, менеджмент, командування, лідерство: визначення контексту для вивчення оборонного менеджменту Валері Ратчев Введення Основоположноюсуттюсучасноїоборонноїструктуриєїїздатністьдовизначеннятадосягнен- ня потрібних цілей, а також виконання завдань ефективним шляхом у сприятливому демокра- тичному середовищі. Такі оборонні структури мають бути ефективними, тобто здатними“дава- ти результат”. Водночас, вони мають бути економічними, тобто здатними досягати потрібного результату без перевитрат, мінімізуючи затрати енергії та коштів. Прозорість і підзвітність діяльностітакихобороннихструктурєосновоюдлясправжньогоцивільногоконтролюзаприй- няттям оборонних рішень та їх практичним виконанням. Всі ці чинники є однаково важливими для сучасної оборонної структури. Певною мірою один чинник міг би компенсувати недоліки іншого, однак, у довгостроковому вимірі лише доб- ре опрацьований й аккуратно утримуваний пакет цих характеристик забезпечить існування стабільної, ефективної та невитратної оборонної структури, здатної відповідати очікуванням суспільства і сприяти консолідації демократичних інституцій.
  17. 17. 14 ВалеріРатчев На сьогоднішній день основним викликом для сучасної оборонної структури є забезпечен- ня нового балансу між завданнями збройних сил та наявними ресурсами з метою створення ефективних збройних сил в рамках доступних ресурсів на ведення операцій та утримання. В теперішній час обмежених витрат на оборону та змін у стратегічних пріоритетах має місце зростаючапотребаотриманнямаксимальногоефектузтихкоштів,щовиділяютьсянаоборону. Це і є завданням оборонного менеджменту. Вимоги щодо ефективності та економічності, звичайно, є притаманними не лише для оборонних структур. Будь-який бізнес має бути ефективним та невитратним, щоб про- цвітати або вижити. Водночас, оборонними структурами не можна управляти так само, як бізнесом. Національна оборона має визначальну, а в окремих випадках – життєво важ- ливу роль для держави. Вона часто має значний вплив на політичні, соціальні, націє- та державотворчі процеси і, водночас, управляється як корпорація, орієнтована на отри- мання прибутку. Таким чином, цей розділ дає уявлення про те, що таке державне управління обороною, як воно відрізняється від менеджменту й командування і в чому полягає роль стратегічного лідерства. На основі зазначеного, ми визначимо ті сфери діяльності оборонних структур, які можуть бути суттєво вдосконалені в результаті запровадження сучасної бізнесової прак- тики. В результаті цінність оборонного менеджменту буде пояснюватися у порівнянні з традиційними військово-бюрократичними та командними підходами. Цей розділ не пропагує якоїсь конкретної моделі оборонного менеджменту. Замість цього він визначає контекст для детального дослідження ключових питань оборонно- го менеджменту в наступних розділах. Загальні теми та окремі питання, що тут пропо- нуються, базуються на статистичних даних і спостереженнях, отриманих у країнах, що створюють, реформують або трансформують свої оборонні структури. Без надмірної деталізації ілюструються основні підходи для вирішення питань з боку тих, хто бере участь в обгрунтуванні, плануванні, формуванні та виконанні завдань оборонного бу- дівництва. Загалом, розділ допомагає зорієнтуватися тим управлінцям, хто хоче знати, як оборонна структура може розвиватися в якості ефективної і демократичної опори національної та міжнародної безпеки, забезпечуючи адекватну оборону за соціально прийнятну ціну. Концептуальна орієнтація Цілий ряд термінів вживається для пояснення процесу управління оборонною структурою – “урядування (правління),” “політичні директиви,” “державне (адміністративне) управління,” “менеджмент,”“публічна адміністрація,”“стратегічне лідерство,”“командування та контроль (управління військами),” тощо. Як у повсякденному вжитку, так і в офіційних документах, ці терміни часто вважаються як синоніми. В дійсності ж кожен з них виражає специфічний концептуальний погляд та підхід, що застосовується або у загальнонаціональному контек- сті, або у конкретному контексті оборонної структури. Більш того, у сфері інституційного
  18. 18. 15Урядування,менеджмент,командування,лідерство:визначенняконтексту (структурного) будівництва вони часто розглядаються як такі, що є“західними”за походжен- ням (та суттю) і лише недавно потрапили до вжитку інших країн. Якщо не спрощувати, то ці терміни по-різному співвідносяться з різними політичними системами, типами організації державної влади чи оборонних структур. І вони можуть вживатися для описання специфіки історичного розвитку країни, її культури, економічного та соціального становлення і стра- тегічного оточення. Зусилля з розвитку, реформування або трансформації національної оборонної структури потребують опрацювання достатньо чіткої концепції з належною широтою і глибиною, щоб надати такі вказівки, які б забезпечили створення організації, здатної ефективно та невит- ратно функціонувати у визначених політичних рамках. Досвід інших країн може мати певну цінність, однак, політичний розвиток кожної окремої країни визначає для оборонної струк- тури певну специфіку. Хоча більшість ключових питань оборонного будівництва, розвитку та трансформаціїєзагальними,аотжеповинніматимісцеукожнійдемократії,однак,відмінності між країнами в їх “історії, стратегічному оточенні або інституційних структурах можуть бути настільки великими, що досвід старіших і більш“розвинутих”демократій не завжди повністю підходить для нових.”1 Оборонні структури не можуть розвиватися ізольовано від політичних, адміністративних чи культурних реалій країни. Оборона є специфічною до певної межі і не може бути острівцем раціональності,ефективностітаекономічностівоточенніглибокозабюрократизованихурядо- вих структур. Її розвиток, реформування чи трансформація можуть очолювати національний процес урядової модернізації, що й відбувалося у багатьох країнах Східної Європи під час підготовки до вступу в НАТО. Основоположна ж концепція оборонної структури повинна відображатитакіпитання,якнаціональнаадміністративнакультураітрадиції,менеджерський досвід на політичному, макроорганізаційному та виконавчому рівнях, умови для приватно- го бізнесу, традиції освіти і підготовки, а також готовність суспільства сприймати радикальні інновації та значні зміни. У той же час, національна оборона у демократичних суспільствах традиційно орієнто- вана на захист від зовнішньої воєнної загрози. Передбачуваність стратегічної обстановки навколо країни також впливає на процес розробки її оборонної доктрини. Національна ієрархія військового управління, процес прийняття оборонних рішень, процедури ресурс- ного забезпечення та обсяги бюджету на оборону, а також організаційна структура та ди- слокація збройних сил значною мірою є похідною від національного (суспільного, політич- ного, військового) сприйняття воєнних загроз. Концепція організації оборони та розвитку оборонних структур залежить від рівня сприйняття загрози. Якщо загроза висока, процес прийняття рішень стає швидшим і менш прозорим, оборонні структури є більш “міліта- ризованими,” а роль цивільних маргіналізується. Якщо ж країні пощастило зі стабільною Thomas C. Bruneau and Richard B. Goetze Jr.,“Ministries of Defense and Democratic Control,”in Who GuardstheGuardiansandHow:DemocraticCivil-MilitaryRelations, ed.Thomas C. Bruneau and Scott D. Tollefson (Austin,TX: University ofTexas Press, 2008), 71-98; quote on pp. 71-72. 1
  19. 19. 16 ВалеріРатчев стратегічною обстановкою, особливо, якщо вона є членом великого та надійного альянсу, оборонна структура є менш“ексклюзивною,”більш прозорою та не надто відрізняється від інших державних структур. Водночас, у випадку інтенсивного інституційного розвитку або глибоких організаційних змін у сфері оборони, буває важко чітко відобразити суть явища без попереднього розуміння концептуальних особливостей конкретного терміну. Нижче ми розглянемо декілька основних термінів та їх відповідні концепції: урядування та державне управління, адміністрування, ко- мандування і контроль (управління військами), лідерство. Уряд, правління та урядування Концепції “урядування” та “державного (адміністративного, інш.) управління або публічного адміністрування” відрізняються по змісту та суті, а також мають різне історичне підґрунтя. Як пояснюється авторитетним Канадським інститутом державного управління: Нерідко зустрічається тенденція використовувати термін“державне (адміністративне, інш.) управління”в якості синоніма “урядування (правління).” Плутання цих термінів може мати небажані наслідки. Окреме суспільно-політичне питання, яке по-суті є частковою проблемою“державного (адміністративного) управ- ління”, часом отримує визначення як проблема “урядування,” що є наслідком очікування того, що відпо- відальність за вирішення конкретної проблеми покладається саме на Уряд.2 При перекладі на давньогрецьку мову або на латину, термін “урядування” матиме зна- чення близьке до “правити.” Протиріччя між термінами “урядування (правління)” та “дер- жавне (адміністративне) управління” з’являється, коли потрібно дати відповідь на два основоположні питання політики: хто повинен правити та наскільки жорстким повинен бути урядовий (державно-адміністративний) контроль? А також, яким чином політична виконавча влада повинна бути розподілена всередині органів державного управління (у владі, в Уряді) та в суспільстві? В залежності від того, “хто править”, історично склалися наступні форми правління: анархія (не править ніхто), диктатура (одноосібне правління), аристократія (правління меншості), демократія (правління більшості) та одностайність (всі правлять). Демократія є лише однією з форм правління. Вона охарактеризована Авраамом В оригіналі: “a not-uncommon tendency is to use governance as a synonym for ‘government.’This confusion of terms can have unfortunate consequences. A public policy issue where the heart of the matter is a problem of ‘governance’ becomes defined implicitly as a problem of ‘government,’ with the corollary that the onus for‘fixing’it necessarily rested with government.” Тексти на цю тему є на вебсайті інституту: Institute on Governance’ (IOG) website: www.iog.ca. Конкретну цитату взято з роботи: John Graham, Bruce Amos, and Tim Plumptre, Governance Principles for Protected Areas in the 21st Century, IOG Policy Brief No. 15 (Ottawa: IOG, August 2003), 2, яка розміщена на сайті за адресою http://www.iog.ca/publications/policybrief15.pdf. 2
  20. 20. 17Урядування,менеджмент,командування,лідерство:визначенняконтексту Лінкольном як“правління, обране народом, правління представниками з народу та прав- ління в інтересах народу.”Античний грецький філософ Арістотель сказав, що“справжніми формами урядування (правління)... є такі, в яких один або декілька, або багато правлять з урахуванням загального інтересу.”3 Демократичне урядування визначається суспільни- ми цілями, коли уряд є слугою народу, а не його господарем, оскільки сила справжньої демократії залежить від певних фундаментальних прав і свобод. Ці права і свободи по- винні бути захищені, щоб забезпечити успіх демократії. Демократія означає рівність. Ми звернемо особливу увагу на ліберальне демократичне правління, слідуючи класичному визначенню Алекса де Токевілля та інших про те, що лібералізм означає свободу. Не загли- блюючись у деталі, ми також погодимося з тезою про те, що модерні суспільства у 21-му сторіччі намагаються побудувати ефективні та невитратні ліберальні демократії замість того, щоб будувати демократії без лібералізму.4 Потрібний рівень сили урядування в демократії визначається через розуміння того, що уряди повинні бути обмежені певними рамками, але не бути слабкими. Люди з авто- ритарним мисленням вважають за слабкість, коли бачать політичні процеси та процеси прийняття рішень, що характеризуються прозорістю, дебатами і дискусіями, підзвітністю та суттєвими рівнями громадського спостереження й контролю. Однак, насправді це є сильними сторонами демократії. Ключовими компонентами урядових повноважень у де- мократії є сфери, в яких вона утримує монополію на владу. В залежності від розвинутос- ті демократії та ринкової економіки до цих сфер відносяться, серед іншого, монополія на природні ресурси, землю, дороги та зовнішню політику. Право на застосування військової та іншої смертоносної сили повинно завжди бути в руках демократичного уряду. Від цього походить теза про те, що за межами сектора безпеки держави не повинно бути військових, воєнізованих, поліцейських або розвідувальних організацій. Всі подібні організації повинні бути інтегровані до загального політичного процесу прийняття рішень, що базується на постулаті цивільного контролю для того, щоб підтримувати їх ефективними та підпорядко- ваними демократичному правлінню. Наявність ефективної системи стримувань і противаг є однією з найважливіших харак- терних ознак будь-якої демократії. Вона має на меті гарантувати, що політична влада достат- ньою мірою розподілена та децентралізована, щоб запобігти будь-якій можливості монопо- лізації, а також, щоб дати людям максимальну можливість контролювати органи державного (адміністративного) управління. Застосування системи стримувань та противаг через роз- поділ повноважень насправді більшою мірою стосується можливостей ділитися повнова- женнями та обов’язками, аніж справжнього розділення. Це положення є дуже важливим для забезпечення правильного формування механізмів, що формулюють та реалізують оборон- “Aristotle: from The Politics,”c. 340 BCE, Book III, in Internet Ancient History Sourcebook, www.fordham. edu/halsall/ancient/aristotle-politics1.html. 3 Ця теза добре обгрунтована, див.: Giovanni Sartori, The Theory of Democracy Revisited (Chatham, NJ: Chatham House Publishers, 1987). 4
  21. 21. 18 ВалеріРатчев ну політику.5 У такому середовищі сильною стороною кожного центру влади є не можли- вість командувати, а можливість аргументувати та переконувати. Така система може часто бути повільною, ускладненою і навіть витратною, але вона забезпечує важливий захист від потенційного зловживання владою з боку якоїсь однієї сторони, тобто явища, якому кожна демократія має протистояти. Починаючивідкласичногоідосучасногорепрезентативного(республіканського)урядуван- ня, держава розглядалася в якості політичного суспільства, здатного встановлювати контроль шляхом політичного вибору. Це визначає центральний уряд як основне джерело контролю та регулювання з питань національної (державної) території. У цій якості уряд має можливості захищати свою територію та національні інтереси з використанням воєнної сили (окремо або разом з іншими інструментами), а також обороняти та забезпечувати національні інтереси за кордоном(самостійноаборазомізсоюзниками)увипадкузагрозизбокуіншоївійськовоїсили. Той факт, що вірогідність бути втягнутою у війну класичного типу для сучасної демократичної держави знизилася протягом останніх років, не означає, що подібна роль вже не має значення або що уряд (виконавча влада) є єдиним центром з повноваженнями та відповідальністю ви- значати й упроваджувати оборонну політику. Існує багато визначень того, що таке урядування у сенсі“державне (адміністративне) управ- ління.”6 Зокрема,ПолГірстрозрізняєп’ятьосновнихваріантівтакогоуправління,щовживають- ся у сенсі урядування, у політичній, міжнародній, бізнесовій та соціальній площинах.7 Корпоративнеурядуваннявиникаєуразінаявностівеликихівпливовихкомпанійзвеликою кількістю акціонерів, з однієї сторони, та активним професійним менеджментом – з іншої. Воно має на меті забезпечення прозорості та підзвітності з боку виконавчих менеджерів, а також за- побігання перетворенню компаній на автократії в демократичному оточенні, де демократія є головним джерелом легітимності. Самоврядування виникає у випадку приватизації традиційних адміністративних та обслуго- вуючих функцій і має на меті запровадження нових моделей суспільних послуг, відмінних від си- стеми адміністрування під прямим ієрархічним контролем всенародно обраних офіційних осіб. Соціальне урядування“мовчки”формується в якості нового типу мережевого управління, що включає такі суб’єкти, як профспілки, бізнесові асоціації, неурядові організації та міс- цеві представництва, і має на меті досягнення нових централізовано узгоджених соціальних домовленостей. Joan Corkery, ed., Governance: Concepts and Applications (Brussels: IIAS Working Group, International Institute for Administrative Studies, 1999), 368-371. 6 Paul Hirst,“Democracy and Governance,”in Debating Governance: Authority, Steering, and Democracy, ed. Jon Pierre (Oxford: Oxford University Press, 2000), 13-35. 7 Щодо визначення терміну “оборонна політика” та його співвідношення з оборонним менеджмен- том, див: Todor Tagarev,“The Art of Shaping Defense Policy: Scope, Components, Relationships (but no Algorithms),”Connections:TheQuarterlyJournal 5, no. 1 (Spring-Summer 2006): 15-34, https://consortium. pims.org/the-art-of-shaping-defense-policy-scope-components-relationships-but-no-algorithms. 5
  22. 22. 19Урядування,менеджмент,командування,лідерство:визначенняконтексту Міжнародне урядування використовує концепцію “урядування без уряду” у сфері міжнародних відносин та режимів. Воно базується на широко визнаному факті того, що ба- гато глобальних і міжнародних питань, таких, як глобальне потепління, міжнародна торгівля, контроль над озброєннями, а також міжнародні стандарти у багатьох сферах, не можуть бути вирішені лише зусиллями держав. Інтернаціоналізація урядування, що здійснюється Міжнародним валютним фондом, Світовою організацією торгівлі, Світовим банком та групою G8, а також розширення діяльності недержавних суб’єктів та “відступ держави” піднімають важливі питання про те, хто і як контролює ці міжнародні наднаціональні суб’єкти, та чи не обмежують вони рамки демократії. Добре урядування (good governance) спочатку закріпилося у сфері економічного та соціаль- ного розвитку. Широко підтримуване західними країнами і міжнародними агенціями, такими, як Світовий банк та Міжнародний валютний фонд у якості пакету економічних та соціально- політичних умов надання своїх позик, “добре урядування” є концепцією, яка базується на ро- зумінні того, що неможливо мати ефективний економічний менеджмент і стабільні соціальні умови без повноцінного застосування демократичних та ринкових принципів. Концепція ви- знає той факт, що розвиток не обмежується лише створенням ринків і сприянням інвестиціям, а також твердою макроекономічною політикою. Напевне потрібні державні та соціальні інсти- тути, закони і постанови, людські та громадянські цінності. Таким чином, концепція “доброго урядування”означає наявність ефективних рамок, сприятливих для приватної економічної ді- яльності,стабільнихрежимів(необов’язководемократичних),верховенстваправа,ефективної державної адміністрації та (реального) громадянського суспільства. Як стратегія, вона має на меті розвиток варіанту ліберальної соціальної архітектури з чітким розмежуванням між об- меженою державою та, наскільки це можливо, саморегульованими суспільством і ринковою економікою. Визначення принципів“доброго урядування”є нелегким і часто контроверсійним, однак існує перелік принципів, навколо яких може існувати широкий консенсус, навіть поза межами ліберальних демократій. Такий консенсус частково базується на значній роботі ,вико- наній Програмою розвитку ООН з питань міжнародного права та прав людини.8 Участь – всі чоловіки та жінки повинні мати право голосу в процесі прийняття рішень або безпосередньо, або через легітимні посередницькі інституції, які їх представляють. Така широка участь побудована на свободах зібрань та словах, а також на можливості брати конструктивну участь. Орієнтація на консенсус – серед різних інтересів добре урядування допомагає погодити ці інтереси задля досягнення широкого консенсусу щодо найкращого забезпечення інтере- сів певної групи та (де можливо) щодо політики і процедур. Програма розвитку ООН (ПРООН). United Nations Development Program (UNDP), Governance and SustainableHumanDevelopment (1997). Ці принципи з невеликими змінами з’являються в багатьох документах ПРООН. Див., наприклад:UNDP andGovernance:ExperiencesandLessonsLearned, http:// mirror.undp.org/magnet/docs/gov/Lessons1.htm. 8

×