1. Desafios da abertura de bases
e da colaboração cidadã em São Paulo
Roberto Agune
Sergio Pinto Bolliger
Sulimara Vitória Rodrigues Takahashi
abril 2015

2. Modalidade
Governo Eletrônico & Transparência
Painel 1
Abertura de bases de dados e colaboração cidadã
Título
Desafios da abertura de dados e da colaboração cidadã em São Paulo

3. Desafios da abertura de bases e da colaboração cidadã em São Paulo
Roberto Agune
Coordenador da Unidade de Inovação
Subsecretaria de Parcerias e Inovação
Secretaria de Governo de São Paulo
e-mail: ragune@sp.gov.br
telefone: 5511 33204819
Sergio Bolliger
Técnico da Unidade de Inovação
Subsecretaria de Parcerias e Inovação
Secretaria de Governo de São Paulo
e-mail: sbolliger@sp.gov.br
telefone: 5511 33204513
Sulimara Takahashi
Assessora de Cooperação Internacional
Assessoria Especial para Assuntos Internacionais
Casa Civil do Governo do Estado de São Paulo
e-mail: stakahasi@sp.gov.br
telefone: 5511 21938573
abril 2015
Resumo
Há cinco anos, era lançado o Portal Governo Aberto SP. Não mais do que dez meses
após o lançamento pioneiro do data.gov americano. E apenas dois meses após a
versão pública definitiva do Data.gov.uk britânico. Esses fatos apresentam a
atualidade, à época, da iniciativa paulista no campo da abertura de dados
governamentais. Mas também dão a pensar, se consideramos a diferença no destino
dessa iniciativa em relação às britânica e americana, incomparáveis em termos de
resultados. O presente trabalho aborda justamente os esforços atuais do governo
paulista para vencer essas diferenças, queimando etapas, inclusive, quanto a impasses
também presentes no desenvolvimento daquelas iniciativas mais bem sucedidas.
A abertura de dados, ao longo dos últimos seis anos, cumpriu e ultrapassou a fase
pioneira de disseminação de conceitos e aderência a princípios e ideário, etapa inicial

4. de consolidação de uma prática inovadora. Obteve destaque crescente na agenda dos
governos e as experiências concretas já revelam conclusões e desafios sobre o tema
de forma mais concreta.
Se os desafios relativos à generalização da cultura de abertura de dados estão
superados no caso britânico, permanecem ainda como questão para a iniciativa
paulista. Para ambos, entretanto, vêm se impondo como questão a apropriação e uso
desses dados pela sociedade civil, questão de certa forma negligenciada inicialmente.
No que se refere à cultura de dados abertos, destacamos três aspectos essenciais a
serem enfrentados: prioridade política e liderança institucional; maior ênfase na cultura
de colaboração, por oposição à orientação para o controle social; e o desenvolvimento
da cultura de dados nas organizações governamentais.
Parte significativa das resistências à abertura de dados provêm da defesa dos
servidores e organizações públicas contra a exposição de eventuais lacunas, erros e
inconsistências de suas bases, assim como, em geral, contra o fornecimento de
insumos à crítica de sua atuação, à transparência dos atos em geral. Contra essa
tendência “natural”, pode algo a autoridade e apelos institucionais. Mas, por outro lado,
o viés da inovação aberta, de natureza colaborativa, desloca o sentido “natural” da
cultura defensiva vigente. Há hoje o entendimento comum de que, antes da sociedade,
os governos são os primeiros beneficiários da abertura.
O terceiro aspecto desafiador é, pura e simplesmente, a ausência de uma cultura de
dados no âmbito governamental. Mais especificamente: o desconhecimento das
organizações do potencial dos próprios dados e o despreparo na apropriação desse
potencial próprio e dos dados das demais organizações que o coloquem à disposição.
No que diz respeito à apropriação e uso dos dados pela sociedade civil, há que
reconhecer que , ao contrário da expectativa inicial, não se verificou uma demanda
social reprimida a ser atendida, mas sim a ser criada, implicando não apenas o
incremento da cultura de dados na sociedade civil, mas também sua estruturação,
técnica e institucional. À parte iniciativas educacionais para a cultura de dados na
sociedade, são criadas políticas e institutos voltados ao estímulo a negócios sociais,
startups e, de maneira geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral.
A par do aspecto de estímulo à formação de negócios sociais e outras formas de
emprego dos dados, outra fronteira a ser vencida pelo estado é a qualidade dos dados
e do formato em que estão disponíveis, assim como as garantias relativas a licenças e
níveis de serviço correspondentes.

5. No que diz respeito ao formato em que os dados estão disponíveis, é evidente que a
generalização da abertura dos dados não é mais suficiente, é preciso a conversão
progressiva desses dados aos formatos abertos e, destes, para a sua estruturação em
conformidade à Web semântica. Aqui encontramos o maior desafio técnico à politica de
dados abertos.
Para o enfrentamento desse conjunto de desafios, a proposta em curso no Estado de
São Paulo é seu tratamento integrado em estrutura com centralidade institucional. Mais
especificamente, pela integração da política de dados abertos à Plataforma de
Parcerias e Inovação, concebida na Secretaria de Governo, e correspondente a uma
camada de integração de iniciativas da sociedade civil e do governo para a inovação
governamental, composta por arranjos tecnológicos, de serviços e de instrumentos
jurídico-institucionais (compreendendo desde dados abertos governamentais e arranjos
colaborativos diversos até parcerias público-privadas).
Para a formulação e detalhamento das diretrizes integradas, o Estado conta hoje com
um projeto de cooperação com o Reino Unido, denominado SPUK - Melhoria do
Ambiente de Negócios por meio da Transparência no Estado de São Paulo. Por meio
dele, estão sendo elaboradas diretrizes e testados pilotos concernentes aos seguintes
temas: abertura de bases propriamente dita, estruturação de dados em formatos
adequados à Web semântica, adoção de linguagem clara na comunicação com o
cidadão, diálogo com a população para definição de prioridades na abertura de dados e
fomento a negócios sociais com o emprego de dados governamentais.

6. Introdução (e objetivos)
Há cinco anos, durante o III CONSAD, em março de 2010, apresentamos o trabalho
Governo Aberto SP: disponibilização de bases de dados e informações em formato
aberto1. O trabalho, que fora concluído no mês anterior, anunciava, para futuro
próximo, o lançamento do “Portal Governo Aberto SP. Mas, na verdade, quando o
CONSAD efetivamente se deu, o portal de dados abertos do Governo paulista já havia
sido lançado e também institucionalizado, por meio de decreto2. Não mais do que dez
meses após o lançamento pioneiro do data.gov americano. E apenas dois meses após
a versão pública definitiva do Data.gov.uk britânico.
Esses fatos apresentam a atualidade, à época, da iniciativa paulista no campo da
abertura de dados governamentais. Mas também dão a pensar, se consideramos a
diferença no destino dessa iniciativa em relação às britânica e americana,
incomparáveis em termos de resultados. O presente trabalho aborda justamente os
esforços atuais do Governo Paulista para vencer essas diferenças, queimando etapas,
inclusive, quanto a impasses também presentes no desenvolvimento daquelas
iniciativas mais bem sucedidas.
Nesse contexto, temos por objetivo destacar os principais desafios que se apresentam
ao Governo do Estado de São Paulo e as propostas em curso para seu enfrentamento.
Metodologia
Será apresentado um breve histórico do portal de dados abertos paulista. Sua situação
atual é então comparada ao portal data.gov.uk, tomado com benchmark. A comparação
se limita a alguns indicadores e não pretende fazer uma avaliação aprofundada. É
voltada apenas a destacar, por um lado, diferenças de percurso e possíveis diretrizes
para revisão da experiência paulista; e, por outro lado, para salientar alguns impasses
atuais que atingem mesmo as experiência mais bem sucedidas, a serem equacionados
também pelo governo paulista.
A seguir, são apresentadas propostas atuais para a política paulista de dados abertos,
abrangendo o enquadre institucional e um detalhamento do projeto SPUK de
1
Em conjunto com Álvaro Gregório, também do iGovSP. Cf. AGUNE, R.M., BOLLIGER, S.P.,
GREGÓRIO FILHO, A.S., 2010.
2
Por meio do Decreto Estadual 55.5599, de 12 de março de 2010.

7. cooperação internacional com o Reino Unido, onde estão sendo formuladas e testadas
as propostas de estruturação dessa política.
Governo Aberto SP: breve histórico e caracterização sumária da situação
atual
O portal Governo Aberto SP nasceu das atividades do iGovSP3, grupo que há uma
década se dedica á inovação governamental na Administração Pública Paulista e
impulsiona a Rede Paulista de Inovação em Governo. Uma das atividades centrais do
grupo é a prospecção e o benchmarking de iniciativas inovadoras governamentais em
âmbito internacional.
Em 2009, era feito, com especial interesse, o acompanhamento das iniciativas no
governo americano, que se anunciavam como inovadoras após a eleição de Barak
Obama que, já em sua campanha eleitoral, demonstrara uso inédito das redes sociais e
prometia maior transparência das fontes de dados governamentais norte-americanas.
Dentre elas, fora avaliada como especialmente interessante, posto que totalmente
disruptiva, a proposta anunciada de abrir os dados governamentais para uso da
sociedade, tornando-os disponíveis em formatos adequados para uso em qualquer
plataforma.
O então proposto, se inédito no governo americano, era completamente ignorado no
restante da administração pública paulista. Por isso, à época, o iGovSP procurou
pareceria com o World Wide Web Consortium, o W3C, órgão internacional que tem por
missão a padronização, promoção e uso de códigos comuns no ambiente Web, que
também iniciava estudos sobre a iniciativa americana. Ambos, por fim, procuraram a
Fundação SEADE, que passou a sediar e dar o apoio operacional à constituição de um
portal de dados abertos.
Paralelamente à iniciativa tecnológica, a proposta continha ainda aspectos mais fortes
ainda do ponto de vista político e institucional, apontando para a necessidade de
formulação, institucionalização e viabilização de uma política de dados abertos para o
Estado.
3
Mais informações sobre o iGovSP podem ser obtidas no seu site http://igovsp.net/sp/

8. Ainda em janeiro de 2009, por proposição do grupo do iGovSP, havia sido recém-
institucionalizada a Política de Gestão do Conhecimento e Inovação do Estado de São
Paulo, por meio de decreto4 que, inclusive, deu àquele grupo a atribuição de sua
coordenação. Assim, o primeiro desenho de uma política de dados abertos surgiu a
partir de conceitos e diretrizes ligadas à inovação governamental em geral e, em
particular, á geração e compartilhamento de conhecimento em colaboração com a
sociedade.
Temos, assim, um claro viés original da origem da proposta de dados abertos: seria
orientada para a colaboração social na geração de inovação governamental e de
negócios públicos e privados a partir do ativo informacional contido nos bancos de
dados governamentais.
Essa orientação, entretanto, desde o princípio, só pode ter desenvolvimento em um
cenário político em que prevalecia o viés da colaboração cidadã para o controle social.
As duas orientações - por um lado, a inovação e geração de negócios públicos e
privados e, por outro, o controle social - nada tem de incompatíveis. Mas desenham
ambientes diferentes para colaboração, com redes de relacionamento, estruturas
institucionais, dinâmicas e práticas bastante diferenciadas. E, de certo modo, pode-se
dizer que o ritmo de desenvolvimento da política de dados abertos em São Paulo
esteve vinculado preponderantemente pelo viés do controle, apesar da orientação
original da proposta.
O viés do controle social esteve claramente anunciado já na primeira experiência de
contato da iniciativa com a colaboração social. Trata-se da consulta pública, organizada
pelo iGovSP, em 2009, para que atores da sociedade civil se manifestassem acerca da
regulamentação paulista da disponibilização de dados governamentais, o futuro decreto
que instituiria o Governo Aberto SP. A consulta foi documentada no nosso trabalho ao
II CONSAD5 e teve como participantes, sobretudo membros da comunidade de
desenvolvedores vinculada a ampliação de controle social. As contribuições foram
valiosas e importantes para a definição de diversos aspectos do regramento da
disponibilização dos dados, tendo sido a maioria delas incorporadas à minuta de
Decreto. E, além disso, em nada incompatíveis com o viés de inovação governamental.
O evento foi significativo para sinalizar a orientação para o controle social não por
conta das contribuições, mas, sobretudo, por estabelecer os vínculos predominantes da
proposta com essa comunidade de usuários dos dados governamentais.
4
ESTADO DE SÃO PAULO, Decreto 53.963, de 21 de janeiro de 2009, http://igovsp.net/sp/decreto-
n%C2%BA-53-963-de-21-de-janeiro-de-2009/
5
AGUNE, R.M., BOLLIGER, S.P., GREGORIO FILHO, A.S., 2010, pag. 24.

9. De todo modo, é indiscutível que, se a politica de dados abertos em São Paulo foi
concebida no ambiente da inovação governamental, veio a germinar efetivamente no
solo mais amplo da política de transparência.
À época, a “questão da transparência”, foi objeto de crescente atenção pela
administração pública nacional e internacional. Enquanto o Governo Aberto SP era
concebido e gestado, houve a edição, por iniciativa federal, da chamada Lei da
Transparência6, e a consequente obrigatoriedade dos governos darem acesso a
informações de receitas e despesas. O lançamento de portais especialmente criados
para dar cumprimento à Lei Complementar 131 de 2009 são um marco decisivo na
estruturação da política nacional de transparência. E, sem dúvida, o portal paulista
Prestando Contas e a legislação da transparência, em geral, contribuíram
significativamente para a criação de condições políticas de institucionalização do
Governo Aberto SP já no início de 2010.
Após a edição desse Decreto, no campo da transparência, vemos progressivas
medidas de caráter legislativo e regulatório, que impuseram um ritmo anual à criação
de cultura e ambiente de transparência. Esse ritmo acabou por impulsionar a cultura
de abertura de dados e informações que, entretanto, como veremos, não
correspondeu, em estruturação, ao ritmo de avanço regulatório. Porém, em particular,
podemos dizer que a legislação federal de acesso à informação e o decreto que a
regulamenta no Estado de São Paulo introduziu importantes elementos
impulsionadores. Um deles, o Portal de Transparência; e o outro, de especial
importância para a política de abertura de dados, a obrigatoriedade de formação de um
catálogo centralizado de bases de dados da administração estadual.
6
BRASIL, Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009,
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm

10. O quadro acima, que evidencia a grande atividade legisladora e regulatória, contrasta,
entretanto, com a evolução do acervo de bases abertas do Estado. Basta dizer que o
portal, quando de seu lançamento, contava com apenas 11 bases abertas para
download e, atualmente, conta com apenas 31 (acréscimo de 20), tendo já contado
com 48 bases em 2012. Na tabela abaixo, nota-se também o acréscimo de bases
cadastradas a partir de 2013, em virtude da legislação e regulamentação do acesso à
informação.

11. Ano Bases
Cadastradas Abertas para
download
Web service e API
2010 11 11
2011 34 34 2
2012 48 48 2
2013 398 28 4
2015 401 31 4
Como adiantado na introdução, os números da situação atual do Governo Aberto SP
são, para todos os efeitos práticos, “incomparáveis” com os do congênere britânico, o
Data.gov.uk, lançado dois meses antes. Segue abaixo algumas dessas comparações
desmedidas.
O Data.gov.uk conta atualmente com cerca de 24 mil bases cadastradas. Vale dizer,
6000% a mais do que as 401 no Governo Aberto SP. A bem da verdade, cabe aqui
relativizar o termo “base de dados” que, aliás, não corresponde bem aos “datasets”
britânicos, que merecem melhor tradução por “conjuntos de dados”. Nele constam
diversas planilhas Excel e mesmo documentos em PDF, desde que contenham dados
governamentais e possam, por isso interessar ao público. Mas, justamente, esse
cadastramento equivale a um enorme esforço de catalogação e publicação em massa
do que é produzido e armazenado no âmbito governamental.
Como resultado, temos a cifra impressionante de abertura e disponibilização de 83%
das bases cadastradas. Ou seja, 20 mil das 24 mil cadastradas. No Governo Aberto
SP, as 31 bases abertas representam apenas 8% das 401 cadastradas. E, claro, as 20
mil bases britânicas abertas para download correspondem a 6.450% a mais do que as
atuais 31 do Governo Aberto SP.
Em números absolutos a utilização dos conjuntos de dados britânicos, evidentemente,
excede bastante a dos bancos de dados paulistas. O Data.gov.uk apresenta uma
média de 100 mil downloads mensais7, 400% a mais do que os 2.500 downloads
anuais do Governo Aberto SP.
7
A média aproximada de 100 mil downloads anuais do Data gov.uk foi calculada com base na totalidade
dos downloads registrados no site (272.060 em 27 de abril de 2015), que abrangem o período de 29

12. Por outro lado, se compararmos o número de downloads (como índice de utilização
efetiva) e o número de bases disponíveis (que refletiria o esforço de publicação e
abertura de bases), temos um resultado de eficiência favorável ao Governo Aberto SP.
Pois o Data.gov.uk apresenta uma média de 5 downloads anuais por base publicada,
quando o Governo Aberto SP apresenta 80 downloads anuais por base.
Esses dados sumários não podem ser tomados como fundamentos de uma análise
comparativo adequada dos dois casos. Porém, tendo em conta que apresentam
resultados tão diversos no mesmo período, são sugestivos o suficiente para destacar
aspectos importantes na diversidade de sua história.
Desafios
Podemos dizer que a abertura de dados, ao longo dos últimos seis anos, cumpriu e
ultrapassou a fase pioneira de disseminação de conceitos e aderência a princípios e
ideário, etapa inicial de consolidação de uma prática inovadora. Obteve destaque
crescente na agenda dos governos e as experiências concretas já revelam conclusões
e desafios sobre o tema de forma mais concreta.
Apesar da diversidade das experiências e resultados, como entre os casos
comparados acima, as conclusões convergem quanto aos itens essenciais a
considerar. Diferem apenas quanto aos desafios colocados a cada caso, para
enfrentamento desses itens. Podemos dizer, por exemplo, que os desafios relativos à
generalização da cultura de abertura de dados estão superados no caso britânico,
permanecendo ainda como questão para a iniciativa paulista. Para ambos, entretanto,
vêm se impondo como questão a apropriação e uso desses dados pela sociedade civil,
questão de certa forma negligenciada inicialmente.
Organizaremos a exposição dessas as conclusões segundo esses dois grupos - cultura
de abertura de dados e apropriação e uso dos dados pela sociedade civil.
O desafio da constituição de uma cultura de abertura de dados pode ser entendida no
enquadre mais geral da organização da oferta de dados para a sociedade. Mas a
formulação enquanto questão cultural endereça o tema para aspectos menos
tecnológicos, de processos e regulatórios; e o redireciona para o âmbito mais complexo
da cultura organizacional. A experiência paulista demonstra claramente que as
providência relativas às condições de regulação, processuais e tecnológicas estão
meses, desde dezembro de 2012. Cf. DATA.GOV.UK, Site Usage - All Data sets, disponível em
http://data.gov.uk/data/site-usage/dataset?month=&publisher=, Acessado em 27 de abril de 2015.

13. muito longe de ser suficientes para organizar a oferta de dados abertos à população.
Nessa questão cultural, destacamos três aspectos que nos pareceram essenciais: o
“engajamento da direção”; a cultura de colaboração e a cultura de dados em geral.
A necessidade do chamado “engajamento da direção” está sempre presente, quase
como um jargão, em todo processo voltado a criar mudanças culturais em
organizações. É praticamente um truísmo citá-lo e nos obriga a reforçar o argumento.
Para tanto, podemos citar a opinião dos responsáveis pela experiência bem sucedida
britânica. Questionados a respeito, foram categóricos em afirmar que a política de
dados abertos britânica teria sido inviável sem: (1) a clara prioridade de governo a ela
atribuída; e (2) sua condução pelo “Cabinet Office”, o órgão central de governo, com
autoridade sobre o conjunto da administração pública britânica8.
“Engajamento da direção” significa aqui, claramente, prioridade política e condições
institucionais para oferecer liderança e dotar de autoridade coercitiva a diretriz
governamental. Os testemunho colhidos são enfáticos quanto à necessidade dessa
autoridade administrativa para vencer as resistências culturais à abertura de dados. E,
mais especificamente, autoridade administrativa não apenas organizacional, mas
especificamente política, emanada de clara diretriz governamental.
O caráter coercitivo do instrumento administrativo, combinado com a liderança política
representada pela diretriz governamental requer ainda outros elementos de iniciativa
com origem no interesse direto do servidor na abertura de dados. Correspondem a eles
os demais aspectos da cultura de colaboração e da cultura de dados.
Ao abordarmos a cultura de colaboração no contexto da abertura de dados, logo se
evidencia que ela encontra contraposição na orientação de abertura de dados para os
fins de controle social. É preciso reconhecer que parte significativa das resistências à
abertura de dados provêm da defesa dos servidores e organizações públicas contra a
exposição de eventuais lacunas, erros e inconsistências de suas bases, assim como,
em geral, contra o fornecimento de insumos à crítica de sua atuação, à transparência
dos atos em geral. Contra essa tendência “natural”, pode algo a autoridade. Mas a
ênfase de políticas de abertura de dados na transparência e controle social,
evidentemente, não se constitui “naturalmente”, e de per si, em instrumento endógeno
de alteração da cultura vigente nas organizações da administração pública.
8
Depoimento de Antonio Acuña, chefe do Data.gov.uk, do “Cabinet Office” do Reino Unido e de Eleanor
Stewart, Chefe de Transparência do UK Foreign Commonwealth Office, equivalente britânico para o
Ministério das Relações Exteriores. O depoimento foi dado por ambos em Workshop realizado em 24 de
março de 2015 para o projeto SPUK. Cf: W3C e CeWEB, Relatório Sintético do Workshop de 24 de
março de 2015 do Projeto SPUK, no prelo.

14. Por outro lado, o viés da inovação aberta, de natureza colaborativa, ou mesmo que
apenas complementar, desloca o sentido “natural” da cultura defensiva vigente. Por
certo, ainda encontra resistências burocráticas à soluções geradas fora das
organizações. Mas seu resultado positivo para os resultados organizacionais tem
grande potencial de “naturalmente” conduzir a uma cultura ofensiva e positiva na
direção da abertura de dados. Há hoje o entendimento comum de que, antes da
sociedade, os governos são os primeiros beneficiários da abertura. E não apenas
devido aos aplicativos e serviços de utilidade pública desenvolvidos pela sociedade,
mas também por benefícios intragovernamentais, pela incorporação aos processos de
dados e conhecimento de outras organizações governamentais.
O terceiro aspecto essencial é, pura e simplesmente, a ausência de uma cultura de
dados no âmbito governamental. Mais especificamente: o desconhecimento das
organizações do potencial dos próprios dados e o despreparo na apropriação desse
potencial próprio e dos dados das demais organizações que o coloquem à disposição.
Para ser mais explícito, trata-se de falha na “cultura de TIC” vigente nas organizações
públicas. Claro, a necessidade de “TIC” é largamente disseminada, todos querem
trabalhar com processamento automático de dados nas organizações públicas. Porém,
na cultura vigente, um banco de dados é apenas um componente do sistema,
responsável pelo armazenamento de dados utilizados nos processos de negócio das
organizações. Não se considera qualquer utilidade para além daquelas já previstas
nesses processos, produzindo as “saídas” já previstas pelo sistema que os emprega.
As organizações não têm olhos para seus dados, mas apenas para os sistemas que os
utilizam. Não consideram seus bancos de dados como “ativos” com potencial de gerar
conhecimento novo, novos processos e negócios.
Como consequência, de maneira geral, o tratamento de dados para novos negócios
não é considerado um dos negócios da organização. E, muito menos, o “negócio” de
abertura de seus dados e manutenção do acesso a outras organizações públicas e
para a sociedade civil. Toda diretriz e regulamentação a esse respeito tende a ser
encarada como um trabalho e “custo” a mais, despesa obrigatória contra a qual tendem
a resistir.
Para vencer essas resistências, parece ser importante a adoção de estímulos ao
desenvolvimento da cultura de dados nas organizações governamentais, de modo que
possam explorar seu potencial para os próprios negócios. Mas, também, reconhecer
que, de fato, a exploração e aproveitamento desses dados, muitas vezes, é mais
facilmente feito por elementos externos às organizações, mesmo que para os negócios
delas mesmas. E, evidentemente, mais ainda quanto ao potencial para outros
negócios.

15. Assim, cabe à organização pública, sobretudo abrir os seus dados. Só que, mesmo
apenas isso, pode constituir um esforço considerável para uma organizações
concentrada no próprio negócio. É interessante assinalar que, na experiência britânica
de disseminação da abertura de dados, abandonou-se a perspectiva de generalização,
pelas organizações públicas, da estrutura e formação de pessoal especializado para
tanto. Uma forte equipe central especializada, cujo negócio é abrir dados, percorre as
organizações e as auxilia na tarefa. Outra experiência semelhante ocorre no México,
com suas “brigadas de dados”9. Assim, certa especialização do negócio da abertura de
dados parece ser uma tendência.
Estes são os principais aspectos relativos à cultura de abertura de dados. Cabe agora
abordar a questão da apropriação e uso dos dados pela sociedade civil.
Pode-se dizer que a apropriação e uso dos dados se tornou questão mais
recentemente, após o período inicial de disseminação de conceitos e ideário do
compartilhamento de dados. Em especial, porque esse ideário continha expectativas de
adesão espontânea da sociedade civil às práticas de colaboração e participação
cidadã. Essa adesão se deu em uma taxa bem inferior ao inicialmente previsto. Se a
taxa de utilização das bases disponíveis no Reino Unido e em São Paulo sugerem
alguma coisa, é que o esforço e sucesso na oferta de dados em muito pouco afeta a
demanda efetiva da sociedade na consulta e utilização desses dados. Enfim, não se
verificou uma demanda reprimida a ser atendida, mas sim a ser criada, implicando não
apenas o incremento da cultura de dados na sociedade civil, mas também sua
estruturação, técnica e institucional.
Há, portanto, uma consciência crescente de que há um papel ativo a ser
desempenhado pela parte governamental na criação dessa demanda da sociedade
civil. À parte iniciativas educacionais para a cultura de dados na sociedade, são criadas
políticas e institutos voltados ao estímulo a negócios sociais, startups e, de maneira
geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral. O apoio à criação do
Open Data Institute10 em 2012 data a mais importante e estruturada iniciativa para tal,
envolvendo a sociedade civil. E cremos que, dentre as experiências mais bem
sucedidas de abertura de dados governamentais, o estímulo à emergência dessa
comunidade de usuários representa hoje o maior desafio para o desenho de políticas e
para a atuação governamental.
Essas iniciativas, embora não se restrinjam, dão maior ênfase ao protagonismo da
sociedade civil na colaboração e criação de negócios que utilizam dados
9
Para as menções à experiência britânica e mexicana, em geral, cf. o relatório do Workshop SPUK de
24 de março de 2015, W3C, no prelo.
10
Para mais informações sobre o ODI, cf. http://opendatainstitute.org/

16. governamentais. Esses empreendimentos, por sua vez, requerem não apenas
estímulos governamentais, na forma de auxílio financeiro ou apoio técnico, mas
também uma oferta regular e qualificada de dados que deem segurança aos
investimentos nela baseada.
Assim, a par do aspecto de estímulo à formação de negócios sociais e outras formas
de emprego dos dados, outra fronteira a ser vencida pelo estado é a qualidade dos
dados e do formato em que estão disponíveis, assim como as garantias relativas a
licenças e níveis de serviço correspondentes.
No que diz respeito ao formato em que os dados estão disponíveis, é evidente que
esse uso crescente dos dados exige sua disponibilidade em formatos legíveis por
máquina e, mais recentemente, que sejam compreendidos por máquina (Web
semântica e dados conectados). A generalização da abertura dos dados não é mais
suficiente, é preciso a conversão progressiva desses dados aos formatos abertos e,
destes, para a sua estruturação em conformidade à Web semântica. Aqui encontramos
o maior desafio técnico à politica de dados abertos.
Propostas
Para o enfrentamento desses desafios e, tendo em conta as limitações atuais de sua
politica de dados abertos, o Estado de São Paulo conta com as propostas adiante
descritas.
Em primeiro lugar, a política de dados abertos passa a ocupar novo lugar no arranjo
institucional do Estado, procurando correspondente ao lugar central dentre as
prioridades governamentais.
Desde janeiro de 2015, foi criada a Secretaria de Governo, à qual compete a
articulação, o controle e coordenação do plano e de projetos prioritários de governo.
Nela, foi criada a Subsecretaria de Parcerias e Inovação, que agora abriga o iGovSP.
A política de dados abertos governamentais passa, com isso, a integrar a proposta de
criação de uma Plataforma de Parcerias e Inovação. Essa plataforma é concebida
como uma camada de integração de iniciativas da sociedade civil e do governo para a
inovação governamental. Para tanto, deve ser composta por arranjos tecnológicos, de
serviços e de instrumentos jurídico-institucionais (compreendendo desde dados abertos
governamentais e arranjos colaborativos diversos até parcerias público-privadas).

17. Com isso, o Governo Aberto passa a ser considerado como um arranjo mais
abrangente, compreendendo desde atividades técnicas de ampliação e aprimoramento
do conjunto de dados governamentais abertos, até estruturas de apoio a startups e
estímulo ao uso dos dados abertos, de maneira geral. A ampliação da política e de
seus instrumentos para abranger também os desafios concernentes à criação de
demanda para dados abertos é concebida como parte integrante do enfrentamento do
desafio de ampliação e aprimoramento da sua oferta.
Para a implantação das novas diretrizes, o Estado conta hoje com um projeto de
cooperação com o Reino Unido, denominado SPUK - Melhoria do Ambiente de
Negócios por meio da Transparência no Estado de São Paulo. Passamos, a seguir, à
descrição do projeto e ao relato dessa parceria no contexto da política de relações
internacionais do governo estadual para inovação aberta.

18. O projeto SPUK
O projeto tem, basicamente, duas vertentes de atuação. Apenas uma delas será
especialmente comentada e detalhada na presente comunicação. Trata-se daquela
voltada à gestão de dados abertos para uso e da sociedade civil, tanto para fins de
participação e controle social, como também para a geração de negócios.
A outra vertente visa à estruturação do Estado para a aplicação efetiva dos
instrumentos recentemente editados de combate à corrupção por parte de pessoa
jurídica. Esses instrumentos foram instituídos pela chamada Lei Anticorrupção (Lei
Federal 12.846, de 1o de agosto de 201311) e tiveram em São Paulo sua
regulamentação estadual pioneira (por meio do Decreto 60.106, de 29 de janeiro de
201412). A legislação nacional teve por principal inspiração o chamado Bribery Act, a
correspondente legislação britânica, que também teve edição e estruturação recente, a
partir de 201013. No que diz respeito a essa vertente voltada ao combate à corrupção,
nos limitaremos a essa menção sumária, sem nos determos em maiores detalhes.
Outras informações podem ser acompanhadas por meio do site do projeto14.
Ambas as vertentes baseiam-se na apropriação de expertise britânica nos
correspondentes âmbitos de atuação. E visam, em conjunto, ao objetivo geral
declarado do projeto, de melhorar o ambiente de negócios no Estado de São Paulo, por
meio de ações de transparência.
Para tanto, o projeto foi estruturado para a obtenção de 5 resultados formais (Outputs).
Os três primeiros dizem respeito diretamente à vertente de gestão de dados abertos
para uso da sociedade civil (o quarto deles é voltado à vertente de combate à
corrupção; e o quinto, para disseminação geral dos resultados do projeto). Eis o
descritivo dos três primeiros Outputs:
● Output 1: Aumento de 70% das bases de dados publicadas em formato aberto,
sendo 3% delas com dados estruturados em conformidade à Web semântica,
além do aprimoramento do Portal da Transparência e do Portal do Governo
Aberto com emprego de linguagem clara (ou “linguagem simples” ou “linguagem
cidadã”).
● Output 2: A criação de um canal de consulta pública para a identificação de
prioridades de dados a disponibilizar à população.
11
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm
12
http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2014/decreto-60106-29.01.2014.html
13
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents
14
http://igovsp.net/spuk/combate-a-corrupcao/

19. ● Output 3: Elaboração de programa de fomento à utilização de dados abertos
governamentais, por meio da criação de aplicativos para melhoramento de
serviços públicos e promoção de oportunidades de negócios.
O foco do projeto na prospecção da experiência britânica e no estado da arte conduziu
à formulação e organização das atividades para obtenção desses resultados por meio
de “temas” a investigar, relativos a cada um dos outputs buscados. Em especial, foram
distinguidos, no output 1, três temas que, pela especificidade ou complexidade,
mereciam tratamento destacado, para permitir sua investigação com adequada
profundidade. São eles: (1) abertura de dados; (2) Web Semântica; e (3) Linguagem
clara. Os demais outputs 2 e 3 foram tratados com um tema correspondente a cada
um.
Podemos também compreender que os temas relacionados ao Output 1 visam mais
especificamente à melhoria da quantidade e qualidade do que o governo põe à
disposição da sociedade civil. Pode-se dizer que são mais voltados à organização e
aprimoramento da oferta de dados à sociedade. Os resultados esperados como
Outputs 2 e 3, por sua vez, são voltados ao estímulo à demanda por dados da
sociedade civil. São diretamente relacionados ao relacionamento efetivo do governo
com a sociedade e à promoção do uso dos dados e aproveitamento do potencial que
representa.
A organização das atividades relativas a cada tema obedeceu ao seguinte esquema
geral de atividades sequenciais:
1. Prospecção, levantamento e registro do estado da arte e, em particular, da
experiência britânica.
2. Elaboração de guia com recomendações gerais, para orientação da execução
dos produtos relativos a cada output e posterior absorção como orientações
técnicas para diretrizes governamentais sobre a matéria.
3. Capacitação de servidores, com base no conteúdo do guia, de forma a poderem
executar os produtos para atingimento dos resultados esperados.
4. Execução de pilotos para validação dos guia e como preparação à execução dos
produtos previstos.
Assim, resultaram, além dos produtos finais originalmente previstos, 5 guias, um para
cada tema, e pilotos de sua aplicação.

20. Os produtos finais previstos, portanto, são:
1. Guias correspondentes a cada tema, ou seja:
a. Guia de abertura de dados
b. Guia de Web semântica
c. Guia de linguagem clara
d. Guia de fomento a negócios sociais
e. Guia de consulta à população acerca da abertura de bases de dados.
2. Pilotos de validação de cada guia
3. O incremento em 50% do número de bases de dados disponíveis em formato
aberto
4. A estruturação de 3% das bases abertas em formato em conformidade à Web
semântica.
5. Revisão e aprimoramento do Portal da Transparência e do Portal do Governo
Aberto
6. Proposta de estrutura de fomento ao uso dos dados abetos governamentais por
parte da sociedade civil.

21. 7. Estrutura de consulta à sociedade civil acerca da abertura de dados
governamentais.
Em função da adequação das atividades ao fluxo de recursos previstos para o projeto,
as atividades e produtos foram distribuídos ao longo dos dois anos previstos. Para o
primeiro ano, foi programado o tratamento dos temas relacionados com o Output 1,
voltados ao aprimoramento da oferta de dados por parte do governo.
Para tanto, até o momento, foram elaborados os guias de abertura de dados e de Web
semântica. Esses guias foram objeto de apreciação por parte de especialistas
britânicos e parceiros governamentais em Workshop realizado em 24 de março de
2015.
Nesse Workshop, foram também delineadas propostas para os pilotos de abertura de
bases, preparadas com os parceiros governamentais presentes. São elas:
1. Secretaria de Estado da Saúde: dados de notificação de tuberculose e de
entrega de medicamentos para tuberculose. O piloto foi desenhado para dispor,
de forma integrada, dados das duas fontes diversas (de notificação e de
medicamentos).
2. Secretaria de Planejamento e Gestão: Dados do PPA (Planejado dos 4 anos,
objetivos, programas, metas, ações, púbico alvo e orçamento para os 4 anos).
3. Companhia do Metropolitano de São Paulo - Metrô: dados da pesquisa de
origem-destino.
4. Tribunal de Contas do Estado de São Paulo: dados econômicos, financeiros e
orcamentarios dos Municipios do Estado de São Paulo, exceto Capital.
Breve introdução e descrição ao conteúdo dos Guias de Abertura de Dados e de Web
Semântica
Os Guias de Abertura de Dados e de Web Semântica em breve estarão publicados e
disponíveis em formato eletrônico. Embora os temas respectivos sejam extremamente
entrelaçados, serão editados como dois guias independentes.
A razão para isso é que os conceitos e formatos associados à Web semântica são
muito menos conhecidos e disseminados na comunidade técnica, exigindo um
tratamento mais aprofundado e detalhado. Em especial, por ela ser um tema ainda
recente, esses conceitos e formatos não podem ser tratados de forma implícita, como
outros em que dados são abertos e publicados na Web, formatos amplamente
conhecidos na comunidade técnica, como a publicação de tabelas CSV, por exemplo.
Por isso, a Web semântica é abordada de forma bem mais ampla, não se atendo
apenas a sua apresentação como uma modalidade de publicação de dados na Web. .

22. O Guia de Abertura de Dados
O Guia de Abertura de Dados pretende ser introdutório ao tema, do ponto de vista
conceitual, mas também oferecer referências que permitam a tomada de decisão.
Essas referências abrangem um espectro amplo, desde decisões de nível estratégico
para a formulação de políticas das organizações a respeito da abertura de dados, até
alternativas tecnológicas para sua implantação.
Associado à introdução conceitual, procura também esclarecer benefícios da abertura
de dados e sua relação com a questão da transparência. No esclarecimento dos
benefícios para as organizações públicas, apresenta exemplos como testemunho de
retorno esperado de uma política adequada de abertura. No que tange à transparência,
inclusive referencia o tema à legislação brasileira de acesso à informação e sua
regulamentação no Estado de São Paulo.
Com base nessa parte conceitual, oferece e organiza elementos para a formulação de
um plano de abertura de dados. Esses elementos são apresentados em conformidade
ao esquema evolutivo de 5 estágios até a Web semântica de Tim Berners-Lee (as “5
estrelas”)15. Para cada estágio e alternativa de modalidade de publicação de dados,
são correlacionados parâmetros de equipe necessária para estruturar sua implantação
e manutenção. São discutidas formas de publicação e a necessidade de utilização ou
não de aplicativos de acesso às bases (API’s). São discutidos tipos de catálogos ou
repositórios dos dados e opções tecnológicas referenciadas a três cenários técnicos,
em função do número de bases e frequência de atualização. Aborda também as
alternativas de licenças de utilização de dados e apresenta as regras vigentes no
Governo Aberto SP. Por fim, apresenta um extenso glossário sobre formatos das
bases.
O Guia de Web Semântica
O Guia de Web Semântica terá uma parte inicial que exige menos conhecimentos
técnicos, voltada também para o público de tomadores de decisão não especializados
em informática. Nessa parte, procurará nivelar conceitos acerca da Web e de sua
evolução de uma rede de documentos para o estágio de plataforma de de execução de
aplicações que são acessadas na rede, até o estágio em curso, de sua transformação
15
BERNERS-LEE, T., Linked Data, disponível pelo World Wide Web Consortium - W3C in
http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html. Data da consulta: 27 de abril de 2015.

23. em uma rede de dados. Nessa parte inicial, serão também introduzidos conceitos de
semântica, a estruturação do ambiente da Web de dados, os papéis dos participantes
dele e sua dinâmica (o ciclo de vida dos dados).
Segue-se uma parte com maior exigência de conhecimento técnico. Aborda tecnologias
e padrões da Web semântica, conceito e exemplos de dados conectados. Introduz o
uso e apresenta vocabulários de referência para a definição semântica dos dados e
para a definição de ontologias de domínios específicos.
A parceria para o projeto de cooperação
As relações internacionais de São Paulo se concretizaram de forma mais consistente
por meio da cooperação técnica e financeira internacional dentro do arcabouço
tradicional16. Muitos projetos inovadores e de grande impacto foram implementados
dentro deste mecanismo comprovando a importância de uma inserção internacional
qualificada.
Este modelo de cooperação, no entanto, parecia insuficiente para o potencial de
atuação internacional de São Paulo. O Governo do Estado de São Paulo passou a
adotar uma estratégia de Relações Internacionais mais objetiva, que foi organizada no
“São Paulo no Mundo: Plano de Relações Internacionais 2011 -2014”, formalizado pelo
Decreto 57.932 de 2 de abril de 2012.
Com o intuito de sistematizar e orientar a atuação internacional de São Paulo,
considerando sua vocação e atributos, o Plano estabelece três objetivos gerais:
promover o desenvolvimento sustentável do Estado de São Paulo, harmonizando seus
pilares econômico, social e ambiental e garantindo o bem-estar das futuras gerações;
elevar o nível de participação do Estado de São Paulo no contexto da intensificação do
papel regional e global do Brasil; e contribuir para a governança democrática e o
desenvolvimento de parcerias entre os povos.
É neste contexto que o Governo do Estado de São Paulo celebrou Protocolo de
Intenções com Estados Unidos da América, Reino Unido, França e Canadá visando
formalizar as relações bilaterais, definir as áreas prioritárias para cooperação e instituir
um Grupo de Trabalho formado por representantes de ambas partes visando o diálogo
permanente, o desenvolvimento de projetos de cooperação técnica e reprodução de
boas práticas.
16
Isto é, no âmbito da Assistência Oficial para o Desenvolvimento (Official Development Assitance -
ODA) que abrange a cooperação bilateral e multilateral, regulamentada pelo Comitê de Ajuda ao
Desenvolvimento (Development Assistance Committee - DAC) da Oganização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (Organisation for Economic Co-operation and Development - OECD).

24. A parceria com o Reino Unido se deu no âmbito deste arranjo institucional. Em 3 de
outubro de 2013, São Paulo e Reino Unido assinaram um Protocolo de Intenções, que
formalizou as relações bilaterais e elencou áreas prioritárias de cooperação, quais
sejam: (1) educação (incluindo educação superior e pesquisa, formação profissional,
ensino primário e secundário, além de cursos de língua inglesa para funcionários do
Estado de São Paulo), (2) cooperação em administração penitenciária, (3) comércio e
investimento focados em parcerias público privadas, (4) transparência e controle de
corrupção, (5) Políticas Públicas ambientais e uso eficiente dos recursos naturais.
Nos últimos 2 anos, o GESP teve 2 projetos agraciados pelo Prosperity Fund17,
“Melhorando o ambiente de negócios por meio da transparência no estado de São
Paulo” em 2014 e “São Paulo Licitações e Projetos de Infraestrutura” em 2015,
resultado obtido não só pela qualidade dos projetos em si mas também pela boa
relação que se estabeleceu entre GESP e Reino Unido após a assinatura do Protocolo
de Intenções em 2013.
Conclusões
Os desafios iniciais considerados para abertura de bases no Estado de São Paulo, se
restringiam, basicamente, aos relativos à generalização da cultura de abertura de
dados. Mais recentemente, vêm se impondo como questão a apropriação e uso desses
dados pela sociedade civil.
No que se refere à cultura de dados abertos, destacamos três aspectos essenciais a
serem enfrentados: prioridade política e liderança institucional; maior ênfase na cultura
de colaboração, por oposição à orientação para o controle social; e o desenvolvimento
da cultura de dados nas organizações governamentais.
No que se refere à apropriação e uso dos dados governamentais, os maiores desafios
são: a formação da cultura de dados na sociedade, o estímulo a negócios sociais,
startups e, de maneira geral, ao emprego de dados abertos governamentais em geral;
as garantias relativas a licenças e níveis de serviço na oferta dos dados
governamentais; o aprimoramento da qualidade da oferta de dados em formatos mais
17
Prosperity Fund é um fundo do governo britânico para apoiar projetos de cooperação em países em
desenvolvimentos, em especial os emergentes, em áreas prioritárias como Ambiente de Negócios,
Mudanças Climáticas e Sustentabilidade, Energia, Infraestrutura e Educação & Conhecimento.Os
recursos do Prosperity Fund são utilizados para contratação da agência implementadora (uma
consultoria ou instituição sem fins lucrativos com expertise no assunto) que é responsável pela
implementação das atividades previstas no projeto.

25. adequados ao uso intensivo e, em especial, a conversão progressiva desses dados aos
formatos em conformidade à Web semântica.
Para o enfrentamento desses desafios é proposto seu tratamento integrado em
estrutura de institucionalidade central no Governo do Estado. Mais especificamente,
pela integração da política de dados abertos à Plataforma de Parcerias e Inovação,
concebida na Secretaria de Governo, e correspondente a uma camada de integração
de iniciativas da sociedade civil e do governo para a inovação governamental,
composta por arranjos tecnológicos, de serviços e de instrumentos jurídico-
institucionais (compreendendo desde dados abertos governamentais e arranjos
colaborativos diversos até parcerias público-privadas).
Referências
AGUNE, R.M., BOLLIGER, S.P., GREGÓRIO FILHO, A.S., Governo Aberto SP:
disponibilização de bases de dados e informações em formato aberto, 2010, disponível
pelo Conselho Nacional de Secretários de Estado da Admisnirtação - CONSAD em .
http://consad.org.br/evento/iii-congresso/. Data de acesso: 24 de abril de 2015.
BERNERS-LEE, T., Linked Data, disponível pelo World Wide Web Consortium - W3C in
http://www.w3.org/DesignIssues/LinkedData.html. Data de acesso: 27 de abril de 2015.
BRASIL. Lei Complementar 131 de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos à Lei
Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências, a
fim de determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas
sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal
e dos Municípios. Disponível, pela Subchefia de Assuntos Jurídicos, da Casa Civil, da
Presidência da República, em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm.
Data de acesso: 24 de abril de 2015.
BRASIL. Lei Federal 12.846, de 1o de agosto de 2013. Dispõe sobre a
responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra
a administração pública, nacional ou estrangeira, e dá outras providências. Disponível,
pela Subchefia de Assuntos Jurídicos, da Casa Civil, da Presidência da República, em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12846.htm Data de
acesso: 24 de abril de 2015.

26. DATA.GOV.UK, Site Usage - All Data sets, disponível em http://data.gov.uk/data/site-
usage/dataset?month=&publisher=, Acessado em 27 de abril de 2015
ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto 53.963, de 21 de janeiro de 2009. Institui, no
âmbito da Administração Pública Estadual, a Política de Gestão do Conhecimento e
Inovação e dá providências correlatas. Disponível pelo iGovSP em
http://igovsp.net/sp/decreto-n%C2%BA-53-963-de-21-de-janeiro-de-2009/. Data de
acesso: 24 de abril de 2015.
ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto 55.5599, de 12 de março de 2010. Institui o Portal
do Governo Aberto SP, dispõe sobre o livre acesso a dados e informações não
sigilosos da Administração Pública Estadual e dá providências correlatas. Disponível,
pela Assembléia Legislativa do Estado de São Paulo, em
http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2010/decreto-55559-
12.03.2010.html. Data de acesso: 24 de abril de 2015.
ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto 60.106, de 29 de janeiro de 2014. Disciplina a
aplicação, no âmbito da Administração Pública estadual, de dispositivos da Lei federal
12.846, de 1o de agosto de 2013. Disponível, pela Assembléia Legislativa do Estado de
São Paulo, em http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto/2014/decreto-
60106-29.01.2014.html. Data de acesso: 24 de abril de 2015.
ESTADO DE SÃO PAULO. Decreto 57.932 de 2 de abril de 2012. Institui o “São Paulo
no Mundo: Plano de Relações Internacionais 2011-2014”. Disponível, pelo portal
internacional do Governo do Estado de São Paulo, em
http://www.saopauloglobal.sp.gov.br/relacoes_inter/publica/plano_ri_2011-
2014_portugues.pdf. Data de acesso: 27 de abril de 2015.
OPEN DATA INSTITUTE, O.D.I, http://opendatainstitute.org/, data de acesso 29 de
abril de 2015.
THE NATIONAL ARCHIVES, Legislation.doc.uk, em
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/23/contents, data de acesso em 29 de abril de
2015.
W3C e CeWEB, Relatório Sintético do Workshop de 24 de março de 2015 do Projeto
SPUK, no prelo