EL EXAMEN Y COMPROBACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO POR LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (EFS) COMO INSTRUMENTO DE CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO

1. EL EXAMEN Y COMPROBACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO
POR LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (EFS) COMO
INSTRUMENTO DE CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
Mª del Carmen Moral Moral

2. Í N D I C E
1. PRINCIPALES PREVISIONES NORMATIVAS DEL CONTROL POR EL TRIBUNAL DE LA EJECUCIÓN DE LOS
PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO A TRAVÉS DEL EXAMEN DE LA CUENTA GENERAL .............1
2. METODOLOGÍA Y PROCEDIMIENTO UTILIZADOS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS EN EL EXAMEN Y
COMPROBACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO ...............................................................................4
3. A MODO DE CONCLUSIÓN: PRINCIPALES AVANCES Y RETOS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL
EXTERNO EN RELACIÓN CON LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO Y LA LIQUIDACIÓN DE LOS
PRESUPUESTOS ......................................................................................................................................................6
A N E X O.................................................................................................................................................................10

3. 1
EL EXAMEN Y COMPROBACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO POR LAS
ENTIDADES FISCALIZADORAS SUPERIORES (EFS) COMO INSTRUMENTO DE
CONTROL DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
1. PRINCIPALES PREVISIONES NORMATIVAS DEL CONTROL POR EL TRIBUNAL DE
LA EJECUCIÓN DE LOS PRESUPUESTOS GENERALES DEL ESTADO A TRAVÉS
DEL EXAMEN DE LA CUENTA GENERAL
La Constitución Española y las Leyes Orgánica y de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas contemplan la realización por este del examen y comprobación de la Cuenta
General del Estado dentro del plazo de seis meses, a partir de la fecha en que se haya
rendido y que el Pleno de la Institución, oído el Fiscal, dicte la Declaración definitiva que
le merezca para elevarla a las Cámaras con la oportuna propuesta, dando traslado al
Gobierno.
Las Cámaras aprobarán o rechazarán la Cuenta, tras el debate en sede parlamentaria,
primero, en la Comisión Mixta Congreso-Senado para las Relaciones con el Tribunal de
Cuentas y, después que esta adopte las Resoluciones y propuestas correspondientes -
habitualmente en sesión posterior a la de comparecencia del Presidente del Tribunal para
la oportuna presentación de la Declaración aprobada por el Pleno de la Institución-, en los
Plenos del Congreso de los Diputados y del Senado. Corresponde a ellos la aprobación
de la Cuenta General del Estado rendida por el Gobierno y acordar cuantas resoluciones
y propuestas estimen oportuno dirigir al Gobierno y/o a otros gestores del sector público
estatal, a la Intervención General de la Administración del Estado –Centro Directivo y
Gestor de la Contabilidad Pública dependiente del Ministerio de Hacienda- y al propio
Tribunal.
La Cuenta General del Estado (en adelante, Cuenta o CGE) que forma la Intervención
General de la Administración del Estado (IGAE) ha de ultimarse antes del 31 de agosto
del año siguiente al que se refiera y remitirse al Tribunal dentro de los dos meses
siguientes a su conclusión.
Tan pronto se recibe rendida por el Gobierno (una vez adoptado el acuerdo de remisión
por el Consejo de Ministros), los Departamentos correspondientes de la Sección de
fiscalización, cinco Departamentos sectoriales (ya que, de los siete existentes, los otros
dos, territoriales, examinan las correspondientes Cuentas Generales de las Comunidades
Autónomas y de las Corporaciones Locales, de acuerdo con la organización territorial de

4. 2
nuestro país) llevan a cabo el examen y comprobación citados según las entidades del
sector público estatal que tienen adscritas.
El Pleno del Tribunal es el órgano colegiado (integrado por doce consejeros de Cuentas,
uno de ellos, el Presidente, y el Fiscal) al que compete el ejercicio de la función
fiscalizadora. Al frente de cada Departamento interviniente en el examen y comprobación
de la CGE se sitúa un Consejero de cuentas, Titular del mismo.
En la actualidad, en el marco normativo del procedimiento fiscalizador de la CGE,
además de las leyes propias del Tribunal, de sus Normas Internas de Fiscalización y de
sus Manuales de Fiscalización (de regularidad y operativa), así como de su Manual de
Estilo, resultan esenciales la Ley General Presupuestaria y otras disposiciones de
desarrollo, las Leyes de Presupuestos Generales del Estado para cada año, la normativa
para la elaboración de la CGE (de julio de 2015) y la normativa para la formulación de
cuentas anuales consolidadas en el ámbito del sector público (de julio de 2013).1
La elaboración de los Presupuestos Generales del Estado corresponde –según la
Constitución- al Gobierno y su examen, enmienda y aprobación a las Cortes Generales.
De acuerdo con la previsión constitucional, la Ley de Presupuestos Generales del Estado
constituye el cuerpo normativo en el que se incluye el plan económico–financiero del
Gobierno para cada ejercicio, el cual debe ser aprobado por las Cortes Generales. Una
vez ejecutado el Presupuesto, las Cortes deben proceder también al control de los
resultados de la citada ejecución.
Dicho control, que se realiza por el Tribunal de Cuentas, por delegación de las Cortes
Generales, se efectúa sobre ese documento básico que debe ser elaborado por el
Gobierno, la CGE, en el que se pondrá de manifiesto el cumplimiento del mandato
recibido de las Cortes cuando se efectuó la aprobación de la Ley de Presupuestos
Generales del Estado. Así, el cierre del ciclo presupuestario, que se inicia con la
elaboración y aprobación de los Presupuestos, se produce con la aprobación de la CGE
del correspondiente ejercicio por las Cortes Generales, por lo que la elaboración y
remisión de la Cuenta por el Ejecutivo constituye un aspecto fundamental en el proceso
de rendición de cuentas por los responsables de la ejecución de los presupuestos
aprobados por el poder legislativo.
1 Al final de esta Presentación se anexa elenco de normas que en ella se citan.

5. 3
En este proceso, el Tribunal de Cuentas (que depende directamente de las Cortes
Generales y goza de independencia funcional) lleva a cabo el control externo técnico de la
CGE rendida por el Gobierno para cada ejercicio, aprobando, como resultado de un
procedimiento fiscalizador singularizado y completamente regulado (además de por
las normas propias citadas, por las Directrices Técnicas aprobadas al efecto, cada año,
por el Pleno) la Declaración sobre la Cuenta General, en la que emite opinión técnica de
auditoría y concluye sobre la legalidad y representatividad de dicha Cuenta,
trasladando, además, a las Cortes Generales, sus recomendaciones y propuestas para
la mejora de la gestión económico financiera pública correspondiente.
El 30 de junio pasado el Pleno del Tribunal aprobó la Declaración sobre la CGE
correspondiente al ejercicio 2014, que puede consultarse en la página web del Tribunal.
En esta ocasión, la Cuenta, por vez primera rendida como Cuenta Única Consolidada,
abandonando la estructura que venía siendo tradicional de tres cuentas (Cuentas
Generales de los sectores públicos administrativo, empresarial y fundacional), dando
cumplimiento a las recomendaciones de Declaraciones del Tribunal de ejercicios
anteriores, a las resoluciones de la mencionada Comisión Mixta y a la Moción aprobada
en 2005 por el propio Tribunal en la que se abogaba por la formación de la Cuenta como
tal, consolidada, ha integrado las cuentas de 382, de 396, entidades del sector público
estatal.
La Administración General del Estado es la entidad dominante del grupo de entidades
que se integran en la Cuenta y las dependientes son las entidades de sistema de la
Seguridad Social, los Organismos autónomos y Agencias estatales, Entidades públicas
empresariales, Sociedades mercantiles estatales, otros Organismos públicos, Consorcios,
Fondos y Fundaciones; además de entidades multigrupo y asociadas con participación
directa de dicha Administración General.
El balance consolidado se elevó a 623.138 millones de euros y las obligaciones
reconocidas netas del presupuesto consolidado a 417.760 millones de euros, por aludir a
algunos datos que acercan a la magnitud de la gestión recogida en el documento objeto
de examen (un resumen de la Cuenta se encuentra publicado en el B.O.E. de 17 de
noviembre de 2015 -http:/www.boe.es-).
Conforman la CGE los siguientes estados: Balance consolidado, Cuenta del resultado
económico patrimonial consolidada, Estado de cambios en el patrimonio neto

6. 4
consolidado, Estado de flujos de efectivo consolidado, Estado de liquidación del
presupuesto consolidado y Memoria consolidada.
La Cuenta debe suministrar información sobre la situación económica, financiera y
patrimonial, sobre los resultados económico-patrimoniales y sobre la ejecución y
liquidación del presupuesto del sector público estatal y el grado de realización de los
objetivos; es decir, debe ofrecer una visión de conjunto de la actividad desarrollada
por todo el sector público estatal.
En la Cuenta se incluye, además, en la Memoria, información relativa al resultado
obtenido por la Administración Central y por los Fondos de Seguridad Social en términos
de Contabilidad Nacional, determinado de acuerdo a los criterios de delimitación
institucional e imputación de operaciones establecidos por el Reglamento (CE) nº
549/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 21 de mayo de 2013, relativo al
Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de la Unión Europea (SEC-2010) y
demás normativa comunitaria aplicable; ámbito en el que resulta determinante la
normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y la regla fiscal
que limita el déficit público estructural de España y contempla para la deuda pública el
valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (regla que se
introdujo al máximo nivel normativo en la Constitución española en la reforma de
septiembre de 2011).
La nueva normativa de 2015 sobre la elaboración de la CGE determina el contenido, la
estructura, las normas de elaboración y los criterios de consolidación de la Cuenta, que se
ajustan a lo previsto en la normativa de 2013 para la formulación de Cuentas anuales
consolidadas, con las especialidades previstas en aquella, culminando el proceso de
normalización contable que había dado como fruto en 2010 la aprobación del vigente Plan
General de Contabilidad Pública, adaptado a las Normas Internacionales de Contabilidad
del Sector Público.
2. METODOLOGÍA Y PROCEDIMIENTO UTILIZADOS POR EL TRIBUNAL DE CUENTAS
EN EL EXAMEN Y COMPROBACIÓN DE LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO
2.1. Objetivos del examen y comprobación
a).De Legalidad: Comprobar el cumplimiento de las normas presupuestarias,
contables, de elaboración, de consolidación y restante normativa de aplicación a la

7. 5
CGE; en particular, que su contenido, estructura, normas de elaboración y criterios
de consolidación se hayan ajustado a la normativa vigente.
b).De representatividad: Comprobar si la Cuenta presenta fielmente, en todos sus
aspectos significativos, la situación económica, financiera y patrimonial, los cambios
del patrimonio neto, los flujos de efectivo y los resultados del ejercicio del grupo de
entidades que han de integrarse en ella, así como la ejecución y liquidación del
presupuesto del grupo, evaluando si la información de la memoria consolidada
contribuye a la consecución de estos objetivos, de conformidad con el marco
normativo que resulta de aplicación y con los principios y criterios contables
contenidos en el mismo.
2.2. En el examen y comprobación de la Cuenta se han aplicado técnicas de
auditoría: El Tribunal ha modificado sus procedimientos de actuación para adaptarlos
a la nueva realidad objeto de examen, la Cuenta Consolidada, y ha empleado una
metodología propia de la auditoría de cuentas consolidadas e incrementado el índice
de materialidad para reflejar solo las deficiencias que presentan importancia
significativa, teniendo en cuenta las magnitudes recogidas en la Cuenta.
2.3. El formato de la Declaración emitida por el Tribunal ha cambiado, estructurando la
exposición de resultados de modo que, tras la Introducción, la referencia a los
aspectos formales y de rendición de la Cuenta, así como al trámite de alegaciones al
Gobierno y al tratamiento de estas, integran la Declaración las siguientes partes:
a).La opinión que merece al Tribunal de Cuentas la Cuenta General rendida.
b).La síntesis de los resultados más relevantes de la fiscalización realizada
sobre la legalidad y la representatividad de la misma, con referencia a los
estados financieros consolidados que la conforman y al proceso de consolidación.
En ella se referencian las principales observaciones (incumplimientos,
irregularidades, excepciones, limitaciones, incertidumbres y salvedades)
constatadas en el marco de los mencionados objetivos, con el objeto de facilitar su
comprensión.
Entre los resultados referidos a la Liquidación de los Presupuestos destacan las
observaciones del Tribunal respecto al déficit registrado en la Cuenta, así como la
expresa mención a las operaciones de endeudamiento público.

8. 6
c).El fundamento de la opinión se desarrolla a través de párrafos numerados
correlativos y con referencia sucesiva a los distintos estados financieros
consolidados. Se precisan las observaciones relevantes constatadas en el
cumplimiento de la normativa vigente del proceso de consolidación, en la
determinación del perímetro de consolidación, en los métodos aplicados y en las
homogeneizaciones, agregaciones, ajustes y eliminaciones efectuadas en el
mismo.
d).El seguimiento de las conclusiones y recomendaciones del Tribunal y de las
Resoluciones de los Plenos del Congreso y del Senado en relación con las
Declaraciones de ejercicios anteriores forma, asimismo, parte de la Declaración.
e).Finaliza la Declaración con las propuestas a las Cortes como consecuencia de
la fiscalización realizada, dirigidas, habitualmente, a que insten al Gobierno a
que adopte las medidas necesarias para que se subsanen las salvedades y
deficiencias incluidas en la Declaración y se apliquen las recomendaciones y
resoluciones (algunas requieren, como es natural, la actuación de la propia
Intervención General, como la relativa a la elaboración del necesario “Manual de
consolidación”).
Además, el Tribunal viene reiterando a las Cortes la propuesta de que se
fomenten las medidas legislativas tendentes a la reducción, con carácter
general, de los plazos establecidos para todos los trámites referentes a la CGE.
Esta propuesta persigue dotar a las Cortes del correspondiente
pronunciamiento del Tribunal en un plazo más breve y no alejado en exceso,
en el tiempo, del ejercicio económico al que la CGE se refiera.
3. A MODO DE CONCLUSIÓN: PRINCIPALES AVANCES Y RETOS EN EL EJERCICIO
DEL CONTROL EXTERNO EN RELACIÓN CON LA CUENTA GENERAL DEL ESTADO
Y LA LIQUIDACIÓN DE LOS PRESUPUESTOS
Para finalizar, se destacan a continuación los que se estima han resultado principales
“hitos” en los últimos años, relacionados, directa o indirectamente, con la CGE y que, sin
duda, han potenciado la eficacia del Tribunal en la actuación fiscalizadora relativa a la
CGE y a la ejecución y liquidación de los Presupuestos, y los retos principales planteados
en estos momentos:

9. 7
a).El proceso de normalización contable y de consolidación de cuentas en el
sector público, en general, y en la Cuenta General del Estado, en particular,
constituye un “hito” no ajeno al impulso derivado de las recomendaciones y
Mociones del Tribunal y resoluciones de las propias Cortes.
Las propuestas de la Intervención General del Estado y los cambios normativos
contables y en materia presupuestaria logrados en los últimos años permiten una
actuación del control externo que se sitúa en estándares internacionales en esta
materia.
Ello sin perjuicio de que, en materia de consolidación de la CGE, está aún
pendiente la elaboración del Manual de consolidación del grupo de entidades que
han de integrarse en ella, que posibilite la aplicación de las normas relativas a
ajustes, eliminaciones, agregaciones, etc., propias de la elaboración de las cuentas
consolidadas. La coordinación, desde la dirección del grupo, que forma una unidad
económica, de las diferentes organizaciones y gestiones constituye uno de los
principales retos del proceso.
b).La toma de decisiones en el ámbito parlamentario, tanto en la aprobación de la
CGE, como en relación con los gestores y el control gubernamental; en el siguiente
proceso de presupuestación, en el permanente control del déficit y de la deuda
pública y en la adopción de medidas -legislativas o no- de mejora de la gestión
pública se facilita con la visión de conjunto del sector público estatal y de la
ejecución de la presupuestación fruto de la consolidación de las cuentas
públicas correspondientes.
Es un reto, en este sentido, el tan reclamado por el Tribunal acortamiento de
todos los plazos vigentes en la tramitación de la CGE: Los avances contables y
en herramientas informáticas tienen que permitir facilitar a los controles
gubernamental y externo finalizar sus cometidos en relación con la CGE con
antelación importante sobre los plazos actuales, de modo que puedan resultar
útiles al Parlamento en su ámbito de actuación.
El impacto, la relevancia de los resultados del control externo en este ámbito hacen
imprescindible la máxima aproximación posible al cierre del ejercicio
presupuestario.

10. 8
c).La remisión al Tribunal de cuentas “formuladas” y de “informes provisionales
de ejecución presupuestaria”, la subsanación de salvedades que ha de derivar
de los recientes cambios de la normativa que exige a los Departamentos
Ministeriales llevar a cabo “Planes de acción” y adoptar medidas correctoras
en su ámbito y respecto a todos los organismos y entidades dependientes o
tuteladas, y a la Intervención General del Estado hacer el seguimiento de la
implantación efectiva de tales medidas e informar periódicamente al Consejo
de Ministros han de redundar en la rendición de cuentas puntual, completa y
sin salvedades, de manera generalizada; facilitando, que se acorten los plazos
de actuación del Tribunal respecto a la CGE.
d).La aludida mejora de la calidad de la información y de los registros contables
objeto de fiscalización del Tribunal y la aplicación de la reciente normativa de
transparencia y buen gobierno, que contempla infracciones “muy graves” en
materia de gestión económico-presupuestaria (ordenación de pagos sin crédito
suficiente; ausencia de justificación de la inversión; incumplimientos de la
normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera; la no
presentación o la falta de puesta en marcha en plazo de planes económicos o de
reequilibrio o la no adopción de medidas previstas en ellos, o, en fin, el
incumplimiento de la obligación de rendir cuentas) sitúa al Tribunal ante un
nuevo reto al elaborar los Programas Anuales de Fiscalización:
La priorización y selección de fiscalizaciones específicas de relevancia
cualitativa y cuantitativa, de áreas de riesgo y problemas actuales de gestión
pública, que se ejecuten en plazos más cortos, con seguimiento de
recomendaciones efectuadas con anterioridad, orientando las nuevas
actuaciones al impulso de la cultura del buen gobierno e incrementando las
fiscalizaciones operativas forman ya parte de los compromisos del Tribunal en la
vigente “Planificación a medio y largo plazo de la actividad fiscalizadora, 2015-
2017”. Su logro se beneficiará de todos los avances técnico- cantables y
normativos apuntados.
Precisamente, en la actualidad, los objetivos estratégicos se concretan, para el
periodo indicado, en la mejora de la calidad de la actividad económico-
financiera pública y buen gobierno, en la mejora de la calidad de la propia
actuación fiscalizadora (que cada procedimiento fiscalizador resulte acorde a las
normas de fiscalización, se logren los objetivos en cada uno de ellos y se obtenga

11. 9
evidencia suficiente y adecuada para sustentar las conclusiones) y en el
fortalecimiento de la Institución en el sistema de control económico-
financiero español.
El diseño de los Programas Anuales de Fiscalización vinculados
puntualmente a la Planificación a medio y largo plazo de la actividad
fiscalizadora también resulta más factible con los avances experimentados en
materia de normativa presupuestaria, financiera y contable en estos últimos años.
Y la evolución de los programas operativos realmente adaptados a los planes
estratégicos permitirá un desempeño plenamente eficaz en el conjunto de la
actuación fiscalizadora.
e).En el marco de referencia y desde la perspectiva de la oportunidad y relevancia del
control externo que cabe contemplar para el próximo futuro no puede dejar de
mencionarse, finalmente, el reto de brindar resultados al Parlamento sobre el
déficit y el endeudamiento del sector público estatal y del conjunto del sector
público, e información técnica propia (contabilidad pública/contabilidad nacional)
que coadyuve al Parlamento en el mejor vínculo, para la toma de decisiones, entre
el ámbito presupuestario y el de la senda de evolución de los compromisos
adquiridos con la Unión Europea.
En este sentido, cuantos avances se produzcan en el dictamen por el Tribunal de
Cuentas de las Cuentas Generales de las Comunidades Autónomas y de las
Corporaciones Locales, una vez que ya se cuenta con normas de consolidación
para el conjunto del sector público, resultarán de la mayor importancia en la línea
apuntada.
No es de desdeñar, en este sentido, el impulso experimentado, también, con la
gestión y publicación por la Intervención General de la Administración del Estado
del Inventario de las Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y Local;
como el que supone, en general, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, que estará plenamente en vigor a partir de comienzos
del próximo octubre.
Madrid, 5 de julio de 2016

12. 10
A N E X O
NORMAS DE REFERENCIA EN LA PRESENTACIÓN2
- Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 (arts. 136 y 153.d).
- Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas (art. 10).
- Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas (art. 33).
- Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.
- Orden HAP/1489/2013, de 18 de julio, por la que se aprueban las normas para la formación
de cuentas anuales consolidadas en el ámbito del Sector Público.
- Orden HAP/1724/2015, de 31 de julio, por la que se regula la elaboración de la Cuenta
General del Estado.
- Normas de Fiscalización del Tribunal de Cuentas, aprobadas por el Pleno de 23 de
diciembre de 2013.
- Manual de Procedimiento de Fiscalización de Regularidad (aprobado por el Pleno el 30 de
junio de 2015).
- Manual de Fiscalización Operativa (aprobado por el Pleno el 30 de abril de 2015).
- Manual de Estilo aplicable a los documentos de resultados del ejercicio de la función
fiscalizadora del Tribunal (aprobado por el Pleno del Tribunal el 23 de julio de 2015).
- Resolución de 4 de noviembre de 2015, de la Intervención General de la Administración del
Estado, por la que se publica resumen de la Cuenta General del Estado del ejercicio 2014.
(B.O.E–A–2015–12424; verificable en http:/www.boe.es).
2 Siguiendo el orden de su mención.

13. 11
- Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, que aprueba el Plan General de Contabilidad
Pública.
- Real Decreto 1159/2010, de 17 de septiembre, por el que se aprueban las Normas para la
Formulación de Cuentas Anuales Consolidadas en determinados ámbitos empresariales.
- Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera.
- Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen
gobierno.
- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.