Observaciones presentadas ante la Comisión de Gobiernos Autónomos Descentralizados sobre el informe para primer debate de la Ley de Ordenamiento Territorial y Uso de Suelos.

1. REFI-IBÍ-Iü; I}'EL E'üL{AI}L}R
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SanFranciscodeQuito,DistritoMetropolitano
Abril,20 de2015
OficioNo.023-AGHCC-2O15
Economista
RichardCalderónSaltos
Presidentede la GomisiónEspecializadaPermanentede GobiernosAutónomos'
Competencias,Descentralizacióny Organizacióndel Territoriode la Asamblea
Nacional
Presente.-
Demisconsideraciones:
En referenciaal de Proyectode Ley Orgánicade OrdenamientoTerritorial,Uso y
GestiónUsodelSueloqueseencuentratramitandolaComisiónqueUstedpreside,me
permitopresentarlas siguientesobservaciones,las mismasque guardanestrecha
relacióncon artículosque restringeny menoscabanla autonomíade los Gobiernos
AutónomosDescentralizados,específicamentemunicipales,lo cuales inaceptabley
evidentementeinconstitucional,deconformidadloexplicoa continuación:
La autonomíapolítica (poderde decisión),administrativa(poderde ejecutarlo
decidido),y financiera (recursospropiospara financiarcompetencia)SON UNA
GARANTíA CONSTITUCIONAL que tienen los Gobiernos Autónomos
Descentralizadosparaejercersuscompetencias,y justamentetieneneserangopara
queningúnfuncionarioni ningunaautoridado FuncióndelEstadoy en esecaso,ni la
legislatura,puedanvulnerarniconculcaresagarantía.
En esa misma línea constitucional,la competencia del uso de suelo es
EXCLUSIVAMENTEMUNICIPALy por lo tanto,no es competenciani del Gobierno

2. ffi,EFI-tmLlÜ¡ flEI* E'üLI.EL]ü g¿
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Este es un Proyectoeminentementecentralista,en donde se busca afectarla
competenciaEXCLUSIVAde gestióny controlde uso de suelode los municipios,
otorgándoleilógicamentefacultadesal GobiernoCentralen basea la competenciaen
materiade políticapúblicade viviendaque éste tiene por mandatoconstitucional,
expresamenteen el art.261 no.6. Es asíquedesdela exposiciónde motivos,en el
títulolV se intentajustificarlacreaciónde unórganocomoel ConsejoTécnicode Uso
y GestióndelSuelo,queen laprácticaserácomandadoporel MinistrodeVivienday el
cualsometerámedianteregulacionesa losGADS,bajoel absurdocriteriode que:n'el
territorioes de todos,asíqueel gobiernodelterritorioy la construccióndel usoy
gestióndelsuelodebenser unaresponsabilidadcompartidaportodosn'
Efectivamenteel territorioes de todos,peroel ejercerel usoy el CONTROLdelsuelo
en el cantónNOES DETODOS,valgala redundancia,es unacompetenciaexclusiva
municipalconsagradaenel art.264numeral2 delaConstitución.
Resultainaceptablequejustodespuésde lasúltimaseleccionesllevadasa caboel23
de febrerode 2014,se quierasometera los municipiosa un organismoque se
encarguede su competenciade gestióny controluso delsuelo;es decir,comoel
pueblonoeligiósus modelosde gestiónlocaly porel contrariofue rechazadoen las
urnas, ahora pretenden imponérselos, Y LO QUE ES PEOR,
INCONSTITUCIONALMENTE.
1. OBSERVACIONESGENERALES.-
1.-Dentrodelart.5 delProyecto,dondese "consagranlosPrincipiosrectores,enel
numeral3 se estableceel de la autonomíay se especificalo siguiente:"La
autonomía.- Los gobiernos autónomos descentralizados ejercerán sus
competenciasde ordenamientoterritorial,usoy gestióndel suelodentrodelmarco
constitucional,legal vigentey de las regulaciones nacionalesque se emitan
para el efecto, sin perjuicio de /as responsabilidadesadministrativas,civilesy
penales,queserándeterminadaspor losorganismoscompetentesreconocidosen
la Constitución."(losubrayadoes mio)

3. Rntr I-i* L[ ü,E mp-¡- E-L:{.J,4.ÜL}it
slffi -..4**-frEFL EA" FS".*'tX{}" {-"''{tg"
R.esultaespeluznantequedesdeel principioya se conculqueunode losprincipios
básicosde losGADScomoconstituyesu autonomía,sometiéndolaa "regulaciones
nacionales".Esobvioquenoseespecificaen ningúnmomentoquese entiendepor
talesregulaciones,perocomoveremosmás adelante,es claroque se refiereal
reglamentoa estaLey,o lo quees peor,a simplesresolucionesministeriales,las
mir*"s queJAMÁSpuedenestarporencimadeordenanzasmunicipalesnideotra
decisiónprovenientede un órganomunicipalen materiade uso de suelo,salvo
ciertasexcepciones,quese encuentranexpresamentereguladasen el COOTADy
enotrasnormativas.
2.- En el art. 11 que tratasobreel alcancedel componentede ordenamiento
territorial,el últimopárrafoque ha sidoagregadoes absolutamenteviolatoriotoda
vez que buscaque,medianteReglamento,se impongan,los contenidosde los
Planesde los distintosNivelesde Gobierno,es decirquedaráa discrecióndel
Ejecutivo,lo quedeberácontenercadaunode ellos.Estodebeeliminarse,y ensu
lugardebenespecificarse,cadaunode loscontenidosde losdistintosplanesen la
propiaLey.
3.- En el art. 16, específicamenteen el últimopárrafoque establece'."ParaIa
detimitacióndel suela urbano se deberá considerarde forma obligatoria/os
parámetrassobre las condicionesbásicascomogradientes,sisfemaspúblicosde
soporte,accesibilidad,densidadedificatoriay otrosaspecÚosestablecidosen e/
Reglamentoa estaLeyy la regulaciónnacionalquesedicteparael efecto."
Nuevamentevolvemosal errorde sometera los municipiosa las regulaciones
nacionalesy al Reglamento.Debemosconsiderarque, cuandofue necesario
reglamentarciertosaspectosdel COOTAD,los encargadosde hacerlofueron
siemprelosmismosGADSmedianteordenanza,peroestavez,en unclaroejemplo
deconcentracióndepoder,selosexcluye,paraquelohagael Ejecutivo.
4.- Enel art.17,sobreel suelorural,se lesprivay restringea losmunicipiossu
competenciapara determinary trasformarel suelode rurala urbanodebiendo
sometersea políticasde la autoridadnacionalcompetente.No conformesconello,
el Proyectode Ley,se inmiscuyeen losProcedimientosparala transformaciónde

4. Rn¡¡ Lx$Ltrü:¡q¡;'g¡ E'{:U,tt}E-}&.
Á, s.Á"$h{fr}I-xtA l{A"tf{}tr.l-EtK*
suelo,algoques¡emprese ha reguladomedianteordenanza,al mencionar:"Los
procedimientospara Ia transformacién del suelo rural a suelo urbano o rural
de expansiónurbana. deberá obseruarde forma obligatoria lo establecidoen
estaLey en su Reglamentoy en la regulación nacional que se dicte para tal
fin, asícomola legislaciónagraria."
Unavezmás,algoqueeraestrictamenteinherentea losmunicipios,seráregulado
porunreglamentoy porregulacionesnacionales.lnaceptable.
5.- Al tratarla edificabilidadbásicadentrodel art. 24 se establecelo siguiente:
"Artículo24.-Ediiicabilidadbásica.La edificabilidadbásicaes la capacidadde
aprovechamientoconstructivoatribuidaal suelo por el gobiernoautónomo
descentralizadomunicipalo metropolitano,quenorequierede unacontraprestación
por partedel propietariode dichosuelo.El gobiernoautónomodescentralizado
municipalo metropolitanodeberádeterminarlaedificabilidadbásicay podráotorgar
demaneraonerosael aprovechamientosuperioral básicoa excepciónde loscasos
obligatoriosque se definanen esta ley o normativasecundaria.EI reglamento
establecerá los parámetros sobre los que se determinará la edificahilidad
básica."
Los principiosde edificabilidadbásica los realiza cada municipiomediante
ordenanzay de acuerdoa su realidadlocal.EsteProyectode Leypretendealterary
desconocereste principiobásicoy trasladaresta facultadal ejecutivoparaque
normeestospreceptosmediantereglamentolocuales inconcebible.
6.-Enel art.26 referentealcontenidodelcomponenteestructurantedelplandeuso
y gestiónde suelo,se dejaunavezmása discreciónTODOSloscontenidosdel
planal Reglamentoy a lasregulacionesnacionales,conlaviolacióna laautonomía
delosGADSqueéstoimplica.
7.- Enel art.43 quetratasobrelastratasse establecelo siguiente:"Artículo 43.-
Cargas. Cargas son /os gravámenes,imposiciones,afectacionesy ceslones
obligatorias de suelo, derivados de Ia aplicación de /os instrumentos de
planeamientourbanísticoy gestiónde suelo.Los pagosde /as cargasal gobierno
autónomodescentralizadomunicipalo metropolitanose podránrealizaren dineroo

5. R[ir}X-rffiLIü& mgiL nü{JAt}L}Xt
"* " Allfi IXf-Ii*ü FS"*q'Cfff yf"'{.m*
en especiecomo: suelourbanizado,viviendade interés social,equipamientos
comunitarioso infraestructura.Lospagosen especieno suplenel cumplimientode
/as ceslbnesni de lasobligacionesurbanístícas,ni puedenconfundirsecon ésfas.
Los procedimientospara el cálculode las cargasse estableceránmedianteel
Reglamentoa estaLey."
Dejarel cálculode las cargasal Reglamentoy no a Ordenanzaes fortaleceral
centralismo,en unclarodebilitamientoa losGADS.
8.- El art. 44 plantealo siguiente:"Artículo 44.- Beneficios.Se consiideran
beneficioslasrentasy/o utilidadespotencialesgeneradasen losbienesinmuebles,
a partirdel aprovechamientodel sueloderivadode Ia asignaciónde /os usosy /as
edificabilidadesestablecidasen el plan de uso y gestión de suelo y sus
instrumentoscomplementarios.Losprocedimientosparael cálculode |osbeneficios
se estableceránmedianteel Reglamentoa estaLey. Losprocedimientospara el
cálculode losbeneficiosseestableceránmedianteel Reglamentoa estaLey."
De igualformaqueen el anteriorartículo,dejarlosprocedimientosparael cálculo
de los beneficiosal Reglamento,es auparal centralismoen detrimentode los
GADS.
9.- Enel arL.47, dondesetratanlasunidadesdeactuaciónurbanistica,entendidas
comoaquellasáreasde gestióndelsuelodeterminadasmedianteel plande usoy
gestiónde sueloo unplanparcialquelodesarrolle;unavezmásvolvemosa tratar
el temade la edificabildad,parasometerdecisionesmunicipalesa procedimientos
establecidosenel reglamentoy lasregulacionesnacionales.
10.-Enel art.71,al hablarsobrela capturade la plusvalía,se expresa:"Artículo
71.-Capturade plusvalía.Losgobiernosautónomosdescentralizadosmunicipales
y metropolitanosimplementaránmecanismosde capturade la plusvalíade
conformidadcon la normativalegaly las regulacionestécnicasemitidasporel
ConsejoTécnicode Usoy GestióndelSuelo."

6. il*EFFLIBLif:.E mEüL E{:I.J,tt}üg.{
Afs ÁIltrBI- ru[Á"tr{AtrütrfJ. .'m:
Ahoraresultaquehastaparacobrarsuspropiosimpuestos,losmunicipiosdeben
sometersea lasregulacionesde ot¡'osnivelesde gobiei'no.Estoes inconstitucional
e inaceptable.
11.-Enel art.75,referentea la Declaratoriade regularizaciónprioritaria,partede
unaconcepciónequivocada,quele permiteal GobiernoCentralintervenircuando
un GAD municipalno realiceuna regularizaciónen los tiemposestablecidos.
Actualmenteen el COOTAD,ya existenmecanismosmediantelos cuales,si los
municipiosnocumplenconsuscompetencias,el Estadocentralpuedeintervenirlas,
razónporlacualestearticulo,apartedeinconstitucionalesviolatorioa laautonomía
municipal.
12.- En el art. 78, sobre las condicionesde
edificación,se estableceque los municipios
habilitacióndel suelo para la edificación,
procedimientosestablecidosen la regulaciones
detrimentodelaautonomíamunicipal.
la habilitacióndel suelo para la
normarán las condicionesde la
conforme a los parámetros y
nacionales.nuevamenteen claro
13.-El art.84,vuelvea imponernormasreglamentariasa losmunicipios,estavez
en lo referentea los procedimientosadministrativospara la implementaciónde
viviendade interéssocial,dondelos procesosse estableceránen el Reglamento
queserádeobligatoriocumplimientoparalosGADS.
2..OBSERVAC¡ONESREFERENTESAL RÉGIMENINSTITUCIONAL
1.-Comoya se dijo,la competenciade usode sueloes exclusivamentemunicipal,tal
cual lo reconoceel art. 264 numeral2 de la Constitución.Sin embargo,en los
considerandosdel Proyecto,se citael numeral6 del art.261de la CartaPolíticaque
otorgaal EstadoCentrallacompetenciaexclusivasobrela políticadevivienday el 415
del mismoCuerpoNormativoquedisponequeel propioestadoCentraly losGADS
deberánadoptarpolíticasintegralesy participativasde ordenamientoterritorialurbanoy
de usode suelo,que permitanregularel crecimientourbano,el manejode la fauna
urbanae incentivenel establecimientodezonasverdes.

7. R$'trl_rt*Llt,e. l:}Íil- E{-:{.J.&[3[}tr{
Á" S -Akffiitllt-KÁ'' itüÁtfi)J]tl""*da m-
Esjustamenteenbasea estosdosartículos,conloscualeslasintencionescentralistas
quierenrestringiruna cornpetenciaexclusiva,intentandcinvadirlapor mediode !a
políticade vivienday aprovechándosedel art.415que guardarelacióncon la fauna
urbana,locualesilógicoe inaceptable.
Enesesentido,el art.415de laConstituciónmanifiesta:'Art.415.- El Estadocentraly
/os gobiernos autónomos descentralizadosadoptarán políticas integrales y
participativas de ordenamientoterritorial urbanoy de uso del suelo, quepermitan
regular el crecimiento urbano, el manejo de la fauna urbana e incentiven el
establecimientode zonas verdes. Los gobiernosautónomosdescentralizados
desanollaránprogramas de uso racional del agua, y de reducción reciclaje y
tratamientoadecuadode desechos sólidosy líquidos.Se incentivaráy facilitaráel
transporfeterrestreno motorizado,en especialmedianteel establecimientode ciclo
vías."
Adoptarpolíticasintegralesno implicaobstaculizaruna competenciani imponerse
sobreun determinadonivelde gobierno,peroaun si tenemosen cuentaque este
artículoguardarelacióncon la secciónséptimade la Constitución,que se refierea
Biosfera,ecologíaurbanay energíasalternativas.
Todoesteanálisisrealizadose materializaen el art. 88 del Proyecto,el mismoque
establece:
"A¡fículo88.Rectoríadel usoy la gestióndel suelo.-Lafacultadenla definicióny emisión
de laspolíticasnacionalesde hábitat,la vivienda,/os asenfamientoshumanosy el desarrollo
urbano,le correspondeal gobiernocentral,quela ejerceráa travésdelenterectordehábitaty
vivienda,encalidaddeautoridadnacional.
Laspolíticasde hábitatincluiránlo relativoa loslineamientosnacionalespara el desarrollo
urbano,y el usoy la gestióndel suelo.
Los gobiernos autónomos descentralízadosmunicipales y metropolitanos en sus
respectivas jurisdicciones definirán y emitirán las políticas locales en lo relativo al
ordenamíento territorial. y al uso y gestión del suelo, de conformidad con los
Iineamientosnacionales."

8. RnitrT:II*Ll*¡ l,}k-L Ef:{*1,,1t}Ll'l{.
Á-.ffi
"*'ffi{nISLHÁ"
tq$,,*{:fi}}1[r{' -
Es evidentecomose tei'giversaesti'ictastemáticasccrrespondientesa !a gestióndel
usodesuelo,entemasdevivienda,ampliándolasinclusoparaqueelGobiernoCentral
puedaintervenireneldesarrollourbanodelasciudades,locualesinaceptable.
En el segundopárrafose incluyedentrode laspolíticasde hábitata LAGESTIÓNY
USODESUELO.
En el últimopárrafoque es el más lapidariose sometea los municipiosa los
lineamientosy a las rectoríasque emitanlos órganosdel gobiernonuevamenteen
materiade ORDENAMIENTOTERRITORIALY USO DE SUELO,sepultando
absolutamentesucornpetencia.
2.- En el art.89 numeral4, se se exigeque las regulacionestécnicasmunicipales
guardenconcordanciacon lasexpedidasa nivelnacional.lnaceptable.
3.- En lo referentea la creacióndel ConsejoTécnicode Uso y Gestióndel Suelo,
contenidoenel art.90delproyectodeley,lainconstitucionalidadpartedesdesupropio
nombre,puesnopuederegularel SUELO.LaGESTIÓI|y el GONTROLdelUSODEL
SUELO,es una competenciaexclusivade los MUNICIPIOSque se encuentra
debidamenteconsagradaen el numeral2 delart.264de la Constitucióny quetambién
hasidodebidamenterecogidoenel literalb)delart.55delCOOTAD.
De igual forma, este Consejo,se encueniraconformadoen su mayoríapor
representantesdel GobiernoCentral,y tienela facultadde establecerlas famosas
"regulacionesnacionales"paraque los GobiernosAutónomosDescentralizadosse
sometan.
Deigualforma,el art.90detallalasatribucionesdelConsejoTécnicode Usoy GestiÓn
del Suelo,debeser revisadoen su integralidad,toda vez que existennormasque
violentanlaautonomíamunicipalcomolosliteralesa),b),c),d),e) y 0, delnumeral1
en loscualeslosGADSmunicipalesnonecesitanningunaregulaciónnacionalqueles
impongancondicionesparaactuar.

9. le}*xll:.$ LIL"I& tr3EL E'Ü[J,'X.fi{} lE
A.- -dh".trI*I-HÁ Ff-&,tl-{}ft{-gLX*
5.-SOBRELASUPERINTENDENCIADELTERRITORIOY ELSUELO
Mientrasqueen otrosProyectosde Ley,quehansidotratadosporla mismaComisión,
se decíaquesololasSuperintendenciashansido.creadaspararegulara losactores
privadosy no paralosórganospúblicos,ahorase evidencialo contrario,demostrando
queenlaprácticasolohansidoutilizadasparafortalecerlaconcentracióndepoder.
Es por esto que el centralismose corona en el art. 93 donde se crea una
Superintendenciacuyo origenparte de un SOFISMA:la incapacidaddel control
municipalrespectode su competenciadegestióny controlde usode suelo.Entonces,
segúnesteabsurdocriterio,debevenirun funcionariodel Ejecutivoa interferiren las
mismascuandolosmunicipiosno cumplanconciertosparámetroso no se ajustena
ciertosrequisitosestablecidosenla Ley.Esto,apartedeserclaramenteinconstitucional
-puescomolo hemosexplicadoa lo largode esteanálisis,la gestiónde usode suelo
es unacompetenciaexclusivade losmunicipiosreconocidaporla propiaConstitución-
evidenciaclaramentela voluntadpolíticadel gobiernopara interferiruna vez más
utilizandonormascentralistasy poco claras en la autonomíade los Gobiernos
AutónomosDescentralizados.
EstaSuperintendencia,queen la prácticaseráunaentidadmásdelGobiernoCentral,
tendríainclusola facultadde ordenar,supervisary sancionara los funcionariosy
autoridadesde los GobiernosAutónomosDescentralizados,enterrandototalmentede
estamanerala autonomíaadministrativaconsagradaen la ConstituciÓnparaestos
nivelesdegobierno.
Ennuestralegislaciónya existenmecanismossuficientesdecontroldelosactosde los
GADS,tantoen Iaesferade lo legalcomoen lo político,porlo quese hacetotalmente
innecesarialacreacióndeestainstitución,cuyaúnicafinalidadesagrandaraúnmásel
aparatajeestatalconburocraciacentralistaparamenoscabarcompetenciasexclusivas
delosGADS.
Enesesentido,podemosdecirporejemploqueel ConcejoMunicipal,ensu calidadde
órganolegislativo,es el llamadoa aprobarlas ordenanzasparael ejerciciode la
competenciade controly gestiónde uso de sueloy apafte,en ejerciciode sus

10. i-¿Etr Líf* Li *¡ l-1.&il- E.f*:.'-riLil {""}ir{
Á. ffi"&.Sfi[tL Kr{L trS"fuCf*F{ r*L.K"
facultadesfiscalizadoras,tambiéndebeejercerel controlpolíticodelejecutivocantonal
sobreeitemaencuestión.
De igualforma,el art.21 de la Ley Orgánicade la ContraloríaGeneraldel Estado
establecelas llamadasAuditoriasde Gestión,que es justamentelas que mediante
enmiendaconstitucionalquiereeliminarse,y lamismastienencomoobjetivoevaluarel
desempeñoy elcumplimientodemetasdeunadeterminadainstitución:
"Art.21.-Auditoríade gestión.-La Auditoríade Gestiónes la acciónfiscalizadoradirigidaa
examinary evaluarel controlinternoy ta gestión,utilizandorecursoshumanosde carácter
muttidisciplinario,el desempeñode unainstitución,entecontable,o la eiecucióndeprogramas
y proyectos,conelfin de determinarsi dichodesempeñoo eiecución,se esfárealizando,o se-ha
realizado,de acuerdoa principiosy criteriosde economía,efectividady eficiencia.Estetipo
de auditoríaexaminaráy evaluará los resultadosoriginalmenteesperadosy medidosde
acuerdocon losindicadoresinstitucionalesy dedesempeñopeftinentes.
Constituiránobjetode ta auditoríade gestión:el procesoadministrativo,las actividadesde
apoyo, financierasy operativas;la eficiencia,efectividady economíaen el empleode /os
recursoshumanos,materiales,financieros,ambientales,tecnológicosy de tiempo;y, el
cumplimientode lasatribuciones,obiefivosy metasinstitucionales.
A diferenciade la auditoríafinanciera,el resultadode Ia fiscalizaciónmediantela auditoríade
Gestiónno implicala emisiónde una opiniónprofesional,sinola elaboraciÓnde un informe
amptioconloscomentarios,conclusionesy recomendacionespertinentes."
La ContraloríaGeneraldel Estadoes un órganode caráctertécnicoque actualmente
no solo controlael debido uso de los recursospúblicos,sino también,como se
determinadel artículocitado,la gestiónde las institucionesy las autoridadespúblicas,
por lo que, una vez más, se hace absolutamenteinnecesariae inconstitucionalla
creación de esta Superintendencia,que solo traerá como consecuenciael
sometimientode losgobiernoslocalesal podercentral.
Finalmentelas actuacionesde los alcaldes y de los concejos municipales,son
absolutamentesusceptiblesde controlde legalidady constitucionalidadpor partede los
órganoscompetentes,lo que haceaún más inadmisibleque quieraimponérselesa los
GobiernosAutónomosDescentralizadosotroorganismode controlmás.

11. le&*ü}L:*LtüJt I}liL g ÜulLLlL) gq
A." ál,3tt$[t-HÁ trfrdlt{:I*}1[.& X"-
En conclusión,consideroque si la intenciónes aprobaruna normaque reguleel
crdenamientoterritoria!yrl¿gestióny controldelusode suelo,éstadebeserunapoyo
paraquelos municipiospuedanejecutarSUSCOMPETENCIASen dichamateriay
ademása COORD¡NARY ARTICULARcon los distiniosnivelesde gobiernosus
planesde ordenamientoterritorial,con normasclarasy precisasy que bajoningún
conceptomenoscabenla autonomíareconocidaen la Constituciónde la República,y
peoraún,con leyesque lo únicoque buscanes imponervisionescentralistaspara
obligara losGADSa implantarmodelosde gestiónqueya fueronrechazadosporlos
ecuatorianosenlasurnas.
Atentamente.
../ Ab.Hen-ryGucalónCamacho
ASAMBLEÍSTEDELA REPÚBZICA