Guía del proceso de diseño e implementación del índice de integridad pública a escala local

Guía del proceso de
diseño e implementación
del índice de integridad
pública a escala local

Guía del proceso de diseño e implementación
del índice de integridad pública a escala local
Este documento contó con el apoyo de la Cooperación Alemana GIZ
en Ecuador (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) por
encargo del Ministerio de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ)
del Gobierno Federal de Alemania, en el marco del programa Ecuador
SinCero: Prevención de la Corrupción, Transparencia y Participación
Ciudadana. Las ideas y opiniones contenidas en este documento son
de exclusiva responsabilidad de autores y autoras, y no representan la
posición de GIZ o FARO.
Domicilio de la Sociedad en Ecuador
Whymper N28-39 y Orellana
Casilla 17-07-8721
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GIZ Ecuador
Christiane Danne - Directora Residente
Fiorella Mayaute - AV Programa Ecuador SinCero– Prevención de la
Corrupción, Transparencia y Participación Ciudadana
FARO
Ana Patricia Muñoz - Directora Ejecutiva
Camila Ulloa - Responsable área de Democracia
Ningún recurso de FARO puede ser utilizado con fines comerciales.
En esta publicación se ha optado por usar el masculino genérico,
entendiendo que todas las menciones en tal género representan siempre
a mujeres y hombres.
Autores de la publicación
Michelle Novillo, FARO
María Fe Vallejo, FARO
Supervisión editorial
Andrea Zumárraga, FARO
Diseño y diagramación
Storymakers
Los lectores pueden reproducir este documento siempre que se cite la
fuente en formato APA, así:
FARO. (2022). Guía del proceso de diseño del índice de integridad
pública a escala local. Quito: FARO.
Quito, mayo de 2022.
Esta es una publicación de

Agradecimientos
A Daniel Kauffman, Presidente del Instituto de Gobernanza de
los Recursos Naturales; Elsa Peraldi, Directora Senior del Progra-
ma de Integridad y Anticorrupción de Global Integrity; Roberto
Kukutschka, experto en investigación sobre herramientas de
medición de la corrupción de Transparencia Internacional; Ma-
rio Hidalgo, Director Ejecutivo de Fundación Circular; Irma Jara,
Directora de la Maestría de Administración Pública del Instituto
de Altos Estudios Nacionales (IAEN); Ana Marcela Paredes, Do-
cente Investigadora del Instituto de Altos Estudios Nacionales
(IAEN) y a la Red Anticorrupción Latinoamericana (REAL) por el
apoyo en la retroalimentación.

Contenido
¿Quiénes somos?
Descripción general del proyecto
La integridad pública y la prevención de la corrupción
Importancia de la herramienta de medición de la integridad
Diseño de la herramienta de medición de la integridad
Implementación
Conclusiones
Recomendaciones y buenas prácticas
Referencias
Anexos
9
10
13
16
20
40
53
55
01
02
04
03
05
47
50

Glosario
Acceso a la información: elderechogarantizadoporlaleydeaccederadatosodocumentosdelgobierno
o de cualquier institución pública. Incluye materiales como presupuestos, proyectos, aprobaciones o eva-
luaciones, publicados o que puedan ser solicitados por ciudadanos (Transparencia Internacional, 2009).
Rendición de cuentas: el concepto de que los individuos, agencias y organizaciones son responsables
de ejecutar sus poderes apropiadamente (Transparencia Internacional, 2009).
Gobernanza: es la relación entre líderes, instituciones y ciudadanos, incluyendo los procesos por los
cuales se toman e implementan decisiones (Transparencia Internacional, 2020).
Buena gobernanza: es una gobernanza caracterizada por ser participativa, transparente, eficiente, res-
ponsable e inclusiva, que respeta el estado de derecho y minimiza las oportunidades de corrupción
(Transparencia Internacional, 2009).
Sociedad civil: el espacio fuera de las instituciones como la familia, el Estado y el mercado, donde las
personas se asocian para avanzar intereses comunes (Transparencia Internacional, 2009).
Estado de derecho: sistemas políticos y legales, estructuras y prácticas que condicionan a los gobier-
nos a proteger las libertades y los derechos de los ciudadanos, mantener la ley y el orden, e incentivar el
correcto funcionamiento del país (Transparencia Internacional, 2020).
Ética: está basada en valores centrales y estándares de conducta en el gobierno, las compañías y la
sociedad civil. Guía para decisiones, acciones o comportamientos (Transparencia Internacional, 2009).

Sector público: el gobierno y sus unidades descentralizadas –incluyendo la policía, el ejército, agentes
de tránsito, escuelas y sistema de salud– que usan fondos públicos y proveen servicios basados en la
motivación de mejorar la vida de los ciudadanos, más que en las ganancias económicas (OCDE, 2017).
Sector privado: compuesto por empresas, hogares e instituciones no controladas por el sector público,
que operan en beneficio de particulares (Transparencia Internacional 2020).
Soborno: ofrecer intencionalmente, prometer o entregar bajo cualquier contexto una cantidad indebida
pecuniaria o alguna otra ventaja a un tomador de decisiones, con la intención de que el funcionario actúe
o se abstenga de actuar en relación con el ejercicio de sus funciones (Transparencia Internacional, 2020).
Cohecho: solicitar o recibir de forma ilícita un beneficio para hacer o dejar de hacer un acto propio a la
función pública que se ejerce. También comprende el intercambio de favores en la aprobación de un
presupuesto.
Colusión: acuerdo secreto entre partes, en el sector público o privado, para cometer actos dirigidos a
engañar o defraudar y obtener una ventaja económica ilícita (Transparencia Internacional, 2009).
Conflicto de Interés: situación en la que los individuos o las entidades se enfrentan entre decidir sobre
sus deberes y obligaciones y sus intereses particulares (Transparencia Internacional, 2009).
Extorsión: el acto de utilizar, de manera directa o indirecta, el acceso de una persona a posiciones de
poder o conocimiento para demandar la cooperación o compensación no merecida, como resultado de
amenazas (Transparencia Internacional, 2020).
Contribución política: cualquier contribución, mediante dinero o, de cualquier forma, para apoyar una
causa política. Pueden ser propiedades o servicios, publicidad, o la compra de boletos de recaudación
de fondos. Se puede hacer de forma anónima o directa (Transparencia Internacional, 2020).

Lobbying: actividad llevada a cabo para influir en las políticas y decisiones de un gobierno o institución
para favorecer una causa o resultado. Puede ser legal, pero ciertos grupos pueden influir de manera
desproporcionada.
Incitación: cuando se solicita, ordena o sugiere pagar un soborno o cometer otro tipo de delito (Trans-
parencia Internacional, 2020).
Transparencia: característica de los gobiernos, empresas, organizaciones o individuos de compartir in-
formación, normas, planes, procesos o acciones abiertamente (Transparencia Internacional, 2009).
Transparencia activa: el ejercicio permanente de un gobierno para divulgar su información, de manera
proactiva o sin que se lo requiera.
Transparencia pasiva: la respuesta del gobierno ante un pedido de acceso a información.
Corrupción: es un fenómeno social, político y económico que consiste en el abuso del poder para
beneficio propio o de un grupo en particular. Puede clasificarse en corrupción a gran escala, menor y
política, según la cantidad de fondos perdidos y el sector en el que se produzca (Transparencia Inter-
nacional, 2009).
Corrupción política: manipulación de políticas, instituciones y reglas de procedimiento en la asignación
de recursos y financiación de tomadores de decisiones que abusan de su cargo para mantenerse en el
poder y preservar su estatus o riqueza (Transparencia Internacional, 2020).
Captura estatal: situación donde individuos, instituciones, compañías o grupos poderosos fuera o den-
tro del Estado usan la corrupción para diseñar políticas públicas, leyes o cualquier norma que beneficie
sus intereses o intereses privados (Transparencia Internacional, 2009).

Malversación: cuando un funcionario en una institución, organización o compañía, de forma deshonesta
e ilegal, se apropia, usa o trafica fondos o bienes que se le han encargado para su enriquecimiento per-
sonal u otras actividades (Transparencia Internacional, 2020).
Nepotismo: es una forma de favoritismo basada en relaciones familiares o parentescos, en la que una
persona que se encuentra en una posición de poder usa estas relaciones y autoridad para obtener un
trabajo o favor, sin que sea merecido (Transparencia Internacional, 2020).
Integridad: adhesión estricta a valores y principios morales (Chambers, 2022).
Sanción: es la aplicación de castigos a actos criminales como corrupción. Estos castigos deben ser
efectivos, proporcionales y disuasivos (OCDE, 2006).
Dimensión: representa el conjunto de variables que se miden en una población de estudio.
Variable: es una característica cualquiera que varía de una unidad de análisis a otra en una población de
estudio (Blanco, 2011).
Dato: es el valor que adopta una variable en determinada unidad de análisis (Blanco, 2011).
Ítem: es una característica observable que está presente o no en la unidad de análisis (Blanco, 2011).
Definición importante
Integridad pública: es el compromiso consistente de los funcionarios públicos o miembros del
gobierno con valores éticos, principios y normas que prioricen en todo momento el interés público por
sobre los intereses particulares (OCDE, 2017).

¿Quiénes somos?
FARO es un centro de investigación y acción independiente
que genera evidencia e implementa iniciativas para incidir en
la política pública y promover prácticas para una sociedad más
equitativa y sostenible. Desarrolla proyectos de investigación
y evaluación en temas de democracia, transparencia, políticas
públicas, educación, desarrollo sostenible, entre otros.
Desde sus inicios, FARO impulsa iniciativas que aportan a
la construcción de una democracia de calidad, a través del
fortalecimiento de las instituciones, la promoción del rol activo de
la ciudadanía en la gestión pública y el ejercicio permanente de la
transparencia y la lucha contra la corrupción.
Es por ello que FARO implementó el proyecto “Más allá de
la percepción: generando mediciones y data en materia de
integridad”,comopartedelProgramaEcuadorSinCero,Prevención
de la Corrupción, Transparencia y Participación Ciudadana, de
la Cooperación Alemana GIZ. Este proyecto plantea la creación
de condiciones habilitantes para prevenir la corrupción, en
conformidad con estándares e iniciativas internacionales.

Descripción
general
del proyecto

Descripción general del proyecto
11
En enero de 2020, la Cooperación Alemana GIZ dio inicio
al Programa Ecuador SinCero, Prevención de la Corrupción,
Transparencia y Participación Ciudadana. Este tiene como ob-
jetivo fortalecer la prevención de la corrupción y contribuir a la
implementación del ODS 16 de la Agenda 2030. Tomando en
consideración el contexto ecuatoriano, el programa se orienta a
fortalecer la capacidad institucional de los organismos estatales
y no estatales en materia de integridad, transparencia y preven-
ción de la corrupción. Para el cumplimiento de este objetivo, es
central la gestión del conocimiento mediante la generación de
datos e información para prevenir la corrupción, y promover la
construcción de políticas públicas basadas en evidencia (Coo-
peración Alemana GIZ, 2020).
Gracias al apoyo de la Cooperación Alemana GIZ, FARO im-
plementó el proyecto “Más allá de la percepción: generando
mediciones y data en materia de integridad”. La iniciativa bus-
ca diseñar instrumentos innovadores para medir la integridad a
escala local, que aporten a la producción de datos, información
e investigación, y que contribuyan a combatir la corrupción a
través de políticas públicas basadas en evidencia. Se alinea con
estándares nacionales e internacionales sobre la gestión públi-
ca, la prevención de la corrupción y el fomento de la integridad.
Como parte del proyecto, se diseñaron instrumentos con mé-
tricas e indicadores que permiten medir la integridad, pero
también dar a conocer el estado del acceso a la información
pública, el buen gobierno, la rendición de cuentas, la participa-
ción ciudadana y el control social. La iniciativa se planteó con
un enfoque local y se implementó a manera de pilotaje en los
Gobiernos Autónomos Descentralizados Municipales (GADM)
de Loja y Manta. Busca beneficiar a todos los GADM del país,
las organizaciones de la sociedad civil, la academia, los medios
de comunicación, la ciudadanía, el Consejo de Participación
Ciudadana y Control Social (CPCCS) y el Instituto Nacional de
Estadística y Censos (INEC). Con el fin de que los resultados
perduren en el tiempo, se busca que el proyecto se replique a
escala nacional en otros GADM; que se implementen alianzas
para la inclusión de estadísticas de integridad y que se genere
una base de datos abierta, con fines de investigación y partici-
pación ciudadana.
Alineación con la Agenda 2030
El proyecto “Más allá de la percepción: generando mediciones
y data en materia de integridad” está alineado al cumplimiento
del ODS 16 de la Agenda 2030: Paz, Justicia e Instituciones Só-
lidas. En particular, aporta al monitoreo de la meta 16.5 (“reducir
considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus for-
mas”), y de la meta 16.6 (“crear a todos los niveles instituciones
eficaces y transparentes que rindan cuentas”).
El índice de integridad pública aporta al desarrollo de informa-
ción y datos clave para identificar la situación a escala local, así
como los desafíos para prevenir la corrupción que están presen-
tes en la gestión pública. También da luces sobre posibles solu-
ciones a llevar a cabo en la gestión de los procesos de las en-
tidades públicas descentralizadas (Ejemplo: GADM), aspectos
que podrían contribuir a la transparencia, la rendición de cuentas
y la integridad en las instituciones públicas del municipio.

Guía del proceso de diseño e implementación del índice de integridad pública a escala local
12
Objetivo general
El objetivo general del proyecto fue fortalecer las capacidades
de FARO en materia de integridad, para que, a su vez, asista a
actores nacionales y locales en la construcción e implementa-
ción de instrumentos y procesos para prevenir la corrupción.
Asimismo, el proyecto busca diseñar metodologías e instru-
mentos para medir la integridad a escala local y aplicarlas en al
menos dos GADM a manera de pilotajes, en un ejercicio para-
lelo de fortalecimiento de las capacidades de FARO. Los GADM
elegidos para implementar el pilotaje fueron Loja y Manta.
Objetivos específicos
• Obtener insumos relevantes sobre cómo se implementa la
integridad pública y la transparencia en la gestión pública
municipal, con representantes de la sociedad civil, por medio
de metodologías participativas y colaborativas, para validar,
retroalimentar y añadir información relevante al índice de inte-
gridad pública a escala local;
• Fortalecer las capacidades de FARO en materia de integri-
dad pública;
• Fortalecer las capacidades de FARO y los GADM que parti-
cipan del proyecto para el desarrollo de datos, información y
análisis en integridad pública y prevención de la corrupción.
Objetivo de la guía
Esta guía tiene como objetivo recopilar información so-
bre el proceso de diseño metodológico del índice de
integridad pública a escala local, para el proyecto “Más
allá de la percepción: generando mediciones y data en
materia de integridad”, en el marco de la iniciativa del
Programa Ecuador SinCero, Prevención de la Corrup-
ción, Transparencia y Participación Ciudadana, de la
Cooperación Alemana GIZ.
En primer lugar, se presentan los objetivos de proyecto; el mar-
co conceptual utilizado para la construcción del proyecto y el
análisis de resultados; y, una descripción contextual del estado
de la corrupción a nivel regional y en Ecuador. En segundo lugar,
se expone el proceso metodológico del instrumento de medi-
ción, con sus respectivas fases: revisión de literatura, retroali-
mentación y presentación final para pilotaje. En tercer lugar, se
describe la implementación del instrumento en los GADM de
Loja y Manta, y se propone un análisis comparativo de los resul-
tados y modos de implementación. En cuarto lugar, se presen-
tan las conclusiones del proceso, los aprendizajes y los nudos
críticos. Por último, la guía concluye con recomendaciones y
buenas prácticas para la elaboración de índices y metodologías
para medir la integridad.

La integridad
pública y la
prevención de
la corrupción

La integridad pública y la prevención de la corrupción
14
La integridad pública y la prevención de la
corrupción
La corrupción es un fenómeno que afecta de manera directa
los ámbitos social, económico y político. En el ámbito social, la
corrupción puede propagarse y transformarse en institucionali-
zada. Es decir, se convierte en una respuesta aceptada y hasta
deseable en la sociedad y en la gobernanza pública (Ashforth
y Anand, 2003). En el ámbito económico, la corrupción retrasa
el desarrollo y el crecimiento económico generando obstáculos
para el sector privado y la inversión extranjera (UNODC, s.f). En el
ámbito político, la corrupción mina las bases de la democracia y
sus instituciones, distorciona el estado de derecho y obstaculiza
el buen funcionamiento gubernamental. Así mismo, irrumpe con
el equilibro en la toma de decisiones influenciando la elaboración
de políticas públicas, modificando las normas legales y permi-
tiendo la evasión de sanciones a un grupo específico (Pasquino,
2008). Esta distorsión se denomina captura política o de Estado
y se define como un proceso mediante el cual las decisiones se
desvían sistemáticamente hacia intereses particulares de ciertas
personas o grupos (OCDE, 2018). La captura se logra a través
de instrumentos ilegales como cohecho, incitación o sobornos,
pero también de forma legal, mediante contribuciones políticas
a partidos o campañas electorales (OCDE, 2018).
Una vez entendida la corrupción y sus aristas, es necesario de-
finir las prácticas que la contrarrestan. De acuerdo con el dic-
cionario de Transparencia Internacional (2020), la integridad
se puede definir como actitudes y acciones consistentes con
principios morales y éticos, así como normas que son acepta-
das por individuos e instituciones. En la misma línea, la trans-
parencia se define como una característica de instituciones,
gobiernos, compañías, organizaciones e individuos que com-
parten información, reglas, procesos y acciones abiertamente
(Transparencia Internacional, 2009). La transparencia debe es-
tar acompañada de la rendición de cuentas, a través de la cual
los tomadores de decisiones dan a conocer o responden so-
bre el manejo de lo público y sus resultados, de forma abierta
(Transparencia Internacional, 2009).
La integridad es un pilar fundamental para alcanzar el bienestar
socioeconómico, la prosperidad individual y de las sociedades
en conjunto (OCDE, 2017). En ese sentido, la integridad pública
es una responsabilidad de los gobiernos en todos sus niveles –
nacional, regional y municipal–, que involucra también al sector
privado, a las organizaciones de la sociedad civil y a los ciuda-
danos en general. En el ejercicio político, la integridad adquiere
un carácter público, con una definición propia.
En este marco, la integridad pública se entiende como el
compromiso consistente de los funcionarios públicos con
valores éticos, principios y normas que prioricen en todo
momento el interés público por sobre los intereses priva-
dos (OCDE, 2017). Considerando que la integridad es la pie-
dra angular para la buena gobernanza, el Consejo de la OCDE
introdujo el Manual de la OCDE sobre Integridad Pública. La
propuesta se basa en tres recomendaciones estratégicas: I.
Sistema de integridad coherente y completo, II. Cultura de in-
tegridad pública, y III. Rendición de cuentas eficaz (tabla 1).

15
Sobre la base de esas recomendaciones, el fin último de prevenir
la corrupción en todos sus tipos es construir y fomentar una cultu-
ra de integridad. En dicha cultura, todas las partes de la sociedad
entienden, establecen e implementan normas consistentes con
principios morales y éticos, y asumen como una responsabilidad
compartida adherirse a ellas y asegurar su cumplimiento (OCDE,
2017). Es decir, la integridad, la transparencia y la rendición de
cuentas se vuelven las prácticas aceptadas y deseables en la so-
ciedad y en el gobierno.
Tabla 1.
Pilares del Manual de la OCDE sobre Integridad Pública
• Compromiso:
marcos legales e
institucionales que
demuestran alto
decoro personal.
• Responsabilidades:
buena coordinación
del sector público
y delimitación de
responsabilidades.
• Estrategia: basada
en indicadores de
evaluación y riesgos
para la integridad.
• Normas: reglas y
valores reflejados
en leyes y políticas
organizativas.
• Sociedad: todos los
actores defienden la
integridad pública y no
toleran la corrupción.
• Liderazgo: los
directivos guían
con integridad a los
organismos del sector
público.
• Meritocracia: se
emplea a individuos
cualificados y con
valores de integridad
del servicio público.
• Formación:
servidores públicos
con las habilidades
y la capacitación
necesarias.
• Apertura:
planteamientos de
integridad discutidos
abierta y libremente.
• Gestión de riesgos:
sistema eficaz de
administración y
control de los riesgos
de integridad.
• Sanción: corrupción
y otras violaciones
a la integridad
son detectadas,
investigadas y
sancionadas.
• Supervisión: órganos
de supervisión
que lleven a cabo
actividades de control
externo.
• Participación:
gobierno transparente
y abierto, que permita
la participación de
todas las partes.
I. SISTEMA II. CULTURA III. RENDICIÓN DE CUENTAS
Fuente: OCDE, 2020.

Importancia de
la herramienta
de medición de
la integridad

17
¿Por qué es importante una herramienta de
medición de integridad?
Recientes escándalos de corrupción han marcado el escenario
político ecuatoriano, y colocado a la corrupción en el centro de
la discusión sobre la buena gobernanza. Varios estudios mues-
tran que la corrupción afecta de forma negativa al buen des-
empeño de los gobiernos, la confianza en las instituciones y la
consolidación del sistema democrático y el estado de derecho
(Della Porta 2000 citado en Moscoso 2017; Morris 2008). En
ese sentido, la corrupción afecta directamente la consecución
del bienestar individual y de las sociedades.
Desde inicios de siglo, se han implementado varios esfuerzos
para medir la corrupción y comparar sus niveles entre países.
Las mediciones están basadas principalmente en las percep-
ciones de expertos sobre el impacto o efecto de la corrupción
en la sociedad, de la sociedad civil u opiniones de ciudadanos.
Entre las herramientas más relevantes destacan: el Índice de
Percepción de la Corrupción (IPC) de Transparencia Internacio-
nal, el Global Integrity Index (2020), los Indicadores de Gober-
nanza Mundial (WGI, por sus siglas en inglés) del Banco Mundial,
el Barómetro de la Corrupción, los Indicadores de Integridad de
África (Global Integrity, 2021) y el Barómetro de las Américas.
Según las mediciones existentes, los niveles de corrupción
están estancados desde hace una década. Ecuador bajó 13
posiciones en el ranking del IPC (gráfico 1), del puesto 92 en
2020 al 105 en 2021, lo que ubica al país entre los más co-
rruptos de la región y del mundo (Transparencia Internacional,
2021). Tres de cada cinco habitantes de Ecuador consideran
que todos los políticos son corruptos; el 64 % de la población
considera que la corrupción ha permeado todo el sector públi-
co (Moscoso et al., 2021).
La corrupción se encuentra entre las cuatro principales preocu-
paciones de los ecuatorianos, detrás de la COVID-19, la eco-
nomía y el desempleo (Moscoso et al., 2021) (gráfico 2). Cabe
resaltar que todas las mediciones están basadas en percepcio-
nes; no existe información o datos que provengan de fuentes
verificables en este ámbito.
Gráfico 1.
Índice de Percepción de Corrupción 2021
Fuente: Transparencia Internacional, 2021.

18
A partir de lo anterior, durante los últimos años se han llevado
a cabo políticas anticorrupción y reformas al marco legal exis-
tente. Entre estas, se encuentran la Ley Órganica Reformatoria
del Código Órganico Integral Penal en materia de corrupción en
2021, los planes de reforma a la Ley Orgánica de Transparencia
y Acceso a la Información Pública (LOTAIP), la creación de la
Comisión de Expertos Anticorrupción, en 2021 (Presidencia de
la República Ecuador, 2021), la inclusión del objetivo 15, para el
fomento de la integridad, la transparencia y la lucha contra la co-
rrupción en el Plan Nacional de Desarrollo (2021-2025), y, más
recientemente, la creación de la Secretaría de Política Antico-
rrupción adscrita a la Presidencia de la República1
. A pesar de
los múltiples esfuerzos para sancionar la corrupción, los datos
de percepción muestran que esta sigue siendo una preocupa-
ción para la buena gobernanza, que requiere soluciones urgen-
tes, basadas en políticas públicas eficientes.
La incapacidad de establecer políticas públicas para luchar
contra la corrupción está relacionada con que los indicadores
existentes no presentan datos transparentes y precisos, por lo
que no se trata solo de la mala gestión pública (Mungiu-Pippidi
y Dadašov, 2016). Las mediciones a nivel global acumulan eva-
luaciones subjetivas de corrupción, sin ser específicas ni trans-
parentes en sus resultados. A ello se suma la poca información
que proveen sobre los avances en el tiempo; no existe eviden-
cia de qué se ha hecho bien o mal, ni quienes han sido los res-
ponsables (Mungiu-Pippidi y Dadašov, 2016).
De manera general, los indicadores tienen tres falencias: 1) no
existen mediciones basadas en un concepto sistemático de
corrupción, sino que la mayoría se asienta sobre diferentes de-
finiciones y fuentes; 2) los indicadores de gobernanza quedan
rezagados, y 3) los indicadores no permiten un monitoreo de
efectividad en el tiempo o una guía base para políticas públicas
(Mungiu-Pippidi y Dadašov, 2016). La mayoría muestra solo la
punta del iceberg, es decir, hace visibles las fallas.
Gráfico 2.
Preocupaciones de los ecuatorianos, 2021
1 http://boletin.novedadesjuridicas.com.ec/prcoip/
Fuente: LAPOP, Moscoso et al., 2021.

19
Partiendo de este contexto, es necesario cambiar el enfoque de
percepción con el que se ha medido la corrupción, y evaluar-
la con evidencia sistemática, para incentivar la integridad. La
presente guía introduce el índice de integridad pública a escala
local, para medir la corrupción más allá de la percepción. El ín-
dice está compuesto por seis dimensiones, con sus respecti-
vas variables e ítems, que permiten medir la integridad a escala
local, con una escalabilidad nacional. El índice cumple con la
recomendación de la OCDE de incentivar la construcción de
políticas proactivas y estratégicas para prevenir la corrupción,
fomentar la integridad y solucionar los problemas que socavan
la buena gobernanza. Para una mejor comprensión de la integri-
dad pública, y considerando las imperfecciones de cada apor-
te, este índice se complementa con los indicadores existentes,
y les da soporte.

Diseño de la
herramienta de
medición de la
integridad

21
¿Cómo se diseñó la herramienta de
medición de integridad pública?
Definición de integridad
La base conceptual de la herramienta se asienta sobre las Re-
comendaciones en Integridad Pública de la OCDE (2017). Den-
tro de ese marco, la integridad pública se comprende como el
compromiso consistente de los funcionarios con valores éticos,
principios y normas que prioricen en todo momento el interés
público por sobre los intereses privados (OCDE, 2017). La in-
tegridad pública es el pilar de las estructuras económicas, po-
líticas y sociales para la consecución del bienestar individual y
de la sociedad. La transparencia, la lucha contra la corrupción y
la rendición de cuentas constituyen elementos centrales en su
construcción.
Revisión de instrumentos existentes
En la primera fase, se revisaron los índices existentes y su meto-
dología para medir la corrupción, la gobernanza y/o la integridad.
Inicialmente, se realizó un mapeo de 12 instrumentos,2
en una
matriz comparativa que contempla enfoque metodológico, co-
bertura geográfica, escala y dimensiones/componentes. Luego,
se evaluaron sus criterios de priorización en cinco categorías:
Por último, se identificaron los indicadores relevantes para una
descripción en profundidad del estado del arte.
A partir de esa priorización, se revisaron ocho índices que ofre-
cen enfoques en combate a la corrupción, gobernanza o inte-
gridad. Se hizo hincapié en sus características metodológicas
y dimensiones principales. Tras esta comparación, se determi-
naron dimensiones y subdimensiones comunes, partiendo de
la encuesta base implementada en los GADM de Manta y Loja.
Las dimensiones comunes se agruparon en cuatro: acceso a la
información, gestión pública transparente, rendición de cuen-
tas y control social, y participación ciudadana. Posteriormente,
se identificaron los índices con mayor compatibilidad respecto
a las categorías planteadas. Los cuatro con más coincidencias
fueron el Índice de Integridad Global de Global Integrity (GII), el
Índice Global de Corrupción (Global Risk Profile, 2021), el Indi-
cador de Integridad de África, y el Índice de Percepción de la
Corrupción (tabla 2).
2 Se compararon los siguientes índices: Global Integrity, Local Integrity Kenya City, Africa Integrity Indicators, Indicadores de Gobernanza Mundial, Public Expenditure and Financial Accoun-
tability, International Budget Partnership, Índice de Percepción de Corrupción, Índice de Corrupción Global, Índice de Capacidad Preventiva, y Barómetro de las Américas.
El índice tiene
un enfoque
de medición
para la
prevención
de la
corrupción.
El índice
contiene
indicadores
para medir
la integridad
pública.
El índice
se aplica a
una escala
subnacional
o local.
El índice
permite la
comparación
de los
resultados
entre países.
El índice
utiliza
información
institucional
para
respaldar sus
resultados.
1 2 3 4 5

22
Tabla 2.
Comparación de índices de corrupción más relevantes
Luego de la comparación, se realizó un ejercicio de pros y con-
tras en una matriz compuesta por cuatro dimensiones –acceso a
la información, gestión pública transparente, rendición de cuen-
tas y control social, y participación ciudadana–. Se evaluó la pro-
babilidad de ocurrencia, el impacto y nivel de riesgo en el GADM
(véase anexo 1). La matriz mostró que los impactos más altos se
encuentran en las dimensiones de gestión pública transparente
y acceso a la información, que son aquellas en las que se debe
mitigar el riesgo y el impacto negativo en su valoración.
Por último, para determinar la aplicabilidad de los índices a este
estudio, se realizó un ranking basado en seis criterios y subcri-
terios: enfoque, cobertura, herramientas, actores, metodología
y dimensiones en común. El criterio de enfoque hace referencia
al objeto de medición central que utilizan los índices existentes.
Por ejemplo: integridad, anticorrupción o gobernanza. La co-
bertura se refiere al alcance de las mediciones realizadas por
los índices, que son de tipo regional o global. Las herramientas
comprenden el método utilizado por los índices, como encues-
tas o revisión documental. Los actores representan a las perso-
nas o los grupos involucrados en la evaluación de los índices,
sean estos expertos, sector público o privado, o la ciudadanía.
La metodología toma en cuenta los diferentes tipos de métodos
usados en los índices. Por último, el criterio de dimensiones en
común se basa en la similitud de las variables de los índices con
los cuatro subcriterios: acceso a la información, gestión pública
transparente, rendición de cuentas y control social, y participa-
ción ciudadana.
Elaboración: FARO 2022.
Índice de
Integridad
Global (GII)
Elaborado por:
Global Integrity
Índice Global
de Corrupción
(GCI)
Elaborado por:
Global Risk
Profile
Indicador de
Integridad de
África
Elaborado por:
Global Integrity
Índice de
Percepción de
Corrupción
Elaborado por:
Transparencia
Internacional
1. Voz y rendición de cuentas,
2. Efectividad del gobierno
3. Estado de derecho
4. Control de la corrupción
1. Situación de ratificación de
convenios
2. Evaluación de la corrupción,
3. Voz ciudadana y
transparencia
4. Funcionamiento y eficacia
del gobierno
5. Contexto legal
6. Contexto político
16 dimensiones divididas en
tres áreas:
1. Transparencia
2. Rendición de cuentas
3. Desarrollo social
1. Sobornos
2. Desvío de fondos públicos
3. Prepotencia en la función
pública
4. Mecanismo de integridad
en el sector público
5. Trabas administrativas
6. Nepotismo
7. Enjuiciamiento efectivo de
funcionarios corruptos
8. Conflictos de interés
9. Protección legal de
denunciantes
10.
Captura del estado
11. Acceso a la información
Expertos locales asignan una
calificación o comentarios
sobre cada indicador.
Un equipo de expertos
revisa y los indicadores se
promedian para producir un
puntaje final.
Internacional
(53 países
en todo el
mundo)
Internacional
(196 países)
Regional
(54 países de
África)
Internacional
(180 países)
Fuentes de datos a partir de
encuestas sobre corrupción
o delitos de cuello blanco.
Se calcula un promedio y
se determina una escala de
riesgo de 0 a 100, siendo 0
bajo riesgo.
Calificación por expertos
locales sobre cada indicador.
Un equipo de expertos
revisa la calificación y luego
se promedian los resultados
para obtener un puntaje final.
Se evalúan las percepciones
de corrupción a partir de 13
fuentes de información, para
calificar a los países de 0
–muy corrupto– a 100 –muy
transparente–.
ÍNDICE
ALCANCE Y
COBERTURA
DIMENSIONES
O VARIABLES
METODOLOGÍA

23
El objetivo de este ranking fue determinar los índices que se
enmarcan de mejor manera en los objetivos del proyecto. De
acuerdo con el criterio, se le asignó un peso a su relevancia para
el estudio y su aplicabilidad a la encuesta ejecutada a los GADM.
Como resultado, el ranking mostró los índices más relevantes en
una escala de 0 a 1, siendo 1 lo más aplicable al estudio (tabla 3).
A partir de esta primera evaluación de indicadores y dimensio-
nes, se pasó a las revisiones y reflexiones por parte del equipo
de FARO, para iniciar la construcción del instrumento.
Tabla 3.
Ranking de índices
Diseño del instrumento
Enestafase,FAROdiseñóelinstrumentodemedicióndelaintegri-
dad pública en el ámbito Local. Para ello, tuvieron lugar dos pasos
previos: un análisis conceptual y una verificación metodológica.
En el primer paso, FARO analizó los resultados de la encuesta
de línea base sobre transparencia a escala local, que se aplicó
en los municipios de Loja y Manta para introducirlos al estudio.
La encuesta contempló cuatro dimensiones: acceso a la infor-
mación, gestión pública, rendición de cuentas y participación
ciudadana. Esta encuesta permitió identificar aspectos funda-
mentales de trabajo y posibles espacios de mejora dentro de
los municipios. Asimismo, los GADM realizaron un análisis de
posibles riesgos con base en las cuatro dimensiones y subdi-
mensiones correspondientes, que dio luces sobre las priorida-
des de cada municipio. A partir de este análisis conceptual, se
identificó que las dimensiones y subdimensiones incluidas en la
encuesta serían de utilidad para diseñar el instrumento, y pasa-
rían a ser variables de este.
En el segundo paso, se realizó una revisión metodológica de los
índices con mejor capacidad de aplicación.3
Se evaluaron las
opciones tomando en cuenta las propuestas de los indicadores
existentes. De este paso, se concluyó que la escala de medi-
ción del Indicador de Integridad de África era la más óptima para
3 Los cuatro indicadores con más coincidencias fueron el Índice de Integridad Global de Global Integrity (GII), el Índice Global de Corrupción, el Indicador de Integridad de África y el Índice de
Percepción de la Corrupción.
0,71
0,68
0,62
0,60
Índice de Integridad Global
Índice Global de Corrupción
Indicador de Integridad de África
Índice de Percepción de la Corrupción
ÍNDICES RANKING

24
puntuar cada categoría. También, se concluyó que se utilizarían
las dimensiones y variables más relevantes de los índices exis-
tentes para incluir dimensiones adicionales en materia de urba-
nismo, obras públicas y medioambiente, así como normativa y
relación entre ciudadanos y sociedad.
¿Cómo se constituye el instrumento?
En el diseño de la primera versión del instrumento, se estable-
cieron 23 variables para medir la integridad a escala local. Cada
una se diseñó con base en la estrategia SMART, donde cada
variable es específica, medible, alcanzable, relevante y tempo-
ral. Se incluyeron ítems específicos que dan respuesta a cada
variable. Estas se agruparon en siete dimensiones, como mues-
tra la tabla 4.
Tras diseñar el instrumento, se prosiguió a asignar pesos para
el cálculo cuantitativo de cada variable y dimensión. La asig-
nación de pesos se realizó tras la evaluación de las metodolo-
gías existentes y la consideración del aporte de cada dimensión
al estudio. Para ello, se constituyeron dos macrodimensiones:
transparencia en los GADM, con un peso en conjunto de 0.60
sobre 1.00 y cultura de integridad pública y anticorrupción, con
un peso de 0.40 sobre 1.00, equilibrando el índice. El siguiente
paso fue asignar un peso a cada dimensión por separado, para
luego asignar un peso a cada variable, y, por último, a cada ítem.
El cálculo final del índice sería el resultado de la suma de la cali-
ficación en cada dimensión (tabla 5).
Tabla 4.
Dimensiones del índice de medición de integridad
Tabla 5.
Pesos por dimensiones
Elaboración: FARO 2022. Elaboración: FARO 2022.
1
1 0.05
Transparencia
Cultura de
integridad
2
2 0.10
3
3 0.10
4
4 0.10
5
5 0.20
6
6 0.05
7
7
0.60
0.40
Total
Total 1.00
Transparencia activa e información sobre el municipio
Transparencia activa e información sobre el
municipio
Transparencia económica y financiera
Normativa
Normativa
Transparencia en materia de urbanismo, obras públicas y
medioambiente
Transparencia en materia de urbanismo,
obras públicas y medioambiente
Página web, relaciones con los ciudadanos y la sociedad, y
participación ciudadana
Página web, relaciones con los ciudadanos
y la sociedad, y participación ciudadana
Derecho de acceso a la información pública
Derecho de acceso a la información pública
Cultura de integridad pública y anticorrupción
Cultura de integridad pública y
anticorrupción
DIMENSIÓN
DIMENSIÓN PESO
NO.
NO.
DIMENSIONES
MACRO

25
Tras completar el diseño del instrumento, para la calificación, se
sugirió que cada variable se puntúe en un intervalo de 0 a 100.
Ese intervalo permite medir la intensidad de la ejecución de las
diferentes variables en los GADM. Está dividido en cinco indica-
dores: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto, acompañados de
una escala de colores para mostrar la intensidad (tabla 6).
Tabla 6.
Asignación de puntos y semaforización
El evaluador asigna una calificación a cada ítem de 0 a 100; las
calificaciones se estandarizan con base en los pesos corres-
pondientes y se convierten a una escala entre 0 y 1 utilizando
el método estadístico Min-Max. Ese proceso permite que las
calificaciones se agreguen de modo simple. Se realiza tanto
para ponderar las variables dentro de las dimensiones como
para agregar estas últimas en el cálculo del valor total del índice,
siendo 0 lo más bajo y 1 lo más óptimo.
Para interpretar la calificación obtenida tras el cálculo de resul-
tados, se sugiere partir de dos dimensiones macro: 1) transpa-
rencia y 2) integridad y lucha contra la corrupción. Para evaluar
ambas dimensiones se establece una escala de calificación y
evaluación acorde a cada valor obtenido (tabla 7).
Tabla 7.
Escala de calificación para evaluar el índice de integridad a
escala local
0
25
50
75
100
Si la información descrita en la variable no se
cumple o no hay evidencia de acción.
Si la información descrita en la variable:
• se cumple parcialmente y
• la información más reciente disponible es de
hace dos años o más.
• se cumple por completo y
• la información más reciente disponible es del
año en curso y de al menos el periodo anterior.
• se cumple parcialmente y
• la información más reciente es de hace un año.
• se cumple por completo y
• la información más reciente disponible es del
año en curso.
BAJO
MUY ALTO
MUY BAJO
MEDIO
ALTO
OPCIONES DESCRIPCIÓN
ν ≥ 0.75
0.50 ≤ ν 0.75
0.25 ≤ ν 0.50
0.00 ≤ ν 0.25
ÓPTIMO
BUENO
REGULAR
MALO
CALIFICACIÓN VALOR (ν)

26
La primera versión del instrumento estaba conformada por siete
dimensiones, 22 variables y un total de 77 ítems. La calificación
se realizaría en la escala de 0 a 100. Esta primera versión pasó a
la tercera fase de construcción del índice, que corresponde a la
retroalimentación.
Retroalimentación del instrumento
En esta fase se ejecutaron múltiples revisiones de la primera
versión del instrumento en diferentes niveles. Las organizacio-
nes de la sociedad civil (OSC) efectuaron la primera revisión, a
través de laboratorios cívicos. También participaron los GADM
de Loja y Manta, con una retroalimentación directa. Académi-
cos internacionales hicieron la segunda revisión mediante una
retroalimentación directa. Posteriormente, FARO modificó el
instrumento a una segunda versión. La academia local ejecutó
una retroalimentación directa sobre la nueva versión a la par de
la revisión técnica por parte de los equipos colaboradores de
este proyecto (FARO y GIZ).
Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC)
El objetivo de la participación de las OSC fue obtener insumos
relevantesentornoalaintegridadylatransparenciaenlagestión
pública, por medio de metodologías participativas y colabora-
tivas, para validar, retroalimentar y añadir información relevante
al instrumento. Se invitó a participar a las OSC que trabajan o
están interesadas en temas de transparencia, integridad y lucha
contra la corrupción y se ubican en los GADM de Loja y Manta.
Los laboratorios se llevaron a cabo en Loja el 17 de febrero de
2022 y en Manta el 23 de febrero del mismo año.
Laboratorios cívicos
La metodología empleada fueron laboratorios cívicos utilizados
previamente en otros proyectos. Estos se adaptaron con el fin de
validar y recoger insumos acordes a la retroalimentación sobre
el instrumento. Los laboratorios se plantearon con base en tres
ejes: cultura de integridad, mecanismos transparentes e informa-
ción importante para las OSC. A partir de ellos, se estructuraron
actividades como caracterización del problema, definición de un
objetivo y revisión del instrumento. Para el primer y segundo eje,
los participantes partieron de un problema específico, construye-
ron un objetivo y analizaron los ítems del índice para determinar si
aportan o no a conseguir el objetivo planteado para solucionar el
problema. Para el último eje, en una asamblea general con todos
los participantes del laboratorio, se validó el tipo de información
que consideran prioritaria o útil para la transparencia e integridad
municipal. Se tomaron las dimensiones detalladas en el índice y
se determinó su priorización en una escala de uno a cinco.
Los laboratorios cívicos se implementaron en cinco etapas
(figura 1).

27
Figura 1.
Etapas de los laboratorios cívicos
GADM
A la par, se solicitó a funcionarios de los GADM de Loja y Man-
ta que realizaran una revisión del instrumento y que emitieran
comentarios u observaciones sobre las dimensiones, variables
e ítems propuestos. Se sistematizaron los comentarios en una
matriz de Microsoft Excel y se agregó la matriz de riesgos eje-
cutada previamente por los GADM sobre corrupción, integridad
y transparencia municipal.
Hallazgos
Para las OSC, el principal problema es la falta de control de la
corrupción en los GADM. Como solución, sugirieron modernizar
el sistema municipal mediante la implementación del gobierno
digital, con el fin de transparentar y agilizar la función del GADM.
Con respecto a la insuficiencia de formas, contenido y tiempos
institucionalizados para transparentar información de la gestión
pública, el principal problema señalado por las OSC fue la falta
de una cultura de honestidad y transparencia. Para solucionar-
lo, recomendaron enfatizar la exigencia de un gobierno abierto,
mediante iniciativas ciudadanas permanentes, para lograr una
convivencia honesta.
En la revisión del instrumento, se encontró que los ítems de de-
recho de acceso a la información pública, como los de página
web y relación ciudadana, representaron 100 % de utilidad para
las OSC. En el eje de mecanismos transparentes, los ítems de
transparencia de información del municipio, transparencia fi-
nanciera y cultura de integridad representaron un 63 % de uti-
lidad. En ese sentido, la prioridad dentro de los GADM debería
ser: 1) contratación pública, 2) transparencia económica y fi-
nanciera, 3) cultura de integridad pública y anticorrupción, 4)
transparencia activa e información sobre el municipio y 5) dere-
cho de acceso a la información pública. En ambos laboratorios,
las OSC concluyeron que la información más relevante es sobre
contratación y compras públicas, especialmente sobre obras y
ETAPA 1.
PRESENTACIÓN DEL
PROYECTO
ETAPA 2.
CARACTERIZACIÓN
DE LOS PROBLEMAS
EN LOS GADM Y SUS
CAUSAS
ETAPA 3.
CONSTRUCCIÓN DE
OBJETIVOS POR LOS
CRITERIOS SMART
ETAPA 4.
VALIDACIÓN
DE TIPOS DE
INFORMACIÓN
RELEVANTES PARA
LAS OSC
ETAPA 5.
REVISIÓN DEL
INSTRUMENTO
Presentación del proceso de construcción del índice de
integridad, objetivos y resultados esperados del proyecto.
Se dividió al equipo de OSC en dos grupos, uno por cada
eje.
Se trabajó en la caracterización de la causa del problema.
Se agruparon las causas por categorías.
Presentación del objetivo preliminar y sus elementos.
Categorización por similitudes.
Adaptación a criterios SMART.
Presentación de tipos de información en el índice de
integridad.
Puntuación de uno a cinco, de acuerdo con la prioridad.
Discusión entre participantes.
Evaluación de los ítems del instrumento en relación con
los objetivos del proyecto.

28
bienes públicos del municipio. La dimensión de cultura de inte-
gridad y anticorrupción es la de menor prioridad para las OSC.
A partir de esos hallazgos, FARO modificó el instrumento. Debi-
do a la nueva escala de priorización, se hicieron cambios en la
asignación de pesos por dimensión; algunas dimensiones au-
mentaron su peso y otras lo redujeron. Dado que la lucha contra
la corrupción es un tema importante para las OSC, se incremen-
tó su peso en esta variable.
Respecto a las dimensiones del instrumento, la normativa y los
modos de acceso a la información perdieron importancia, mien-
tras que la información sobre contratación y obras públicas au-
mentó su relevancia. Como resultado, las dimensiones de dere-
cho de acceso a la información y normativa se fusionaron, y se
creó una dimensión de compras públicas y contratación.
La retroalimentación de los GADM se centró en la evaluación
de las variables propuestas en el instrumento. Los GADM su-
girieron que la temporalidad de recopilación de información se
estableciera de acuerdo con cada variable (anual, trimestral o
mensual), de acuerdo con la vigencia y el momento de imple-
mentación de la herramienta. La segunda modificación fue pre-
cisar varios ítems que requerían mejores definiciones o mayor
información; se añadieron detalles y se hicieron aclaraciones.
Como resultado, se reordenaron las dimensiones, se modificaron
variables y se asignaron nuevamente los pesos correspondientes
a cada una. Se generó una nueva versión del instrumento, que
pasó a la retroalimentación del comité asesor internacional.
Comité asesor internacional
FARO invitó a expertos y académicos internacionales con co-
nocimientos o experiencia previa en el diseño de indicadores,
investigaciones o publicaciones sobre corrupción, integridad
y transparencia a participar como miembros del comité asesor
internacional de este proyecto. El comité estuvo compuesto por
tres asesores internacionales, cada uno con una aproximación
diferente al tema.
Daniel Kauffman
Es un economista chileno por la Universidad de Harvard.
Es consejero y asesor de varias organizaciones, como Glo-
bal Agenda Council of the World Economic Forum (Davos),
Extractive Industries Transparency Initiative international,
Worldwide Governance Indicators y Resource Governance
Index. Actualmente, es el presidente del Instituto de Go-
bernanza de los Recursos Naturales.
Elsa Peraldi
Es una abogada mexicana por Cambridge University Law.
Ha trabajado en proyectos de gobernanza en Freedom
House, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
el Banco Mundial, Transparencia Internacional y el Instituto
de Gobernanza de los Recursos Naturales. Desde 2016, es
parte de Global Integrity, como Directora Senior del Progra-
ma de Integridad y Anticorrupción.

29
Roberto Kukutschka
Tiene un Máster en Políticas Públicas por la Hertie School
of Governance. Dirigió el Departamento Anticorrupción en
el Servicio de Administración Tributaria de México. Traba-
jó en el European Research Centre for Anti-Corruption and
State-Building, y en proyectos como ANTICORRP y DIGI-
WHIST. Actualmente, es un experto en investigación sobre
herramientas para medir la corrupción, en Transparencia
Internacional.
El objetivo de esta fase contempla la asesoría brindada por el
comité a FARO en temas de integridad y prevención de la co-
rrupción, con un enfoque específico en la construcción de ins-
trumentos de medición. Se solicitó al comité retroalimentar el
diseño del instrumento en una matriz compartida, que se usó
como insumo principal para las posteriores modificaciones.
FARO realizó una presentación para los asesores, donde se ex-
plicó el proyecto, la fase en la que se encontraba y el proceso de
construcción del instrumento. Tuvo lugar una discusión sobre las
dimensionesdelinstrumentoyunaactividaddepriorizacióndelas
dimensiones propuestas. Se examinó qué tan adecuadas eran, la
coherencia entre ellas, la claridad en su formulación y si se suge-
ría eliminar o agregar alguna dimensión. FARO brindó un informe
detallado a los asesores, con información sobre el proyecto y la
fase de retroalimentación, como un insumo a revisar antes de la
retroalimentación directa del comité. Se envió la matriz con el ins-
trumento a los asesores para que incluyeran su retroalimentación.
Retroalimentación directa
El proceso de retroalimentación directa se organizó en revisio-
nes por dimensión, variable e ítem por parte de cada miembro
del comité. Sobre la primera dimensión, transparencia activa e
información sobre el municipio, no existieron observaciones.
Sobre la segunda, transparencia económica y financiera, se pro-
puso considerar no solo la disponibilidad de la información, sino
que esta cumpla con los estándares de datos abiertos (Open
Data Standards 2022). Asimismo, se solicitó una aclaración con
respecto a los ítems.
En la tercera dimensión, compras públicas y contrataciones, se
sugirió detallar con mayor profundidad el tipo de información
requerida sobre licitaciones públicas, contrataciones, conve-
nios y subvenciones. También, evaluar si la información se en-
cuentra en fuentes abiertas y si cumple con los estándares de
datos abiertos. Por último, se recomendó revisar la metodología
de EuroPAM (2022a) sobre contratación pública. En la cuarta
dimensión, derecho de acceso a la información pública, se re-
comendó detallar las variables y considerar tiempos de solici-
tud de información, tiempo de respuesta, costos de solicitud,
canales de reclamo, etc. Asimismo, se recomendó la revisión de
EuroPAM (2022b) sobre libre acceso a la información.
En la quinta dimensión, canales de participación ciudadana, la
propuesta fue incluir un elemento de consultas a la población
o participación directa, así como una variable sobre canales
para denuncias y su tiempo de respuesta. Para la sexta dimen-
sión, cultura de integridad pública y anticorrupción, se solicitó

30
una aclaración en cuanto a la medición de cultura abierta y a
la variable sobre antisobornos. Se recomendó que la protec-
ción a denunciantes sea una variable por sí misma. También se
propuso que, para medir la cultura de integridad, se incluyeran
variables relacionadas con cultura democrática y participación
ciudadana, y que se adecuara el nombre de la dimensión a “me-
canismos de integridad pública y corrupción”. Adicionalmente,
el comité asesor realizó una sugerencia sustancial para las di-
mensiones del índice: incluir una séptima dimensión, relaciona-
da con la captura del Estado.
A ello se sumó la retroalimentación metodológica sobre la asig-
nación de pesos en las dimensiones, variables e ítems. El co-
mité recomendó que se reevalúe la asignación existente, dado
que la propuesta caía en la arbitrariedad y falta de justificación
teórica para que ciertas dimensiones posean pesos superiores
a otras. Se sugirió asignar un mismo peso a todas las dimensio-
nes e, internamente, a todas las variables e ítems. Esta sugeren-
cia suponía modificar también la forma de evaluar el índice.
En resumen, los asesores internacionales realizaron observa-
ciones con respecto a la especificidad de las variables, la in-
clusión de nuevas variables en ciertas dimensiones, la revisión
de otros indicadores sobre contratación pública y acceso a la
información, y el cumplimiento de las políticas de acceso libre a
la información, para los verificables. Se propuso una modifica-
ción metodológica sobre la asignación de pesos por dimensión
para estandarizar el cálculo del índice.
Resultados
Tras la retroalimentación, se procedió a la evaluación de la ma-
triz enviada por los asesores internacionales por parte de FARO.
Se efectuaron cambios sustanciales en la organización del ins-
trumento y en su diseño en general. Los principales cambios se
dieron en cuanto a la eliminación de variables, así como la agru-
pación y fusión de varios ítems, por ejemplo, los de normativa
existente. Se realizó una nueva distribución de las variables, in-
cluyendo la dimensión de captura del Estado. Se profundizó en
ciertos ítems en cuanto a la solicitud de mayor información. Esto
redujo el número de variables, de 23 a 14, y el número de ítems,
que pasaron de 77 a 41.
El instrumento se conformó como se describe en la tabla 8.

31
Tabla 8.
Dimensiones y variables del índice de integridad pública a
escala local
Como resultado de la retroalimentación, se replanteó el modo
de calificar y asignar puntos por ítem. Hay un cambio sustancial
en esta versión del instrumento, dado que la calificación pasa
de una asignación de puntos en una escala de 0 a 100, a la pro-
puesta de cuatro categorías de calificación con base en la exis-
tencia de información correspondiente para cada ítem. La se-
gunda versión del instrumento se basa en cuatro categorías de
calificación, con consideraciones diferentes, en dependencia
de la dimensión o variable. El cambio permite mostrar el estado
de disponibilidad o procesamiento de la información, así como
la existencia de políticas y canales para difundirla o recibirla.
Esta segunda versión se remitió para la fase de retroalimenta-
ción del comité asesor local.
Comité asesor local
Para la tercera fase de retroalimentación, FARO convocó a la
conformación de un comité asesor local, invitando a académi-
cos y expertos de todo el país en investigación sobre corrup-
ción, integridad y transparencia, así como en el diseño de in-
dicadores para medir estos fenómenos. El comité asesor local
estuvo compuesto por tres expertos, provenientes de diferen-
tes áreas de la academia.
Publicidad activa sobre la planificación, organización y patrimonio del
municipio
Plan territorial
Información sobre procesos de contratación y compras públicas
Visibilidad, canales y características del acceso a la información pública
Gobierno electrónico
Denuncias ciudadanas
Mecanismos de participación ciudadana
Presupuesto participativo
Código y comités de ética
Fortalecimiento de capacidades internas municipales
Cultura organizacional abierta
Protección a denunciantes
Conflictos de interés
Alertas tempranas de riesgos de corrupción
V01
V02
V03
V04
V05
V06
V07
V08
V09
V10
V11
V12
V13
V14
V15*
TRANSPARENCIA ACTIVA E INFORMACIÓN SOBRE EL MUNICIPIO
COMPRAS PÚBLICAS Y CONTRATACIONES
PARTICIPACIÓN CIUDADANA
ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA Y ANTICORRUPCIÓN
CAPTURA INSTITUCIONAL

32
Irma Jara
Es doctora en Administración por la Universidad Andina
Simón Bolívar de Ecuador. Tiene amplia experiencia en
gestión pública, en el diseño de proyectos para la trans-
formación del Estado. Cuenta con varias publicaciones so-
bre transparencia e integridad. Actualmente, es docente e
investigadora de la Escuela de Gobierno y Administración
Pública y coordinadora de la Maestría en Gestión Pública
del Instituto de Altos Estudios Nacionales.
Ana Marcela Paredes
Es candidata a doctora en Estado de Derecho y Gober-
nanza Global por la Universidad de Salamanca. Fue vi-
cepresidenta del Consejo Nacional Electoral de Ecuador,
consultora y asesora del Instituto Nacional de Democracia
y directora de la Secretaría Nacional de Transparencia y
Anticorrupción. Actualmente, es docente e investigadora
del Instituto de Altos Estudios Nacionales.
Mario Hidalgo
Es doctor en Ciencias Políticas y Gobierno por la Universi-
ty College London. Ha trabajado como analista de instru-
mentos internacionales de lucha contra la corrupción en el
CPCCS en Ecuador, y como experto de mecanismos anti-
corrupción de la Organización de Estados Americanos. Ac-
tualmente, es Director Ejecutivo de la Fundación Circular.
FARO realizó una reunión con el comité asesor local y presentó
el proyecto, sus objetivos, la fase de retroalimentación y el pro-
ceso de construcción del instrumento. Se explicaron las dimen-
siones del índice de integridad pública a escala local y la lógica
de puntuación para cada dimensión y variable. Tras la presen-
tación, FARO remitió la matriz de evaluación y el instrumento
completo a los tres miembros del comité asesor local. Se les
solicitó hacer una retroalimentación directa sobre cada dimen-
sión, variable, ítem y categoría de calificación. Se estableció un
tiempo de retroalimentación de aproximadamente una semana.
La retroalimentación directa se dividió en dos partes: la evaluación
de las dimensiones, variables e ítems, y la evaluación metodoló-
gica de las categorías de calificación. En la primera, cada asesor
realizó comentarios y sugerencias por dimensión, variable e ítem
encuantoasuestructura,conceptualizaciónyubicaciónenelins-
trumento. El comité asesor sugirió modificar el nombre de algunas
variables para que den cuenta de lo que se pretende medir.
Variassugerenciassecentraronenampliarladescripcióndecier-
tos ítems, para que la búsqueda de información sea más precisa.
Por ejemplo, en los ítems de información presupuestaria. Asimis-
mo, se propuso agregar en ciertos ítems la solicitud de informa-
ción sobre otros actores municipales, más allá de los/as alcaldes/
as, como en el ítem de evaluación de gastos viáticos. Por último,
se recomendó trasladar ciertos ítems de una dimensión a otra,
para una mejor organización del instrumento. Por ejemplo, tras-
ladar el ítem de protección y seguridad de denunciantes desde
cultura de integridad pública hacia participación ciudadana.

33
En la retroalimentación metodológica, los asesores evaluaron
las categorías de calificación propuestas en el instrumento. Los
comentarios, en primera instancia, se centraron en resaltar que
las categorías propuestas no eran excluyentes entre sí, por lo
que podría haber confusión al momento de calificarlas. En la
misma línea, se sugirió evaluar si las categorías correspondían
a lo que pretende medir cada ítem. También se recomendaron
otras categorías de evaluación para medir de forma más precisa
el avance alcanzado por los GADM. Por último, se concluyó que
era necesario modificar las dimensiones, variables e ítems tras
los comentarios de la primera parte, y luego enfocar los esfuer-
zos en mejorar las categorías de calificación.
Sobre el cálculo del índice, se efectuó una observación meto-
dológica. El comité propuso que, dado el carácter evolutivo de
ciertas categorías de calificación, estas deberían calcularse bajo
una lógica acumulativa, en la que se puedan seleccionar varias.
Es decir, cada categoría debería representar un peso (0.10), que
se agrega de modo simple (se suma cada categoría de acuerdo
con la selección), para obtener el valor final de calificación del
ítem en una escala de 0 a 1. Otras variables e ítems se medirían
con una lógica selectiva, en la que cada categoría tendría un
peso determinado (de 0 a 1.00), que no se agrega ni se acumu-
la para obtener el valor final. En el componente selectivo, cada
categoría corresponde a un peso fijo. Esa distinción se sugirió
como una forma más eficiente de medir los avances y el estado
de la integridad, transparencia y lucha contra la corrupción, así
como ajustar cada ítem al contexto en el que se mide.
Resultados
Tras la retroalimentación, FARO analizó la matriz del comité ase-
sor local y procedió a modificar el instrumento. Inicialmente, se
realizaron cambios sobre la construcción de las dimensiones,
variables e ítems. La primera variable (publicidad activa sobre la
planificación, organización y patrimonio del municipio), pasó a
englobar de forma más directa los ítems que la componen, por
lo que se modificó a “información municipal general”. En las va-
riables correspondientes a solicitudes de información sobre al-
caldes/as, se agregó a otros funcionarios como concejales, ase-
sores y funcionarios de nivel jerárquico superior del municipio.
También, se sustituyeron ciertas palabras como “estadísticas”
por “información procesada”, para una mejor comprensión de los
ítems. Adicionalmente, se precisó consultar al Servicio Nacional
de Contratación Pública sobre los procedimientos que no se evi-
dencian en el sistema de compras públicas, para describir con
más detalle la dimensión de compras públicas y contrataciones.
En las categorías de calificación, las modificaciones se centra-
ron en diferenciar de manera más clara las categorías, para que
cumplan con la condición de ser mutuamente excluyentes. Se
agregaron detalles específicos como temporalidad de la infor-
mación, elementos de la información, canales de acceso, entre
otros, para que los expertos encargados las puedan evaluar con
más precisión. También se agregaron categorías de evaluación
específicas para cada ítem dentro de ciertas variables, como
fortalecimiento de capacidades internas municipales y conflic-

34
tos de interés. Se constituyeron dos componentes de califica-
ción: uno con categorías mutuamente excluyentes entre sí, y
uno de calificación acumulativa de categorías.
Retroalimentación técnica: FARO y GIZ
A la par de la retroalimentación del comité asesor local, los equi-
pos técnicos de FARO y GIZ evaluaron la segunda versión del
instrumento. Para esta fase de retroalimentación, se presentó
el proyecto, el proceso de construcción de la herramienta y su
composición hasta ese momento. A los equipos técnicos se les
solicitó evaluar la herramienta basándose en dos temas centra-
les: 1) pertinencia de los elementos en el instrumento, coheren-
cia interna entre las dimensiones, variables e ítems y aporte a lo
que deseamos medir en torno a integridad pública, y 2) desde
el punto de vista conceptual, si existen ítems que sobran, faltan
o necesitan modificarse para medir lo que buscamos. Se remitió
la matriz de evaluación a los miembros del equipo para que in-
cluyeran sus observaciones y comentarios sobre el instrumento.
La retroalimentación se dividió en dos partes: evaluación de las
dimensiones, variables e ítems, y evaluación de las categorías de
calificación. En la primera parte, la retroalimentación se centró en
hacer recomendaciones sobre aspectos específicos de ciertas
variables e ítems. Entre los comentarios más frecuentes, estuvo
aumentar detalles específicos sobre la información que se solicita,
los actores involucrados y detallar la temporalidad de la informa-
ción requerida para ciertos ítems. Se sumó una retroalimentación
conceptual por parte de GIZ, quienes enfatizaron en la importancia
del marco de integridad pública de la OCDE como un punto de re-
ferencia teórico para ajustar las variables e ítems del instrumento.
En relación con las categorías de calificación, la retroalimenta-
ción se centró en evaluar las categorías propuestas en el índi-
ce y su relación con las variables e ítems que pretende medir.
Se resaltó que varias no cumplían con la condición de ser mu-
tuamente excluyentes. Se sugirió aumentar la especificidad de
ciertas categorías. A esto se sumó la observación de que la me-
todología de calificación caía en la arbitrariedad, por lo que los
evaluadores sugirieron estandarizar las puntuaciones para cal-
cular el índice. Por último, se recalcó la necesidad de una sec-
ción donde se puedan colocar los verificables como enlaces o
documentos para contrastar las calificaciones con la existencia
de la información.
Resultados
Tras la retroalimentación, FARO analizó la matriz del equipo téc-
nico y procedió a revisar el instrumento para modificaciones
posteriores. En las categorías de calificación, se ejecutaron mo-
dificaciones profundas, que coincidieron con los comentarios
de los asesores locales. Se agregó una categoría extra de cali-
ficación, para garantizar la condición de que estas sean mutua-
mente excluyentes, incorporando la opción “no existe informa-
ción”. Asimismo, las categorías se hicieron más específicas de
acuerdo con el ítem a medir. Teniendo en cuenta los resultados,
se dio paso a la construcción de una tercera versión, que se im-
plementaría en el pilotaje.

35
Conclusiones del diseño
La revisión inicial de literatura y la construcción del estado del arte
fueron esenciales para determinar el diseño del instrumento. Tan-
to la comparación como los pros y contras de los índices existen-
tes contribuyeron a la constitución de dimensiones, variables e
ítems que permiten medir la integridad pública a escala local. De
la misma manera, comparar la metodología aplicada en los índi-
ces permitió seleccionar la mejor forma de calificar el instrumento
y optar por una metodología cuantitativa, que se pueda compro-
bar con información recopilada por los propios GADM.
La retroalimentación fue un paso sustancial en el diseño del
instrumento, dado que demostró las prioridades particulares
de cada sector en la medición de la integridad pública a escala
local. Contar con la participación de asesores de diversos sec-
tores, funcionarios municipales y dirigentes de OSC fue central
para que el instrumento sea adaptable y generalizable para los
GADM, y que a la vez permita medir la integridad de manera
cuantitativa y comprobable.
Sobre la variable cualitativa: alertas
tempranas de riesgos de corrupción
Aunque el enfoque principal del instrumento de medición de
integridad se basa en la recolección de información dura y
cuantitativa, se consideró necesario mantener una sección que
contemple aspectos cualitativos, para añadir más información
y fortalecer el índice. En ese sentido, la variable cualitativa con-
templa aspectos como la recolección de información sobre di-
versos temas: casos de corrupción de funcionarios municipales,
pasados y en investigación (específicamente los de elección
popular o de nivel jerárquico superior, historial de corrupción
o casos en los que estuvieron involucradas las autoridades de
elección popular (alcaldes y concejales) y finalmente informa-
ción sobre la acreditación del municipio en la norma internacio-
nal ISO 37001 sobre el Sistema de Gestión Antisoborno.
Para recopilar esta información, se sugirieron métodos como
entrevistas con medios de comunicación y revisión documental,
para detectar alertas sobre posibles actos de corrupción en el
gobierno local, basadas en experiencias pasadas o presentes.
Instrumento para pilotaje
El instrumento para pilotaje es la versión final que pasó a imple-
mentarse en los GADM de Loja y Manta, de manera simultánea.
Está compuesto por seis dimensiones, 19 variables y 44 ítems
(véase anexo 2). Cada dimensión comprende un conjunto de
variables, que a su vez se componen de ítems, para medir un
elemento específico dentro de los GADM. La versión final de di-
mensiones y variables se organizó como muestra la tabla 9.

36
Tabla 9.
Dimensiones y variables del instrumento para pilotaje
Tabla 10.
Dimensiones y componentes del índice
La metodología de calificación se dividió en dos componentes:
un componente selectivo con categorías excluyentes entre sí; y
un componente complementario, con categorías que se agregan.
En el componente 1, solo se puede seleccionar una categoría y en
el componente 2, varias. Para la implementación del instrumento,
este se dividió en las dos partes correspondientes a los compo-
nentes de calificación. En la parte 1, se califican todos los ítems ex-
cluyentes entre sí, mientras que en la parte 2 se califican todos los
ítems que se complementan y agregan entre sí (tabla 10).
Información municipal general
Plan territorial
Rendición de cuentas
Información sobre procesos de contratación y compras públicas
Visibilidad, canales y características del acceso a la información pública
Publicidad activa que cumple con requerimientos de la LOTAIP
Gobierno electrónico
Denuncias ciudadanas
Protección a denunciantes
Mecanismos de participación ciudadana
Presupuesto participativo
Código y comités de ética
Fortalecimiento de capacidades internas municipales
Meritocracia en el servicio público municipal
Cultura organizacional abierta
Compromiso con la integridad
Enfoque estratégico de la integridad
Conflictos de interés
V01
V02
V03
V04
V05
V06
V07
V08
V09
V10
V11
V12
V13
V14
V15
V16
V17
V18
V19
COMPRAS PÚBLICAS Y CONTRATACIONES
CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA Y ANTICORRUPCIÓN
COMPONENTE 1 COMPONENTE 2
V1.1 X
V2.1 X
V3.1 X
V4.1 X
V2.3 X
V3.3 X
V2.5 X
V3.5 X
V1.2 X
V2.2 X
V3.2 X
V2.4 X
V3.4 X
V1
V2
V3
V4
INFORMACIÓN MUNICIPAL GENERAL
PLAN TERRITORIAL
TRANSPARENCIA ECONÓMICA Y FINANCIERA
RENDICIÓN DE CUENTAS

37
24 subvariables
20 subvariables
V5.1
V13.1
V14.1
X
X
X
V5.3 X
V6.1
V15.1
V8.1
V17.1
V9.1
V18.1
V10.1
V19.1
V11.1
V19.2
V19.3
V19.4
V12.1
V19.5
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
V7.1
V16.1
V16.3
V7.2
V16.2
X
X
X
X
X
V5.5 X
V5.2
V13.2
V14.2
V15.2
V14.3
X
X
X
X
X
V5.4 X
V5.6 X
V5 V13
V14
V6
V15
V8
V17
V9
V18
V10
V19
V11
V12
V7
V16
INFORMACIÓN SOBRE PROCESOS DE CONTRATACIÓN Y COMPRAS
PÚBLICAS
CÓDIGO Y COMITÉS DE ÉTICA
FORTALECIMIENTO DE CAPACIDADES INTERNAS MUNICIPALES
VISIBILIDAD, CANALES Y CARACTERÍSTICAS DEL ACCESO A LA
INFORMACIÓN PÚBLICA
MERITOCRACIA EN EL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL
GOBIERNO ELECTRÓNICO
COMPROMISO CON LA INTEGRIDAD
DENUNCIAS CIUDADANAS
ENFOQUE ESTRATÉGICO DE LA INTEGRIDAD
PROTECCIÓN A DENUNCIANTES
CONFLICTOS DE INTERÉS
GOBIERNO ELECTRÓNICO
PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
PUBLICIDAD ACTIVA QUE CUMPLE CON REQUERIMIENTOS DE
LOTAIP
CULTURA ORGANIZACIONAL ABIERTA
COMPRAS PÚBLICAS Y CONTRATACIONES CULTURA DE INTEGRIDAD PÚBLICA Y ANTICORRUPCIÓN

38
El instrumento se califica a partir de la asignación de un núme-
ro de puntos a cada ítem. Para el componente 1, se sigue la me-
todología del Indicador de Integridad de África, con los criterios
de puntuación en un intervalo de 0 a 100, donde las categorías
responden a una escala de Likert: muy bajo (0), bajo (25), medio
(50), alto (75), y muy alto (100). El experto encargado selecciona
una sola calificación para puntuar al ítem dentro de esta escala.
La puntuación final será equivalente a la categoría seleccionada
por el técnico experto. Esta se encontrará en una escala de 0 a
100 (tabla 11).
Para el componente 2, todas las categorías mantienen una pun-
tuación de 25 a excepción de la categoría 1 “no existe informa-
ción”, que tiene una puntuación de 0. El experto encargado pue-
de seleccionar varias a la vez, si estas corresponden al estado de
la información solicitado en cada ítem. La selección de múltiples
categorías se puede interpretar de la siguiente forma: no existe
información (0), una categoría seleccionada (25), dos categorías
seleccionadas (50), tres categorías seleccionadas (75), cuatro
categorías seleccionadas (100). La puntuación final será equiva-
Tabla 11.
Puntuación componente 1
lente a la suma de todas las categorías seleccionadas por el técni-
co experto. Esta se encontrará en una escala de 0 a 100 (tabla 12).
El cálculo del índice se realiza en dos procesos diferentes. El pri-
mero tiene como prioridad calcular cada dimensión. Para obte-
ner el valor respectivo, primero se estandarizan las puntuaciones
de todos los ítems de la dimensión. Segundo, los nuevos valores
estandarizados se promedian en conjunto. El valor final del pro-
medio de todos los ítems dentro de una dimensión constituye su
puntaje final de calificación.
Para calcular el índice total de integridad, el proceso se realiza de
la siguiente forma: primero, se estandarizan los datos por el mé-
todo Min-Max, en un rango de 0 a 1. Los valores obtenidos de
todos los ítems que componen el instrumento se promedian entre
sí. El valor final del promedio de todos los ítems del instrumento
constituye el puntaje final de calificación del índice de integridad
pública a escala local. El índice será un valor dentro de la escala 0
a 1, y corresponderá al nivel de transparencia, integridad y lucha
contra la corrupción en cada GADM.
Tabla 12.
Puntuación del componente 2
0
Muy bajo
25
Bajo
50
Medio
75
Alto
100
Muy alto
0.00≤ ν100
Total
Ítem
Puntuación
Escala
ASIGNACIÓN DE PUNTOS
PUNTUACIÓN
FINAL
CATEGORÍA
1
CATEGORÍA
2
CATEGORÍA
3
CATEGORÍA
4
CATEGORÍA
5
0 25 25 25 25 0.00≤ ν100
Ítem
Puntuación
ASIGNACIÓN DE PUNTOS PUNTUACIÓN
FINAL
(SUMA DE LAS
CATEGORÍAS)
CATEGORÍA
1
CATEGORÍA
2
CATEGORÍA
3
CATEGORÍA
4
CATEGORÍA
5

39
La interpretación del índice se efectuará con base en una des-
cripción del valor obtenido en la calificación final. El índice se in-
terpretará como se describe en la tabla 13.
Se seguirá la misma escala de calificación por valor para evaluar
las dimensiones.
Tabla 13.
Evaluación del índice de integridad pública a escala local
ν ≥ 0.75
0.50 ≤ ν 0.75
0.25 ≤ ν 0.50
0.00 ≤ ν 0.25
Los niveles de transparencia, integridad y lucha
contra la corrupción del GADM se encuentran en
un estado deseable; requieren poca intervención
de las autoridades.
contra la corrupción del GADM se encuentran dentro
del rango de variación aceptable; sin embargo, se
requiere alguna intervención de las autoridades para
la mejora integral de las dimensiones.
contra la corrupción del GADM se encuentran
fuera del rango de variación aceptable y requieren
intervención de las autoridades. La valoración de
las dimensiones es desfavorable.
contra la corrupción del GADM se encuentran
severamente comprometidos.
Óptimo
Bueno
Regular
Malo
CALIFICACIÓN VALOR (ν) DESCRIPCIÓN

Implementación
41
Resumen del proceso de implementación
La implementación del instrumento para el pilotaje en los GADM
de Loja y Manta se desarrolló en tres pasos. Primero, FARO eje-
cutó un taller con los funcionarios de los municipios para explicar
de forma detallada las dimensiones, variables e ítems, así como
los verificables necesarios y el proceso de selección de catego-
rías para evaluar el instrumento. Durante el taller, los técnicos de
cada GADM realizaron preguntas y dialogaron con FARO sobre
los objetivos de la implementación y el proceso de pilotaje. Se re-
saltó que el instrumento consiste en una autoevaluación de cada
municipio, donde expertos técnicos serán los encargados de
gestionar su llenado con la información recopilada internamente.
Luego del taller, FARO envió el instrumento en una hoja de cál-
culo compartida por Google Sheets a cada GADM, para dar ini-
cio al pilotaje. El instrumento se organizó en una tabla dividida
en dos partes: parte 1, para la sección selectiva de categorías
mutuamente excluyentes y parte 2, para la sección acumulativa
de categorías. Se otorgó un plazo a cada municipio: completar
el instrumento hasta mediados de mayo de 2022. El proceso
de implementación se adecuó a la organización interna de cada
GADM, como se recoge en la figura 2.
Tras el pilotaje, FARO recibió los instrumentos por parte del ex-
perto técnico encargado y procedió a revisar cada ítem con
su verificable, para comprobar la coherencia entre la categoría
seleccionada y la información existente. Posteriormente, FARO
realizó la asignación de puntos por categoría y procedió a cal-
cular el resultado del índice de integridad pública a escala local.
Figura 2.
Proceso de implementación interna
Revisión del
instrumento por
parte del técnico
responsable
Distribución interna
para la recolección
de información por
departamento
Organización de
la información por
tipo de verificable y
formato
Autoevaluación
mediante la selección
de categorías de
calificación por ítem
Inclusión de
verificables en
el instrumento y
explicación en
comentarios
2 3 4 5
1

42
Resultados
Análisis del proceso de implementación
Recolección de información
La recolección de información constituye el paso previo a la au-
toevaluación del instrumento. El técnico de cada GADM encargó
internamente la recolección de información por cada ítem a los
diferentes departamentos y direcciones del municipio. En esta
instancia, intervinieron órganos como la dirección administrativa
y la dirección financiera; la secretaría general del municipio y los
departamentos de planificación, movilidad, ambiente, higiene,
compras públicas, talento humano, tecnología y comunicación.
Cada responsable se encargó de recolectar la información dis-
ponible y remitirla al técnico encargado. El técnico aglutinó y or-
ganizó la información por tipo de verificable y formato.
En este proceso se enfrentaron varias complicaciones: los tiem-
pos de respuesta de cada departamento variaron de acuerdo
con la disponibilidad del responsable y la localización de la infor-
mación; hubo discordancia entre los formatos en los que se envió
la información (ZIP, enlaces a páginas web, PDF) que dificultaron
el trabajo del técnico al momento de organizarla; algunos docu-
mentos no se enviaron con especificaciones claras y la confiden-
cialidad de la información no permitió que esta se remita al técni-
co para su inclusión y evaluación en el instrumento.
Autoevaluación
Teniendo en cuenta la información recopilada, el técnico proce-
dió a la autoevaluación. Este proceso comprende contrastar la in-
formación disponible con cada ítem y determinar la categoría de
calificación que mejor corresponda al estado de la información.
En la autoevaluación, el técnico encargado en cada GADM fue el
responsable de determinar la categoría para cada ítem y de emi-
tir comentarios para explicar la selección (de ser necesario). La
autoevaluación se realizó con base en la información remitida por
los demás departamentos, por lo que la labor del técnico depen-
día de la colaboración de todo el municipio. Para el componente
1, el técnico asignó una categoría de calificación a cada ítem; para
el componente 2, seleccionó una o más categorías de califica-
ción para el estado de la información.
En este aspecto, la autoevaluación depende de la calidad y can-
tidad de la información compartida con el técnico. En el pilotaje,
los técnicos enfrentaron la dificultad de emitir una calificación sin
contar con la información completa para respaldarla. Por lo tanto,
los GADM tuvieron puntuaciones más bajas y un valor menor en
el índice de integridad pública a escala local.
Presentación de evidencia y verificables
La presentación de evidencias corresponde a los verificables o
medios de verificación que se usan para respaldar la calificación

Implementación
43
en cada ítem. Se realizó a través de diferentes formatos, físicos
o digitales. Los verificables digitales (páginas web, aplicativos o
correos electrónicos) se incluyeron en formato de enlaces, foto-
grafías o capturas de pantalla. Los verificables físicos (documen-
tos, informes, planes, actas, etc.) se incluyeron en formato PDF,
escaneados o como fotografías. Tanto los verificables digitales
como los documentos que se encontraban en formato de datos
abiertos se incluyeron en la sección de comentarios en el instru-
mento, en formato de enlaces. Los verificables de tipo físico se
colocaron en una carpeta compartida en la nube, en los formatos
antes mencionados. Por motivos de confidencialidad de cada
municipio, varios documentos no fueron compartidos, solo se
mencionaron en los comentarios del instrumento.
En la presentación de evidencias, se puede observar que, en
algunos casos, no se brindó una explicación clara de dónde se
puede encontrar la información en la carpeta compartida. En
otros casos, se adjuntan múltiples documentos para un solo ítem
sin explicar cuál respalda la calificación seleccionada por el téc-
nico encargado. También se incluyeron enlaces de inicio a pági-
nas web, donde la localización de la información no era evidente,
sino que se requerían indicaciones adicionales. Una observación
a resaltar en cuanto a los verificables es que la gran mayoría de
la información compartida fue aquella que se encuentra en da-
tos abiertos por exigencia de la LOTAIP, mientras que la que no
es requerida reposa en el municipio, sin ser compartida activa ni
pasivamente.
Observaciones generales
En la recopilación de información, no todos los departamentos
participaron activamente. Algunos departamentos o direcciones
no remitieron la información a tiempo al técnico encargado, para
que esta pudiera ser evaluada.
En la autoevaluación, no todos los ítems incluyeron comentarios
cuando lo requerían. En algunos ítems, los comentarios no fueron
claros y no empatan con la información solicitada y el verifica-
ble adjunto. Para la presentación de evidencia y verificables, los
GADM enfrentaron la dificultad de obtener información descar-
gable y en formato de datos abiertos. Se señaló que hubo dificul-
tades para encontrar documentos actualizados y que se ajusten
a la temporalidad solicitada en los ítems. Un factor importante fue
la vigencia de los documentos: muchas normativas y protocolos
fueron implementados en fecha reciente, por lo que aún no se
evidenciaban actividades relacionadas con su aplicación.
Análisis comparativo de resultados
FARO recibió de los GADM los instrumentos de pilotaje comple-
tos, incluidos los verificables. El equipo revisó el instrumento co-
rrespondiente a cada GADM y los verificables adjuntos antes de
calcular los resultados finales del índice de integridad pública a
escala local. El pilotaje realizado en Manta y Loja fue la primera
implementación del instrumento a escala local y comprendió un
proceso de aprendizaje para todos los involucrados.

44
Los resultados permiten vislumbrar tanto las posibilidades de
mejorar la calidad de la integridad, transparencia y lucha contra
la corrupción en ambos municipios, como de consolidar y opti-
mizar la herramienta. El análisis comparativo se efectúa a partir de
la autoevaluación. Primero, se presentarán las similitudes en los
resultados y luego, las diferencias centrales entre los municipios.
Similitudes entre Loja y Manta
La transparencia en ambos municipios se encuentra dentro de un
rango bueno según la tabla de evaluación propuesta. Dentro de
esta dimensión, se puede resaltar que la información sobre bie-
nes del municipio está procesada, pero se comparte únicamente
mediante solicitud formal. Hay necesidad de mejorar la difusión
de esta información y su calidad.
La información sobre transparencia económica y financiera se
encuentra en un estado similar en ambos GADM. Los documen-
tos sobre gastos de viáticos de funcionarios municipales, pre-
supuestos municipales e información sobre la deuda pública se
encuentran procesados en formato digital, actualizados hasta
la fecha y disponibles en una página web. Sin embargo, aún se
requiere que la información se encuentre en formato de datos
abiertos, es decir, descargable y machine-readable.
Como parte de la dimensión de compras públicas y contratacio-
nes, ambos municipios presentan información detallada y esta-
dísticas sobre procesos de contratación emergente disponibles
en el portal de compras públicas. Cabe resaltar que el estado de
la información en este caso corresponde a los requerimientos de
la LOTAIP, lo que muestra que hay cumplimiento de la Ley, pero
a su vez no existe intención de hacer la información accesible a
todo el público en formato de datos abiertos. Por lo tanto, existe
espacio para mejorar el formato de los datos y su disponibilidad.
En cuanto al acceso a la información, en ninguno de los munici-
pios existe documentación disponible sobre las solicitudes de
acceso público y las respuestas a estas. Ello se traduce en que
no registran información sobre acceso a la información, ni se les
da una respuesta institucional. Por lo tanto, se requieren datos so-
bre las solicitudes, así como un procesamiento detallado de la in-
formación y las estadísticas, para determinar la efectividad de los
canalesexistentes.SobrelosrequerimientosdelaLOTAIP,lainfor-
maciónenambosGADMseencuentraenunapáginawebactuali-
zada y cumple con los tiempos y formas solicitados por la Ley. Por
lo tanto, existe una relación positiva entre la información solicitada
por la LOTAIP y el cumplimiento de los municipios. Los resultados
sugieren también que hay una necesidad de información proce-
sada sobre el impacto o los resultados de cumplimiento.
En la dimensión de participación ciudadana, específicamente en
gobierno abierto, se encuentra una similitud importante entre am-
bos municipios. Loja y Manta cuentan con modelos de gobierno
electrónico para la gestión municipal. Existe una presencia inte-
ractiva: la página web está consolidada, con servicios y trámites
en línea, aunque todavía se requieren algunos procesos presen-
ciales. Este resultado indica que el estado del gobierno abierto en
ambos GADM tiene una amplia oportunidad de mejorar. El instru-

Implementación
45
mento sugiere que el gobierno electrónico se implemente hasta
que se pueda acceder por medio de una página web a todos los
servicios, de manera integrada. No obstante, hay que considerar
que la ampliación de trámites en línea está limitada por el acceso
general de la población a internet y su adaptabilidad al medio.
Lacapturainstitucionalrespectoalosconflictosdeinterésbusca-
ba establecer el estado de la voluntad política y los esfuerzos de
cada municipio por institucionalizar la integridad. En Loja y Manta
no existe información sobre las subvenciones y ayudas públicas
concedidas por el municipio. El resultado muestra la necesidad
de incrementar los esfuerzos internos para aumentar la transpa-
rencia en este aspecto. Adicionalmente, existe una similitud en el
estado de las declaraciones patrimoniales de las autoridades de
elección popular, información que existe en ambos municipios,
pero no se comparte de ningún modo, por lo que no es de co-
nocimiento público. A razón de ello, es necesario trabajar en la
difusión de la información y en su formato, para que se encuentre
como datos abiertos.
Diferencias entre Loja y Manta
Ahora bien, aunque la información disponible se evaluó como
buena en ambos municipios, existen diferencias importantes en-
tre los resultados en Loja y Manta. Respecto a los planes territo-
riales, en Loja, la mayoría se encuentra en formato digital y actua-
lizado, disponible en una página web. Mientras que, en Manta, el
estado de los planes es más variado; alguna información se en-
cuentra en formato de datos abiertos, otra no existe. La rendición
de cuentas en Manta tiene un seguimiento sobre el cumplimiento
de hitos y metas, mientras que en Loja todavía no existe este tipo
de información. Las diferencias muestran que se debe trabajar en
la calidad y el formato de los datos en ambos municipios, pero en
áreas diferentes.
La situación de las compras y la contratación pública se diferen-
cia también de forma sustancial en Loja y Manta. Manta cuenta
con información sobre procesos de planificación de obras públi-
cas, modificaciones y retrasos en obras, e información adicional
sobre compras públicas, en datos estadísticos e informes deta-
llados disponibles en formato de datos abiertos. Es decir, tiene un
óptimo cumplimiento en ese sentido. Loja, por otro lado, cuenta
con información procesada y disponible en una página web, pero
no se encuentra en formato de datos abiertos. Por lo tanto, existe
un espacio de mejora en la calidad de datos y el seguimiento de
esta dimensión.
LasituacióndelaparticipaciónciudadanadifieresegúnelGADM.
Loja cuenta con protocolos o normativas que establecen proce-
sos de protección a denunciantes, mecanismos de participación,
mecanismos de denuncia ciudadana y gestión del presupuesto
municipal. También, con medios o mecanismos digitales o físicos
para dar respuesta a las denuncias y proteger a los denunciantes.
No obstante, carece de información procesada y estadísticas al
respecto. Manta posee protocolos o normativas en cuanto a de-
nuncias ciudadanas y protección a denunciantes, sin embargo,
no tiene los canales ni mecanismos para garantizar su aplicación.
A pesar de esto, Manta presenta información procesada y es-

46
tadísticas de respuesta a denuncias ciudadanas y protección a
denunciantes. Ambos municipios necesitan mejorar los mecanis-
mos y procesos que hagan efectiva la participación ciudadana.
Dentro de la misma dimensión, el estado de la información sobre
la gestión del presupuesto municipal está más consolidado en
Loja. El municipio cuenta con un protocolo u ordenanza que de-
talla el procedimiento de gestión, respaldos de información sobre
la asignación de presupuesto participativo e información sobre
indicadores de progreso y resultados de proyectos ejecutados.
Manta cuenta con el protocolo u ordenanza sobre la gestión, pero
se mantiene en ese nivel y no consolida los demás estados de
la información. Ambos municipios pueden mejorar la obtención
de indicadores de progreso y resultados de proyectos, que estén
disponibles en formato de datos abiertos.
La diferencia más marcada se concentra en las variables dentro
de la cultura de integridad pública y anticorrupción. Loja presentó
un avance importante con información sobre el código de ética
del municipio y la conformación del comité de ética. Cuenta con
información sobre la inducción de ética a servidores públicos,
capacitaciones en temas de integridad y transparencia, y sobre
contratación pública. Respecto a la meritocracia, Loja tiene pro-
tocolos que establecen mecanismos para el acceso al servicio
público, por ejemplo, de integridad en el proceso de contrata-
ción, y con un plan de acción que los detalla. Dispone de canales
de denuncia específicos para servidores públicos municipales,
con un protocolo que garantiza su participación, con acciones de
cultura organizacional abierta y un canal electrónico para ese fin.
El GADM realiza acciones específicas de integridad como parte
de la planificación municipal. A ello se le suma un enfoque es-
tratégico de integridad, dado que se han identificado prioridades
y objetivos en el tema. Por el contrario, Manta no cuenta con in-
formación sobre estos aspectos. Solo posee un documento que
detalla el código de ética municipal. Cabe resaltar que ambos
municipios deben trabajar para la inclusión activa de la integridad
en la planificación del GADM, así como en acciones más claras
que incentiven la transparencia, la integridad y la lucha contra la
corrupción en las instituciones.
Por último, el estado de captura institucional respecto a conflictos
de interés presenta ciertas diferencias entre Loja y Manta. Por un
lado, Manta no posee información que documente las declara-
ciones de conflicto de interés financiero de las autoridades mu-
nicipales de elección popular. Por otro lado, Loja cuenta con esta
información procesada, pero únicamente con acceso mediante
solicitud formal. En cuanto a la regulación sobre conflicto de in-
terés implementada en el GADM, Loja cuenta con un protocolo
y acciones sistematizadas en una entidad que hace cumplir la
regulación, mientras que Manta no posee información sobre ese
aspecto. Resulta claro que aún son necesarios esfuerzos en am-
bos municipios para transparentar la información y aumentar la
voluntad política de contar con información de mejor calidad.

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