Direito Constitucional I introdução

Direito Constitucional I 04/02/13 1
Universidade Presbiteriana Mackenzie – Fábio Peres da Silva
Elaborado a partir das aulas ministradas pelo prof. Francisco Pedro Jucá no 1º semestre de 2013
Sobre a disciplina: introdução, contexto e posicionamento
No primeiro semestre, ao estudar Direito e Política, vimos o Direito enquanto organização, o
Poder dentro do Direito e a relação necessária entre o Direito e a Política. Fazemos hoje um
Direito que é voltado para as nossas necessidades; mas para que o Direito cumpra o papel que
se espera dele, este requer força para que seja imposto.
“O Direito organiza a política, e a política dá a força necessária ao Direito”.
A Ciência Política serviu como preparação para o que vimos em Teoria do Estado e da
Constituição, na qual já vimos um poder organizado na forma do Estado através de um
instrumento (o Direito), organizado pela Constituição, que dá forma ao poder político na
sociedade e no Estado moderno.
“O Estado é uma sociedade politicamente organizada.”
Para o desenvolvimento de uma sociedade é essencial que esta tenha um território. No
princípio não era assim: as sociedades (tribos) eram nômades, numa situação apropriada para
quem vivia da coleta de produtos diretamente na natureza.
Quando esta sociedade “descobre” que as plantas podem ser cultivadas para seu uso, fixa-se
num lugar para esperar o desenvolvimento da colheita, e para cuidar dos animais
domesticados, tornando-se sedentária e fixando-se num “espaço, que é o território.
No momento em que a sociedade se fixa faz-se necessário que esta se organize, crie regras
para garantir a estabilidade das instituições e sua perenidade. E, com o desenvolvimento do
Estado, se criam as oportunidades para o surgimento da Constituição como conhecemos hoje.
“O Direito é um sistema em que uma coisa está relacionada com a outra,
e no qual elas se completam; não é um arquipélago de ideias, mas um conjunto concatenado.”
O Direito é um produto histórico da natureza: a sociedade o constrói dentro do contexto da sua
etapa histórica. É um produto do seu tempo, por isso muda constantemente.
“O nosso Direito é a nossa cara; ele tem as nossas qualidades e os nossos defeitos.”
A sociedade utiliza o Direito como o instrumento para resolver questões que lhe são colocadas
naquele momento: existindo o problema, existe a regra; cessando o problema, cessa a regra.
Entramos, agora, na organização do poder, e na sua repartição: isso porque, mesmo com um
núcleo definido, o poder não existe isoladamente. Ora, a organização do Estado só pode ser
estudada se soubermos como se faz essa repartição, seja no eixo horizontal ou no eixo
vertical.
Observe que:
Repartição horizontal: é a distribuição espacial do poder, relativa a forma da organização
do Estado (modelo unitário ou simples vs modelo composto). O modelo composto mais
conhecido é o da Federação, no qual será dada ênfase por ser a base do nosso Estado.
Repartição vertical: é a distribuição do poder pelo critério funcional, que estabelece
divisões pelas funções que o Estado exerce, tendo ênfase:
o na separação dos Poderes (“quem faz o quê”)
o nos modelos constitucionais de organização governamental (“como a Constituição
organiza os Poderes”)
o no exame individual de cada uma das estruturas organizacionais do exercício dos
Poderes (como o Legislativo, o Judiciário e o Executivo se estruturam).

Estado Unitário
As primeiras organizações políticas, que surgem na forma de reinos, são agrupamentos
relativamente pequenos, ocupando territórios igualmente pequenos. Mesmo os chamados
impérios são, de fato, um conglomerado de reinos unidos sob o comando de um imperador.
Essas organizações caracterizam-se por ter um único centro de poder; todo o processo de
decisão está no centro. Toda a distribuição de poder é feita baseada no poder central, por
formas que podem variar quanto à forma, mas não no conteúdo: o poder é delegado a um
terceiro, que o exerce em nome de quem tem autoridade.
Exemplo de república centralizada é Portugal, dividido em autarquias territoriais, que são
regidas por uma Lei Geral. As autarquias exercem suas atividades de forma descentralizada,
mas obedecendo às ordens do poder central, que nomeia os governadores civis e militares.
Apesar do aparente autoritarismo nessa forma de governo, observe-se que o sistema é
democrático, visto que o poder central é exercido por representantes escolhidos pela
sociedade. Teoricamente o gabinete (primeiro-ministro) escolhe quem ele quiser; na prática,
contudo, a sociedade local é ouvida sempre que se escolhe o governante local.
Outro Estado centralizado: a França, que sob certos aspectos tem um sistema mais
centralizado do que Portugal, a tal ponto que os prefeitos das cidades tem praticamente função
cerimonial.
Tudo isso para dizer que no Estado unitário não existe autonomia política. As divisões internas
apenas cumprem decisões superiores, sem contestá-las.
No Estado unitário podem existir três tipos de divisões internas:
Administrativas (caso de Portugal): estabelecidas por ato unilateral do Poder Executivo.
Feitas por lei (caso da Itália e da França): leis votadas pelo Parlamento criam a divisão.
Feitas pela Constituição (caso da Espanha): a Constituição divide internamente o país.
Nas três hipóteses, contudo, há subordinação ao poder central; o poder local não é próprio,
apenas é exercido, ou executado, em nome de alguém (“de ordem de fulano ...”).
Atividade complementar:
A partir de três livros de Teoria Geral do Estado (Dallari, Quintão, Figueiredo, Betiolli,
Bonavides ...), resumir o pensamento dos autores sobre a natureza e as características do
Estado unitário. O trabalho deverá ser realizado em quatro partes: o resumo dos aspectos do
primeiro autor, do segundo, do terceiro e a síntese pessoal do aluno.

Federação
No início o modelo unitário foi predominante, por um largo período de tempo, com pequenas
variações (visto que não existem dois Estados iguais). Foi a partir da independência das
colônias que originaram os Estados Unidos da América que se consagrou o modelo federativo,
em contraposição ao unitário.
Observe-se que no início a colonização realizada por Portugal e Espanha seguia um sistema
que tinha apenas como objetivo a exploração do território; França e Inglaterra, que entraram
tardiamente no processo, mantiveram os territórios conquistados mas não o exploravam.
Ocorre que as colônias americanas da América do Norte nasceram de forma atípica, como
efeito das guerras religiosas que contrapuseram católicos e protestantes por toda Europa.
Nessa época a Inglaterra oferece proteção para todos os reformados europeus, que poderiam
ir para uma “terra nova”, um Eldorado onde poderiam exercer sua religião livremente.
Os protestantes que foram para a América tinham características extraordinárias para a época:
Eram alfabetizados maciçamente, já que para ser protestante é essencial ler a Bíblia;
Eram pessoas estabelecidas em seus países, que estavam saindo não para explorar um
novo mundo, mas conscientes de que estavam indo num caminho sem volta.
Eram famílias inteiras, que iam com seus próprios recursos para a “nova terra”.
Cada grupo que embarcava para a nova terra o fazia sob uma espécie de contratos, onde
constavam as responsabilidades do grupo, as tarefas de cada um e, principalmente, a forma
pela qual se organizariam quando chegassem ao “Novo Mundo”.
Não foram para um lugar específico, estabelecendo-se onde foi possível, e criando Estados de
fato, com governo e legislação diferentes para cada uma das colônias. Mas o fato é que graças
a essa extrema organização, e aos seus objetivos comuns, as “treze colônias” prosperaram,
consagrando o modelo conhecido como “colônia de povoamento”.
O que nos interessa, contudo, é que cada um desses doze núcleos se tornou, na essência, um
Estado unitário, com instituições próprias, governo estabelecido e liderança reconhecida.
Como prosperaram, atraíram o interesse inglês, que re-estabeleceu o controle sob as colônias.
No começo as colônias sofreram bastante, pois lutavam descentralizadas; percebendo que não
poderiam vencer sozinhas, firmaram um compromisso, o Pacto da Filadélfia, no qual se
comprometiam a lutar em conjunto contra o invasor; mas ainda assim, devido á falta de um
Exército e de governo central, mantinham-se em desvantagem.
Assim, foi firmado pelas 13 colônias, na Convenção da Filadélfia, um compromisso maior, no
qual, de forma surpreendente, a Inglaterra retirou-se do campo de batalha durante as
negociações para o surgimento da “confederação” futura.
Vitoriosos, os “Pais da Pátria” americanos se viram diante de um desafio imenso: criar um
Estado novo, de imediato, a partir de treze entidades diferentes que, na prática, funcionavam
como “Estados” unitários independentes, mas que sabiam que não sobreviveriam desunidos.
E os desafios eram grandes, dignos da primeira federação dos tempos modernos.

Como, por exemplo, conciliar treze pequenos Estados com uma estrutura centralizadora?
Resposta: os “Estados” soberanos renunciam à soberania, mas preservando a sua autonomia
política. Declaram, também, que se unem de forma indissolúvel, e que, ao declararem essa
união indissolúvel, renunciam também ao direito de secessão.
Outra grande discussão na construção dessa Federação é quanto à distinção entre os
interesses do Estado (a antiga colônia) e os gerais, do conjunto de Estados (a União). A partir
dessa distinção é que se estabelece o Pacto Federativo, ou “o modo de organização da
federação que qualifica e distingue os interesses gerais do conjunto dos interesses de cada um
dos componentes”.
Esta divisão de interesses faz com que juridicamente a União se estabeleça com base naquilo
que chamamos sobredireito, o que está por cima dos demais Direitos, visto que há o que é
regulamentado pelo Direito Federal (o da União) e os Direitos estaduais, que regulam o
interesse de cada um dos Estados. Constata-se, pois, um processo político de formação das
Federações, a formação por reunião, na qual vários Estados autônomos compõem uma união.
Na “América-Império”, os territórios sob domínio de Portugal e Espanha, o modelo centralizado
das metrópoles prevalece. Os territórios espanhóis se fragmentam em diversas repúblicas; a
área portuguesa se mantém unida, no Império do Brasil.
Em ambos os casos, o restante da América segue os Estados Unidos no modelo de
independência, e também no modelo federativo, que segue o modelo oposto ao americano: é
uma federação por fragmentação, ou federação centrífuga, na qual o Poder central é soberano
e transfere a autonomia para porções regionais, que se tornam Estados-membros da
Federação.
Observe-se, no entanto, que a Federação que sai desse modelo é naturalmente
desequilibrada, visto que a União é dona dos poderes e os transfere às entidades-membro. É o
caso do Brasil, que será objeto do próximo tópico.

Federação: pacto federativo e competências
Não há um modelo fixo e pronto de federação: todas as federações são muito parecidas e
todas as federações são diferentes, na sua essência, já que toda federação é assim porque a
Constituição o determina. Uma federação pode ter qualquer modelo, desde que tenha
funcionalidade: funcionou, atendendo ao interesse geral e ao particular, é válido.
O pacto federativo deve estar previsto na Constituição em suas cláusulas pétreas; só nova
Constituição poderá alterar o pacto federativo. É uma decisão política de vontade do povo, que
opta por organizar o Estado e a ordem jurídica de uma determinada forma e com um
determinado sentido; o conteúdo ético dessa decisão política é a representação das ideias de
Direito e de Justiça que a sociedade possui, embasando tudo o que será feito depois disso.
Note que decisões éticas são feitas a partir de conceitos subjetivos, que determinam, em sua
forma, o que é o justo em cada cultura (a nossa maneira de perceber o que é justo).
Estabelecer uma nova ordem, portanto, é estabelecer um novo conjunto de valores, diferentes
do anterior mas conservando elementos fundamentais da cultura que ainda existe.
O pacto federativo deve estar especificado na Constituição pois lá é que estão definidas
competências e autonomia de cada ente federativo.
Atividade complementar:
Procurar os artigos que falam da Federação brasileira, na Constituição de 88.
Referência: “Direito Constitucional Positivo”, José Afonso da Silva.

A federação brasileira
A herança do Estado brasileiro é de um Estado unitário.
Foi d. Pedro I que unificou os territórios portugueses do Brasil e do Grão-Pará no Império do
Brasil; este se dividia em províncias, meras divisões administrativas.
Com o Ato Adicional, de 1826, importantes inovações ocorrem:
Estabelece a interpretação da Constituição
Institucionaliza as províncias
Dá poderes aos Presidentes de Província, indicados pelo Imperador
Institui as Assembléias Provinciais, como instrumento de equilíbrio entre a comunidade e a
Presidência da Província.
Outra característica marcante do Estado brasileiro: o município, desde o Império, concentrava
grande poder, muito mais do que a província. O poder real do Império, de fato, estava no
município e em quem os controlava, os “coronéis” – grandes proprietários que exerciam a
segurança privada do governo, através da Guarda Nacional, e que exerciam o poder sob os
seus “colégios eleitorais” dos distritos.
O fato é que nos antecedentes da federação brasileira o município nasceu muito antes do
Estado, o que provoca uma diferença fundamental do Brasil para as federações americana e
alemã.
Na prática, isso significa que, enquanto os municípios nos EUA e Alemanha são de fato mera
divisão política dos Estados, no Brasil o papel destes é muito grande, a tal ponto que já
conceituaram os Estados como conjuntos de municípios (isso se não lembrarmos de regiões
com mais status que o próprio Estado, como Campinas, Juiz de Fora ...).
Proclamada a República, já a primeira Constituição Republicana traz o Estatuto do Município,
que é, na prática, o reconhecimento do status e da relevância do município como estrutura
política. Nossa primeira Constituição republicana, a de 1891, tentou instituir o princípio
federativo; mas desde então o município só cresceu em relevância, a tal ponto que desde 1946
o município possui competência expressa no texto constitucional; e durante a República Velha
o poder se desenvolveu de baixo para cima, com os prefeitos influenciando na eleição dos
governadores, e estes, na eleição do Presidente.
Esses percalços políticos produziram um federalismo extremamente centralizado, porque se
deu uma competência razoável para os Estados-membros e para os municípios, mas, como a
repartição tributária e financeira concentrou-se na União, as responsabilidades dos entes
regionais dependem dos recursos federais, o que consolida o domínio do poder central.
Referências:
“Pacto Imperial”
“Coronelismo, enxada e voto”

Repartição vertical (separação de poderes)
Vimos anteriormente que as primeiras organizações políticas da humanidade nasceram
centralizadas e concentradas, e ainda que adotem diferentes formas de organização, o poder é
de fato exercido por um grupo menor.
É o caso das monarquias absolutas, nas quais o poder se concentra num grupo extremamente
restrito vinculado à Coroa; atualmente o único Estado que adota essa forma de governo é o
Vaticano, no qual o Papa é um “rei” que manda com o poder da Cúria.
Características principais das monarquias absolutas:
O poder é exercido sem critério predeterminado, nem condição (simplesmente
acontece).
É um poder político exercido sem limitação (“como se quer, do jeito que se quer, até
onde se quer”), de acordo com a vontade de quem exerce.
É um poder exercido sem responsabilidade política; aqueles que o exercem não estão
obrigados nem a justificar nem a prestar contas dos seus atos.
Na contramão do poder absoluto, desenvolve-se o que chamamos poder constitucionalista. O
constitucionalismo é, antes de tudo, uma luta pela limitação e pelo controle do poder; não é um
ato isolado, mas todo um processo baseado na ideia de que o poder absoluto fatalmente se
desvia para o excesso e para o abuso.
Tendo sua origem no racionalismo iluminista (cujas tensões explodiram na Revolução
Francesa), o constitucionalismo ocupou espaço no pensamento filosófico.
Hobbes nos mostra que a grande força do pensamento absoluto está na concentração de
poderes, e que, se conseguíssemos um mecanismo de desconcentrar o poder, diminuiríamos
substancialmente o absolutismo. Para solucionar a questão, propõe identificar as questões
exercidas pelo Estado, e encontra duas atividades principais:
Fazer as leis (atividade legislativa).
Exercer a gestão dos negócios da sociedade, inclusive com a atribuição de aplicar a
lei (atividade governativa)
Montesquieu complementou as teses de Hobbes: influenciado pela agitação política da
Revolução Francesa: vivenciou a derrocada do “Antigo Regime” e as revoltas do Terceiro
Estado contra o alto clero e a alta nobreza, que monopolizavam os privilégios do Estado e
deixavam todos os encargos para o restante da população.
Embora Montesquieu fosse nobre, vale dizer que naquela época havia dois tipos de títulos: a
“nobreza de sangue”, de caráter hereditário (descendentes dos antigos nobres), e a “nobreza
de toga” (não-hereditária, concedida por feitos do portador do título), da qual o filósofo fazia
parte.
Viajando para a Inglaterra, tomou contato com a Revolução Gloriosa de Oliver Cromwell, que
desmantelou o absolutismo inglês sem, contudo, liquidar a monarquia (“o rei manda, mas não
governa”). Inspirado pelo modelo político inglês, Montesquieu escreve “O espírito das leis”, sua
obra-prima, na qual identificou o papel do Estado e suas funções (legislativa e governativa),
como o Poder Legislativo e o Poder Governativo (englobando Executivo e Judiciário).
As influências de Montesquieu chegaram à América, influenciando na formação dos Estados
Unidos. Observe, contudo, que o filósofo francês não desenvolveu a teoria da tripartição de
poderes; esta foi inovação americana, visto que como todas as colônias tinham, à época, sua
“Suprema Corte” de Justiça, tal instituição foi “transposta” para a Constituição do novo país.
A partir do momento que a Suprema Corte dos Estados Unidos elabora a teoria da supremacia
da Constituição, afirmando que a Constituição está acima de todas as Leis, cria
automaticamente o controle de constitucionalidade, tomando para si o poder de validar ou
invalidar legislações que estejam contra a Carta Maior: é a afirmação do Poder Judiciário como
autônomo, e como “mediador” dos demais Poderes.

Karl Lowestein, na sua obra “Political power and government process”, faz uma leitura
atualizada dos Poderes, identificando com clareza as funções governamentais do Estado:
determinação, execução e controle. Por determinação entenda-se “a definição dos grandes
parâmetros que regerão a sociedade”, função do Poder Legislativo.
A atividade de execução é “trazer os parâmetros para a realizade, tornando possível sua
execução”; é função que toca ao Poder Executivo.
A terceira função, que é o poder de controle, é dividida por Lowestein em dois:
Controle político, que consiste no acompanhamento e fiscalização das atividades dos
governantes (atribuída ao Legislativo).
Controle formal, o controle do que é lícito, que consiste na submissão de todos ao
Direito. É atividade atribuída ao terceiro poder, o Judiciário, que o exerce através do
controle de constitucionalidade (sob os Poderes) ou pelo controle de licitude (sob o
cidadão).

Governo
Os limites jurídicos do Direito Constitucional podem ser extremamente tênues: o caráter
histórico e político é mais importante em certos momentos que o respeito literal à Lei, como no
caso de Hugo Chávez e de Tancredo Neves, no qual a interpretação do contexto sobrepôs a
interpretação legal. Justamente por tais particularidades é tão necessário estudar sobre o
governo.
Governar, no sentido estrito, é conduzir, no sentido de direcionar. É sempre abstrato, já que
não há modelo perfeito de governo e de governante; e, principalmente, é um ato político,
baseado principalmente na capacidade de interpretar o que o povo deseja e efetuá-lo.
“... tudo o que eu posso prometer para vocês é sangue, suor e lágrimas.”
Ora, para interpretar fatos, formular respostas e estabelecer parâmetros precisamos de um
instrumento específico, chamado governo, uma estrutura concreta e objetiva que nos dê
condições de realizar o que precisamos.
O Estado, nesse contexto, é uma estrutura destinada a organizar o governo; não existe para si,
nem por si, mas para a sociedade, como um meio de seguir, buscar e realizar suas escolhas.
Observe que não se governa o Estado, se governa a sociedade.
Um fato relevante: tanto a formação do objetivo quanto à forma de condução do governo se
submete à limites e formas determinadas, na qual há uma margem de liberdade muito estreita;
quando esses dois fatores são submetidos, no máximo possível, aos parâmetros da sociedade,
temos um regime democrático.
Lembremos que a cidadania, nesse contexto, envolve a inclusão do indivíduo na sociedade,
com todas as suas variáveis, extremamente dinâmicas; pode-se dizer que o governo surge da
necessidade de organizar, viabilizar e racionalizar tais objetivos.
Associa-se a função do governo, erroneamente, a um dos Poderes do Estado, o Executivo;
esta, no entanto, é mais ampla, englobando também o Legislativo e o Judiciário, já que todos
os Poderes englobam grandes grupos de funções exercidas pelo governo. As organizações de
governo são tão variadas quanto as sociedades: dá para dizer que não existem duas iguais.
Existe uma linha geral, mas o modo de organização de governo decorre da maneira pela qual
os Poderes se separam; dependendo das atribuições que se dá a um ou outro Poder temos um
governo como este ou aquele perfil; é possível, contudo, classificar os modelos governativos
existentes.
De acordo com a ordem histórico-cronológica, temos dois modelos :
Parlamentarismo: o Poder Executivo sai de dentro do Legislativo, sendo que ambos os
Poderes tem proximidades tão grandes que chegam a se tocar.
Presidencialismo: o Executivo e o Legislativo são separados.
A partir da década de 50 variações dos modelos acima geraram duas novas formas, “mistas”:
Parlamentarismo semipresidencialista: seu maior exemplo é a França, no qual o
presidente é chefe de Estado, tem poderes menores que o primeiro-ministro, mas que
são mais relevantes (“quem governa é o premier, mas quem manda é o presidente”).
Presidencialismo semiparlamentarista: o regime é presidencialista, mas com
progressiva e discreta transferência de poderes para o Parlamento; neste o presidente
governa precisando sempre de apoio do Congresso (é o caso do Brasil).

Modelos governativos: Parlamentarismo
De acordo com a ordem cronológica o primeiro modelo governativo foi o parlamentarismo.
Surgiu na Inglaterra após a Revolução Gloriosa de Oliver Cromwell. Esta opôs-se ao
absolutismo (não à monarquia), retirando os poderes absolutos do rei inglês e transferindo os
poderes de governo para outra entidade, o Parlamento, corpo de representantes eleitos pela
sociedade que assume a responsabilidade de governar em seu nome (mas mantendo o rei,
motivo pelo qual se diz que “o rei reina, mas não governa”).
O parlamentarismo é um instituto concreto da democracia representativa, da sociedade que se
governa através de representantes escolhidos expressamente para essa finalidade. Dentro do
Parlamento é escolhido o gabinete, que serve efetivamente como Poder Executivo (note que a
separação entre Executivo e Legislativo no parlamentarismo é muito tênue).
É um governo de maioria com responsabilidade política: no parlamentarismo a sociedade se
pronuncia uma única vez, quando se convocam as eleições gerais para o Parlamento.
A partir daí, todo o trabalho de formação do governo fica com o Legislativo, no que chamamos
“democracia de partidos”: os partidos políticos indicam seus candidatos ao Parlamento, e o
povo comparece às urnas, elegendo o Parlamento.
O partido, ou a aliança de partidos, que elege a maioria do Parlamento (metade + 1 do número
de cargos) ganha o direito de governar; e o líder do grupo majoritário (quase sempre o
presidente do partido) é convocado para formar o governo, indicando os membros do gabinete
para o Parlamento, que os elege. O gabinete, uma vez eleito, entra imediatamente em
exercício.
Como a eleição do gabinete é prerrogativa do Parlamento, este governa enquanto tiver a
confiança política do Parlamento, que pode, a qualquer momento, destituir qualquer ministro do
gabinete (ou mesmo o gabinete inteiro) através de um instrumento chamado voto de
desconfiança. Não se faz necessário que o membro do gabinete tenha provas de corrupção, ou
qualquer outra comprovação: se o Parlamento não confia no ministro, simplesmente o exonera,
ou o próprio chefe do gabinete (primeiro-ministro) pedir para sair do governo.
O gabinete governa e é fiscalizado pelo Parlamento; porém a casa legislativa não pode
simplesmente retirar gabinetes a seu bel prazer, pois as atividades de Estado e de governo são
separadas (o Estado cabe ao rei ou ao presidente, eleito pelo Parlamento).
Ao chefe de Estado, no parlamentarismo, cabe principalmente declarar crise parlamentar caso
o Parlamento não consiga formar um gabinete: nesse caso o Parlamento é dissolvido e são
convocadas eleições parlamentares imediatamente.
Observe que dissolver o Parlamento não é fechar o Parlamento.
Outra característica do parlamentarismo: neste regime de governo o mandato dos membros do
Legislativo não é rígido, é vencível por queda de confiança do regime ou crise parlamentar.

Modelos governativos: Presidencialismo
O presidencialismo é uma invenção americana; foi elaborado pelo Direito Constitucional dos
Estados Unidos quando da formação de seu Estado. Justificou-se pela origem e formação da
sociedade americana, extremamente resistente à monarquia absolutista que combateram, mas
que não conhecia outra forma de Poder Executivo senão o poder do rei; e que, ao mesmo
tempo, recusava o parlamentarismo e as instituições à moda européia.
George Washington, primeiro presidente americano, ofereceu à Constituinte da Filadélfia a
solução: o governante ideal tem um perfil de rei, mas que rompe com todos os pilares de
sustentação da monarquia:
É um rei escolhido por um povo por um tempo determinado, opondo-se à vitaliciedade
da monarquia e à hereditariedade.
É um rei com responsabilidade política, na medida em que presta contas ao
Parlamento.
É um rei submetido à Constituição, às Leis e à fiscalização do Parlamento.
Este “rei”, com tais características, é o Presidente, introduzido pelos Estados Unidos da
América e copiado pelos governos que adotaram o regime posteriormente.
O presidencialismo caracteriza-se principalmente pela unipessoalidade: as funções de chefe de
Estado e governo são exercidas pela mesma pessoa, que encarna o Poder Executivo. Seus
ministros (bem como todo o aparato que o compõem) têm a natureza de ser linha auxiliar e,
portanto, subordinada ao presidente, que pode escolher, nomear e demitir qualquer um deles
quando bem entender.

Modelos mistos de governo
Modelos mistos, também chamados “modelos mutacionais”, são aqueles que funcionam como
um híbrido entre o presidencialismo e o parlamentarismo.
São derivados das necessidades históricas: o parlamentarismo liberal europeu, em que pese
as ações de todos os governos envolvidos, não impediu o surgimento da I Guerra Mundial e o
desenvolvimento dos regimes totalitários, baseados na incapacidade dos governos liberais de
satisfazer as necessidades da sociedade. Assim surgiram regimes como o nazismo, o fascismo
e o comunismo, de natureza autoritária.
Observe que se o parlamentarismo europeu passou por crises, também ocorreu o mesmo
processo com o presidencialismo americano. Este enfrentou a crise de 29, o New Deal e a
reconstrução posterior sob os governos de Franklin Delano Roosevelt.
Na segunda metade dos anos 50 ficou evidente que o modelo tradicional, de apenas duas
alternativas de modelos governamentais (presidencialismo e parlamentarismo) estava defasado
para a realidade de então. Um dos países que mais sofreu com a guerra, a França, contribuiu
bastante para mudar essa visão: a II Guerra deixou o país devastado, desunido, enfrentando
as Guerras Coloniais e suas perdas econômicas e militares, além dos problemas internos.
Em 1957, no extremo da crise e sob ameaça de golpe militar, as lideranças francesas procuram
o general Charles de Gaulle, fazendo um dramático apelo para que unificasse o país. Este
aceitou, porém sob condições: não quis convocar o Parlamento, mas sim que o povo o
convocasse; a Constituição seria substituída por outra, oferecida diretamente ao povo.
Aceitas as condições, iniciava-se a V República Francesa, com uma diferença relevante: é um
parlamentarismo onde o Presidente tem mais força do que o Parlamento. É uma revolução no
conceito, visto que as instituições do gabinete e do parlamento são mantidas: mas na França o
chefe de Estado tem funções de governo, governando junto com o primeiro-ministro e
concentrando em si muitas decisões relevantes da República, inclusive legislativas.
Eis aí, na França da 5ª República, o melhor exemplo de parlamentarismo semipresidencialista.
No outro extremo, temos nos Estados Unidos o sistema que fizeram com que Roosevelt
nascera. FDR foi bem sucedido em todos os aspectos, levou o país à condição de potência,
mas fez com que a figura do presidente ganhasse muita força. Em resposta a esse “exagero”, a
jurisprudência da Suprema Corte fez com que o Congresso recebesse mais força, obedecendo
de maneira mais eficiente ao sistema de “freios e contrapesos” exigido pela democracia.
Hoje os Estados Unidos da América são um regime onde o Executivo manda, mas o Legislativo
tem muita força, num exemplo do chamado presidencialismo semiparlamentarista.

Os poderes do Estado
Quando falamos em “poderes do Estado” estamos tratando de um sentido muito mais figurativo
do que o que realmente significa, já que poderes são expressão da soberania, que por
definição é uma. Como a soberania é una, o que se faz de fato é a repartição de funções,
exercidas pelos organismos que chamamos Poderes do Estado.
Poder Legislativo
A denominação “Legislativo” é, na essência, restritiva, visto que coloca ênfase em apenas uma
das funções do Poder Legislativo, fazer as leis. Suas funções, contudo, vão muito além: na
verdade fazer leis é um dos aspectos menos importantes do Legislativo (!!!).
Observe que:
parlamento é uma instituição de representação política;
já o parlamentarismo é um modelo organizativo de governo centrado no parlamento.
O Parlamento é a instituição por excelência da representação política da sociedade; é um
instrumento da democracia representativa.
Vale lembrar que no início se aplicou a democracia direta (em Atenas), na qual os cidadãos
votam diretamente para solucionar as questões relativas à comunidade, de forma diferente da
democracia representativa, na qual se escolhe dentre os membros da sociedade um grupo que
a representa, conferindo mandato para que esse grupo decida por todos.
Montesquieu, reconhecendo a desigualdade entre os homens, observa que efetivamente nem
todos possuem a capacidade de cuidar dos interesses gerais da sociedade; reconhece, no
entanto, que todos os homens são capazes de identificar e escolher entre seus próximos os
que o são (seus representantes).
Ora, o Parlamento, na instituição de Cromwell, é composto por integrantes da sociedade que
ela mesma escolhe – de tal forma que a função principal do parlamento é realizar a
representação política da sociedade. Com poucas exceções, o parlamento é um retrato fiel da
sociedade que o elege, de tal forma que as contradições do parlamento são as contradições da
sociedade (o chamado “efeito-espelho”, que não é aceito por muitas pessoas).
Todas as atribuições que se dão ao Parlamento são decorrentes da representação política: ele
as recebe e as exerce porque representa a sociedade. Carl Lowestein observa que nos nossos
dias são atribuídas ao parlamento três funções básicas:
determinação: a função da decisão política; cabe ao parlamento identificar, apontar,
estabelecer os objetivos e caminhos que a sociedade escolhe (para onde queremos
ir?).
controle político: consiste, em linhas gerais, na função de acompanhar e fiscalizar se os
caminhos e objetivos estabelecidos estão efetivamente sendo seguidos ou obedecidos
(estamos fazendo o que foi combinado?)
legislação: fazer as leis que a sociedade julga que sejam feitas.
Nessas três funções encontramos um elemento comum: ao Parlamento cabe expressar o
sentimento e a vontade média da sociedade, de tal forma que a determinação, o controle
político e a legislação que vem do parlamento devem representar esse sentimento.
Com relação às questões de maioria e minoria, o que podemos dizer é que existem momentos
de convergência de interesses de parcelas da sociedade – nossas noções de classes, hoje,
estão superadas; e tanto as maiorias quanto as minorias são transitórias e superficiais.
O que fica: a estrutura do Poder Legislativo é uma instância de decisão política, e,
naturalmente, sua estruturação constitucional acompanha a estrutura constitucional do Estado.
Desta forma, nos Estados de organização simples, os unitários, que tem centro único de
decisão, o Poder Legislativo é simplificado (exemplos são Espanha e Portugal, de parlamento
unicameral).

Nos centros de decisão complexa, em que há desdobramentos de ordem política, existem
também desdobramentos de instância decisória, que tornam a estrutura estatal complexa, e
que dão impacto na organização do Parlamento.
É o caso de federações, como a brasileira, que se desdobram em três instâncias ou esferas de
decisão política, correspondentes às unidades da federação (por isso encontramos Poder
Legislativo da União, do Estado e do Município, esse último específico do caso brasileiro).

Estrutura do Poder Legislativo brasileiro
O Poder Legislativo, em sua natureza, é instância de decisão política, ou seja, é a instituição na
qual (e através da qual) a sociedade toma as suas decisões políticas; entenderemos as
decisões políticas da sociedade como aquelas que consideramos grandes decisões, ou que
exprimem a vontade geral.
Observe que as democracias representativas são formadas a partir de uma determinada
proporcionalidade, respeitando os interesses de todos e possibilitando que as minorias
defendam suas posições diante da maioria; há regimes, no entanto, onde a representação é
apenas da maioria, como na Inglaterra (voto distrital puro em um turno).
O sistema de representação política acompanha a representação do Estado; logo a repartição
constitucional de competências alcança três unidades políticas: a União, o Estado e o
Município. Como a característica fundamental desse sistema é a autonomia da federação, na
qual se dá ênfase ao autogoverno, pressupomos que quem governa deve tomar decisões
políticas – e, considerando-se que nosso país é uma democracia, temos representação política
presente em todas as instâncias, a começar pelo município.
O Poder Legislativo do município é exercido pela Câmara Municipal, composta pelos
vereadores. Exerce as três funções constitucionais típicas da representação política
(determinação, controle político e produção legislativa). Os vereadores são eleitos para
mandato de quatro anos, pelo sistema proporcional com renovação integral (eleição para todas
as vagas disponíveis).
O que define sobre o que a Câmara decide e legisla é a repartição de competências, ou seja,
sob aquilo que lhe é determinado pela Constituição Federal. Também são dadas competências
de governo aos Estados-membros da federação, que precisam ser efetuadas por órgão
específico.
No caso dos Estados o órgão competente é a Assembléia Legislativa. Esta é composta por
deputados estaduais eleitos por quatro anos, com renovação integral.
No caso da União nosso órgão legislativo é o Congresso Nacional. Este é composto por duas
câmaras (bicameral), visto que existem dois tipos de representatividades, a saber, do povo e
dos Estados da federação.
A representação do povo é feita através da Câmara Federal, cujos representantes tem o título
de deputados federais; estes são eleitos no sistema proporcional, com mandato de quatro anos
e renovação integral da casa, com uma diferença fundamental: os deputados são eleitos por
cada uma das unidades da Federação.
Já a representação federativa é feita pelo Senado Federal. Este se compõe por parlamentares
denominados senadores, eleitos para mandato de oito anos, com renovação sempre parcial.
As atribuições do Congresso Nacional são feitas pelo mesmo processo político existente nas
Câmaras e nas Assembléias, mas com atribuições constitucionais específicas para cada uma
das casas legislativas, Câmara e Senado, que funcionam de forma independente. Existem
outras atribuições, contudo, que não são nem da Câmara nem do Senado, mas do Congresso
todo (exemplos: a aprovação do Orçamento da União e decisões sobre veto); nesse caso o
plenário, formado por senadores e deputados, decide conjuntamente (agem como
congressistas).
O Senado é a representação federativa: o senador não representa o povo, mas sim o Estado.
Como nas federações a regra é que os Estados são iguais temos como consequência que a
representação federativa é paritária: todos os Estados tem o mesmo número de senadores,
três. Tem atribuições constitucionais pertinentes à Federação, como a regulamentação e o
controle do endividamento e do crédito dos Estados ou as autorizações de crédito exterior
(interesse geral).

O pressuposto do Senado é que este deve ter a função de estabelecer o equilíbrio entre a
vontade popular e a vontade da federação –por isso o limite de idade dos deputados federais é
de 18 anos, e o dos senadores é de 35 anos (mais conservadores e mais maduros).
Por semelhante raciocínio, aliás, considera-se que o Senado não deve ser renovado
integralmente, mas sim pelo chamado “terço alternado”: embora o mandato dos senadores seja
de oito anos, a cada quadriênio renova-se ora um terço, ora dois terços da casa. Finalmente,
justamente pela sua importância, a eleição para o Senado é diferente do padrão adotado no
Legislativo: é majoritária, dada a função deste como representante da maioria do Estado.
Quanto à representação das demais casas, é feita de acordo com a população, através de
dados do IBGE que permitam razoável proporção entre a população existente. Em nível
federal, contudo, há uma exceção, estipulando um número mínimo e máximo de deputados por
Estado.

Organização interna do Poder Legislativo
As fontes regulamentares do Poder Legislativo são a Constituição e o Regimento Interno das
referidas casas, que rege seu funcionamento.
Observe que tudo o que for aplicado aqui vale para os três níveis (federal, estadual e
municípal).
As normas que organizam os Legislativo podem ser:
De estruturação: referem-se à organização do Poder Legislativo em si.
Procedimentais: referem-se ao procedimento utilizado para efetuar seus trabalhos.
Dois princípios são norteadores da organização e do funcionamento do Poder Legislativo: o
princípio da colegialidade e o princípio da proporcionalidade.
O princípio da colegialidade: consiste em que todos os órgãos do Legislativo sejam colegiados
(formados por grupos de parlamentares) e, portanto, que todas as decisões importantes sejam
tomadas coletivamente.
Esse princípio é tão representativo que é reservada esfera de decisão individual
exclusivamente para o presidente da mesa diretora, e, mesmo assim, especificamente para o
andamento do trabalho; é o caso da questão de ordem, uma situação em que se apresenta
uma questão urgente, sem a qual não se pode prosseguir com as discussões
O princípio da proporcionalidade: todos os partidos e grupos políticos presentes na casa
participam proporcionalmente de todos os órgãos da casa. É proibida a exclusão de qualquer
grupo, por menor que seja (se um partido elege apenas um representante, ele tem o direito de
fazer parte de todas as comissões da casa, participando e votando naquela em que ele quiser).
Os órgãos que compõem o Parlamento são:
O plenário: é composto por todos os parlamentares com assento na casa (que pertencem a
ela). É o órgão deliberativo máximo e definitivo no Parlamento, o que significa dizer que as
decisões que ele tome são as últimas e definitivas no âmbito da casa respectiva.
Pode fazer absolutamente tudo, no tocante à Lei e à Constituição, estando subordinado apenas
ao Poder Judiciário no tocante à legalidade e à constitucionalidade.
A mesa diretora: tem como atividade dirigir os trabalhos e o funcionamento da casa, e
organizar e administrar os serviços de apoio; constitucionalmente a mesa tem um presidente e
um secretário, tendo cada casa inteira liberdade para fixar o número de vice-presidentes e de
secretários que ache necessário, de acordo com o regimento da instituição.
A composição dessa mesa obedece ao princípio da proporcionalidade, de tal forma que todas
as bancadas tem representantes na mesa, na razão direta da sua dimensão.
Observe que o presidente da mesa diretora, que também é presidente da casa, não comanda
os parlamentares: não importa qual o nível administrativo, parlamentar não tem chefe. É
facultado aos parlamentos criar novos cargos, de acordo com suas necessidades.
Existe um conjunto de órgãos nos parlamentos fundamental para que o trabalho deste se
desenvolva: são as comissões técnicas, das quais duas são obrigatórias:
a Comissão de Constituição e Justiça, que exerce o controle prévio de
constitucionalidade, bem como o controle jurídico e constitucional da casa;
e a Comissão de Orçamento e Finanças, que planeja e acompanha a execução do
orçamento e faz a fiscalização política das contas públicas.
Além das supracitadas os parlamentos podem criar outras tantas, de acordo com a
necessidade.

O quadro nos permite dividir as comissões em dois tipos:
Permanentes (ex.: Constituição e Justiça, Orçamento e Finanças), que funcionam
examinando e discutido os assuntos em caráter permanente, tendo, ainda, a
possibilidade de fazer sessões denominadas audiências públicas, nas quais
personalidades da sociedade são chamadas para contribuir substancialmente com os
assuntos discutidos.
Especiais: são instituídas, ou criadas, para o exame de um fato, assunto ou tema
determinado; ao concluir o estudo, e apresentar o relatório dos trabalhos, são
dissolvidas. Exemplo típico são as Comissões Parlamentares de Inquérito, as famosas
CPI´s.
Existem outras duas instituições relevantes para se entender o Poder Legislativo:
A bancada: tradicionalmente é o conjunto de parlamentares pertencentes a uma casa
pertencentes a um determinado partido ou aliança de partidos (bancada do PT, do
PSDB ...). A prática parlamentar tem consagrado outros tipos de bancada, vinculados a
determinados interesses (bancada evangélica, ruralista, “da bola”);
constitucionalmente, contudo, tal representação não existe de direito.
O líder de bancada: é um integrante da bancada, escolhido pelo grupo com o encargo,
ou atribuição, de coordenar os trabalhos ou a atuação da mesma. Não é o chefe da
bancada, mas exerce uma influência significativa no grupo político.
Uma das atividades do líder é indicar os representantes da bancada nas comissões técnicas,
sejam elas permanentes ou especiais, após a divisão das vagas. O líder, nesse caso, expressa
a vontade da maioria da bancada.

O processo legislativo
Entender o processo legislativo é necessário para:
1. esclarecer como se produzem as normas no nosso sistema jurídico.
2. compreender o processo utilizado pelo Poder Legislativo para tomar suas decisões.
A Constituição é, por definição, o estatuto do poder, e delimita o exercício do poder político. O
postulado do Estado de Direito é exercido nos limites, nas condições e na forma estabelecida
pela ordem política, com a finalidade de impedir o abuso (excesso) no exercício do poder.
“A Constituição é uma Lei de fazer Leis” (Hans Kelsen)
Como o Poder Legislativo é limitado, na essência, pela Constituição, é nesta que estão
inseridos os procedimentos referentes ao processo legislativo. Observe que o processo
legislativo integra, via de regra, as cláusulas pétreas da Constituição (não se admitem emendas
a ele).
Tipologia normativa do sistema: está nos dispositivos constitucionais do Poder Legislativo a
lista contendo os tipos de normas existentes no sistema (“no nosso sistema podemos ter leis x,
y, z”). Essa enumeração é taxativa: não pode ser alterada.
Tipologia normativa do sistema legal brasileiro:
Emenda à Constituição
Lei Complementar
Lei Ordinária
Lei Delegada
Medida Provisória
Decreto Legislativo
Existem também os Decretos do Executivo, Resoluções, Instruções e Portarias, que serão
vistos posteriormente, pois são atos do Executivo.
Observe, ainda, que além da tipologia acima descrita existem também as normas regimentais e
procedimentais que regem o Legislativo como um todo.
Quando falamos de procedimento estamos citando a normativa que estabelece a seqüência de
atos obrigatórios que o Poder Legislativo deverá utilizar (dela depende o controle formal da
constitucionalidade das leis); se a matéria produzida pelo Legislativo não seguir o processo
legislativo será inconstitucional (inconstitucionalidade formal).
O processo legislativo se estrutura em três fases: iniciativa, discussão e deliberação.
Iniciativa: é a competência do Poder Legislativo para propor a criação de uma norma.
Competência ordinária ou comum: é a regra, cabe a qualquer parlamentar pertencente
à casa, no âmbito de sua competência, podendo exercê-la de forma individual ou
coletiva. Além do parlamentar, qualquer comissão permanente ou especial da casa
pode apresentar projetos.
Competência extraordinária ou excepcional: é aquela externa ao Parlamento, sendo,
por tal natureza, exclusiva e limitada. Observe que a competência externa é para
propor uma lei, sendo que esta poderá ser alterada posteriormente pelo Legislativo.
o Exemplo é a competência exclusiva do Poder Executivo para determinadas
matérias: organização das Forças Armadas, proposta do orçamento,
arrecadação de impostos, entre outras matérias determinadas pela
Constituição.
o Outro exemplo está nas propostas que só o Judiciário pode pedir, como a
extinção e organização de cargos e o Estatuto da Magistratura (pelo STF).
Deliberação: é a votação, ou a expressão de vontade, propriamente dita pelos parlamentares.
Observe que é de fato a terceira fase do processo, pois antes dela existe ...
Discussão: é a essência da democracia; sem ela, não há processo algum.

O procedimento legislativo
O documento no qual se inicia o processo legislativo, a proposição, é dividido em duas partes:
o projeto, propriamente dito, e a justificativa, na qual se tenta convencer os pares da viabilidade
daquela proposta. Todo projeto de lei, contudo, está sujeito a modificações (são raros, aliás, os
projetos que sofrem a chamada “aprovação lisa”, sem emenda alguma).
É através do procedimento legislativo que se torna possível a discussão e participação efetiva
de todos os envolvidos no processo decisório, principalmente com o uso de mecanismos como
a consultoria legislativa do Poder Legislativo brasileiro. As assessorias, contudo, não podem (e
nem devem) ter poder decisório, já que apenas quem tem mandato político está habilitado para
isso.
Uma vez pronto, o projeto é apresentado à mesa diretora, que não tem poder de censura:
apenas apresenta e dá seguimento ao documento. Cada projeto passa por estudos detalhados,
nos quais se avalia o impacto da proposta na sociedade em todos os aspectos.
Efetuado esse “dossiê”, se divulga o projeto, por uma das três formas possíveis:
Leitura em plenário
Divulgação no sistema Interlegis (site da Câmara ou do Senado)
Divulgação no “avulso” do Legislativo.
As comissões técnicas possuem seus membros, mas qualquer parlamentar da casa pode
entrar e participar das discussões (somente não pode votar).
Feita a divulgação do projeto, a mesa abre prazo para a apresentação de propostas de
alteração, sujeitas às mesmas regras da iniciativa (podem ser apresentadas por qualquer
parlamentar individualmente ou coletivamente, obedecendo à mesma técnica da proposição).
Estas emendas podem ser classificadas quanto ao objetivo pretendido pelo autor:
Aditivas (a alteração consiste num acréscimo ao projeto)
Supressivas (quando retiram alguma coisa do projeto)
Modificativas (que pretendem mudança no texto do projeto)
Recentemente admitiu-se um novo tipo de emenda, a aglutinativa, que se caracteriza por não
inovar; limita-se a consolidar, ou adaptar, o conteúdo de outras emendas já existentes.
Recebidas as emendas, a mesa remete o projeto para as comissões técnicas.
Obrigatoriamente todos os projetos passam pela Comissão de Constituição e Justiça, que tem
a atribuição regimental de manifestar-se pelo menos sobre três aspectos do projeto:
Constitucionalidade (julga se aquele projeto é, ou não, compatível com a Constituição)
Juridicidade (refere-se à inserção da norma no sistema jurídico preexistente)
Técnica legislativa (diz respeito à forma da redação)
Quando o objeto da norma é apenas jurídico, com o parecer da CCJ, ele vai ao Plenário direto
para decisão. Quando trata de outros assuntos, não jurídicos, ele passará por tantas
Comissões quanto sejam os assuntos que eles tratam.
Observe, ainda, que geralmente a mesa diretora, ao encaminhar o projeto, já deixa explícito
qual o caminho que esta deve prosseguir; mas em certos casos, sob solicitação, a comissão
tem a prerrogativa de receber o parecer de uma terceira.
Em cada comissão, para cada projeto, é designado um relator, que é responsável por seu
prosseguimento; e em cada uma delas pode haver propostas de alteração (inclusive no
Plenário é possível alterar o projeto).

Votação, sanção e veto
Quando estudamos a estrutura do Parlamento vimos que o órgão máximo de decisão definitiva,
no âmbito da casa, é o Plenário. É para lá que as decisões convergem, na última etapa antes
de um projeto virar lei: a votação das propostas.
Uma proposta será aprovada:
se obtém a maioria absoluta (50%, mais um), nos casos normais;
se atinge uma maioria qualificada, em casos específicos (ex.: emendas à Constituição).
O quorum necessário para se chegar à maioria varia.
Existem dois tipos de sessões nos Parlamentos:
as comuns, que servem para atividades normais do Parlamento,
e as deliberativas, convocadas para que se haja votação.
Para que a sessão seja deliberativa se faz necessário que um número mínimo de deputados
esteja presente ao plenário; é o quorum qualificado, sem o qual não se pode votar um projeto
(no caso brasileiro, é de 2/3 dos membros da casa).
A qualquer momento o líder de bancada pode pedir a contagem dos presentes (verificação de
quorum); caso não haja o número mínimo, a sessão é encerrada pelo presidente.
Uma figura comum na atividade parlamentar é a obstrução, por parte da oposição, para que se
impeça a votação de projetos, forçando a situação a negociar. Ocorre, geralmente, quando o
parlamentar informa que está no plenário, mas não registrou presença.
A votação pode ser:
nominal, pela votação no painel;
simbólica, na qual não se contam os votos (por presunção).
Observe que não existe votação secreta no Congresso, salvo nas hipóteses determinadas pela
Constituição (casos de punição). Ainda nesse caso, observe que a votação simbólica é feita
apenas quando se aprova propostas “por aclamação”.
Vota-se o projeto e, em seguida, as emendas, em caso de sua aprovação. Caso sejam
aprovadas, estas são incorporadas ao texto, que passa por uma última revisão antes de ser
remetido ao Poder Executivo; este participa do processo legislativo de duas formas:
elaborando os projetos de sua competência
sancionando ou vetando os projetos aprovados pelo Legislativo.
Caso exerça o poder de veto, contudo, o chefe do Executivo só poderá fazê-lo nos casos
previstos na Constituição, que, no caso brasileiro, estas devem se enquadrar nas duas
hipóteses:
quando o projeto for considerado contrário aos interesses públicos
ou quando o projeto for inconstitucional.
O Executivo deverá demonstrar, ou justificar, as razões do veto, que será analisado pelo
Legislativo, que pode aprová-lo ou rejeitá-lo. Note que o Legislativo, em todos os casos, é a
última instância de decisão para todos os projetos de lei.
Para vetar ou sancionar o projeto o chefe do Executivo deverá fazê-lo no prazo de quinze dias
úteis a partir da votação; caso não ocorra, a sanção é automática.
“O primeiro garantidor do direito é o seu titular” (Von ihering)

O Poder Executivo
Começamos o estudo do Poder Executivo conceituando tal instituição, para posicioná-lo
corretamente entre as funções do Estado.
Tanto Lowenstein como Montesquieu falam a respeito do Executivo como aquele ao qual cabe
a execução das políticas de Estado, que o Parlamento expressou previamente, apontando as
direções para a qual o governo deve seguir. Uma vez expressa tal vontade, cabe ao Executivo
determinar como estas serão concretizadas, exercendo a sua discricionariedade (liberdade de
escolha do administrador público) em relação às matérias previstas.
Observe, contudo, que a discricionariedade está limitada pela Lei (não tem a ver com arbítrio,
principalmente por causa de sua submissão à ordem jurídica vigente). A discricionariedade,
ainda, se orienta pela conveniência e pela oportunidade: de tal forma que é baseado na
situação política de momento que o Executivo exercerá seu poder discricionário.
Cabe ao Executivo a elaboração das ações através da qual as políticas públicas (atividades
permanentes que o Estado desenvolve) serão executadas, bem como executar os planos,
projetos e programas que lhe foram designados, transformando a ação política em fato
concreto. Por consequência, cabe ao Executivo verificar as demandas da sociedade, e atendê-
las através da prestação de serviços públicos, de tal forma que a natureza jurídica da função
executiva é exatamente essa: fazer o prometido virar realidade.
Observe que a função do Executivo é tão importante quanto à função de representação
política, já que executar é tão importante quanto planejar e discutir as políticas de Estado. Em
consequência de tal fato, o Executivo precisa de legitimidade, conseguida através de
investidura eleitoral (que complementa a legitimação formal que o cargo já possui).
A dificuldade maior do Executivo é lidar com a concretização das políticas, pois concretizar
políticas públicas é mais difícil do que parece (tudo se pode, mas há consequências de nossos
atos que conseguimos manter, e outras, não).
Nos modelos governativos parlamentaristas as escolhas e a formulação das políticas é feita de
forma colegiada pelo gabinete, que formula as decisões e passa aos ministros o encargo de
executá-las. No presidencialismo, contudo, a interpretação da execução e a direção das
políticas fica nas mãos de uma pessoa: apenas e tão-somente o chefe do Executivo tem
investidura política, e todos os demais elementos do Executivo estão subordinados à esta
interpretação.
Para executar corretamente seus encargos, o Executivo utiliza-se de duas atividades principais:
a de direcionamento político do sistema e a da administração.
No parlamentarismo o direcionamento político é feito pelo primeiro-ministro e pelos gabinetes
dos ministros, e a execução é feita por uma burocracia profissionalizada e permanente, cuja
atuação independe da direção e que exerce suas funções independente do governo de
plantão.
No caso do presidencialismo existe uma mistura entre a direção política e a direção da
execução, o que força o governo a trazer para dentro de si pessoal não-profissionalizado que
preencha os “cargos de confiança” do sistema.
A atribuição de competências concretas ao Executivo é, como nos demais poderes, matéria
constitucional; mas quase sempre estão relacionados às competências de determinação das
prioridades e competências que permitam executar corretamente as atividades do Estado, em
conformidade com o modelo de governo adotado na Constituição.
Nos modelos parlamentaristas e presidencialistas as atribuições constitucionais estão
claramente definidas; nos modelos mistos é que existe uma confusão entre as competências,
devido a uma segunda repartição das atribuições, entre as chefias de Estado e de governo.

Poder Executivo (continuação)
Conflitos entre Executivo e Legislativo: a Constituição Federal dá ao Legislativo o poder de
intervir no Executivo, em tese. Ocorre que há um complicador significativo: em todas as
democracias partidárias as eleições para o Executivo e o Legislativo são simultâneas, o que na
prática faz com que a governabilidade (capacidade de exercer com resultados o poder político)
dependa da busca de apoio parlamentar pelo Executivo, a fim de que possa efetivamente
administrar o Estado.
Se por um lado o instrumento é necessário para que o país possa ser governado, por outro ele
“força” que o Executivo domine o Legislativo, influenciando-o em sua pauta de forma muito
maior do que o desejado, chegando, inclusive, a interferências no que vai ou não ser aprovado,
o que tumultua a separação de poderes, abalando o sistema de freios e contrapesos da
democracia.
No mérito dos confrontos, não resta a menor dúvida de que uma democracia partidária, como
as regras humanas em geral, não pode sofrer mudanças no meio do processo, e por esse
motivo qualquer mudança nas regras partidárias fere o equilíbrio de forças. Observe, contudo,
que ao fim e ao cabo toda e qualquer mudança de posições visa a atender (ou não) ao
interesse do Executivo, desnaturando a função fundamental do Parlamento, da decisão
política.
“O problema fundamental não é decidir e estabelecer a decisão;
o problema fundamental está em pô-la em prática.”

O Poder Judiciário
O terceiro Poder do Estado, como já foi visto, não nasceu como poder: nas concepções
políticas clássicas de Hobbes e Montesquieu, embora fosse prevista a função judiciária, esta
era vista como parte da função governativa. A construção do Judiciário como o conhecemos
deve-se aos Estados Unidos da América, que estabeleceram efetivamente um terceiro Poder
do Estado.
Observe a respeito que na Europa, exceção feita à Alemanha, o Poder Judiciário tem
atribuições e características mais modestas que nas Américas; nesse país a maior parte das
atribuições judiciárias cabe ao Executivo, e os juízes tem pouca autonomia em suas decisões.
Para entender efetivamente a importância do Judiciário é preciso que nos lembremos de Carl
Lowenstein, quando ele nos fala do controle de juridicidade, que submete a interpretação legal
a esse órgão, cabendo ao Judiciário trazer a lei para a realidade.
Para que seja possível trazer a lei para o mundo real o poder jurisdicional utiliza-se do
monopólio da violência legítima garantido para o Estado, de forma condicionada e limitada pelo
Direito; de tal forma que consideramos o Poder Judiciário o responsável pela concretização do
Direito, em relação aos indivíduos, à sociedade e também ao Estado e aos governantes.
Observe que para exercer eficientemente a função judicial é preciso que o encarregado de
exercê-lo tenha imparcialidade; daí a necessidade de independência do Judiciário, e sua
conseqüente autonomia administrativa e financeira. Assim, o Judiciário “ganha” a competência
de administrar a si próprio e ainda de administrar as suas finanças (ainda que sujeito à
fiscalização e controle do Legislativo e do Tribunal de Contas).
Não basta, entretanto, que o Judiciário tenha autonomia para exercer a função do controle
formal: é preciso que esta autonomia seja real (garantida), através de um Estatuto
Constitucional, um conjunto de normas da Constituição que disciplinam uma determinada
instituição. Para exercer as suas funções constitucionais existe o Poder Judiciário, que se
compõe dos juízes e tribunais.
Assim como no o Presidente encarna o Poder Executivo, o juiz é de fato o Poder Judiciário (o
juiz é, por si só, um órgão). Daí a necessidade de se garantir sua independência, através dos
seguintes predicamentos:
vitaliciedade: o magistrado só perde o cargo em virtude de sentença condenatória
definitiva (coisa julgada, da qual não cabe nenhum recurso);
inamovibilidade: o magistrado não pode ser transferido (inclusive não pode sequer ser
promovido contra a sua vontade, podendo recusar promoção sem sofrer sanção).
irredutibilidade de subsídios: o juiz não pode ter redução de vencimentos para que não
sofra coação (embora tal princípio seja relativo).
Observe que imparcialidade é uma coisa, neutralidade é outra: é parte da condição humana
uma determinada condição, já que cada um vê o mundo ao seu modo. Ou seja, é praticamente
impossível ser neutro, mas é necessário, até o fim, ser imparcial.

O Poder Judiciário: os Tribunais Superiores
O que chamamos no Brasil de “Tribunais Superiores” não significa dizer que tais Tribunais são
cortes revisionais das instâncias inferiores.
Embora pareça um paradoxo, tal situação ocorre por conta da federação brasileira: no caso do
Brasil, país de costumes diversos, a legislação aplicável a todo o território nacional, com
sistema judiciário estadual, permitiu uma variação gigantesca (e, por isso mesmo, perigosa)
nas aplicações e interpretações da lei.
Solução constitucional: a criação de Tribunais Superiores, encarregados de ser os guardiões
da legislação e dar a interpretação soberana a respeito da aplicação da norma jurídica. Nesse
contexto, por exemplo, o TST tem a função de fixar as linhas principais da interpretação que
será seguida em todo o território nacional, com o objetivo principal de manter a integridade do
sistema.
Os Tribunais Superiores são, na verdade, tribunais da federação: eles defendem a visão
nacional dos Tribunais, visto que sua finalidade não é ser Justiça de partes, mas sim corte de
Direito. Por esse motivo, aliás, eles não conhecem de matéria de fato, mas sim da
interpretação do direito; eles não julgam a questão, julgam aquilo que o magistrado interpretou.
Observe que, em consequência desse fato, a última instância onde se discute matéria de fato é
no TJ e nos Tribunais Regionais; daí ser chamado recurso ordinário aquele que vai para essas
cortes (é o recurso comum), e extraordinário o que vai para os Tribunais Superiores, já que
somente se pode apelar para essas instâncias quando a lei está sendo descumprida na
essência.
Há no Brasil dois Tribunais Superiores especializados:
TST (Tribunal Superior do Trabalho): tem a função de ser o guardião da lei trabalhista
em todo o território nacional;
TSE (Tribunal Superior Eleitoral), o guardião e último intérprete da lei eleitoral.
A respeito da Justiça Militar, uma particularidade que justifica sua existência: ela possui
competência muito específica, a de julgar a conduta ilícita de militares no exercício da função.
No caso do Tribunal Superior Militar, não se pode considerá-lo nem como Tribunal Superior
nem como tribunal de federação: ele é o segundo grau da Justiça Militar das guarnições.
O Judiciário é, por definição, um “Poder árvore”: ele só age quando provocado, para que não
seja influenciado e deixe de ser imparcial (já que aquele que indicia já condenou ou absolveu
antecipadamente o feito). Para que seja possível à Justiça ser independente órgãos
específicos foram criados para ter a iniciativa que o Judiciário não pode fazer sozinho:
Ministério Público e Advocacia-Geral.

O Estado brasileiro, na Constituição Federal
Os princípios fundamentais do Brasil estão no artigo 1º de nossa carta constitucional:
Constituição Federal, Art. 1º, “caput”:
A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e
do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Observe que por essa definição a República Federativa do Brasil:
É “união indissolúvel”, não cabendo secessão;
É formada também pelo Distrito Federal e pelos Municípios, numa inovação jurídica
específica do nosso país, já que dá a esfera municipal o status de ente federativo.
Essa autonomia do município é tão presente que a Constituição dá o direito a tais entes de
fazer sua própria Lei Orgânica municipal (art. 29), que é na prática texto constitucional. Da
mesma forma o Distrito Federal tem garantida sua Lei Orgânica, que tem status de Constituição
(art. 32).
Em consequência desse detalhe a Constituição dá aos municípios o direito de participar da
repartição de competências, assim como o Distrito Federal, na prática um misto de Estado e
Município, de forma diferente da sua concepção original como autarquia do Estado.
Quanto ao Território Federal (artigo 33), já tivemos esse instituto no passado: Roraima, Amapá
e Fernando de Noronha tiveram status territorial até 88. Tem sua origem no Direito
Constitucional norte-americano, já que as novas terras que iam sendo conquistadas pelos
Estados Unidos eram administradas pela União em caráter provisório, para posterior
emancipação.
Toda essa organização é detalhada no próprio texto constitucional:
Constituição Federal, Art. 18.
A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União,
os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta
Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou
reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se
anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação
da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei
complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei
estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de
consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após
divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.
É digno de nota o que diz a Lei a respeito da partilha dos bens e recursos naturais de posse
dos entes federativos: pelo Brasil ser uma federação solidária, na qual os Estados mais ricos
contribuem para a União, cabe compensação pelo bem (mas no limite do razoável).
Constituição Federal, artigo 20, § 1º:
É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como
a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo
ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros
recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona
econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

Intervenção federal
Embora a Constituição estabeleça que os Estados e Municípios possuem autonomia, não
existe direito absoluto, nem direito ilimitado: o meu direito acaba onde começa o direito do
outro.
Se não existe direito absoluto, nem direito ilimitado, não existe autonomia absoluta do Estado e
do Município, visto que o Estado-membro é dotado de autogoverno, mas opta por fazer parte
de um ente maior (São Paulo faz parte do Brasil), perdendo sua autonomia nos assuntos que
são de interesse da comunidade geral (no caso acima, São Paulo não pode se insurgir contra
aquilo que seja de interesse do Brasil).
Para que não fosse possível intervir nos Estados-membros a torto e a direito, a Constituição
Federal impôs os critérios para o processo de intervenção:
Constituição Federal, art. 34:
A União não intervirá nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para:
I - manter a integridade nacional;
II - repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em outra;
III - pôr termo a grave comprometimento da ordem pública;
IV - garantir o livre exercício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação;
V - reorganizar as finanças da unidade da Federação que:
a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo
de força maior;
b) deixar de entregar aos Municípios receitas tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos
prazos estabelecidos em lei;
VI - prover a execução de lei federal, ordem ou decisão judicial;
VII - assegurar a observância dos seguintes princípios constitucionais:
a) forma republicana, sistema representativo e regime democrático;
b) direitos da pessoa humana;
c) autonomia municipal;
d) prestação de contas da administração pública, direta e indireta.
e) aplicação do mínimo exigido da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a
proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e
serviços públicos de saúde.
Observe as hipóteses de intervenção:
Secessão (art. 34, I)
Invasão estrangeira ou de Estados-membros (art. 34, II)
Comprometimento da ordem pública (art. 34, III)
Reorganização das finanças da unidade da Federação (art. 34, V), em caso de
suspensão de pagamento da dívida por mais de dois anos consecutivos (a) ou do
repasse dos impostos fixados aos municípios (b).
Quando o Estado se nega a cumprir lei federal (art. 34, VI), caso raro.
Quando o Estado-membro se nega a respeitar um dos princípios do art. 34, VII.
A respeito deste último dispositivo (art. 34, VII), vale ressaltar dois fatos:
No inciso (d), lembremos que o Brasil baseia sua federação na prestação de contas e
de responsabilidades, que tem que ser apresentado à população a fim de evitar que o
Estado-membro faça o que desejar.
Quanto à respeito da aplicação dos recursos compulsórios previstos no art. 34, VI, e,
tratam-se dos “recursos carimbados”, determinados pela Constituição.
A intervenção é um caso excepcional, para ser usado como último recurso. Uma vez que seja
proposta, contudo, sua execução é obrigatória e restrita à área com problemas (a autoridade
maior intervém apenas para resolver o problema que justificou a intervenção).
Nomeia-se alguém como interventor por prazo e objetivo definidos, notificando-se o Poder
Legislativo para que o fiscalize. Ao final do prazo, ou alcançado o objetivo, finda-se a
intervenção.

O Poder Legislativo na Constituição brasileira (art. 44 – 75)
Constituição Federal, Art. 44.
O Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal.
Parágrafo único. Cada legislatura terá a duração de quatro anos.
Nos artigos 44 ao 47 o Poder Legislativo brasileiro é estruturado. Nestes, são definidos:
Artigo 44: a composição do Legislativo.
Artigo 45: a forma pela qual se elegerão os membros da Câmara.
Artigo 46: a representação do Senado Federal, bem como a forma de eleição.
Artigo 47: a forma de decisão na casa (votação por maioria absoluta)
A respeito da eleição dos suplentes, é bom que se diga que eles são eleitos em conjunto com
os titulares, em chapa única, não tendo sentido o questionamento sobre sua existência.
No artigo 48 são delimitadas as atribuições do Congresso Nacional, e a competência do
mesmo para legislar, “com sanção do Presidente da República”.
No artigo 49, veremos as competências exclusivas do Congresso, para as quais não existe
sanção ou veto do Executivo (o Legislativo decide de forma soberana).
Os artigos 51 e 52 definem as competências específicas de cada uma das casas, Câmara dos
Deputados e Senado Federal. Lembremos que as casas podem trabalhar em conjunto, ou
separadamente em alguns casos: compete ao Senado, por exemplo, aprovar chefes de
missões diplomáticas, ministros do STF, procuradores-gerais da República, entre outros.
Os artigos 53 a 56 são o que se chama de “o Estatuto Constitucional do parlamentar”: referem-
se às prerrogativas, aos direitos, prescrições e penalidades às quais está sujeito o parlamentar.
Alguns dispositivos relevantes desses artigos:
a imunidade parlamentar, referente às opiniões, palavras e votos;
o foro privilegiado (somente podendo ser processado pelo STF, sob autorização)
a prisão em flagrante somente em caso de crimes inafiançáveis.
A imunidade parlamentar protege não o homem que ocupa o mandato, mas o cargo e os
eleitores que votaram no cidadão. Observe, no entanto, que esta imunidade não é absoluta,
como mostram os procedimentos referentes à perda de mandato por quebra de decoro (art.
55); todo parlamentar é sujeito a sofrer processo administrativo e punição, interna corporis
(pela própria casa).
Outro fato relevante: se for negada a licença para processar parlamentar, suspende-se o prazo
prescricional, de tal forma que, uma vez em que o indivíduo perca a condição de parlamentar
ou a casa autorize, ele volta a correr (mandato não é justificativa para deixar de responder por
crime). Observe, ainda, que não é permitido renunciar após o processo começar no Congresso,
para escapar do processo que pode levar à inelegibilidade por duas legislaturas.
Também digno de nota é o parágrafo 4º do artigo 60. Este fala sobre as cláusulas pétreas,
aquelas que não podem ser alteradas em nenhuma hipótese em nossa carta constitucional:
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.

O Poder Judiciário na Constituição Federal (art. 92 – 135)
No artigo 92 da Constituição está estampada a estrutura do Poder Judiciário brasileiro, no qual
veremos a discriminação dos seus órgãos. Chamamos a atenção para a presença do Conselho
Nacional de Justiça na estrutura do Judiciário, mesmo sendo este um órgão administrativo.
No artigo 93, veremos o chamado Estatuto da Magistratura, que regula a atividade dos juízes
no Brasil, com a ressalva de que os direitos e deveres dos magistrados serão regulados
posteriormente, por lei complementar delimitada pelo STF.
A respeito do CNJ, regulado no artigo 103-B, trata-se de um órgão nascido para regular o
Poder Judiciário e supervisionar a administração da atividade da magistratura e dos tribunais.
Não é uma solução mágica, mas tem servido para coibir os excessos do Judiciário, cumprindo
seu papel.
Observe a respeito do CNJ que, ainda que seja dirigido pelo presidente do Supremo, não há
como controlá-lo efetivamente, considerando-se que:
as decisões do CNJ são colegiadas
o mandato é temporário (dois anos, com direito a uma reeleição)
Quanto à composição dos Tribunais Superiores, lembremos que a nomeação de seus
membros obedece a ato complexo, nomeados pelo Presidente e endossados pelo Senado. No
caso dos demais tribunais, a escolha obedece ao que está no caput do artigo 94 da
Constituição:
“Um quinto dos lugares dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais dos Estados, e do
Distrito Federal e Territórios será composto de membros, do Ministério Público, com mais de
dez anos de carreira, e de advogados de notório saber jurídico e de reputação ilibada, com
mais de dez anos de efetiva atividade profissional, indicados em lista sêxtupla pelos órgãos de
representação das respectivas classes.”
Observe que a quinta parte da composição dos tribunais é composta por não-magistrados, o
chamado quinto constitucional, introduzido em nosso ordenamento jurídico pela Constituição
de 1934 com o objetivo de arejar a discussão das ideias, trazendo novas visões para o
Judiciário.

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