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El pasado 30 de septiembre, el Ministro de Hacienda presentó a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014 (PP2014). El proceso de discusión y aprobación de este importante instrumento es de interés para los ciudadanos, en la medida que los gastos que el Estado realiza se efectúan con los impuestos que pagamos todos –IVA, renta y otros-, y el uso ineficiente de los fondos públicos afecta negativamente los servicios que ofrece el Estado y el bienestar de la población.

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Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado

  1. 1. Memorándum Ejecutivo 35 O c t u b r e d e 2 0 1 3 FUSADES FUSADES/Departamento de Estudios Económicos Proyecto de Presupuesto 2014: incompleto y artificialmente equilibrado países calificados “BB” según Fitch Ratings; esta agencia en julio pasado redujo la calificación a El Salvador desde “BB” a “BB-“. El Mensaje del PP2014 presenta un déficit para el SPNF que ronda los US$946.9 millones (3.6% del PIB) incluyendo pensiones, el cual es alto y sería mayor si se hubieran incluido todos lo gastos previsibles para el próximo año, como se comenta más adelante. Dado el deterioro de las finanzas públicas, el PP2014 debería alinearse con el objetivo de estabilizar la deuda en el corto plazo y disminuirla a medianoplazo,afindeevitarcaerenunacrisisdeinsolvencia fiscal como las observadas en otros países, y que el gobierno conservesucapacidadparacontinuarbrindandolosservicios públicos a los ciudadanos, pagar oportunamente el servicio de la deuda, y recuperar espacio fiscal para hacer frente a desastres naturales o impactos externos. El PP2014 está incompleto, mostrando un equilibrio artificial Como se observa en el cuadro siguiente el PP2014 presenta un déficit implícito para el SPNF de aproximadamente US$444.4 millones (1.7% del PIB) incluyendo pensiones, mientras que el déficit en el Mensaje del Presupuesto 2014 (MPP) es de US$946.9 millones (3.6% del PIB), esto significa que en el transcurso del año se tendrá que buscar financiamiento por un monto aproximado de US$502.5 millones. El pasado 30 de septiembre, el Ministro de Hacienda presentó a la Asamblea Legislativa el Proyecto de Presupuesto 2014 (PP2014). El proceso de discusión y aprobación de este importante instrumento es de interés para los ciudadanos, en la medida que los gastos que el Estado realiza se efectúan con los impuestos que pagamos todos –IVA, renta y otros-, y el uso ineficiente de los fondos públicos afecta negativamente los servicios que ofrece el Estado y el bienestar de la población. Fundamentos legales y principios que se deben cumplir en la elaboración y aprobación del Presupuesto del Estado De acuerdo con el artículo 227 de la Constitución (Cn), el Presupuesto “... contendrá, para cada ejercicio fiscal, la estimación de todos los ingresos que se espera percibir de conformidad con las leyes vigentes a la fecha en que sea votado, así como la autorización de todas las erogaciones que se juzgue convenientes para realizar los fines del Estado...”. Incluir todos los ingresos y los gastos previsibles es acorde con el principio de universalidad. Además, la Ley de Administración Financiera del Estado (AFI), en el artículo 22 dispone que los presupuestos se estructurarán con arreglo a los principios presupuestarios, que incluyen, además, los principios de unidad, equilibrio, oportunidad y transparencia. En virtud del artículo 131, numeral 8° de la Cn, corresponde a la Asamblea Legislativa decretar el Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus reformas. El artículo 227, antes citado, señala que el Órgano Legislativo podrá disminuir o rechazar los créditos solicitados, pero nunca aumentarlos. A dicho Órgano del Estado también le corresponde facultar al Ejecutivo para que contrate empréstitos voluntarios, y para garantizar obligacionescontraídasporentidadesestatalesomunicipales de interés público, los cuales no podrán aprobarse con menos de los dos tercios de votos de los diputados electos. Las finanzas públicas del país son débiles y según el Mensaje del Proyecto de Presupuesto 2014, el déficit fiscal continuaría alto El sector público no financiero (SPNF) ha pasado de un déficit promedio de 2.7% del PIB durante 2004-2008 a 4.3% en 2009- 2012. En consecuencia, la deuda pública se ha incrementado y su tendencia es alcista, escalando a más de 57% del PIB a junio de 2013, muy por encima de la mediana de 39% de los Instit. desc. Gobierno no empre- Empresas SPNF Central sariales públicas Total I. Amortización 234.9 1.8 74.7 + 311.4 II. Desembolsos 262.2 24.4 82.0 - 368.6 III. Amortización FOP 1/ 62.0 + 62.0 IV. Pago pensiones 2/ - 449.3 -444.4 -946.9 Diferencia -502.5 1/ 2/ Dato de acuerdo con Informe de Rendición de Cuentas 2012-2013,Ministerio de Hacienda, 20 de agosto de 2013 FOP = Fondo de Obligaciones Previsionales Fuente: cálculos propios con datos del PP2014; Informe de Rendición de Cuentas junio 2012-mayo 2013, MH 20 de agosto de 2013; Balance Fiscal 2012-2013, Proyecciones de Mediano Plazo, MH, junio de 2012. Déficit implícito en PP2014 (incluye pensiones) Déficit en MPP2014 (incluye pensiones) Cálculo aproximado del déficit del SPNF en PP2014 (Millones de US$) Estimado a partir del dato de costo previsional del PP2014
  2. 2. FUSADES/Departamento de Estudios Económicos cómo se va a financiar. Para evitar estas situaciones se requiere de una ley de responsabilidad fiscal que incluya, entre otros, normas que regulen la creación de nuevos gastos o la asunción de compromisos de futuras erogaciones como es el caso de los escalafones. En muchos países que aplican este tipo de regulación, todo nuevo gasto que se cree, debe tener identificados los ingresos para cubrirlo durante el tiempo que se considere necesario. Los ingresos tributarios consignados en el PP2014 se estiman con base en proyecciones optimistas de crecimiento económico Laproyeccióndeingresostributariospartiódeunaestimación de crecimiento del PIB optimista y de un incremento en la carga tributaria demasiado alta, dado el patrón histórico. La economía creció 1.8% en promedio durante 2010-2012; para 2013 los pronósticos rondan en 1.6%-1.9%. Considerando además que 2014 es año electoral, cuando el crecimiento suele ser menor, en parte por la incertidumbre política y el cambio de gobierno que acontece en junio, no es realista pensar que la economía crecerá 2.6% en términos reales. En este sentido, el PP2014 no se apega a la realidad, por lo que no cumple el principio presupuestario que establece la teoría económica de credibilidad. Deuda de corto plazo Según el art. 227 de la Cn., la deuda de corto plazo (flotante) debe usarse para remediar deficiencias temporales de ingresos, lo cual podría rondar por US$300 millones -según estimaciones realizadas con base en el patrón de ingresos y gastos del gobierno-. En el Acuerdo de Sostenibilidad Fiscal suscrito en octubre de 2012, los firmantes acordaron que el límite de endeudamiento con LETES se reduciría del 40% al 15% de los ingresos corrientes, pero no se realizó ningún ajuste en el presupuesto 2013, que es donde se establece el techo de esta deuda, y de acuerdo con el proyecto de presupuesto 2014 tampoco se ajusta, lo que evidencia que no existe intención de honrar dicho acuerdo. La Asamblea Legislativa y el Ejecutivo tienen una responsabilidad importante en lograr un presupuesto realista, transparente y sostenible Se espera que se mejore el proceso de discusión técnica del proyecto de presupuesto 2014, a fin de que: Incluya todos los gastos que se planea efectuar y la• forma como se financiarán. Los ingresos proyectados sean realistas, basados en• proyecciones macroeconómicas de mediano plazo creíbles. El déficit proyectado al final de 2014 se sitúe en una• trayectoria de sostenibilidad de la deuda. Dada la fragilidad de las finanzas públicas, para poder cumplir con lo anterior es necesario lograr más transparencia en el presupuesto incluyendo todos los gastos previsibles, pero al mismo tiempo racionalizar en otros rubros que no sean tan prioritarios y aplicar mejores controles sobre el gasto, a fin de que las finanzas públicas sean sostenibles. Varios rubros de gastos previsibles para 2014 están subvaluados o no se incluyen. Entre estos se encuentran: a) los subsidios de gas, electricidad y transporte para los que se ha presupuestado US$230.8 millones, mientras que en 2012 lo ejecutado ascendió a US$405.8 millones y en 2013, según el Ministerio de Hacienda, se proyecta US$343.2 millones; b) las devoluciones de impuestos a las que se les asigna US$14.4 millones y en 2012 se ejecutó US$251.5 millones; y c) el pago de títulos valores que vencen en 2014 por US$335 millones que fueron emitidos en 2009 y que están relacionados con el Fideicomiso para Inversión en Educación, Paz Social y Seguridad Ciudadana, que no se incluye. No incluir gastos previsibles como los anteriores, desde la perspectiva fiscal implica un presupuesto artificialmente equilibrado que no corresponde con la realidad ni con los principios presupuestarios. Por lo tanto, se observa que se repite, al igual que en años anteriones, las diferencias en las metas fiscales que se estiman a partir del proyecto de presupuesto y las que aparecen en el MPP, resultando, por ejemplo, en 2 déficits fiscales diferentes (ver cuadro). Este resultado es reflejo de no incorporar todos los gastos que se preveen realizar durante 2014, lo que requerirá de refuerzos presupuestarios en el transcurso del año que se traducen en un déficit fiscal más alto y más deuda el final del período. Por otra parte, el PP2014 no incluye el incremento salarial del escalafón de salud y de otros sectores en virtud del artículo 8 incluido en el mismo, según el cúal se suspenden estas erogaciones para el 2014. Si la Asamblea Legislativa no aprueba este artículo, se podría generar un desequilibrio y se tendría que buscar financiamiento o reasignación de recursos. Elmanejodelpresupuestotransgredeelmarcoinstitucional y los principios que rigen su elaboración La presentación de un proyecto de presupuesto incompleto vulnera el principio constitucional consignado en el artículo 227 de la Cn., relativo a que el presupuesto contendrá todos los ingresos y los gastos que se proyectan realizar, incumpliendo el principio de universalidad señalado en el artículo 22 de la Ley AFI. Esta situación tiene consecuencias no deseadas para la población y para el país, entre las que se destacan: atenta contra la seguridad jurídica, fomenta una cultura de irrespeto a la ley, promueve la confrontación social, deteriora la calidad de los servicios públicos y resta transparencia al manejo de los fondos públicos. Todos estos factores generan incertidumbre, lo que desincentiva la inversión y la generación de empleo. Se requiere un marco jurídico sobre responsabilidad fiscal Cuando se aprobaron los escalafones para varios ramos del sector público, debió analizarse el impacto fiscal que tendría en los años siguientes, ya que se estaban comprometiendo recursos públicos futuros. En el caso del escalafón de salud, para aquellos empleados que cumplan con sus funciones se asegura cada año un aumento salarial mínimo del 3% y máximo del 8%. Este es un ejemplo de lo que ocurre en varios casos, cuando se crea la obligación de erogar sin considerar

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