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Parere pro veritate su diniego FOIA-UNIFE avv Cottu

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Il parere pro veritate reso dall'avvocato Enrico Cottu, parte integrante della istanza di revisione avverso il diniego totale alla richiesta di accesso civico generalizzato presentato da Daniele Oppo all'Università di Ferrara

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Parere pro veritate su diniego FOIA-UNIFE avv Cottu

  1. 1. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu PAREREPROVERITATE Èstatoconferitoalloscriventel’incaricodiredigereunparerelegaleinmeritoalquesito: -sesialegittimoil rifiutooppostoallarichiestadi accessocivicoagliatti dellaCommissioneetica dell’UniversitàdiFerraraavanzatadaldott.DanieleOppoindata11/07/2019erespintaconattodi cuialProt.n.162276emessoil19/08/2019; - se la suddetta istanza sia comunque meritevole di accoglimento in sede di riesame da parte dell’organocompetente(ResponsabiledellaprevenzionedellacorruzioneedellatrasparenzaUnife). Inriscontro,sirimette,diseguito,ilparererichiesto. Giovapreliminarmentericordarechedirittodiaccessodequotrovaspecificofondamentonel2° commadell’art.5d.lgs,14marzo2013,n.33,comenovellatodald.lgs.n.97del25maggio2016 (eloquentementedenominatoDecretotrasparenza). Talediritto(diversamentedaaltreformedidirittoall’accesso)nonèpreordinatoallatuteladiunapo- sizionegiuridicasoggettivadelcittadino,marispondeappuntoaunprincipiogeneraleditrasparenza della PA, assurgendo a strumento di controllo sull’operato dell’amministrazione, finalizzato alla promozionedelbuongovernoedellapartecipazionedellasocietàcivileallagestionedellacosapub- blica. Come recentemente ribadito dal Consigliodi Stato (sentenza del 6 marzo 2019 n. 1546) l’istituto dell’accessocivicogeneralizzatorispondepienamenteaiprincipidell’ordinamentonazionaleditra- sparenza e imparzialità dell’azione amministrativa e di partecipazione diffusa dei cittadini alla ge- stionedellacosapubblica,pindirettaattuazionedelleprevisionicostituzionalirisultantidallariforma delTitoloVdel2001.
  2. 2. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu *** Quantoalrifiutooppostodall’Amministrazioneuniversitarianelcasoinesame,siritieneaseguitodi attentoesamechelostessopresentidiversiprofilidiillegittimità. Ciò,inprimoluogo, in quantonon appare adeguatamente assoltol’onere motivazionalegravante sullaPAdestinatariadellarichiestadiaccesso(UniversitàdegliStudidiFerrara). Alriguardo,èopportunoricordareleLineeguidadell’Autoritànazionaleanticorruzionerecantiindi- cazionioperativeaifinidelladefinizionedelleesclusioniedeilimitiall'accessocivicodicuiall’art.5 co.2deld.lgs.33/2013(DeterminazioneANACn.1309del28/12/2016),perlequali:“Nellarispo- stanegativaoparzialmentetale,siapericasididiniegoconnessiall’esistenzadilimitidicuiaico.1 e2cheperquelliconnessiall’esistenzadicasidieccezioniassolutedicuialco.3,l’amministrazione ètenutaaunacongruaecompleta,motivazione…Lamotivazioneserveall’amministrazioneper definire progressivamente proprie linee di condotta ragionevoli e legittime, al cittadino per com- prendereampiezzaelimiti dell’accessogeneralizzato,al giudiceper sindacareadeguatamentele decisionidell’amministrazione”(Par.5.3,p.11). Lelineeguidaproseguonoevidenziandoche“L’amministrazione,inaltreparole,nonpuòlimitarsi aprefigurareilrischiodi unpregiudizioinviagenericaeastratta,madovrà:a)indicarechiara- mentequale–tragliinteressielencatiall’art.5bis,co.1e2–vienepregiudicato;b)valutareseil pregiudizio (concreto) prefigurato dipende direttamente dalla disclosure dell’informazione richie- sta;c)valutareseilpregiudizioconseguentealladisclosureèuneventoaltamenteprobabile,enon soltantopossibile”. Apparenecessarioconstatarechenelcasoinesamel’amministrazionerichiestanonsièattenuta,in sedediprimoesame,all’itercosìchiaramentedescritto. Ciò,inprimoluogo,inquantononsiravvisapienacorrispondenzatralecausediesclusionealdiritto diaccessoinizialmenteevocateequantoeffettivamenteespostonellapartemotiva.
  3. 3. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu Neldiniegosiafferma,infatti,la“sussistenzadiun“pregiudizioconcreto”agliinteressipubblicie privaticosìcomeindicatiall’art.5-biscomma2lett.a)(protezionedeidatipersonali)elett.c)(inte- ressieconomiciecommercialidiunapersonafisicaogiuridicaivicompresilaproprietàintellettua- le,ildirittod’autoreeisegreticommerciali)delD.Lgs.33/2013”. Innessunluogodeltesto,tuttavia,vieneespostoqualesarebbe“l’interesseeconomicoecommercia- le dell’entee/o dei privati” coinvoltoe inche modo nesarebbe colpito. Négiova fare riferimento all’elencodiipotesinominatedallanormacitate(proprietàintellettuale,dirittod’autore,segreticom- merciali),contuttaevidenzanonpertinentialcasodispecie. Ancheinrelazioneall’interessetutelatodall’art.5-bis,lett.a),tuttavia,lamotivazioneespostanonri- sultaadeguataalparadigmadesumibiledallelineeguida. Invero,siritienecheunpienoassolvimentodell’oneremotivazionaleavrebbedovutodareconto: -dell’eventualeopposizioneintervenutadapartedeicontrointeressati(ediqualitraessi),anchete- nendocontodelfattocheilprocedimentohasubitosospensioneperlanotificaaglistessi(vedico- municazionedicuialn.Prot.156277,emessaindata05/08/2019)echeilrifiutoaffermalaprobabi- litàdiunpregiudizio“nonsoloneiconfrontidell’interessato,dituttiiricercatoricoinvoltimaanche neiconfrontideimembridellaCommissioneetica”; - del contenuto, perlomeno sinteticamente riportato, delle opposizioni stesse, onde consentire all’istantediformulareosservazioniededuzioni; -delmodoincuilestessesonostatevagliatedallaAmministrazioneinrelazioneall’istanzadiacces- soealpubblicointeressesoggiacenteallastessa. Appareagevolerilevarechediquantosopranonviètraccianellamotivazioneasostegnodelrigetto. D’altro canto, appaiono ultronee le argomentazioni spese per giustificare il diniego dall’Amministrazioneuniversitaria. Inparticolare,vieneaffermatoche:
  4. 4. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu “Ildirittodiaccessocivicogeneralizzatononpuòessereutilizzatoinmododisfunzionalerispettoal- le predette finalità ed essere trasformato in una causa di intralcio al buon funzionamento dell’amministrazione.Nelcasoinesame,lastrumentalizzazionemediatica(giornalieblog)finoad oracondottainmeritoallaquestione,finalizzataagettarediscredito,congliattacchiinessaconte- nuti,allavoroscientificodell’interessato(edelgruppodiricerca),nullahaachefareconl’esigenza specifica dell’accesso civico generalizzato finalizzato alla verifica del buon andamento dell’amministrazioneuniversitariaealcorrettoeserciziodellefinalitàistituzionali”. Alriguardo,deveosservarsicomeilrichiamoalprincipiopercui“Ildirittodiaccessocivicogenera- lizzatononpuòessereutilizzatoinmododisfunzionale…edesseretrasformatoinunacausadiin- tralcioalbuonfunzionamentodell’amministrazione”risultiincongruo. Taleprincipio,infatti,èstatoespressodallagiurisprudenzaamministrativaconriferimentoaesigenze e casi certamente estranei a quello presente: e segnatamente, acasi di richiesta di accesso agli atti “massiva”edeccessivamenteonerosa,nellamisuraincuiilsuosoddisfacimentoimpone“unfacere straordinario, capace di aggravare l'ordinaria attività dell'Amministrazione” (TAR Lombardia, Sez.III,11ottobre2017,n.1951;insensoconformeTARPuglia-Bari,Sez.III,19febbraio2018,n. 234). Ilpregiudiziorilevanteaifinidell’integrazionedell’abusoè,quindi,unicamentequellolegatoallano- tevolemoledelmaterialeealconseguenteaggraviodell’attivitàamministrativa;circostanzachepa- cificamentenonèemersanelcasoinesame. *** DeveinoltrerilevarsiilrischiochelaPArichiestasiaincorsaineccessodipotere,laddovelastessaha affermatodiconcludereperl’impossibilitàdiaccoglimentodell’istanzaadducendol’esistenzadiuna “strumentalizzazionemediatica”.
  5. 5. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu Invero,nonsirinvienealcunparametronormativo,espressooimplicitocheconsentadiriteneresus- sistenteincapoallaPA,insedediesamediistanzadiaccessocivico,unafacoltàdisindacarenelme- ritolaqualitàdiunainchiestagiornalisticaacuil’istanzaèpreordinata(condotta,nelcasodispecie, daunatestatalocale);ciòcheporterebbeadattribuirleildiscutibilecompitodidiscernerelafinalità “meritevole”o“oimmeritevole”dieserciziodeldirittodicronacagarantitodall’art.21Cost. Tantomeno,unsimileapprezzamentoparesuscettibilediesseresvoltoinformaarbitrariaeapoditti- ca, senza l’ausilio di metri di paragone oggettivi (quali ad esempio, una pronuncia della Autorità giudiziaria),perverononrinvenibilinellamotivazionesuddetta. Siffattaoperazionevalutativa,oltrecheprivadi baselegale,appareintrinsecamenteviziatadairra- gionevolezzaeincontrastoradicaleconlaratiodituteladellatrasparenzapropriadellanormachela Amministrazioneuniversitariaeradeputataadapplicare. Innarrativasiassume,infatti,comeindicativodiunpregiudizioaltamenteprobabilederivantedalla disclosure l’esistenza di una campagna di stampa denigratoria. Risulta agevole osservare come, nell’ipotesiincuiunasiffattacampagnasussista,propriolaostensionedegliattidellaprocedura(libe- ramentevalutabilidaciascuno,nellalorooggettività)dovrebberitenersiunappropriatorimediopiut- tostocheunaggravamento:nonsicomprende,inlineagenerale,comelaconoscibilitàdeglistessiat- ti da parte della pubblica opinione (che conseguirebbe all’accoglimento della richiesta di accesso) possacostituireunsiapurgenericorischiopergliinteressatioaddiritturaperl’Università(salvodo- veripotizzarechesialastessaAmministrazioneuniversitariaadubitaredell’autorevolezzaecorret- tezzadell’operatodelproprioorgano!). Parequindichel’unicavalenzalogicaattribuibilealnesso,enunciatoinmotivazione,trailgiudizio negativosull’operatodellatestataeilrifiutooppostoall’accessocivicononsiadiderivazionecausale bensìimpropriamentelaconseguenzasanzionatoriadiuncomportamentopregressodelrichiedente. Al riguardo, pare appena il caso di rilevare che un piegamento del potere-dovere di esame
  6. 6. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu dell’istanzaalogichesanzionatorie(o,perconverso,premiali)nonpossacheritenersi gravemente distorsivodell’istituto. *** Venendoallasecondapartedelquesito,fermal’esclusivaspettanzaall’Amministrazione(e,sedel caso,alGiudiceamministrativo)diunvagliopienoeapprofonditodell’istanza,allostatoattuale,sul- lascortadelladocumentazionepresentata,siritienedipoteraffermarelaricorrenzadirilevantienon ignorabiliragioniinforzadellequalilarichiestadiaccessocivicodequaapparemeritevolediacco- glimento. SipervieneataleconclusionesullascortadegliapportitantodellaAmministrazionestatalecompe- tenteinsedediorientamentointerpretativo,quantodellagiurisprudenzaamministrativa,ma,ancor prima,invirtùdellaattentaconsiderazionedellaletteradellaleggenellasuainterezza. Difatti ,’art.5d.lgs.n.33/2013affermacheil dirittodiaccessoèprevisto“alloscopodifavorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubblicheedipromuoverelapartecipazionealdibattitopubblico”. Orbene,propriotaleultimapartedelladisposizionenormativa(inspiegabilmentenonriportatanella motivazione del diniego opposto) risulta indispensabile per il corretto inquadramento del caso di specieelacorrettaconsiderazionedegliinteressicoinvolti. Aconfortarel’interpreteintaleprospettiva,è,anzitutto,lacircolaren.2/2017delDipartimentodella Funzionepubblica(Attuazionedellenormesull’accessocivicogeneralizzato)amentedellaquale: “Fermarestandolanecessitàdiistruireinmodocompletoeaccuratoognisingolarichiestadiac- cessoaprescinderedall’identitàdelrichiedente,occorretenercontodellaparticolarerilevanza,ai finidellapromozionediundibattitopubblicoinformato,delledomandediaccessoprovenientida giornalistieorganidistampaodaorganizzazioninongovernative,cioèdasoggettiriconducibilial-
  7. 7. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu lacategoriadei“socialwatchdogs”cuifariferimentoanchelagiurisprudenzadellaCorteeuropea deidirittidell’uomo(daultimo,casoMagyarc.Ungheria,8novembre2016,§165)”. Laprospettivaindicata,percontro,apparesinoradisattesadall’amministrazionerichiesta,laddovela stessapropriodallaattivitàdigiornalistadelrichiedenteèparsatrarreargomentopersostenerela“pe- ricolosità”dell’istanzaavanzata. Appareperòchiarodaquantosuespostocomelafinalitàdicronaca,financheinchiavecritica,non possaesserequalificatadallaPAcomeunvulnus,costituendobensìespressionediuninteressepub- blicoriconosciutocomefondamentalesupiùpianinormativi. Aciòsiaggiungacheilbilanciamentotratuteladellatrasparenzaeidiversiinteressieventualmente contrapposti,normativamenteconsiderati,demandatoall’Amministrazione,deveessereimprontato aunrigorosorapportodiregolaaeccezione,neiterminichiaritidallagiurisprudenzaamministrativa: “L’ampiodirittoall’informazioneeallatrasparenzadell’attivitàdelleamministrazionidicuialde- creto33/2013restatemperatosolodallanecessitàdigarantireleesigenzediriservatezza,disegre- tezza e di tutela di determinati interessi pubblici e privati (come elencati nell’art. 5 bis del d. lgs. 33/2013)chediventanol’eccezioneallaregola,allastreguadegliordinamenticaratterizzatidalsi- stemaFOIA”(TARCampania,sentenzan.5901del13dicembre2017). Infine,appareopportunosottolinearecome,aifinidiuncorrettoadempimentoaldettatonormativo, nonpotrebberitenersidiperséostativaall’accessolaindividuazionediunconflittotraesigenzedi trasparenzaedirittoallariservatezza. Perunverso,infatti,varicordatocheildelicatobilanciamentofrainteresse(pubblico)allatrasparenza e(privato)allatuteladeipropridatipersonalideveessereeffettuatocasopercasoeconunaadeguata ponderazione degli interessi in gioco; “né l’amministrazione può legittimamente assumere quale unicofondamentodeldiniegodiaccessolamancanza delconsensodapartedeisoggetticontroin- teressati,attesochelanormativa, lungidalrendereicontrointeressatiarbitriassoluti delle richieste
  8. 8. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu che li riguardino, rimette sempre all’amministrazione destinataria della richiesta il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa,anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestatadaicontrointeressati”(cosìancoraTARCampania,13dicembre2017,n.5901). Peraltroverso,devesottolinearsicomenelcasodispecielaparticolarefinalitàdelrichiedentecom- porti semmai una ulteriore conferma della tendenziale prevalenza della “regola” della trasparenza sullerelative“eccezioni”chepareconfermataancheassumendounpuntodivistaermeneuticoin- ternoallastessadisciplinavigenteintemadiprotezionedeidatipersonali. Rilevaalriguardoildatocheiltrattamentodeidatipersonaliesercitatodalgiornalistanonprevedeil consenso dell’interessato, se il trattamento risponde a esigenze di interesse pubblico ed è limitato all’essenzialità,ovveroaquantostrettamentenecessarioasoddisfarel’interessedellacollettivitàaco- noscerealcunifatti,giustal’art.136delCodiceinmateriadiprotezionedeidatipersonalirecantedi- sposizioniperl’adeguamentodell’ordinamentonazionalealregolamento(UE)n.2016/679delPar- lamento europeo e del Consiglio, del 27 aprile 2016, relativo alla protezione delle persone fisiche conriguardoaltrattamentodeidatipersonali,nonchéallaliberacircolazioneditalidatiecheabroga ladirettiva95/46/CE(d.lgs. n. 196/2003comedaultimomodificatodald.lgs. n.101/2018). Infine,devericordarsicomeallediversecategoriedidaticorrispondano,nellanormativaitalianaed europeaapplicabile,diversilivellidiprotezione,particolarmenteelevatiinrelazioneaicosiddetti“dati sensibili”(qualiquellirelativiasalute,orientamentosessuale,politicoereligioso). Tale distinzione, ad avviso dello scrivente. assume sicura rilevanza anche in sede di vaglio dell’istanza di accesso che comporti l’ostensione (anche) di dati personali, dal momento che l’amministrazionerichiesta, nelprocedere al necessario bilanciamento,in armonia col principiodi proporzionalità,apparecomunquetenutaavagliare(indialogocollaborativocolrichiedente)lapos- sibilitàdiunadisclosureparzialecheeliminiappuntoeventualidatisensibili,consentendol’accesso
  9. 9. Avv.EnricoCottu ViaCaravaggion.51–Macomer Tel.349-8572093/PECenrico.cottu@ordineavvocatiferrara.eu quantoalresto;nonessendoplausibile,inconsimilicasi, lariduzionedelcompitodell’enterichiesto alloscioglimentodiun’angustaalternativatraaccoglimentoodiniegototale. Macomer-Ferrara,10settembre2019 Avv.EnricoCottu

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