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Conectividad digital y servicios OTT.

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Equidad normativa y desarrollo de la economía digital en Perú

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Conectividad digital y servicios OTT.

  1. 1. Conectividad digital y servicios OTT: equidad normativa y desarrollo de la economía digital en Perú
  2. 2. P á g i n a 2 | 28 Como parte de nuestro compromiso en la construcción de una sociedad digital, publicamos el informe “Conectividad digital y servicios OTT: equidad normativa y desarrollo de la economía digital en Perú” como un documento reflexivo sobre la transformación del marco normativo aplicado a los servicios de telecomunicaciones, para promover la expansión sostenida en la infraestructura digital en el contexto del surgimiento de los proveedores de servicios over-the-top (OTT). Para su elaboración, contamos fundamentalmente con información publicada por OSIPTEL, la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) y otros entes regulatorios nacionales e internacionales. DN Consultores es una firma de asesoría estratégica especializada en desarrollo de negocios y políticas públicas en telecomunicaciones y servicios digitales, fundada con una sólida visión y compromiso de contribución en la construcción de una sociedad digital, a partir del fomento de una fluida articulación 360° entre los actores con presencia en el ecosistema digital. Durante nuestros 15 años de actividad, hemos colaborado en más de 150 acompañamientos con cerca de 50 organizaciones privadas y públicas en más de 10 países de América Latina, y participamos además en los espacios de encuentro en la industria. Para mayor información, visitarnos en www.dnconsultores.com o en nuestras redes sociales.
  3. 3. P á g i n a 3 | 28 j ÍNDICE GENERAL Índice de ilustraciones............................................................................ 4 1. Sin conectividad, la economía digital no es posible ..................................... 5 Conectividad digital: pilar para la transformación digital y la competitividad del país .......................................................................................... 5 Infraestructura de telecomunicaciones, adopción TIC y competitividad.................... 7 Infraestructura digital e inversiones sostenibles ......................................11 2. Equidad normativa entre operadores telecom y OTT...................................14 La cadena de valor de internet..........................................................14 Asimetría regulatoria entre operadores de telecomunicaciones y OTT.............16 UIT y OSIPTEL a favor de la desregulación para equilibrar la balanza..............19 3. Una menor asimetría regulatoria entre operadores telecom y OTT es posible ......21 Experimentación digital para superar la dicotomía entre innovación y regulación21 Recomendaciones para reducir la carga regulatoria..................................21 Bibliografía........................................................................................26
  4. 4. P á g i n a 4 | 28 Índice de ilustraciones Ilustración 1. Sistema Nacional de Transformación Digital. 10 ejes de trabajo ............... 5 Ilustración 2. Perú. Política pública para la competitividad y productividad.................. 6 Ilustración 3. Perú. Ecosistema digital para la transformación.................................. 7 Ilustración 4. Perú. Índice Global de Competitividad 4.0 2019 (IGC 4.0 2019) ............... 8 Ilustración 5. Sudamérica. Índice Global de Competitividad 4.0 (IGC 4.0 2019) .............. 8 Ilustración 6. Política Nacional de Competitividad y Productividad 2019 (PNCP19) .......... 9 Ilustración 7. Brecha de infraestructura en telecomunicaciones...............................10 Ilustración 8. Perú. Indicadores de brecha de infraestructura (MTC)..........................10 Ilustración 9. Nivel de inversión para la consecución de los ODS 2030 ........................11 Ilustración 10. Mercado telecom en Perú. Margen EBITDA 2001- 2019 ........................12 Ilustración 11. Chile Digital. Penetración de banda ancha fija 2018...........................13 Ilustración 12. Cadena de valor de internet. Operadores y OTT ...............................15 Ilustración 13. OSIPTEL. Balanza de obligaciones entre operadores y OTT ...................16 Ilustración 14. OSIPTEL. 5 normas aplicables a los operadores de telecomunicaciones.....17 Ilustración 15. Regulación telecom vs OTT. El caso de la mensajería .........................18 Ilustración 16. Regulación telecom vs OTT. El caso de TV Paga................................19 Ilustración 17. Hacia la equidad normativa entre operadores y OTT ..........................20 Ilustración 18. OSIPTEL. Alternativas para la reducción de la carga regulatoria .............22 Ilustración 19. CRC (Colombia) Modelo de sandbox regulatorio en telecomunicaciones ....24 Ilustración 20. CRC (Colombia). Proceso de simplificación regulatoria........................25
  5. 5. P á g i n a 5 | 28 Sin conectividad, la economía digital no es posible Inversión en infraestructura digital como catalizador de la transformación digital y la competitividad Conectividad digital: pilar para la transformación digital y la competitividad del país La transformación digital y la competitividad son temas de agenda cada vez más sensible en la agenda económica global y nacional en Perú. La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL) han reconocido la importancia del esfuerzo institucional conjunto como condición fundamental para lograr dicha transformación digital, y consecuentemente la mejora de la competitividad en el país. La Secretaría de Gobierno Digital (SGD), entidad adscrita a la PCM, lidera este proceso como ente rector del Sistema Nacional de Transformación Digital (SNTD), creado según Decreto de Urgencia N° 006-2020, que lo define como “el proceso continuo, disruptivo, estratégico y de cambio cultural que se sustenta en el uso intensivo de las tecnologías digitales, sistematización y análisis de datos para generar efectos económicos, sociales y de valor para las personas”. El SNTD considera entonces a la transformación digital como un factor crítico para impulsar la mejora en el bienestar de la población, y considera por tanto urgente el desarrollo de un ecosistema que regule las actividades digitales en el país, a partir de 10 ejes de trabajo. Ilustración 1. Sistema Nacional de Transformación Digital. 10 ejes de trabajo
  6. 6. P á g i n a 6 | 28 El SNTD se sostiene además en la Política Nacional de Competitividad y Productividad (en adelante ‘la Política’, 2018) y el Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030 (en adelante ‘el Plan de Competitividad’, 2019). En particular, este último incluye como medida específica el Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad (en adelante ‘el Plan de Infraestructura’, 2019), el cual tiene al MTC como la entidad a cargo de los proyectos destinados al cierre de las brechas de acceso y de calidad de infraestructura en telecomunicaciones. Ilustración 2. Perú. Política pública para la competitividad y productividad Por su parte, en el documento de trabajo “Acelerar la conectividad digital para todos” (2019), remitido por OSIPTEL a la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) con motivo del Simposio Mundial para Organismos Reguladores 2019 (SMR19), el regulador sostiene que el diseño normativo debe considerar que la conectividad digital deja de tener una sola dimensión (telecomunicaciones), y que en el contexto actual de transformación digital debe ser evaluado en forma integrada con otros sectores. Toda esta evidencia muestra que las instituciones del Estado Peruano concuerdan en que el logro de un país competitivo a escala global como fuente de una mejora sustancial en el bienestar de los ciudadanos exige la implementación de un intenso proceso de la transformación digital del sector público, el sector privado y la sociedad civil. En este sentido, corresponde al MTC (responsable de la política pública) y a OSIPTEL (ente regulador y supervisor de la competencia), el desarrollo de los incentivos para estimular la inversión y la innovación necesarias para la implementación de la infraestructura digital que permita promover una transformación digital que impulse una mejora sostenida en la competitividad del país y el bienestar ciudadano.
  7. 7. P á g i n a 7 | 28 Ilustración 3. Perú. Ecosistema digital para la transformación Infraestructura de telecomunicaciones, adopción TIC y competitividad El enfoque de política pública integrado con otros sectores del gobierno, y derivado de ello, la creación de incentivos para la inversión en el despliegue de infraestructura e innovación para estimular una mayor adopción de las tecnologías de información y comunicación (TIC) representan los principales habilitadores para la competitividad de un país. A nivel internacional, además de las condiciones macroeconómicas, otros factores considerados como habilitadores de la competitividad incluyen a la institucionalidad, infraestructura y adopción de las TIC. En efecto, el Índice Global de Competitividad (IGC) es calculado desde hace varias décadas por el Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) para medir la productividad de los factores de producción como principal fuente de prosperidad. Si bien a lo largo de los años el IGC ha sufrido ligeras modificaciones, en el año 2019 el WEF introdujo cambios sustanciales en la estructura de subíndices e indicadores. Incluso, debido a que con la 4° Revolución Industrial el mundo ha entrado en una nueva fase, la WEF decidió cambiar el nombre del indicador a IGC 4.0. Como parte de estos cambios, el WEF sumó la adopción de servicios TIC a la lista de facilitadores de la competitividad de los países.
  8. 8. P á g i n a 8 | 28 Ilustración 4. Perú. Índice Global de Competitividad 4.0 2019 (IGC 4.0 2019) En ese contexto, resulta preocupante que la adopción de servicios TIC sea precisamente el segundo subíndice con menor puntaje en Perú (sólo por encima de innovación). Este resultado ubica al país en la posición 9 entre los 10 países de Sudamérica, además de tener un puntaje bastante por debajo del promedio regional (46 versus 55 puntos). Ilustración 5. Sudamérica. Índice Global de Competitividad 4.0 (IGC 4.0 2019) Ante esta evidencia, la Política presenta por primera vez en el Perú una visión articulada entre los sectores público y privado para generar competitividad y bienestar para todos los peruanos, para lo cual define 9 objetivos.
  9. 9. P á g i n a 9 | 28 Ilustración 6. Política Nacional de Competitividad y Productividad 2019 (PNCP19) La Política enfatiza que la adecuada provisión de infraestructura impulsa la competitividad en varios sentidos. Conecta a las personas, reduce los efectos de la distancia y tiempo sobre las operaciones de empresas y trabajadores, incrementa los flujos de información y permite la integración de los mercados domésticos con cadenas globales de valor. En el mismo sentido, la Política reconoce que en el Perú la infraestructura exhibe carencias en términos de cobertura y calidad que limitan su potencial productivo: “Estas deficiencias son más notorias en rubros como transporte, energía y telecomunicaciones, que concentran cerca del 70% de las necesidades de inversión que el Perú requiere para contar con la infraestructura de países como Japón, Singapur o Tailandia”. Para implementar la Política, el Plan de Competitividad 2019-2030 contiene el Plan de Infraestructura, que traza una hoja de ruta para que el Estado Peruano pueda incrementar la productividad y la competitividad mediante el cierre de las brechas de infraestructura, para lo cual establece una distinción según un criterio de temporalidad (corto versus largo plazo) y de sofisticación (sólo acceso versus calidad del servicio). En el primer caso, la brecha de corto plazo corresponde a un nivel de infraestructura atribuible a países con características socioeconómicas y geográficas similares al Perú; mientras que la brecha de largo plazo corresponde a estándares comparables con los países miembros de la Organización para el Desarrollo y Cooperación Económica (OCDE). En el segundo caso, la brecha de calidad se distingue de la brecha de sólo acceso en tanto que la primera considera la disponibilidad de la infraestructura necesaria para la provisión de servicios basados en tecnologías 4G.
  10. 10. P á g i n a 10 | 28 A partir de estas definiciones, el Plan de Infraestructura calcula que la brecha de acceso en telecomunicaciones (sin considerar calidad del servicio) asciende a S/ 12 mil millones en un horizonte de corto plazo (5 años) y a S/ 20 mil millones en un horizonte de largo plazo (20 años); mientras que la brecha de calidad se eleva hasta S/ 28 y S/ 106 mil millones en el corto y largo plazo, respectivamente. Ilustración 7. Brecha de infraestructura en telecomunicaciones De manera complementaria, en enero del presente año el MTC modificó la metodología de medición de las brechas de infraestructura en telecomunicaciones, en la cual observamos que el enfoque está centrado en el acceso y no en la calidad. Ilustración 8. Perú. Indicadores de brecha de infraestructura (MTC)
  11. 11. P á g i n a 11 | 28 Al respecto, si bien la prioridad inmediata consiste en resolver las brechas de acceso, la visión país de competitividad global exige la fijación de objetivos orientados al cierre de brechas de infraestructura de calidad. Infraestructura digital e inversiones sostenibles Más allá del impacto en la competitividad, el informe “Impacto de la infraestructura digital en los objetivos de desarrollo sostenible” (2019) del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) analiza el impacto de la infraestructura digital en los objetivos de desarrollo sostenible (ODS), y estima que la inversión promedio anual en infraestructura digital 2018-2030 en Perú deberá duplicar los niveles observados en el período 2013-2017. A partir de un análisis de datos en 12 países de América Latina para el período 2008-2017, el BID concluye que un crecimiento en la inversión en infraestructura digital tiene un impacto mayor en la generación de empleo decente (ODS 8) o en la reducción de la pobreza (ODS 1) y un impacto menor en la reducción de la desigualdad económica (ODS 10). Esto último debido a que la mejora de ingresos en zonas rurales exige factores complementarios a la infraestructura digital. En el caso de Perú, esto implica una inversión adicional 2018-2030 por USD 16 mil millones; es decir, un promedio anual de USD 1 200 millones adicionales, lo cual resulta equivalente al promedio anual de inversión 2013-2017 en el sector. Por tanto, podemos inferir que el cumplimiento de los ODS en el año 2030 requiere duplicar la inversión anual en infraestructura digital respecto a años previos. Ilustración 9. Nivel de inversión para la consecución de los ODS 2030
  12. 12. P á g i n a 12 | 28 Esta proyección contrasta con los resultados financieros y operativos recientes de los principales operadores de telecomunicaciones en Perú, quienes en los últimos años exhiben un margen EBITDA sostenidamente por debajo de un rango entre 25% y 30%, que según la evidencia internacional crea las condiciones de sostenibilidad financiera necesarias para la inversión en infraestructura e innovación digital. Ilustración 10. Mercado de telecomunicaciones en Perú. Margen EBITDA 2001- 2019 Esto resulta preocupante, en la medida que corresponde precisamente a dichos operadores realizar las inversiones necesarias en infraestructura digital como soporte para impulsar la transformación digital y por tanto la competitividad del país. La presión financiera a la que están sometidos los operadores no representa un fenómeno únicamente local sino global, debido a la transformación en la cadena de valor de internet, donde han surgido servicios inexistentes años atrás, que representan en unos casos sustitutos y en otros alternativos respecto a los servicios de telecomunicaciones tradicionales (ver capítulo 2). Ante esta nueva realidad, la UIT recomienda a los gobiernos nacionales de sus países miembros a emprender proyectos de transformación normativa que permitan equiparar el terreno competitivo donde ambos tipos de servicios se encuentran (ver capítulo 3).
  13. 13. P á g i n a 13 | 28 Aunque registra indicadores de desarrollo digital altos respecto a sus pares en Sudamérica, la agenda de la Subsecretaría de Telecomunicaciones (SUBTEL) en Chile suele tomar como referencia su posición desfavorable en comparación con estándares globales, en particular respecto a la OCDE. El contraste en la penetración de banda ancha fija de 25% en Santiago respecto a 5% o menos en 108 de las 346 comunas en el país motiva que en el año 2018 Chile se ubique en la posición 35 entre los 38 países miembros de dicha organización. Además, según SUBTEL resulta preocupante contar sólo con 20% de conexiones de internet fijo FTTH. La situación en banda ancha móvil no es muy diferente. Con esta realidad y ante la pronta llegada de servicios 5G, el Estado chileno ha decidido emprender un ambicioso portafolio de proyectos de conectividad digital que le permita mejorar notablemente su posición en el escenario OCDE. Ilustración 11. Chile Digital. Penetración de banda ancha fija 2018 El gobierno del presidente Piñera ha trazado un plan de desarrollo digital con 3 ejes: derechos, infraestructura y desarrollo. Entre otros proyectos, Derechos tiene en cartera una central telefónica única de emergencias y Desarrollo considera la provisión de internet para todas las escuelas públicas en el país. En Infraestructura, el plan comprende la asignación de espectro radioeléctrico 5G y la implementación de los proyectos de Fibra Óptica Austral (FOA), Fibra Óptica Nacional (FON) y Puerta Digital Asia- Sudamérica (PDAS). Más allá del debate técnico o político que seguramente el diseño o ejecución de estos proyectos motivan en el mercado local, cabe plantear como un imperativo la necesidad de contar en Perú con una estrategia de expansión en conectividad digital aún más agresiva que en nuestro país vecino, si consideramos que la brecha digital en el país es mayor que en Chile. Resulta entonces imprescindible que la política pública y regulación en Perú generen un entorno favorable para que los operadores de telecomunicaciones puedan expandir sus inversiones en infraestructura e innovación digital. Chile: agenda de conectividad digital
  14. 14. P á g i n a 14 | 28 Equidad normativa entre operadores telecom y OTT Desregulación en telecomunicaciones versus regulación de los OTT La cadena de valor de internet Como vimos en el capítulo 1, el impacto de la inversión de los operadores de telecomunicaciones en infraestructura e innovación digital tiene repercusión en el conjunto de la economía, y en virtud de ello, la aspiración de ser un país competitivo exige que la política pública y la regulación promuevan la sostenibilidad de las inversiones. No obstante, debemos notar que la fragilidad actual en la situación financiera y operativa que estos enfrentan obedece no sólo a un sano ambiente competitivo en el sector, sino además al surgimiento de los servicios ofrecidos por los proveedores over the top (OTT); es decir, servicios digitales provistos gracias a la conectividad de internet. Los servicios OTT se encuentran con los servicios de telecomunicaciones de diversas formas a lo largo de toda la cadena de valor de internet.
  15. 15. P á g i n a 15 | 28 Fuente:análisispropioaplicadoaPerú,apartirdeinformaciónprovistaporKearney(2010),GSMA(2016)|Elaboración:DNConsultores Ilustración12.Cadenadevalordeinternet.OperadoresyOTT
  16. 16. P á g i n a 16 | 28 Asimetría regulatoria entre operadores de telecomunicaciones y OTT El terreno donde ambos tipos de operadores brindan servicios no es equilibrado, porque los servicios de telecomunicaciones están sujetos a un marco normativo bastante robusto mientras que los OTT no, entre otras razones debido a que -por su propia naturaleza- estos últimos no están supeditados a un territorio geográfico en particular, mientras que los primeros sí. Ilustración 13. OSIPTEL. Balanza de obligaciones entre operadores y OTT Esta asimetría permite a los OTT explorar modelos de negocio que los operadores de telecomunicaciones difícilmente pueden replicar, como por ejemplo la venta masiva de publicidad a partir del acceso y gestión de los datos de sus usuarios. Por otro lado, los instrumentos disponibles ex-ante para proteger la competencia de los efectos de red, como la reducción de barreras de entrada al mercado en general o la portabilidad en servicios de telecomunicaciones en particular, no son extrapolables a los OTT. Finalmente, en regulación ex-post los casos tradicionales de abuso de posición de dominio en telecomunicaciones (empaquetamiento, discriminación) son desplazados en el mundo digital por nuevas fórmulas asociadas a la monetización de los datos personales. Como referencia más específica sobre normativa que los operadores de telecomunicaciones en Perú deben cumplir, podemos considerar categorías tales como condiciones de uso, calidad, tarifas y sanciones.
  17. 17. P á g i n a 17 | 28 Ilustración 14. OSIPTEL. 5 normas aplicables a los operadores de telecomunicaciones Casos comparados Para una ilustración más precisa sobre las obligaciones regulatorias aplicables a los operadores de telecomunicaciones a las que los OTT no están sujetas, podemos tomar como ejemplo los casos de los servicios de mensajería de texto y TV paga. El caso del servicio de mensajería de texto El estudio “El rol de los servicios OTT en el sector de las comunicaciones en Colombia” (2019) de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia afirma que “es razonable afirmar que el servicio de mensajería tradicional SMS está siendo remplazado por las plataformas OTT.” A pesar de ello, los operadores de telecomunicaciones que ofrecen dicho servicio están sujetos a una serie de obligaciones no aplicables a servicios OTT como WhatsApp, en aspectos técnicos, de información regulatoria (remitida a OSIPTEL) o información a usuarios, entre otros. Sobre lo primero, el Reglamento General de la Calidad de Servicio (2014) emitido por OSIPTEL contempla 2 indicadores bastante específicos en el caso de los mensajes de texto: tiempo promedio de entrega (medido en segundos) y porcentaje de entrega en menos de 1 hora (medido sobre el número total de mensajes enviados). Sobre lo segundo, en forma similar a otros servicios de telecomunicaciones, los operadores tienen la obligación de registrar 2 reportes periódicos con información referida al número de SMS o MMS enviados en el Sistema de Información y Gestión de Estadísticas Periódicas (SIGEP) y de registrar también toda modificación de tarifas en el Sistema de Información de Registro de Tarifas (SIRT) de OSIPTEL. Finalmente, desde el año 2018 los operadores están obligados a remitir información a los usuarios a través de SMS cada vez que OSIPTEL lo disponga, bajo pena de sanción por
  18. 18. P á g i n a 18 | 28 incumplimiento tipificada como infracción grave, y por tanto sujeta a una multa entre 51 y 150 Unidades Impositivas Tributarias (UIT), es decir, entre S/ 214 y S/ 630 mil. Ilustración 15. Regulación telecom vs OTT. El caso de la mensajería El caso del servicio de TV paga De forma similar al caso de la mensajería de texto, los operadores de TV paga están sujetas a una serie de obligaciones que no aplican para los OTT, igualmente en aspectos técnicos, de información regulatoria (remitida a OSIPTEL) y relacionados con la atención a usuarios, entre otros. A nivel técnico, para el caso del servicio de TV paga el Reglamento de Calidad de OSIPTEL establece los indicadores de Tasa de Incidencia de Fallas (TIF) y Disponibilidad del Servicio (DS). El TIF dispone que el número de averías reportadas debe ser siempre menor o igual al 2% del total de conexiones activas, mientras que la DS contempla que 99% de éstas deben contar con el servicio durante las 24 horas del día durante todos los días de la semana. En cuanto a información regulatoria, la Norma de Requerimientos de Información Periódica (2015) establece la obligación de reportar (con una periodicidad diaria, mensual, trimestral, semestral y anual, según corresponda) más de 100 reportes (en formato Excel), que deben ser cargados en el Sistema de Información y Gestión de Estadísticas Periódicas (SIGEP). Sobre este total de reportes, 10 de ellos son específicos para TV paga, y recogen información sobre el servicio minorista (ingresos según categoría de servicio o tipo de tecnología) y mayorista (ingresos según número de conexiones y tipo de tecnología), mientras que otros 22 reportes corresponden a indicadores generales (inversiones por departamento, número de líneas empaquetadas, entre otros), financieros y operativos (empleo, reclamos). De otro lado, además de las normas generales de condiciones de uso, calidad de atención o calidad de servicio aplicables a los operadores de telecomunicaciones en general, los operadores
  19. 19. P á g i n a 19 | 28 de TV paga enfrentan las Normas para la Prestación del Servicio de Televisión de Paga (2018), que no regula tarifas pero sí la estructura tarifaria del servicio (tarifas de acceso, uso y por punto de prestación adicional) y que además establece reglas específicas para la modalidad prepago. Finalmente, las obligaciones establecidas para los operadores de TV paga están sujetas a un régimen de sanciones con un alto porcentaje de tipificaciones graves y muy graves, es decir, con una sanción por incumplimiento sujeta a una multa en los rangos de 51-150 y 151-350 Unidades Impositivas Tributarias (UIT) respectivamente, es decir, a montos en los tramos de S/ 214-S/ 630 mil y S/ 630-S/ 1.5mm. Ilustración 16. Regulación telecom vs OTT. El caso de TV Paga UIT y OSIPTEL a favor de la desregulación para equilibrar la balanza En el año 2019 la UIT publicó el documento de recomendación “Marco de colaboración para los OTT”, donde resalta la necesidad de crear un marco regulatorio propicio para fomentar la equidad normativa entre los operadores de telecomunicaciones y los OTT. De esta manera, “los Estados Miembros podrán seguir estimulando la iniciativa empresarial y la innovación en el desarrollo de infraestructuras”, mediante la reducción de la carga regulatoria aplicada a los servicios de telecomunicaciones. Para la UIT, un factor importante en la regulación de la competencia es la identificación y definición de mercados relevantes. El documento remitido por OSIPTEL a la UIT con motivo del SMR19 resalta el rol estratégico de los operadores de telecomunicaciones en el mercado, al sostener que “el desarrollo de la infraestructura digital es una condición necesaria para la transformación digital, y las consiguientes mejoras de productividad y competitividad de un país”. De esta manera, para OSIPTEL “la regulación... debe materializarse en cambios, derogaciones o remoción de leyes o normas que se traslapan, restringen o ralentizan los procesos de desarrollo de la transformación digital”.
  20. 20. P á g i n a 20 | 28 Es decir, para el propio OSIPTEL la solución no consiste en regular a los OTT -aspecto por lo demás fuera de su alcance-, sino en desregular a los operadores de telecomunicaciones, lo cual sí se encuentra en su ámbito de competencia. En efecto, OSIPTEL ha manifestado su interés en acogerse a la recomendación de la UIT a través de la desregulación de las telecomunicaciones como herramienta para estimular las inversiones en infraestructura de telecomunicaciones, lo cual en última instancia permite la expansión de los servicios OTT. Ilustración 17. Hacia la equidad normativa entre operadores y OTT En ese sentido, en el mismo documento, OSIPTEL propone “permitir un periodo de prueba u observación donde las nuevas posibilidades de tecnología o servicios digitales se establezcan antes de actuar o aplicar el statu quo normativo”, afirmación que parece sugerir de parte de OSIPTEL una disposición a actuar más como organismo de derecho de competencia (uso de medidas ex-post) que como regulador (uso de medidas ex-ante). A partir de todas estas consideraciones, en el siguiente capítulo proponemos una lista referencial de medidas que OSIPTEL podría adoptar para simplificar la normativa e incluso experimentar con la desregulación en algún aspecto específico de sus servicios, mientras se mantiene vigilante respecto de las prácticas comerciales aplicadas por los OTT.
  21. 21. P á g i n a 21 | 28 Una menor asimetría regulatoria entre operadores telecom y OTT es posible Reducción de carga regulatoria y experimentación digital Experimentación digital para superar la dicotomía entre innovación y regulación En el documento de contribución remitido por OSIPTEL a UIT con motivo del SMR19, el ente regulador declara estar de acuerdo respecto a la necesidad de una simplificación normativa y el uso de herramientas para la experimentación digital, en los siguientes términos: “…la regulación de cara al desarrollo de la experimentación digital debe asumir un enfoque práctico, flexible, pausado, transparente, que avance con precaución, pero sin dejar de ser neutral y prospectivo”. A fin de utilizar herramientas para la experimentación digital, OSIPTEL podría seguir el ejemplo de la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) de Colombia, que el año pasado propuso el primer sandbox regulatorio en servicios de telecomunicaciones en el mundo. Según la lógica de la CRC, sin embargo, la experimentación digital mediante la técnica de sandbox regulatorio como herramienta de promoción de la competencia debe ser acompañada o precedida por un proceso de simplificación normativa. Promoción de la competencia y desregulación son dos caras de la misma moneda. Es por eso que el propio OSIPTEL también reconoce que “la regulación... debe materializarse en cambios, derogaciones o remoción de leyes o normas que se traslapan, restringen o ralentizan los procesos de desarrollo de la transformación digital”. Recomendaciones para reducir la carga regulatoria e implementar la experimentación digital Bajo estas consideraciones, planteamos a continuación un conjunto de sugerencias de carácter referencial para reducir la carga regulatoria en los 4 ámbitos mencionados en el capítulo 2 (condiciones de uso, calidad, tarifas, sanciones). Condiciones de uso La regulación actual considera una lista bastante nutrida de obligaciones, tales como el reporte de información sobre la facturación o la calidad de atención (esto último incluso con un reglamento propio). A diferencia de lo observado en los servicios provistos por operadores en otros sectores de consumo masivo, estas obligaciones inhiben la capacidad de los operadores de telecomunicaciones para la innovación de servicios mediante –por ejemplo- el uso de aplicaciones digitales que permitan la generación de reportes informativos para el abonado y la atención al cliente.
  22. 22. P á g i n a 22 | 28 En un caso como este, el regulador podría considerar la implementación de un sandbox regulatorio para servicios relacionados a los canales de atención a los usuarios. De esta forma, los operadores de telecomunicaciones quedarían exonerados en el cumplimiento de ciertas obligaciones específicas por un período determinado. Durante este período, los operadores podrían aplicar la experimentación digital para la innovación en sus canales de atención, mientras que el rol de OSIPTEL muta desde la regulación hacia el monitoreo del impacto en los usuarios. Calidad La calidad de servicio está enfocada en el funcionamiento de la red, de manera que la gestión de los operadores es medida por OSIPTEL mediante indicadores tales como la tasa de incidencia de fallas (TIF), tasa de llamadas interrumpidas (TLLI) o el tiempo de entrega de mensajes de texto (TEMT). Todos estos indicadores están asociados al proceso de producción del servicio, y no a la mejora de la experiencia cliente que los operadores puedan lograr mediante la innovación en dicho proceso. Ilustración 18. OSIPTEL. Alternativas para la reducción de la carga regulatoria Como parte de una cultura de empoderamiento del usuario promovida desde OSIPTEL, la regulación de la calidad de servicio podría en adelante estar mucho más orientada a la difusión de información objetiva en forma periódica sobre el desempeño de la red de los operadores mediante una lista corta de indicadores mucho más asociados a la experiencia de consumo del servicio que a su proceso de producción.
  23. 23. P á g i n a 23 | 28 Tal como ocurre en otros mercados, la difusión de información puede incluir encuestas de satisfacción de usuarios, que por naturaleza recogen información complementaria de carácter subjetivo. Este aspecto felizmente es contemplado en la normativa y OSIPTEL lo podría poner en práctica en forma más intensa (divulgación periódica). Tarifas Los operadores están obligados al reporte diario de tarifas ante OSIPTEL, según el procedimiento contemplado en el reglamento del Sistema de Registro de Tarifas (SIRT), con el propósito de ofrecer al regulador información como parte de su monitoreo de mercado. Sin embargo, la evolución competitiva en los servicios de telecomunicaciones ha originado una enorme diversidad de planes tarifarios con una alta tasa de actualización, de manera que el procedimiento resulta ahora bastante engorroso. Aunque una porción de la información provista por el SIRT es utilizada por OSIPTEL para la gestión del portal COMPARATEL como referencia sobre los planes tarifarios en beneficio de los usuarios, es al mismo tiempo necesario contar con un análisis regulatorio de costo-beneficio para identificar aquella porción de información contenida en el SIRT que realmente aporta valor a OSIPTEL para regular, y a los usuarios como herramienta para la toma de decisiones de consumo (planes tarifarios más representativos). Sanciones Como parte de sus esfuerzos para fortalecer su capacidad supervisora, en el informe de sustento de la Resolución de Consejo Directivo Nº 255-2018-CD-OSIPTEL (Fortalecimiento de la función supervisora del OSIPTEL), el ente regulador admite su tendencia a tipificar en exceso en los siguientes términos: “… otro aspecto a reflexionar es la tendencia a tipificar en exceso, o a definir infracciones distintas no solo para cada artículo, sino incluso a nivel de incisos y numerales, todo lo cual dificulta el objetivo de estandarizar las metodologías de cálculos de multas, dado que las infracciones se tornan muy heterogéneas”. En ese sentido, la evidencia de que durante el período 2014-2019 las multas acumuladas por incumplir con las obligaciones establecidas en el reglamento de sanciones equivalgan a 30% de las multas totales (S/ 40 millones sobre un total de S/ 140 millones) ilustra esta situación. En tal virtud, según proponemos en el informe “Regulación de sanciones y desarrollo del mercado” (2019), la simplificación normativa debe contemplar también la racionalización en la tipificación de las infracciones, de modo que estas guarden proporción respecto a su gravedad, y que además respondan a la realidad actual de los usuarios.
  24. 24. P á g i n a 24 | 28 Colombia es uno de los mercados con mayor desarrollo digital en Sudamérica durante los últimos años. El mercado móvil en el país cuenta al año 2019 con una penetración móvil de 130% (similar a otros mercados líderes en la región), registra la segunda mayor evolución en intensidad competitiva durante la última década (sólo luego de Perú), exhibe un alto nivel de desarrollo en indicadores de gobierno digital, es según el WEF la tercera economía más competitiva en la región (sólo luego de Chile y Uruguay), y desde el año 2018 forma parte de la OCDE, junto con México (1994) y Chile (2010). Por estas razones, entender la política pública aplicada en dicho país para promover su desarrollo digital representa una referencia útil, en especial respecto de las medidas implementadas por la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC). Durante los últimos años, la gestión de la CRC primero contempló una metodología para la simplificación normativa del sector (actualmente en práctica); luego, la ejecución de proyectos de experimentación digital a través de sandbox regulatorios; mientras que, transversal a todo ello, monitorea en forma continua el impacto de los servicios OTT en los servicios de telecomunicaciones. Entre sus publicaciones, la CRC ha llevado a cabo diversos estudios metodológicos respeto a: • Impacto de los servicios OTT en los servicios de telecomunicaciones (2018-2019) • Simplificación normativa en telecomunicaciones (2018-2019) • Sandbox regulatorio (experimentación digital) para la innovación en los servicios de telecomunicaciones (2019-2020). Ilustración 19. CRC (Colombia) Modelo de sandbox regulatorio en telecomunicaciones Colombia: simplificación y experimentación normativa
  25. 25. P á g i n a 25 | 28 A la fecha, la eliminación de normas en desuso programada para el año 2019 ha sido Si bien los estudios para la simplificación normativa comenzaron en 2014, no es sino en 2018 que la CRC publicó la metodología necesaria para su implementación progresiva, la cual concluyó en el mismo año con la definición de la hoja de ruta 2019-2023 actualmente en ejecución. A la fecha, la eliminación de normas en desuso programada para el año 2019 ha sido concluida, con la eliminación del 25% de su normatividad. Ilustración 20. CRC (Colombia). Proceso de simplificación regulatoria En paralelo, en 2018 la CRC analizó los efectos de la adopción de servicios OTT en el sector telecomunicaciones e identificó las diferentes aproximaciones regulatorias a los desafíos y oportunidades que esto significa. Para ello, la CRC elaboró un instrumento estadístico que permite la recolección de datos a fin de validar las hipótesis planteadas, y publicó un informe que resume los hallazgos obtenidos para los servicios audiovisuales, voz móvil y mensajería, donde concluye que el SMS ha sido reemplazado por los servicios OTT (WhatsApp, Facebook Messenger), aunque al mismo tiempo afirma que no es posible aún concluir que los servicios audiovisuales y de voz hayan sido sustituidos por los servicios OTT. Por último, la CRC propuso el primer sandbox regulatorio en servicios de telecomunicaciones en el mundo. En un primer momento (2019) planteó su aplicación únicamente en el ámbito de la conectividad, pero tras los comentarios recibidos por los operadores extendió su propuesta (2020) para incluir proyectos en todos los ámbitos relacionados a la prestación de servicios de telecomunicaciones.
  26. 26. P á g i n a 26 | 28 Bibliografía Banco Interamericano de Desarrollo (2019). Impacto de la infraestructura digital en los objetivos de desarrollo sostenible. Encontrado en https://publications.iadb.org/es/el-impacto-de-la- infraestructura-digital-en-los-objetivos-de-desarrollo-sostenible-un-estudio-para Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (2019). Nuevo marco regulatorio para la convergencia – Resumen Ejecutivo. Encontrado en https://cet.la/estudios/cet-la/nuevo-marco- regulatorio-para-la-convergencia/# Centro de Estudios de Telecomunicaciones de América Latina (2019). Nuevo marco regulatorio para la convergencia. Encontrado en https://cet.la/estudios/cet-la/nuevo-marco-regulatorio-para-la- convergencia/# Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2020). CRC liderará primer Sandbox Regulatorio en servicios de telecomunicaciones en el mundo. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/es/noticia/crc-liderar-primer-sandbox-regulatorio-en-servicios-de- telecomunicaciones-en-el-mundo Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2020). Sandbox Regulatorio para la innovación en servicios de telecomunicaciones. Encontrado en https://crcom.gov.co/uploads/documento/2- documento-tecnico-sandbox-regulatorio-revcels-sm.pdf Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2019). El rol de los servicios OTT en el sector de las comunicaciones en Colombia, impactos y perspectivas regulatorias. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/uploads/images/files/ESTUDIO-OTT-COLOMBIA.pdf Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2019). Resolución N°5586. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/uploads/images/files/00005586%20Normas%20en%20desuso.pdf Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2019). Sandbox Regulatorio para la innovación en Conectividad. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/uploads/documento/SandboxCRC-ajustes- 200717.pdf Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2018). Diseño y aplicación de metodología para simplificación del marco regulatorio de la CRC. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/uploads/images/files/180404%20Documento%20Gris%20Mejora%20Regula toria%20SCC.pdf Comisión de Regulación de Comunicaciones [CRC] (2018). El rol de los servicios OTT en el sector de las comunicaciones en Colombia, impactos y perspectivas regulatorias. Encontrado en https://www.crcom.gov.co/uploads/images/files/Documento%20de%20consulta%20publica%20defini cion%20de%20metodologia%20OTT%20rev%20PUB.pdf Comisión Europea (2019). Competition policy for the digital era. Encontrado en https://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf
  27. 27. P á g i n a 27 | 28 Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (2019). Plan Nacional de Competitividad y Productividad 2019-2030 [Documento resumen]. Encontrado en https://www.mef.gob.pe/concdecompetitividad/Plan_Nacional_de_Competitividad_y_Productividad _PNCP.pdf Consejo Nacional de Competitividad y Formalización (2019). Política Nacional de Competitividad y Productividad. Encontrado en https://www.mef.gob.pe/contenidos/archivos- descarga/Politica_Nacional_de_Competitividad_y_Productividad.pdf Decreto de Urgencia que crea el Sistema Nacional de Transformación Digital N° 006-2020. Diario Oficial El Peruano, Lima, Perú, 09 de enero de 2020. DN Consultores (2019). Regulación de sanciones y desarrollo del mercado. Encontrado en http://www.dnconsultores.com/informe/regulacion-de-sanciones/ Fundación Telefónica (2016). Las reglas del juego en el ecosistema digital_ Level playing field. Encontrado en https://www.fundaciontelefonica.com/cultura-digital/publicaciones/501/ GSMA (2016) The Internet Value Chain. A study on the economics of the internet. Encontrado en https://www.gsma.com/publicpolicy/resources/internet-value-chain-study-economics-internet Kearney, A. T. (2010). Internet Value Chain Analysis. The Economics of the Internet. Encontrado en https://www.vodafone.com/content/dam/vodcom/files/public-policy-and-news/archive/2010-- /public_policy_series_11.pdf MEF (2019). Plan Nacional de Infraestructura para la Competitividad. Encontrado en https://www.mef.gob.pe/contenidos/inv_privada/planes/PNIC_2019.pdf OSIPTEL (2019). “Acelerar la conectividad digital para todos” [Contribución para el Simposio Mundial para Organismos Reguladores] (GSR-19). Encontrado en https://www.itu.int/en/ITU- D/Conferences/GSR/2019/Documents/Peru_Contribution-GSR-19_S.pdf OSIPTEL (2018). Resolución de Consejo Directivo Nº 255-2018-CD-OSIPTEL. Encontrado en https://www.osiptel.gob.pe/articulo/res255-2018-cd-osiptel OSIPTEL (2018). Resolución de Consejo Directivo Nº 138-2012-CD-OSIPTEL. Encontrado en https://www.osiptel.gob.pe/articulo/74924-n-1382012cdosiptel OSIPTEL (2015). Norma de Requerimientos de Información Periódica. Nº 096-2015-CD-OSIPTEL. Encontrado en https://www.osiptel.gob.pe/articulo/096-2015-cd-osiptel OSIPTEL (2015). Reglamento del Sistema de Información y Registro De Tarifas Del Osiptel (SIRT). Encontrado en https://busquedas.elperuano.pe/download/url/aprueban-el-reglamento-del-sistema-de- informacion-y-registro-resolucion-n-065-2015-cdosiptel-1254537-1
  28. 28. P á g i n a 28 | 28 OSIPTEL (2014). Reglamento General de la Calidad de Servicio Nº 123-2014-CD-OSIPTEL. Encontrado en https://www.osiptel.gob.pe/articulo/n-1232014cdosiptel OSIPTEL (2013). Resolución de Consejo Directivo Nº 087-2013-CD-OSIPTEL. Encontrado en https://www.osiptel.gob.pe/articulo/n-0872013cdosiptel Unión Internacional de Telecomunicaciones [UIT] (2019). Recomendación UIT-T D. 262. Serie D: Principios de tarificación y contabilidad y cuestiones económicas y políticas de las telecomunicaciones/TIC internacionales. Encontrado en https://www.itu.int/rec/dologin_pub.asp?lang=e&id=T-REC-D.262- 201905-I!!PDF-S&type=items

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