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Efecto de Planeación y Presupuesto Participativo en el Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad en Cuatro Ciudades Colombianas: La evidencia del Barómetro del Capital Social, Colombia, 1997-2005
John Sudarsky,

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Efecto de Planeación y Presupuesto Participativo en el Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad en Cuatro Ciudades Colombianas: Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla

  1. 1. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.1 Efecto de Planeación y Presupuesto Participativo en el Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad en Cuatro Ciudades Colombianas: La evidencia del Barómetro del Capital Social, Colombia, 1997-2005 John Sudarsky, Fundación Restrepo Barco, www.johnsudarsky.com , johnsudy@unete.com Presentado al Congreso de la Asociación Internacional de Ciencia Política, Santiago Julio 2009 From the evidence gathered in the measurement of Colombia’s Social capital (1997-2005) the effect of local participatory mechanisms in the increase in Accountability and Legislative Linkage will be studied. By comparing changes in Bogotá, Medellin, Cali and Barranquilla it will become evident that when there is an intermediate level of participation between the city and the barrios, and these territorial units are structured to accumulate institutional responsibilities and mechanisms by which the citizens can establish their vision of their common good and control its implementation by the legislative representatives, accountability and legislative linkage increases even when the electoral system does not allow for the identification of the representatives at the local or municipal level. The validity of a model for political transformation is discussed as well as the need to integrate participatory and representative democracies. The need for single seat majoritarian electoral districts for this is also discussed. I. Introducción Desde que Putnam (1993) pusiera en la palestra el tema del Capital Social como relevante para la democracia y el desarrollo económico y con ello la confianza interpersonal, y aquel se contrapusieran a las relaciones patrón-cliente como unidad de confianza en países con tradición hispano católicas, y con ello el clientelismo como una de la práctica política en algunos países de Latinoamérica, la búsqueda de formas de reconstruir diferentes regimenes políticos para que puedan acumular capital social y confianza institucional ha sido sujeto de continua búsqueda e investigación. Concretamente en Colombia se ha venido midiendo la evolución del capital Social con sendas mediciones en 1997 y en el 2005 (Sudarsky, 2007) y en estas se ha visto los cambios tanto en el capital social como en la confianza interpersonal, así como otros elementos que se entrarán a considerar adelante. Por oto lado en las ciencias sociales se ha venido igualmente estudiando la relación de representación entre principal agente (Pitkin, 1967) donde el votante actúa como agente de su representado. Si bien esta relación puede tener distintas formas, desde la privada y desigual de la relación patrón-cliente, también puede tener gradaciones que van desde el mandato imperativo a las mas apropiadamente dicha de agente, o fideicomisario, con diferentes grados de rigidez, transparencia y acontabilidad. En este artículo entonces se presentarán los resultados sobre el cambio en tanto en la Acontabilidad y el eslabonamiento entre representados y representantes en cuatro ciudades colombianas entre 1997 y 2005, y el efecto que tuvo en ellas la utilización de diferentes procesos de participación, en particular la aplicación en Medellín del Presupuesto Participativo. Esto se hará dentro del contexto de la medición del Capital Social con el Barómetro del Capital Social (Barcas). Acontabilidad y Mecanismos de Participación Strom et. al. han tomado el modelo de principal agente para estudiar los distintos regímenes políticos en Europa Occidental y los efectos en la relación entre votantes y representantes. Concretamente este vínculo específico es el primero de una cadena que se extiende en los regimenes parlamentarios desde el colectivo de votantes al representante, de estos al primer ministro, de este a los miembros del gabinete y de estos a los funcionarios públicos. Strom estudia entonces los mecanismos que permiten impedir que exista una perdida de agencia en cada uno de los pasos, clasificándolos en aquellos exante y expost del puro proceso de elección. Si bien ellos consideran que el mas débil de tales eslabonamientos es el de votantes y miembros del parlamento, esta debilidad se acrecienta en primer término por los efectos de diferentes sistemas electorales parlamentarios. El contraste obvio es el de sistemas mayoritarios con distritos uninominales como el de Westminster, o los de representación proporcional donde la relación esta mas diluida por la mediación de partidos sin los bloques básicos de la democracia (Sudarsky, en preparación). Esto viene alimentado por una concepción microcósmica de la representación por la cual lo que debe representarse en los
  2. 2. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.2 parlamentos debe ser un reflejo de la sociedad como un todo, que este debe ser un microcosmos de la sociedad (Farell, 1997) y de ahí el énfasis en proteger las minorías todo esto en contraste con la representación de la colectividad territorial de los votantes, la relación P-A. Los regimenes electorales presidenciales diluyen aún mas la relación P-A, especialmente en casos como el latinoamericano donde la posibilidad del llamado a cuentas o la acontabilidad ha sido cercenada aún mas por la ausencia de relación entre parlamento y la emisión de políticas (Cansino, 1995) y la casi total preponderancia de sistemas de representación proporcional. Donde el régimen electoral es mixto como en México, Venezuela, Bolivia y Chile, el efecto de esta posible fuente de acontabilidad ha sido neutralizada a través de distintos mecanismos; en México por ejemplo, esto se llevó a cabo por medio de la prohibición de reelegir el representante para los distritos uninominales, eliminando así el principal mecanismo de premiar o castigar que tendrían los electores. Strom et.al. identifica como una de las mayores fuentes de pérdida de agencia en el eslabonamiento que nos ocupa la dificultad de coordinación entre los electores para expresar sus preferencias y, por otro lado, la dificultad de los elegidos de saber que quieren estos. Los representantes pueden simplemente no desear cumplirles a los principales o simplemente no poder hacerlo; se pueden encontrar en una situación imposible: sistemáticamente las encuestas indican que todos desean mas servicios y menos impuestos, no ven en esto las realidades que los recurso limitados imponen, lo que de facto es un ejercicio de suma cero. Es en estos sentidos que los mecanismos de participación entran a jugar un papel, principalmente la Planeación Participativa, que en caso colombianos se debería realizar por mandato constitucional cada cuatro años, y los presupuestos participativos anuales, atisbos que han sido adoptados en algunas ciudades. Recién instituidos, se convierten en un mecanismo que, en la confluencia entre los mecanismos de participación y la fortaleza de la sociedad civil, se convierten en un mecanismo de organizar la ciudadanía y definir colectivamente lo que ella quiere. Esta organización se convierte en mecanismo exante para las siguientes elecciones y con la aplicación repetida se convierte luego en un mecanismo expost para entrar a llamar a cuentas a los representantes 1 . Concretamente entonces, lo que se pretende ilustrar en este trabajo es el efecto que sobre las variables Acontabilidad, una parte de la Dimensión de Control Social sobre el Estado, y el Eslabonamiento Legislativo entre elegidos y electores en cuatro ciudades colombianas donde se aplicó el Barcas. II. Lo que hace el Barcas El Barcas, una modificación de la Encuesta Mundial de Valores ( www.worldvaluessurvey) mide diez dimensiones. Estas se componen de variables y estas a su vez se conforman con los ítems que efectivamente están en el instrumento de medida. Con ello se logra una precisión muy grande en el análisis de los resultados. El Barcas se aplicó a sendas muestras nacionales de 3.000 personas, con todas las precauciones estadísticas requeridas. Adicionalmente en el 2005 se tomaron muestras más amplias en las grandes ciudades del país de tal manera que se pueden hacer análisis separados, inclusive a nivel de localidades/comunas, para cada una de ellas. El Barcas mide las siguientes diez dimensiones; las variables se presentan en el anexo 1. 1. Solidaridad y Mutualidad: El grado de solidaridad (quien puede ayudar a la gente cuando tiene problemas) que se percibe de diferentes fuentes o, en un sentido negativo, su ausencia (Atomización). Junto con Jerarquía y Relaciones Horizontales son la esencia del Tejido Social y el núcleo del Ksocial. 2. Participación Política: Se midieron las democracias representativas (eslabonamiento legislativo: qué tanto lo representan los representantes -Sudarsky, 1992- ) y ejecutivo, la participativa (conocimiento y uso de mecanismos de participación), la votación, y el ciclo completo de las habilidades políticas, amén de opiniones y membresía en los partidos políticos. 1 La Acontabilidad ha que se hace referencia es esencialmente la política y su aproximación a ella. La otra serie de Acontabilidades que se discuten en la literatura se dirigen a otros eslabonamientos de la cadena que especifica Strom y sin lugar tienen un valor intrínseco y complementario de la que se especifica aquí. “El problema real de Latinoamérica es una acontabilidad vertical dañada: los legisladores no se responsabilizan ante sus votantes, y los votantes no sancionan con el voto a los lideres malos.” (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).
  3. 3. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.3 3. Participación Cívica: La membresía activa o no activa en Organizaciones Voluntarias (OV) seculares. También llamada densidad organizacional de la sociedad civil. Incluye entre otros el trabajo voluntario. 4. Jerarquía o Articulación Vertical: La vinculación con organizaciones que articulan verticalmente la sociedad (la Iglesia, los gremios, los sindicatos o los partidos políticos). Si bien Olson (1965) las considera un obstáculo para el desarrollo y Putnam las considera marginales para generar capital social, su capacidad para generar Ksocial se hizo evidente desde 1997. 5. Relaciones Horizontales: Solidaridad en relaciones horizontales, esto es, la ayuda de personas iguales a uno, de su mismo nivel. Incluye también la solución horizontal a problemas colectivos. 6. Medios: Este tiene dos elementos: Actividades con los medios, por ejemplo, llamar a un medio en vivo para participar en él o escribir cartas al editor de un periódico o leer periódico, y, segundo, la confianza en los periódicos, la televisión o la radio. 7. Confianza Institucional: La confianza en una gama amplia de instituciones. 8. Control Social: el control social de la sociedad sobre el Estado; en contraposición de la noción de la soberanía en la Nación, se refleja la soberanía en el Pueblo. Comprende, primero, la confianza en organismos que controlan el Estado, como el Congreso, la Fiscalía o los Medios; segundo, el conocimiento y uso de los mecanismos de participación que permiten hacer control al Estado, y tercero, la Accountability, mal traducida como la rendición de cuentas y refleja la responsabilidad pública de los elegidos ante la colectividad de sus electores. 9. Republicanismo Cívico: El ciudadano responsable de lo público. Confirma la polaridad que Clark (1994) estableció frente al clientelismo y al particularismo no ideológico y orienta a responder: En lugar de clientelismo, ¿Qué? 10. Información y Transparencia: La calidad y suficiencia de la información recibida para ejercer la ciudadanía. Gracias a esta dimensión apareció en la medición un factor distinto al capital social. Factores, Dimensiones y Cambios 1997-2005 . Del análisis factorial de los resultados individuales por dimensión para el 2005 aparecieron tres factores: Ksocial, Confíe y Fenoval. El Ksocial, siguiendo la definición clásica de Coleman (1988), se refiere a un capital que le permite a la gente realizar objetivos que sin éste no podría realizar, pues es el capital que existe en las relaciones entre actores. En este resultado se incluye un núcleo del “tejido social” que abarca la Solidaridad y Mutualidad en la sociedad, y éstas expresadas vertical y horizontalmente en ella, con las dimensiones de Relaciones Horizontales y Articulación vertical o Jerarquía. Adicionalmente, se expresan en la Participación Política y la Participación Cívica, puentes éstos con lo público y con la validación de la información. El segundo factor, Confíe o Confianza y Control Indirecto del Estado comprende la relación de la sociedad con su institucionalidad y el intento de ejercer un control de la sociedad sobre tal institucionalidad, a saber, el Control Social. El corazón del factor incluye la confianza en una gran diversidad de instituciones, la confianza y las actividades respecto a los medios y el ya mencionado Control Social. El tercer factor, Fenoval, Fe en Fuentes de Información no Validadas, indica que la gente afirma que diversas fuentes de información proveen información satisfactoria y suficiente. Sin embargo esta creencia es tan solo Fe pues las personas altas en Fenoval carecen de los mecanismos de validación social para juzgar si tal fuente es válida. Tiene como aspecto principal la dimensión de Información y Transparencia y el Republicanismo Cívico. Este último, teóricamente el opuesto del clientelismo y el particularismo, al estar asociado con Fenoval, convierte a la noción del ciudadano responsable de lo público en un “mito” más que una realidad. Varias de las dimensiones ejercen una función de “bisagra” por ejemplo, aumenta Ksocial y disminuye Fenoval las dos participaciones políticas y cívicas. Ksocial y Confíe tiene una relación compleja donde Relaciones Horizontales baja Confíe, Medios baja Ksocial y sólo a nivel de regiones completas, el Control Social y con estos, los mecanismos de participación dirigidos a controlar el Estado aumentan Ksocial. Ninguna dimensión cumple una función de bisagra entre Confíe y Fenoval. Entre 1997 y el 2005 , Ksocial aumento un 106%, principalmente por el aumento de Mutualidad y Reciprocidad, Confíe cayo un 100% principalmente por la caída de la Confianza Institucional, y Fenoval aumento un 133%, por el aumento de Información y Transparencia y Republicanismo Cívico que ya no tiene relación alguna con Ksocial. Como referencia adicional dentro del foco de la investigación a nivel nacional las variables Acontabilidad aumento un 100% y el Eslabonamiento Legislativo perdió 42%.
  4. 4. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.4 Análisis de Cuadrantes o las Rutas a la Sociedad Cívica Moderna y la Evolución en Confianza Interpersonal y Percepción de la Corrupción Para el estudio de las unidades territoriales se utilizan dos elementos adicionales: los cambios y niveles de percepción de la corrupción y un Proxy muy frecuentemente utilizados para estimar el Ksocial, la confianza interpersonal. En cuanto a la Confianza Interpersonal entre las dos mediciones el porcentaje de personas que afirma confiar en los demás ha aumentado, pasando de un 10,1% a un 14,3%. Los resultados respecto a la percepción de la corrupción son menos alentadores, pues este índice tan solo pasó de 7,33 en 1997 a 6,88 para el 2005. La tasa de crecimiento de la Confianza Interpersonal es satisfactoria (4.48%) comparada con el 5% que sufrió Italia entre 1959 y 1990. Para el estudio territorial se ha utilizado adicionalmente, el análisis de cuadrantes (Tabla 1). Con este, conformado por las dimensiones de Individualismo (I) y Comunidad, (C) es posible observar como un territorio se clasifica en los cuadrantes de a) Comunal (C alta I bajo), b) Familismo Amoral ( C bajo, I negativo), c) Alto Logro (McClelland, 1967) ( I positivo, C baja) y el cuadrante al cual se quiere llegar, el de la 4) Sociedad Cívica Moderna (SCM) ( I+, C+). Con este esquema es posible entonces trazar las rutas al desarrollo, el movimiento hacia la sociedad cívica moderna. Su resultado nacional se registra en la Gráfica 5, e indica que en Colombia ha aumentado en el periodo su nivel de logro y perdido comunidad. Visiones del Individualismo Negativa Positiva Efectivida dNegativa 1. Familistas Amorales. Deterioro comunal, individuación intermitente 2. Alto n Logro, "Modernización". Comunit ariaPositiva 3. Comunal o Gemeinschaft. 4. Asociación: "Sociedad Cívica Moderna" Tabla 1: Las rutas a la Sociedad Cívica Moderna. El Modelo de Cuadrantes III. EL MODELO DE TRANSFORMACIÓN HACIA LA SOCIEDAD CÍVICA MODERNA La combinación de los anteriores elementos, especialmente el significado de Fenoval, tienen importantes implicaciones para el estudio del Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad pues bien puede estos estar acompañados de, por ejemplo, un eslabonamiento legislativo basado en relaciones clientelistas. Por ello se hace indispensable hacer explicito la teoría de transformación que se debe surtir en un territorio para eventualmente llegar a la sociedad cívica moderna, elementos que se desprenden de lo observado en la investigación y de elementos teóricos adicionales parcialmente expuestos. La(s) tesis fundamental(es) de este artículo tiene el siguiente enunciado: Para que se de un cambio de cultura política y de modernización hacia la sociedad cívica moderna (SCM) de las ciudades, con el implícito repudio del clientelismo y del manejo corrupto de las ciudades, es necesario que la ciudadanía sufra 1) un proceso de sinceramiento con las realidades con las cuales operan sus ciudades, es decir la caída de Fenoval, la pérdida de fe en fuentes de información y con ello caída de la careta del mito del ciudadano responsable de lo público, para poder asumir así el cambio de las ciudades. La caída de Fenoval puede o no ser aprovechada por una administración para moverse en la dirección de la SCM. Si este movimiento se da, 2) es necesario construir ámbitos intermedios entre la gran ciudad y los barrios por medio de aglomeración de estos en Comunas y/o Localidades. Estos ámbitos deben construirse social y políticamente para poder
  5. 5. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.5 delegarles una creciente cantidad de responsabilidades y eventualmente se deben constituir en los bloque básicos de la democracia (Sudarsky, en preparación). Un paso fundamental en esta construcción es 3) el generar formalmente procesos participativos locales que van desde la planeación participativa plurianual y en una segunda etapa, procesos de presupuesto participativo. Estos elementos incluyen porcentajes significativos de asignación del gasto de libre disposición. Alrededor de los anteriores procesos entonces es posible 4) movilizar la sociedad civil organizada, la cual mantendrá su vigencia y con ello su impacto en acrecentar el Ksocial si y solo si 5) el Estado (nacional, departamental, municipal) hace una oferta articulada de participación que estimule la participación cívica. Los procesos de planeación y presupuestación participativa deben ser ejercicios de asignación con recursos limitados, ejercicios de suma cero, para no convertirse en ejercicios de alimentar el clientelismo, en asignaciones personales, y efectivamente 6) construir la racionalidad colectiva de estos ámbitos, es decir reconocer como diferentes objetivos tienen diferentes prioridades definidas en ejercicios colectivos que lleven al compromiso interno con las decisiones. Por otro lado, en un orden que es especialmente difícil en Ibero América, por su tradición de sistemas de representación sin permitir identificar los representantes, y para aumentar el Eslabonamiento Legislativo 2 y la Accountability 3 7) éstas unidades deben eventualmente constituirse en distritos electorales unipersonales que les permita a los electores hacerles seguimientos a estos y, de ser necesario, revocarles el mandato. Como esta alternativa es difícil de ser aceptada por la rama legislativa, entonces se pueden ir construyendo y haciendo públicos mapas políticos que acoplen qué tan importante es una localidad, por ejemplo, para un concejal municipal, qué tan importante es un concejal para la localidad, todo esto con base en la votación efectiva que se da. El proceso de Sinceramiento y la caída de Fenoval: Por qué las cuatro ciudades. Como se ha dicho, el proceso de sinceramiento es un requisito para que surja la SCM. En las dos gráficas siguientes se observan los niveles de Fenoval y sus respectivos cambios para las distintas unidades territoriales medidas en periodo. En ellas se identifican Medellín, Bogotá y Cali como ciudades con niveles bajos de Fenoval, y Barranquilla con un nivel relativamente alto. En cuanto al cambio se observa que Medellín tuvo recientemente la caída de Fenoval, lo mismo que Cali. Para Bogotá, que tuvo un aumento del 48% en Fenoval menor que el 133% nacional, se hace explicito que su Sinceramiento se dio antes de la primera medición en 1997. Barranquilla por otro lado mantiene un nivel de Fenoval alto y este aumento mas que el promedio nacional: no ha pasado por el proceso de Sinceramiento. 2 Para cada uno de los cuerpos legislativos: votó, sabe quien hubiera sido su representante, si este salio elegido y cual de todos considera es el que mejor lo representa 3 ACCOUNT ACCOUNTABILITY PRIONIM(-) Paravotar por uncandidatolomenosimportantesonlas prioridadesqueestableceensuprograma(-) RZPROGR RazóndeVoto: Programa SARECUR Saber en quéseinviertenlosrecursos desulocalidad/ región GEVIGPR Despuésdequesetomaunadecisiónpúblicala gente vigila estrictamente RZCUMPL RazóndeVoto: Cumplimiento MPTREVM MecanismoParticipación: Revocatoriadel mandato
  6. 6. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.6 Factor Fenoval: Puntuaciones factoriales por áreas y ciudades principales, 2005 0,41 0,26 0,19 0,18 0,14 0,11 0,08 0,03 -0,06 -0,20 -0,23 -0,26 -0,27 -0,37 -0,05-0,05-0,020,00 -0,5 -0,4 -0,3 -0,2 -0,1 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 TO LIM A C O R D O SU C R E N O R TE D E SA N TA N D ER PA C ÍFIC OO R IN O Q U ÍAB A R R A N Q U ILLA SA N TA N D ER A TLA N TI-B O LÍVA R C A U C A -H U ILA C ESA R -G U A JI-M A G D A B A R R A N C A B ER M EJA VIEJO C A LD A S VA LLE D EL C A U C A C A LI A N TIO Q U IAB O G O TÁ B O YA C Á M ED ELLÍN Gráfica 1: Puntajes factoriales en Fenoval, 2005 Porcentaje de cambio Fenoval para Áreas nacionales y ciudades principales (según Ecuaciones vía dimensiones) 2005/1997 611% 336% 262% 206% 199% 158% 154% 121% 119% 114% 88% 73% 48% -965% -287%-120% 132% 1675% -15 -10 -5 0 5 10 15 20 C O R D O SU C R E TO LIM A B A R R A N Q U ILLA PA C ÍFIC OSA N TA N D ER N O R TE D E SA N TA N D ER O R IN O Q U ÍA A TLA N TI-B O LÍVA R C O LO M B IAVIEJO C A LD A S C ESA R -G U A JI-M A G D A C A U C A -H U ILA VA LLE D EL C A U C A B O YA C ÁB O G O TÁC A LI M ED ELLÍNA N TIO Q U IA Gráfica 2: Porcentaje de Cambio en Fenoval, 2005/1995 Ahora bien, cuando observamos el Eslabonamiento legislativo y la Acontabilidad por regiones, encontramos que efectivamente y de acuerdo con el significado de Fenoval, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla se encuentran en los extremos bajos de los territorios y es ahí donde debemos comprobar si efectivamente, después de dado el proceso de Sinceramiento, la teoría que se ha vendido propugnado es valida, en el sentido que la evidencia compleja de los procesos de transformación de las ciudades confirman los efectos y se mueven en el sentido de la sociedad cívica moderna.
  7. 7. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.7 Grafica 3: Niveles de Eslabonamiento Legislativo, 2005, Regiones y Ciudades de Colombia Una variable que Interviene: Tamaño Fuera de la sobriedad que introduce en la relacion eslabonamiento-acontabilidad el efecto del sinceramiento con la caída en fenoval, el tamaño del municipio tambien jerce una importancia que en general se reconoce en muchos efectos dentro de la democracia, como se ilustra en la gráfica 4. Con ello se refuerza la necesidad de hacer la exploracion en las grandes ciudades para ver como se reconstruyen estas relaciones en ellas. Eslabonamiento legislativo según el tamaño de la población, 2005 24,0 32,8 23,9 26,6 20,3 15,9 15,0 20,0 25,0 30,0 35,0 5-10000 10-20000 20-50000 50-100000 100-500000 Más de 500000 Número de habitantes Eslabonamiento legislativo Gráfica 4. Eslabonamiento legislativo según el tamaño de la población, 2005 Accountability 12.0010.008.006.004.002.00 EslabonamientoLegislativo35.00 30.00 25.00 20.00 15.00 10.00 Cali Barrancabermeja Bogotá Barranquilla Medellín Cauca-Huila Boyacá Cesar-Guaji-Magda Atlanti-Bolívar Valle del Cauca Santander Nte. Santander Antioquia Cordo-Sucre Tolima Viejo Caldas Pacífico Orinoquía
  8. 8. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.8 IV. LAS CIUDADES Y SU PROCESO DE TRANSFORMACIÓN Las cuatro ciudades que se van a estudiar son las más grandes de Colombia. Bogotá con cerca de siete millones de habitantes ha tenido una serie de administraciones que han construido sobre lo construido, orientación facilitada por el estatuto de Bogotá, formulado en el contexto de la nueva constitución colombiana (1991). En ésta se eliminó el sistema de cogobierno entre alcalde y concejo municipal, donde éstos desde las juntas eran una fuente importante de corrupción. Comenzando con la de Antanas Mockus (independiente, 1995-1997) con un programa de cultura ciudadana que posteriormente se consolidaron con las administraciones de Enrique Peñalosa, otra de Mockus, luego Lucho Garzón del Polo Democrático, partido de izquierda, del cual se elige para el 2008-2012 a Samuel Moreno. Desde el 2001 Bogotá ha tenido procesos de planeación participativa local. Medellín, una ciudad empresarial más conocida por haber sido base de unos de los carteles de drogas más mortíferos, venía de unas dificultades financieras precipitadas por la construcción de un Metro, cuyos sobrecostos y corrupción dejaron con grandes limitaciones a la ciudad para hacer inversión. Sin embargo, después de un alcalde que recibió acusaciones de corrupción, fue electo un alcalde cívico (Sergio Fajardo, 2004-2007), que procedió con un proceso drástico de cambio. La física recuperación de la ciudad incluyó una ocupación puntual de ejército y policía de las zonas más invadidas por las delincuencias, junto con el compromiso a fondo con el programa de reinserción, apertura de oportunidades para los jóvenes en riesgo y a nivel de barrios presencia policial, conectividad física y oferta educativa. En el 2007 es elegido Alfonso Salazar de la corriente política de Fajardo. Cali, igualmente base de un cartel de la droga, con una élite más permeada por éste, entra en una crisis fiscal a finales de los noventa, cuando su alcalde es encarcelado por recibir dineros de la mafia. A finales de los noventas, la crisis fiscal se precipita cuando el gobierno nacional finalmente regula el endeudamiento de los entes territoriales, dejando a Cali postrada para las siguientes administraciones. En el 2001-2003 gobierna John Maro, un locutor de radio quien desmantela la administración en una reestructuración mal concebida. Del 2004 al 2007 gobierna un alcalde invidente, quien igual que el anterior tuvo gran apoyo popular, es destituido en junio del 2007 por corrupción. En el 2007 es elegido Jorge Iván Ospina, líder de izquierda por un movimiento independiente. Finalmente Barranquilla, sobre la costa Caribe, elige en 1992 al Cura Hoyos con un movimiento ciudadano. Este escoge su sucesor y vuelve a ser elegido de 1998 hasta el 2000. Su candidato es derrotado en el 2000 mas es elegido para el periodo 2004-2007. Termina en la cárcel por problemas de corrupción. Desde 1996 se anuncia una crisis fiscal que se precipita en la segunda administración Hoyos. Los recursos de la ciudad se ven adicionalmente comprometidos con cuatro concesiones, algunas con vínculos con los paramilitares, que desangran a la ciudad. Verdaderas mafias, ligadas a políticos tradicionales, controlan la ciudad. En el 2007 se presentó un candidato único a la alcaldía, Alejandro Char, de una familia de tradición empresarial y política. Los resultados del Barcas para las cuatro Grandes ciudades A continuación se presentan los resultados del país y las cuatro ciudades. Esto se hará para cada una de ellas iniciando con su evolución en Confianza Interpersonal (Porcentaje de la población que considera que sí se puede confiar en los demás) y Percepción de la Corrupción (Gráfica 5), el análisis de cuadrantes (Gráfica 6) y los cambios en Ksocial, Confíe y Fenoval (Gráficas 7 y 8). Como puede verse Barranquilla aumentó el nivel de corrupción y cayo (frente al avance nacional en Confianza Interpersonal. Cali disminuyó su percepción de Corrupción pero los niveles son altos frente a las otras ciudades, pero su confianza interpersonal aumento. Medellín muestra un aumento muy positivo tanto en la Confianza Interpersonal como en la disminución de la corrupción. Igual sucede con Bogotá.
  9. 9. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.9 5.00 7.50 10.00 12.50 15.00 17.50 Confianza interpersonal (%) 6.60 6.80 7.00 7.20 7.40 7.60 7.80 8.00 Corrupción Colombia 97 Colombia 05 Bogotá 97 Bogotá 05 Medellín 97 Medellín 05 Cali 97 Cali 05 Barranquilla 97 Barranquilla 05 Gráfica 5: La evolución de la Confianza Interpersonal y la Percepción de la Corrupción, Colombia y Cuatro Ciudades, 1997-2005 En cuanto los cuadrantes, ninguna ciudad llega a el cuadrante (en relación al puntaje de Colombia en 1997) de la SCM. Sin embargo lo notorio es la caída de Barranquilla al cuadrante de Facilismo Amoral. Cali aumenta su Logro, Medellín mejora en los dos ejes se mueve, aún débilmente, hacia la SCM. Bogotá aumenta el logro pero manteniendo el mejor nivel en Comunidad positiva. Comunidad Gráfica 6: La evolución de cuatro ciudades y Colombia hacia la Sociedad Cívica Moderna, 1997-2005 (Análisis de Cuadrantes); Colombia verde, Bogotá negro, Medellín morado, Cali azul, Barranquilla rojo.
  10. 10. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.10 El Cambio en los factores y la Desagregación en Dimensiones Los niveles de los factores por ciudades se comparan con los de Colombia para las dos mediciones. Con estos es posible establecer el cambio absoluto entre mediciones para cada uno de los factores y, en la gráfica siguiente, el porcentaje de cambio entre la segunda y la primera. Niveles de los factores (Ecuaciones) 1997/2005 -0,756 -0,572 -0,342 -0,433 -0,249 0,637 0,776 0,430 0,640 0,549 -0,071 -0,070 -0,366 -0,058 -0,207 -0,324 -0,288 -0,112 -0,033 0,015 0,277 -0,058 -0,015 0,009 0,001 -0,275 -0,154 -0,191 0,137 0,067 -1,000 -0,800 -0,600 -0,400 -0,200 0,000 0,200 0,400 0,600 0,800 1,000 MEDELLÍN CALI BOGOTÁ BARRANQUILLA COLOMBIA Ksocial 1997 Confíe 1997 Fenoval 1997 Ksocial 2005 Confíe 2005 Fenoval 2005 Gráfica 7: Los Factores 1997-2005 Cuatro Ciudades Principales (Sudarsky, 2007) Porcentaje de cambio en los factores, 1997-2005 106% 92% 67% 57% 50% -100% -99% -103% -57% -107% 132% 336% 48% -287% -120% -400% -300% -200% -100% 0% 100% 200% 300% 400% NACIONAL BARRANQUILLA BOGOTÁ MEDELLÍN CALI Ksocial Confíe Fenoval Gráfica 8: Cambios Porcentuales de los Factores; Colombia y principales ciudades, 1997/2005 De acuerdo con los resultados anteriores se procede a presentar los resultados por ciudades primero en términos de los factores y inmediatamente después se abren las dimensiones mas notorias para identificar lo que estamos buscando. Barranquilla presentaba en 1997 niveles bajos de Ksocial, alto Confíe y niveles semejantes en Fenoval a las demás ciudades excepto Bogotá. Para el 2005, su patrón de cambio se asemeja
  11. 11. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.11 al de la nación, con cambios semejantes en Ksocial (92%), en las caídas de Confíe (99%) pero, a diferencia de las demás ciudades, tiene un aumento dramático (336%) en Fenoval para situarse muy por encima del resto del país. En Barranquilla, Fenoval no cayó como en las demás ciudades sino que aumentó. Cali: presentaba para 1997 un patrón semejante a Medellín, con mayor Ksocial, de todos modos muy bajo, y más alto en Confíe. Fenoval estaba relativamente bajo en 1997. Para el 2005, tiene un aumento de Ksocial menor que el resultado nacional, una caída dramática en Confíe, la mayor en términos absolutos, y también una caída en Fenoval, porcentualmente menor (-120%) que Medellín pero aún así una caída importante frente al crecimiento nacional. Cali tuvo su caída de Fenoval cerca del 2005. Bogotá: 1997 presentaba niveles más altos de Ksocial que el resto de ciudades, un Confíe levemente menor que el nacional y el Fenoval más bajo de los medidos. El Fenoval de Bogotá ya estaba bajo en 1997. Para el 2005, el Ksocial ha aumentado menos que el nivel nacional, Confíe ha caído porcentualmente más que las demás ciudades para quedar cerca del promedio y el Fenoval ha crecido un 48%, aunque su nivel continúe siendo uno de los más bajos del país. Medellín: Como puede verse en la Gráfica 5, ordenada de menor a mayor Ksocial en el 2005, Medellín presentó los niveles más bajos de Ksocial en 1997, con una alto Confíe y Fenoval más alto del promedio nacional para la fecha. Para el 2005 el Ksocial sigue bajo; sin embargo es la ciudad con mayor crecimiento absoluto en Ksocial, con una caída en Confíe porcentualmente menor que la nacional y un Fenoval muy bajo, con la mayor caída porcentual detectada (-267%). La caída de Fenoval en Medellín se da cerca del 2005 y corresponde a cambios dramáticos en la ciudad. Los aportes de dimensiones y variables al entendimiento de las ciudades Ahora bien, para validar la hipótesis es necesario analizar la situación actual de las ciudades con elementos adicionales que surgen de la utilización del Barcas completo: dimensiones, variables, ítem y ámbitos (no discutidos aquí) para establecer la realidad de la sociedad en cada ciudad. Barranquilla El aumento del Ksocial se debe sobretodo al incremento de la Solidaridad y Mutualidad, que queda más alta, especialmente las solidaridades general, vertical y horizontal. Sin embargo este Ksocial no se vierte hacia lo público: el Ksocial no creció más por el menor aumento de la Participación Política que quedó por debajo del resultado nacional, donde la votación efectivamente cayó frente a un aumento a nivel nacional. El eslabonamiento legislativo también disminuyó. Adicionalmente, la Participación Cívica cayó más que el promedio nacional, quedando aun más baja. En Barranquilla, el 70% de la población no participa en Organización Voluntaria Secular (OVsecular) alguna. En general, se observa una vuelta a lo religiosos, donde se percibe mayor ayuda, un regreso a lo tradicional. En cuanto a Confíe, el comportamiento destacable es la caída del Control Social, que crecio nacionalmente, especialmente los niveles más bajos en mecanismos de participación de las Veedurías y Consejos Territoriales de Planeación (CTPs), estos dos críticos para ligar Ksocial y Confíe. Adicionalmente para Control Social, el nivel de Accountability cae y es menor en comparación con el resultado nacional. Como se verá con el contraste con Cali, en el caso de Accountability en Barranquilla no es un problema de información sino de la concepción misma del llamado a cuentas que no existe en la cultura política. En cuanto a Fenoval, no ha habido el proceso de sinceramiento y la gente considera que conoce la información sobre lo público. Son comunes las suposiciones sobre el deber ser de la
  12. 12. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.12 ciudadanía, sin que se recurran a mecanismos de validación social como la participación política o cívica. El problema principal que se detecta en Barranquilla, que no le permite crear un círculo virtuoso de movimiento hacia la SCM, es la ausencia de ámbitos intermedios entre el barrio y la ciudad. Como se verá en contraste con Cali, en Barranquilla ni siquiera se ha formulado públicamente este nivel de descentralización, siempre pospuesto por la agobiante crisis fiscal. De ahí que la ciudadanía no mantenga estándares sobre la calidad de información que reciben y por ende, el alto Fenoval, otro signo de que la cultura política aún no ha sido problematizada. Cali El menor crecimiento del Ksocial de todas las ciudades se explica principalmente por la caída de Solidaridad y Mutualidad (-22%), que creció notoriamente a nivel nacional (398%). Esta caída se ve precipitada por el aumento del oportunismo y la caída de la reciprocidad, el aumento de la atomización, especialmente marcada por la carencia absoluta de eslabonamiento legislativo, el número de personas que no pertenecen a OVsecular alguna (72%), sin gran mejoría cuando se incluyen las religiosas (59%). La participación Cívica cae más que la nacional; en términos de densidad organizacional (membresía activa: 10 puntos, pasiva: 5, no miembro: 0) la pérdida es de un 45%, una de las mayores. Los caleños recurren más a actividades esporádicas cívicas pero no institucionalizadas en las OVs. Si bien la Participación Política aumentó, queda más baja principalmente por la baja votación. Un mayor porcentaje de caleños afirman ahora poder votar, igual que en Medellín, lo cual resalta cierto repliegue del narcotráfico. Sin embargo, muchos aún no se ven motivados a salir para ciertas elecciones. Por otro lado, en Cali se presenta un importante avance en Relaciones Horizontales y un nivel muy bajo de Articulación Vertical que evidencia un repliegue de la población de la institucionalidad, inclusive en lo religioso. El aumento en las Relaciones Horizontales incidió en la caída de Confíe para llegar al menor nivel de todas las medidas. La bajísima confianza institucional se debe sobre todo a la baja confianza en los gobiernos departamentales, municipales y locales y a la administración pública y adicionalmente a la caída de Honestidad y Cumplimiento de la Ley. Sin embargo, lo más dramático es el bajo nivel del Control Social que, al contrario del nivel nacional, cayó. Si bien los mecanismos de participación para controlar el Estado aumentaron, éstos no han logrado estructurarse debido a la falta de ámbitos territoriales intermedios. En otras palabras, los veedores no han logrado establecer qué deben vigilar. Esto se confirma en que Accountability, si bien que se duplica a nivel nacional, no cambia en Cali. Pero, a diferencia con Barranquilla, esto no corresponde a una concepción por la cual quién responde no concibe que los ciudadanos deban llamar a cuentas a sus elegidos, sino a una Difícilmente la gente puede conocer la asignación de recursos al nivel agregado de la ciudad. Se plante entonces que sólo si existieran los ámbitos intermedios, las localidades o comunas, lo podrían hacer. Precisamente en Cali, que ya desde 1997 había instituido unos incipientes centros de descentralización a lo local, con la crisis fiscal manejada por un alcalde inexperto, fue lo primero que se eliminó. La principal caída de Fenoval es la caída en Información y Transparencia (-239%). En Cali no se piensa que el Estado sea un agente activo que informe a los ciudadanos para poder participar, ni tampoco que los ciudadanos se preocupen por buscar dicha información. Se opina además que la gente no tiene quién le explique claramente los problemas públicos. El Republicanismo Cívico aumenta menos que nacionalmente. La Responsabilidad por lo Público, efectivamente cae como parte del sinceramiento, no tan pronunciadamente como en Medellín, donde esta falta de responsabilidad es sinceramiento, pero además un problema en sí. Los caleños han sufrido una continua decepción de la estructura institucional y quieren resolver sus problemas entre ellos mismo. Pero estos procesos deben pasar por la reinvención social y administrativamente de las estructuras territoriales intermedias, que los convoquen y revivan en ellas la sociedad civil que junto con los procesos de planeación y presupuestación participativa, permita conocer y controlar el Estado con base en información local, y el ofrecimiento de espacios de participación no oportunistas.
  13. 13. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.13 Medellín En el caso de Medellín fue posible observar la transformación de la ciudad, en las palabras de su alcalde Sergio Fajardo, “del miedo a la esperanza”. El alcalde utilizó como ariete la expansión y transformación del sistema educativo y los procesos de presupuesto participativo a nivel de las comunas, unidades entre la ciudad y los barrios, todo esto dentro de un esquema de proveer la seguridad democrática a la ciudad. Como se mencionó el Ksocial creció más que en ninguna parte medida, pero ese crecimiento tiene aún mucho por delante. La Solidaridad y Reciprocidad creció pero quedo más baja, con aumentos en Reciprocidad y caídas en Oportunismo. Igualmente, la Atomización disminuyó, aunque la carencia de actividades con los vecinos permaneció estática y la no pertenencia a OVseculares llegó a un 66% con crecimiento mayor (139% vs. 89%) que muestra la destrucción dramática de la Participación Cívica. Todas las solidaridades crecieron más pero quedaron por debajo del promedio nacional. Mucho del núcleo de los problemas de Medellín se desprenden de cómo resuelve los problemas colectivos, donde las opciones horizontales y verticales crecen menos y quedan más bajas, y aumenta el la orientación a recurrir a una “palanca” o requerir de un agente externo para hacerlo. Si bien la opción de resolverlos “cada cual por su lado” no aumenta, permanece mucho más alta. Todo esto se refiere a la necesidad de los mencionados espacios no oportunistas de tomar decisiones colectivas como por ejemplo la planeación participativa basada en recursos limitados que generan racionalidad colectiva. La Participación Política aumentó en todas las variables y quedaron por debajo, excepto en mecanismos de participación que quedó igual al nivel nacional. En Votación se notó un cambio interesante, pues aquellos que reportaban no poder votar, seguramente por la amenaza de narcotráfico, guerrillas y paramilitares, pasaron de 56% de la población al 2%. Las que efectivamente votaron pasaron del 22% al 56%. El eslabonamiento creció más (277% vs.- 42%) y quedó más alto, especialmente para las Juntas Administradoras Locales, un posible efecto de los procesos del presupuesto participativo. También creció el eslabonamiento a nivel del concejo municipal al doble del nivel nacional. Los mecanismos de participación crecieron mucho más (78% vs.30%) y quedaron iguales a nacional. En el Ksocial lo más grave fue la pérdida de Participación Cívica que cae más y queda muy por debajo que el promedio nacional. El principal problema es la perdida del 45% (vs. 33% nacional) de la densidad en OVseculares. Todas están mas bajas excepto las culturales que decaen menos. Las de barrios están a menos de la mitad del promedio nacional, lo que muestra la potencialidad de este ámbito para crear Ksocial: En Medellín el barrio a diferencia del nacional acumula Ksocial y no Fenoval, un indicador de que es un Ksocial que puentea y no solo cementa. Jerarquía y Relaciones Horizontales crecen menos y quedan muy por debajo con niveles entre los mas bajos del país, especialmente en la última. El nivel de Confíe, el más alto de todos los medidos, refleja una problemática que se irá viendo cuando se registre la caída en Responsabilidad de lo Público en Fenoval: la delegación de responsabilidad que le ha hecho la ciudadanía a la estructura institucional para que se ocupe de lo público. Confíe de estar muy alto cae la mitad pero sigue por encima que el nacional, especialmente en la Confianza Institucional. Pero es en Control Social donde se nota claramente la diferencia pues crece casi el triple (22%) que el nacional (8%) y queda más alto. En esta es destacable el crecimiento de Accountability que creciendo más (168% vs. 100%) queda al nivel nacional del 2005. En este caso, en contraste con Cali y Barranquilla, el déficit se da porque la gente vigila poco después de que se toma una decisión pública, que dado el aumento de los mecanismos de control, especialmente veedurías, encuentros ciudadanos, y CTPs, indicaría un nuevo estándar colectivo sobre qué es vigilar, requerido por el mayor desarrollo de estos mecanismos. La caída de Fenoval en Medellín es drástica (-257% vs. 133% de aumento a nivel nacional), precipitando el proceso de sinceramiento, que puede estar tocando fondo. Esto se nota en Información y Transparencia donde cayó sobretodo “Estado se esfuerza por Informar a los Ciudadanos”, con un porcentaje de caída dramático (-1700%), “Los medios se ocupan en profundidad” y los Ciudadanos se informan para participar. El proceso de sinceramiento parte de unos nuevos estándares sobre la calidad de la información, detectados desde 1997 cuando
  14. 14. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.14 la caída en Fenoval se daba por la movilización cognoscitiva precipitada por el bachillerato completo. Este efecto desapareció en el 2005. Pero revela que con estas caídas de Fenoval, surge una aproximación que hemos llamado "principio de realidad"; éstas apreciaciones revelan mejor la situación de las cosas. Esto se evidencia mejor con la caída del Republicanismo Cívico (-20% vs.65% nacional) que la ciudadanía reconoce como mito producto del sinceramiento. Ya que ahora es una apreciación mas válida de la realidad, la caída en la responsabilidad de los público (-49% vs. -10% nacional), con el menor nivel medido, se convierte en un problema en sí mismo, pues refleja como los ciudadanos “en realidad” no lo hacen, que se confirma en las bajas participaciones políticas y especialmente la cívica, únicas que realmente definen la participación activa en la esfera de lo público, y con la delegación de la responsabilidad a la estructura institucional. Bogotá En el caso de Bogotá, la única dimensión que resulta problemática para su Ksocial es la Participación Cívica que decreció un 35% (vs. un 33% a nivel nacional). En Solidaridad y Mutualidad, el aumento fue mayor (571% vs. 398% de crecimiento nacional), quedando muy por encima de Cali y Medellín pero por debajo del promedio nacional. Los programas como Bogotá sin Hambre se ven reflejados en que la Atomización (lo opuesto a Solidaridad y Mutualidad) permaneciera igual desde 1997, mientras a nivel nacional crecía. De nuevo, lo único que impidió que la Atomización decreciera fue el aumento de personas que no pertenecen a ninguna organización que llegó a un 58%. Participación Política creció más especialmente por los mecanismos de participación que quedan más altos y crecen más, particularmente los Derechos de Petición, los mecanismos de participación educativos y las Veedurías Ciudadanas. Sin embargo, la dimensión en el 2005 queda por debajo del resultado del país. El eslabonamiento legislativo crece solo a nivel de concejo. La falta de crecimiento del de las JAL, en contraste con Medellín, evidencia como la planeación participativa una vez cada cuatro años no hace lo mismo a nivel de localidad/comuna que el presupuesto participativo. Retornando a la Participación Cívica, la densidad en OVs seculares cae de manera semejante a la nacional y queda levemente por encima. La única que crece son las Cooperativas. Con caídas menores que las nacionales están las OV culturales, gremios, caridad, sindicatos, salud y partidos. En Confíe disminuye la brecha con la nación con una caída levemente menor. La Confianza Institucional tiene evolución igual a la nacional con aumentos en Confianza gobierno municipal, gobierno local, partidos políticos, congreso, iglesia. Control Social crece el doble (17% vs. 8%) y queda al nivel nacional, principalmente por aumentos en los mecanismos de participación para controlar el Estado y Accountability que queda por debajo del promedio nacional pero que creció mucho más que el resultado del país (141 vs. 100%). En Fenoval se amplia la brecha frente al nacional; si bien aumentó, lo hizo muchos menos que el crecimiento del país, especialmente por un crecimiento de un tercio en Información y Transparencia. A su vez, Republicanismo Cívico crece menos y está muy por debajo del promedio nacional. Los efectos de las participaciones se neutralizan sobre Fenoval, pues la política lo baja y la cívica lo aumenta. Evidencia y Sostenibilidad de Oferta Pública de Participación Como en Bogotá se tienen mas estudios y series mas largas, especialmente en la densidad organizacional, es posible apreciar hitos que son verdaderos atisbos de los efectos de varias de las hipótesis presentadas. La caída generalizada de la densidad en organizaciones voluntarias seculares se logró detener en la localidad de Antonio Nariño (Sudarsky, 2003) más relevante aún para el punto que se quiere hacer, el cambio de tendencia y crecimiento sostenido en el sector cultura, esencialmente porque en este sector, durante la segunda administración Mockus 2001-2003, se hizo una oferta articulada de participación, con decisiones desde las Unidades de Planeación Zonal (sublocales, aproximadamente de 60.000 habitantes), pasando por la localidad y llegando a nivel municipal. En las siguientes Gráficas se puede apreciar que no solo se pudo cambiar la tendencia sino que la nueva se sostuvo en el tiempo.
  15. 15. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.15 Evolución de Densidad Organizaciones Culturales 1997-2005, 1,03 0,47 0,48 0,88 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 Densidad Barcas 97 Desidad ECUCI 2001 Desidad ECUCI 2003 Densidad Barcas 05 Oferta Articulada de Participación Gráfica 8: La Evolución de la Densidad de Organizaciones Culturales en Bogotá, 1997-2005 Cambios en Densidad OV Artísticas, Musicales o Culturales 1997-2005 -55% 3,0% 82% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% Cambio 97 - 01 Cambio 01 - 03 Cambio 03-05 Gráfica 9: Porcentaje de cambio en Densidad, Sector Cultura, Bogota, 1997-2005 El caso de Bogotá durante la alcaldía de Luis Eduardo Garzón (2004-2007) ilustra también el aprendizaje al interior de un mismo periodo de gobierno. Los procesos de Planeación Participativa Local que se realizaron precipitadamente en los primeros meses de la administración por los requisitos del Acuerdo 13, condujeron a que no se incorporara dentro del ejercicio de planeación participativa los de suma cero, los que generan la racionalidad colectiva. Por ello los ciudadanos concurrían a los encuentros para conseguir recursos particulares sin pasar por el proceso de conocer las necesidades de los demás y enfrentarse a la limitación de recursos, sin generar una visión colectiva ni una priorización de los proyectos. Además se movían bajo la ilusión de que las decisiones allí tomadas no podían ser modificadas (Velásquez y González, 2006). Esta deficiencia presenta un atisbo positivo (Velásquez, conversación personal) en un principio de presupuesto participativo diseñado para el sector social, del cual ya se sabía la totalidad de recursos asignados al sector por localidad. En los Oferta Articulada de Participación
  16. 16. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.16 encuentros, 2006, se priorizaron los proyectos a nivel de UPZ en los encuentros ciudadanos, se nombraron representantes que debían concertar con los de las demás UPZs bajo un claro escenario de restricción de recursos. El presupuesto allí concertado con, por ejemplo, los miembros del Consejo de Planeación Local y el alcalde local, fue entonces aprobado por este último. Si el ejercicio se hace con varias sumas y restas (por sector, por unidad territorial frente a los recursos disponibles) y se entrega ya con estas realidades concertadas, se genera racionalidad colectiva y no simplemente ir a los encuentros a extraer recursos del estado. No sobra mencionar el efecto que esto tiene sobre las crisis fiscales que de otra manera se agravan con ejercicios que suponen recursos ilimitados. Los ciudadanos compartieron los dilemas de inversión y no se los delegaron a una caja negra (el alcalde local con los ediles) que, cualquiera que sea la decisión, ilegitima el proceso. V. Discusión y Conclusiones La evidencia de las cuatro ciudades deben generar los elementos para confirmar la validez del modelo de movimiento hacia la SCM, especialmente frente a los temas de Eslabonamiento Legislativo, Acontabilidad, y el impacto de los mecanismos de participación, especialmente la planeación participativa local y el presupuesto participativo local. Fuera de los argumentos normativos que proclaman la importancia de estos últimos, no es mucha la evidencia así sea casuística que se encuentra en la literatura, sobre estos efectos. De Barranquilla se puede arrancar. Es una ciudad en proceso de deterioro donde la simple Confianza Interpersonal ha caído. El proceso de Sinceramiento no se ha dado, la única de las cuatro ciudades. El Ksocial creció considerablemente en Mutualidad y Reciprocidad, pero el Ksocial creció menos que el nacional. Este no se vierte a lo público por caídas en Participación Política y una muy dramática de Participación Cívica, ambas contribuyendo al aumento de Fenoval. Mas del 70% de la población no pertenece a ninguna OVsecular; el eslabonamiento legislativo cayó a los mínimos niveles, se diluyó aún mas. El Control Social disminuyó, en particular la Acontabilidad. En Barranquilla la ciudadanía no tiene en su cultura política la noción de que se debe pedir cuentas a los elegidos, ni siquiera esta concepción básica esta presente entre los electores. El elemento que debería darles el contexto de responsabilidad a los representantes frente a sus elegidos no esta conformado. Nunca se han activado las localidades como ámbitos ni administrativos o políticos aún cuando la ciudad es un Distrito Especial y efectivamente elige representantes a las potencialmente Juntas Administrativas Locales. La única existencia de estas se da en el censo electoral y no se consiguen mapas de ellas. El Caso de Cali es distinto: el sinceramiento se produjo recientemente y la ciudadanía entiende en que esta inmersa. El Ksocial creció menos que a nivel nacional pero sobretodo en Relaciones Horizontales que disminuyen Confíe, el cual esta en los niveles mas bajos entre todas las ciudades medidas. La básica Solidaridad y Reciprocidad que creció tanto a nivel nacional, no lo hizo en Cali. Después de los desencantos con los alcaldes de arraigo popular, separados de la institucionalidad consuetudinaria (caída en Jerarquía), el Ksocial ha subido vía las relaciones horizontales, casi como un repliegue frente a la caída de confianza institucional. El Control Social es deterioró y la Accountability no creció en Cali mientras se duplicaba nacionalmente. Pero el rescoldo en la cultura política por lo menos quedó, no como en Barranquilla donde nunca ha existido. Pero sin los ámbitos intermedios, los bloque de la democracia donde se pueda demandar la información sobre la cual llamar a cuentas, Cali no encuentra la estructura institucional que por medio de otros mecanismos como el presupuesto participativo local, permita reconstruir un Ksocial vertido sobre lo público y una confianza institucional válida. Pero por lo menos los caleños ya saben en que viven: ya se sinceraron. El caso de Medellín muestra la mejor recuperación y confirma la mayoría de los elementos de nuestra teoría. La más alta recuperación del Ksocial, teniendo aún mucho por construir. La oferta de espacios de participación que no sean oportunistas es un reto que se tomó con los mecanismos de participación en educación, punta de lanza para la reconstrucción social de la ciudad. Adicionalmente se dieron los procesos de presupuestos participativos a nivel de las localidades, un buen comienzo en construir los bloque básicos de la democracia. Estos,
  17. 17. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.17 repetidos todos los años han llevado a que la Accountability haya crecido el 1.68 veces que el nivel nacional. Sin embargo Medellín apenas esta saliendo a la puerta de lo público. Lo hizo dramáticamente a través del proceso electoral pero, al delegar lo público principalmente en los institucional: la menor caída en Confíe, la mitad de la nacional, el mayor nivel de todas las ciudades, impide que los ciudadanos asuman la responsabilidad de lo público, por ejemplo aumentando la Participación Cívica. Pero de nuevo, lo mas positivo de Medellín en la investigación que nos ocupa es el aumento dramático del eslabonamiento legislativo que crece 277% mientras cae 42% a nivel nacional, con crecimiento en las JALs y el concejo municipal. Medellín confirma la tesis que nos hemos venido proponiendo: los presupuestos participativos aumentan el eslabonamiento legislativo y la acontabilidad. El caso de Bogotá muestra cierto titubeo en la utilización de los mecanismos de Planeación Participativa, y la falta de los presupuestos participativos 4 . El eslabonamiento legislativo solo creció a nivel de concejo y no lo hizo en las Juntas Administradoras locales. La situación es preocupante, principalmente porque los alcaldes elegidos no tienen una concepción sobre que hacer de la participación, y entran a ejecutarla sin los ejercicios de racionalidad colectiva: “dar casi todo lo que pidan”. En cuanto a la Acontabilidad crece como concepción 1.41 veces mas que a nivel nacional. Bogotá muestra como los procesos participativos tiene una cierta sostenibilidad. Sin embargo es por el momento una apuesta arriesgada, muy a menudo un “problema” para los gobernantes de turno. Fenoval comienza a rondar, con un nivel que ya supera al de Medellín. Finalmente, queda sobre la agenda como convertir estos bloques de la democracia, donde la racionalidad y la acontabilidad se encuentran, por medio de las circunscripciones electorales uninominales. Sin ellas estos atisbos no logran institucionalizarse; si la democracia participativa no se une con la democracia representativa, el vínculo entre electores y representantes, entre principales y agentes, emasculado en Latinoamérica en nombre de la representación proporcional, no se podrá reparar. Referencias Avritzer, L. (2002). Democracy and the Public Space in Latin America. Princeton, NJ: Princeton University Press. Cancino, César: Party Government in Latin America: Theoretical Guidelines for an Empirical Analysis. International Political Science Review, Vol.16, No.2, 169-182 (1995) Clark, T.N. et al.: Political Cultures of the World: An urban Cross-National Project in Progress: Prepared for distribution to RC03, Community Research, World Congress of Sociology, Bielefeld Alemania, Julio 18-23, 1994. Coleman, James S.: "Social Capital in the Creation of Human Capital" American Journal of Sociology, 1988, s96-s120. Crisp, B.F., Moreno, E. and M.S. Shugart: “The accountability deficit in Latin America”. En Scott Mainwaring and Christopher Welna: Democratic Accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 2003, 79-132. Farrell, D. M.: Comparing Electoral Systems, London: Prentice Hall, 1997.McClelland, D.: The Achieving Society, Princeton, D. Van Nostrand, 1967 Olson, M.: The Logic of Collective Action, Cambridge: Cambridge University Press, 1965. Putnam, R. (1993). Making Democracy Work: Civic Traditions in Northern Italy. Princeton, NJ: Princeton University Press. 4 El tema, promesa de campaña del alcalde Moreno, ha sido eliminado de la agenda por decisión “técnica” de la Secretaría de Hacienda. Si bien el Instituto de Participación hace esfuerzos para que sobrevivan totalmente desdibujados, no son posibles sin la voluntad política del alcalde.
  18. 18. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.18 Strom, Kaare, Wofgang C. Muller, and Torbjorn Bergman: Delegation and Accountability in Parliamentary Democracies. Oxford: Orxford University Press, 2003. Sudarsky, J. (2001). El Capital Social de Colombia. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación. _________. (2003). Densidad y articulación de la Sociedad Civil en Bogotá. Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá. _________ y H. Polo: Densidad y Articulación, 2001-2003, Bogotá: Departamento de Acción Comunal, 2004. _________. (2007). La evolución del Capital Social en Colombia, 1997-2005. Los cambios en el Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en Fuentes de Información no Validadas (Fenoval). Bogotá: Fundación Antonio Restrepo Barco. _________. (2007). La evolución del Capital Social en Barranquilla, 1997-2005. Los cambios en el Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en Fuentes de Información no Validadas (Fenoval). Presentación para Fundación Promigas. _________. (2007). La evolución del Capital Social en Bogotá, 1997-2005. Los cambios en el Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en Fuentes de Información no Validadas (Fenoval). Presentación para la Alcaldía Mayor de Bogotá. _________. (2007). La evolución del Capital Social en Medellín, 1997-2005. Los cambios en el Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en Fuentes de Información no Validadas (Fenoval). Presentación para la Alcaldía Mayor de Medellín. _________. (2007). La evolución del Capital Social en Cali, 1997-2005. Los cambios en el Capital Social (Ksocial), Confianza y Control Indirecto del Estado (Confíe) y Fe en Fuentes de Información no Validadas (Fenoval). Presentación para la Cámara de Comercio de Cali y Comfandi. Velásquez, F. y González, E. (2006). Encuentros con el Futuro. Cuarto ejercicio de planeación participativa en Bogotá, 2004. Bogotá: Fundación Corona.
  19. 19. Presupuesto participativo, eslabonamiento Legislativo y Acontabilidad en Cuatro Ciudades, 24/9/2010, No.19 ANEXO1: Las variables de las Dimensiones Medidas en el Barcas Factor DIMENSIÓN/RELACIÓN con FACTOR VARIABLES (Compuestas adicionalmente por mas de 300 ítems) Ksocial SOLIDARIDAD Y MUTUALIDAD (+ Ks) Solidaridad General Manejo del Conflicto Reciprocidad Atomización (-) Oportunismo (-) Alienación (Control interno vs. Externo) (-) PARTICIPACIÓN POLÍTICA (+ Ks), (- Fe) Habilidades Políticas Mecanismos de Participación Partido Votación Total Eslabonamiento Legislativo Actividades Políticas Eslabonamiento Ejecutivo PARTICIPACIÓN CÍVICA (+ Ks), (- Fe) Pertenencia a Organizaciones Voluntarias Seculares Actividades Localidad Actividades Cívicas Actividades Medios Trabajo Voluntario RELACIONES HORIZONTALES(+ Ks) Solidaridad en las Relaciones Horizontales Actividades Sociales con los del Trabajo Actividades Sociales con los del Vecindario Solución Horizontal a Problemas Colectivos Aplicación por Agente Externo (-) JERARQUÍA O ARTICULACIÓN VERTICAL (+ Ks) Pertenencia a Organizaciones de Interés Solidaridad Vertical Solución Vertical a Problemas Colectivos Hacen Mediación: iglesia, Gremios o Asociaciones Profesionales, Sindicatos, Partidos Confíe CONFIANZA INSTITUCIONAL (+ Co) Confianza en el Gobierno, Movimientos, Medios, Fuerzas Armadas, Grupos, Sistema Legal, Política, Iglesia, Educación, Policía, Grandes Compañías. Paramilitares y Guerrilla se miden pero no son parte de la dimensión. Honestidad y Cumplimiento de la Ley Corrupción (-) CONTROL SOCIAL (+ Co) Confianza en las Instituciones que Controlan el Estado Conocimiento/Uso de Mecanismos de Participación orientados a Controlar el Estado Accountability (Rendición de Cuentas) MEDIOS (+ Co), (-Ks) Actividades Medios Medios de comunicación explican a fondo los problemas en lugar de ocuparse de chismes y noticias sensacionalistas (Medprof) Confianza en los Medios Fenoval INFORMACIÓN Y TRANSPARENCIA (+ Fe), (-Ks) Colombianos no sabe para dónde va el país porque nadie nos informa (-) La gente tiene quién le explique problemas públicos El Estado se esfuerza por informar a ciudadanos Medprof Los ciudadanos se informan para poder participar Sabe en qué se van a invertir recursos de su localidad/ región REPUBLICANISMO CÍVICO (+Fe) Educación Política Politización Responsabilidad Pública Particularismo (-) Clientelismo (-)

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