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Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.1
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V. La articulación entre Estado y Sociedad durante el periodo ...
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Figura 4: El cambio en membresía activa en las organizaciones ...
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Desmovilización de la sociedad civil, 2005/1997
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Figura 8: El Cambio en la Confianza Institucional 2005/2007
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Acontabilidad y Representación: La evolución de la Relación entre Estado y Sociedad según la Medición del Capital Social de Colombia, 1997-2005.
John Sudarsky, Ed.D.
Presentado al Congreso de Colombianistas, Universidad de Virginia, Agosto, 2009

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Acontabilidad y Representación: La evolución de la Relación entre Estado y Sociedad según la Medición del Capital Social de Colombia, 1997-2005.

  1. 1. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.1 Acontabilidad y Representación: La evolución de la Relación entre Estado y Sociedad según la Medición del Capital Social de Colombia, 1997-2005. John Sudarsky, Ed.D. Presentado al Congreso de Colombianistas, Universidad de Virginia, Agosto, 2009 I. Introducción Los temas consuetudinarios en el estudio de la sociedad colombiana (narcotráfico, guerra, paz, guerrilla, paramilitares) y su continuo debate dificultan la apreciación de otros procesos de cambio en ella, y la evolución de algunas de sus premisas básicas contenidas en la tradición hispano-católica. En este breve ensayo y basado en algunos resultados de la medición del Capital Social en Colombia, 1997-2005 (Sudarsky, 2007) se intentará trazar el impacto y la evolución de la relación entre electores y elegidos y las alternativas que se pueden avizorar sobre como hacerlas mas transparentes y responsables. Primero estudiaremos la tradición Jacobino Hispano Católica (JHC) y como aparece Colombia en la Encuesta Mundial de Valores (EMV); luego se contrastaran el clientelismo con la relación Principal-Agente (P-A) y el impacto de diferentes sistemas electorales sobre esta última. Además se explorarán como los sistemas de Representación Proporcional (RP) corresponden a la tradición hispano católica y ha eliminado de facto el debate sobre la relación P-A. En los pocos casos donde en Latino América se han instaurado sistemas electorales donde existen distritos uninominales o de baja magnitud, se han encontrado otros mecanismos para quebrar la relación P-A. En este contexto se plantean la conjunción de los mecanismos de participación como formas de disminuir la perdida de agencia y los distritos uninominales para ligar los procesos participativos con el régimen político, procesos que se contrastan en los casos de cuatro ciudades colombianas. En base a los resultados de la medición antes mencionada, se evalúan las políticas del gobierno de Álvaro Uribe, especialmente desde el desarrollo de la sociedad civil y la democracia participativa. A partir de allí se discuten elementos necesarios para reparar la relación entre Estado y Sociedad haciendo seguimiento a la agenda abierta por un anterior ensayo del autor sobre el tema (Sudarsky, 1992). II. La Tradición Jacobino Hispano Católica Los estudios mas sofisticados de la modernización, aquellos que eliminaban las premisas de convergencia de los estudios iniciales, permitieron abrir el concepto de tradición y con ello identificar las formas especificas como esta operaba como una estructura simbólica, con precisas incidencias en el tipo de soluciones que se daban para ciertos problemas básicos de la existencia humana y las estructuras institucionales que para ello emergían. No sobre añadir que estas estructuras también determinaban a las formas que tomaban los distintos movimientos heterodoxos. Merquior (1991) y Sudarsky (1991) construyendo sobre Wiarda (1974) identificaron algunos de los componentes básicos de la tradición Jacobino Hispano Católica. Dentro de ellos y de forma necesariamente esquemática se han podido destilar (Sudarsky, 2001, 31-38) los siguientes elementos:
  2. 2. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.2 1. La suposición de que la vida en sociedad se origina y rige por consenso en lugar de contrato y la carencia de fuerzas activas para hacer exigible el contrato y responsables a las partes de lo pactado. Con ellos también mas adelante, se hará difícil llamar a cuentas a los responsables del “bien común”. 2. La naturaleza Monista en lugar de dualista o diárquica de la sociedad y su complemento, que ella se considere como un todo orgánico, en el cual se preferencia lo político y lo estatal y se elimina la esfera de la Sociedad Civil. 3. Visualizar la sociedad como jerárquica y desigual en lugar de plana e igualitaria. .. Tiene además impacto en la carencia de acceso independiente a la realidad, a conocerla y descubrirla en lugar de ser interpretada por un mediador. 4. La carencia de acceso autónomo de fuerzas sociales al centro 5. El reemplazo de un pensamiento sistémico y universalista por una interpretación casuística, ad-hoc y particularista, en contraste con el pensamiento racional alejado de la magia y basado en los datos empíricos. 6. La necesidad de mediación en lugar de una visión de acceso directo a la realidad y a la naturaleza de las cosas. 7. La compulsión universal a participar pero sin compromiso, es decir el imperativo de ser miembro de la colectividad pero sin hacerlo con responsabilidad personal para sostener lo que la afiliación a tal colectividad implica 8. El anterior punto lleva a la debilidad de los conceptos de límites entre unidades de colectividad y a que las categorías de afiliación sean difusas y permeables. 9. La carencia de responsabilidad de los elegidos ante los electores. 10. La visión del orden social como algo dado, en lugar de ser creado por las propias acciones, con las implicaciones de quién es responsable de la creación de tal mundo y quiénes los depositarios de él. También cabe aquí la noción de que si todo participante es responsable, o si esta responsabilidad se delega, a menudo hacia arriba, en la jerarquía social. 11. La orientación a la salvación en el “otro mundo” en lugar de en éste y con ello, la carencia de responsabilidad de la transformación del mundo terrenal a través de las acciones propias. 12. La relación con las reglas mismas del orden social, en términos de su continua adaptación en lugar de cómo sería en contraste, el establecimiento de un nuevo conjunto de reglas. 13. Nociones de Justicia Distributiva y de cooptación, donde a cada cual se le da algo con lo que se le seduce y captura, en lugar de estrategias de negociación de las reglas mismas. Incluye, por ejemplo, estrategias de perdón y amnistía. 14. El énfasis en el Bien Común en lugar del Bien de la Mayoría (Common Best) reiterando el que todos los participantes en el orden orgánico merecen una parte, proveyendo así justificación a la Reversibilidad de los Méritos. 15. Finalmente, dentro de la continuidad constitucional del Jacobinismo Hispano Católico, se consolido la relación entre Centro y Periferia en lo que se ha llamado un sistema político Neo Patrimonial. Tal relación se estructura como una “...vinculación básicamente externa que no pretende cambiar los subcentros dominados por linajes y parentescos-territoriales o rituales... manteniendo tan solo amplias estructuras políticas y administrativas dentro de las cuales las distintas unidades locales pueden retener sus propios límites y actividades” (Einsenstadt, 1973, 32,37). Dentro del contexto latinoamericano Colombia ha sido uno de los países donde la continuidad de esta tradición ha sido mayor1 según se expresa, por ejemplo, en la constitución de 1886, vigente hasta el cambio en 1991. En este último evento fundacional la soberanía pasa de la Nación al Pueblo, Dios pasa de ser fuente de autoridad a ser fuente de inspiración, se da legitimidad a la sociedad civil y su capacidad de expresarse, y se permite establece que, por lo menos los representantes sean responsables ante sus electores ( Titulo VI Capitulo 1, Articulo 133, Constitución 1991 ) y disminuir en alguna medida el cercenamiento que se había hecho de esta relación lo 1 “Hubo otros motivos de preocupación. Aislado geográficamente, el gobierno colombiano estaba fuera de la corriente ideológica común a sus vecinos. La Regeneración, de Rafael Núñez y Caro, se basaba en doctrinas conservadoras: régimen centralista, de autoridad, Concordato, fuerte tinte clerical….Alrededor del país se veía otro tinte distinto. Colombia era una isla conservadora circunscrita por un mar hostil de liberalismos y radicalismos”, (Deas, 1999)
  3. 3. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.3 fuera tan solo por los comportamientos correspondientes a su investidura. Igualmente se decreta la colombiana como una democracia participativa y se introdujo la revocatoria del mandato en el ejecutivo. Sin embargo quedaron muchos cabos sueltos en la relación entre representados y representantes, el tema que nos atañe. Los cambios constitucionales pretenden a través de esta ingeniería institucional darle salida a los cambios de la sociedad y eventualmente a transformar su ciudadanía. En ese sentido es necesario a través de instrumentos objetivos ir observando tales transformaciones. Evidentemente las sociedades no son estáticas ni están necesariamente condenadas a reproducir las premisas de sus tradiciones. Precisamente lo que se busca aquí es definir el contexto y observar la evolución para luego identificar si algunos elementos estructurales se pueden cambiar, aspiración que desde ya reconocemos como difíciles si no ilusorias. ¿Que tan tradicional es la sociedad colombiana? Por mas pretensiones de ser políticamente correcto, es posible entrar a mirar si la sociedad colombiana es atrasada y tradicional en un contexto comparativo. La herencia Católica se muestra contemporáneamente en que los países de esta religión tiende a ser mas desconfiados y mas pobres según los resultados de la encuesta Mundial de Valores (Inglehart, 1998). En el mapa de valores que estos autores trabajan y específicamente para Latinoamérica (figura 1), este núcleo cultural se encuentra especialmente baja en la polaridad de Valores Tradicionales/ Seculares Racionales. Para la Ola del 2007 se encuentran entre los países mas bajos del mundo en esta dimensión Tanzania, El Salvador, Colombia y Puerto Rico, por debajo de Jordania, Egipto, Guatemala y Venezuela. Sin embargo, en el otro gran eje del mapa global de valores, Latinoamérica se encuentra en la mitad superior en valores de Autoexpresión que contrastan con los de Supervivencia. Resulta evidente entonces que Colombia tiene un déficit importante en valores seculares racionales y un nivel por fuera de tendencia a favor de valores de autoexpresión. Argentina Australia Brazil Bulgaria Canada Chile China Taiwan Colombia Cyprus Ethiopia Finland France Ghana Guatemala Hong Kong India Indonesia Iraq Italy Japan S.Korea Malaysia Mali Mexico Moldova Netherlands N.Zealand Norway Poland Romania Russia Rwanda Vietnam Slovenia S. Africa Spain Sweden Switzerland Thailand Trinidad Turkey Ukraine Morocco Egypt Britain U.S. Burkina F Uruguay Zambia W.Germany E.Germany Serbia -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 -2,0 -1,5 -1,0 -0,5 0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 Survival vs. Self Expression Values Traditionalvs.Secular-RationalValues Protestant Europe Catholic Europe English Speaking Latin America Africa South Asia Confucian Orthodox 1 standard deviation Figura 1: Colombia en la Encuesta Mundial de Valores, Inglehart y Weltzel, 2000
  4. 4. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.4 Figura 2: Los cambios en los valores de Colombia, 1997 2 -2005 comparados con los países aledaños a ella en valores Como puede observarse en la figura 2, los valores en Colombia se han tornado aún mas tradicionales mientras países comparativos han mejorado en la dirección de valores seculares-racionales. Otro elemento importante para contextualizar la sociedad colombiana son los niveles de Confianza Interpersonal, una Proxy a nivel agregado de Capital Social (Ksocial), y la percepción de la corrupción. La primera en el periodo 1997-2005 ha aumentado de uno de los lugares mas bajos (10,1% de las personas confiaban en los demás) aun 14,3%, lo que arroja una tasa muy satisfactoria de 4.48% anual, semejante a la que tuvo Italia desde 1959 a 1990, un 5% anual compuesto. Por otro lado la percepción de la corrupción tuvo un cambio imperceptible al pasar de 7,27 a 6,88 en los ocho años que transcurrieron entre las dos mediciones. III. El Clientelismo, la relación Principal-Agente y los Sistemas Electorales Uninominales De los elementos de la Tradición antes mencionados es el de la relación centro-periferia el que nos puede guiar como foco de atención y cambio. Dada esta estructura de relación “externa” dentro de las cuales las distintas unidades locales pueden retener sus propios límites y actividades, la clave de articulación la dan las relaciones patrón-cliente y su evolución con el desarrollo. En ellas se mezclan incondicionalidad e intercambio específico y se tornan las unidades de confianza en la sociedad. Estas estructuras son por definición privadas y desiguales: precisamente hacen que la Acontabilidad sea 2 Los datos del año 1997 fueron recopilados por Cuellar, 2000. -0.25 0.00 0.25 0.50 0.75 1.00 1.25 Supervivencia/Autoexpresión -2.50 -2.00 -1.50 -1.00 -0.50 0.00 Autori da dtra dici onal/s ec ular Colombia 1997 Colombia 2005 Uruguay 2005 Nigeria 2005 Brasil 2005 México 2005 Venezuela 2005 Puerto Rico 2005El Salvador 2005 El Salvador 2000 Nigeria 2000 Puerto Rico 2000 Venezuela 2000 México 2000 Annotation
  5. 5. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.5 imposible y que el vínculo votantes y representantes se encuentre roto. El clientelismo es la expresión de ellas en su forma mas cruda, cuando las relaciones son mas especifica de intercambio privado de bienes y servicios. Sin embargo la posibilidad de establecer tal rendición de cuentas debe ser estudiado de forma mas amplia y comparativa observando como los sistemas electorales fortalecen o debilitan la relación Principal- Agente, especialmente buscando –con las limitaciones que la fantasía de la ingeniería institucional trae- aquellos que refuercen este componente básico de la democracia y establezcan ámbitos donde la acontabilidad sea política, colectiva y, por definición, pública: los Bloques Básicos de la Democracia de los cuales deberían estar construidos los partidos políticos. La Relación Principal-Agente y los sistemas electorales Strom et. al. (2003) han tomado el modelo de principal-agente para estudiar los distintos regímenes políticos en Europa Occidental y los efectos en la relación entre votantes y representantes. Concretamente, este vínculo es el primero de una cadena que se extiende, en los regimenes parlamentarios, desde el colectivo de votantes (constituency), el Principal, al representante, el Agente, de estos al primer ministro, de este a los miembros del gabinete y de estos a los funcionarios públicos. Strom et. al. estudian entonces los mecanismos que permiten impedir que exista una perdida de agencia en cada uno de los pasos, clasificándolos en aquellos exante y expost a la elección misma del representante. Si bien ellos consideran que el más débil de tales eslabonamientos es el de votantes y miembros del parlamento, esta debilidad se acrecienta en primer término por los efectos de diferentes sistemas electorales parlamentarios. El contraste obvio es el de sistemas mayoritarios con distritos uninominales como el de Westminster, llamados First Past the Post (FPTP), donde se identifica quien es el representante y a quien representa (los habitantes del territorio: la constituency) y aquellos de Representación Proporcional (RP). Los sistemas Representación Proporcional están basados en concepciones de representación referidas a la representación de minorías, normalmente partidos, sin incluir los Bloques Básicos de la Democracia, es decir aquellos donde la relación principal-agente sea clara e identificable, y donde se pueda ejercer la acontabilidad del representante. Esta representación proporcional se alimenta de una concepción microcósmica de la representación por la cual lo que debe representarse en los parlamentos debe ser un reflejo de la sociedad como un todo, es decir que tales cuerpos deben conformar un microcosmos de la sociedad según la concepción de James Adams (Farell, 1997). De ahí el énfasis en proteger las minorías, todo esto en contraste con la representación de la colectividad territorial de los votantes, la relación P-A. El sistema presidencialista diluye aún mas la relación P-A pues las relaciones entre el principal se multiplican en diferentes actores políticos al ahora incluir el ejecutivo. Finalmente las relaciones patrón-cliente y la política clientelista tienen un efecto devastador sobre esta relación, pues por definición las relaciones que quedan son particularistas, individuales, desiguales y privadas.
  6. 6. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.6 La Acontabilidad, los Mecanismos de Participación y la construcción de los Bloques Básicos de la Democracia Strom et.al. (2003) identifica como una de las mayores fuentes de pérdida de agencia en el eslabonamiento que nos ocupa, la dificultad de coordinación entre los electores para expresar sus preferencias y, por otro lado, la dificultad de los elegidos de saber qué quieren estos. Los representantes pueden simplemente no desear cumplirles a los principales o simplemente no poder hacerlo; se pueden encontrar en una situación imposible: “sistemáticamente las encuestas indican que todos desean mas servicios y menos impuestos”. Los ciudadanos no ven en esto las realidades que los recursos limitados imponen, lo que de facto es un ejercicio de suma cero. Es en estos sentidos que los mecanismos de participación entran a jugar un papel, principalmente la Planeación Participativa, que en el caso colombianos se debería realizar por mandato constitucional cada cuatro años en todas las unidades territoriales, y los presupuestos participativos anuales incluidos los de las unidades submunicipales, atisbos que han sido adoptados en varias ciudades. Mirando en el tiempo estos se convierten inicialmente en un mecanismo que, en la confluencia entre los mecanismos de participación y la fortaleza de la sociedad civil, permiten organizar la ciudadanía y definir colectivamente lo que ella quiere. Esta organización se convierte en mecanismo exante para las siguientes elecciones; con la aplicación repetida se convierte luego en un mecanismo expost para entrar a llamar a cuentas a los representantes3 . Ahora bien, estos procesos, como sucedió en Bogotá entre 2004 y el 2008 con la planeación participativa local pueden ser ejecutados sin generar la tan indispensable racionalidad colectiva, secular y legal sino el populismo y el clientelismo:”Darles casi todo lo que ellos pedían” (Fabio Velásquez, conversación personal) y no tener que confrontar los intereses sectoriales o individuales frente a una situación de recursos limitados. Nada hay mas arriesgado para un político que ir en contra de los valores de los electores, nada mas necesario que forzarlos a ellos a compartir los dilemas del desarrollo y la inversión. Los mitos que soportan la Representación Proporcional, su acople con la tradición hispano-católica y el quiebre de los posibles efectos de la circunscripciones uninominales en Latín América. El examen de los elementos de la tradición JHC muestran claramente el quiebre de la relación P-A. La relación no es contractual y se hace énfasis en la justicia distributiva donde a todos se les da alguna parte. En ese sentido la representación proporcional casa muy bien con la tradición. No resulta entonces extraña la absoluta preponderancia de regimenes de Representación Proporcional en Latinoamérica, con tan solo cuatro excepciones. Muchos son los mitos que atentan contra los sistemas mayoritarios, especialmente aquellos en los cuales existe un representante por territorio (FPTP). La respuesta automática entre los “conocedores” del tema que más sostiene la aversión a tales regímenes electorales por lo “excluyentes,” es el axioma de Duverger. El afirmaba que “dado el tiempo suficiente” tales regímenes necesariamente se convertían en 3 La Acontabilidad sobre la cual se hace referencia es esencialmente la política y su aproximación a ella. La otra serie de Acontabilidades que se discuten en la literatura se dirigen a otros eslabonamientos de la cadena que especifica Strom. Sin lugar a dudas ellas tienen un valor intrínseco y complementario de la que se especifica aquí. “El problema real de Latinoamérica es una acontabilidad vertical dañada: los legisladores no se responsabilizan ante sus votantes, y los votantes no sancionan con el voto a los lideres malos.” (Crisp, Moreno y Shugart, 2003).
  7. 7. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.7 sistemas políticos bipartidistas. La evidencia de la evolución en Inglaterra es que “este tiempo suficiente” puede ser muy largo y muchas cosas pueden pasar en tal período. Como puede observarse (Figura 3) en Inglaterra desde cuando se inicia la serie, en los 1880s el sistema tenía por lo menos tres partidos, en el 1900 tenía cinco partidos con ninguno con mas del 60% del electorado, en los 1920s eran tres partidos, y en 1930 seguían siendo tres partidos y solo a partir de esa fecha se consolida un régimen bipartidista. Sin embargo los cambios que se dan en esos cincuenta años son suficientemente drásticos – fin del liberalismo, surgimiento del laborismo- para afirmar que el régimen FPTP característico de Westminster tiene un efecto tan simple como para desechar su capacidad de representar los cambios que se dan en la sociedad y acabar con los partidos minoritarios. Como se anota en Strom sobre Inglaterra: ¡Todavía siguen siendo nueve partidos! Otro caso que contradice la regla es el uso que se dio a la representación proporcional después de la caída de la dictadura en Grecia para, ¡O sorpresa!, “asegurarse que emergiera un sistema bipartidista” (Trantas et. al. en Strom, 2003, 383). La voluble Italia, donde para superar la crisis de legitimidad de los noventas se instauraron los circuitos electorales uninominales, terminó eliminándolos para regresar a un sistema de RP tratando de conformar un sistema de dos bloques de partidos. Con el plebiscito de Junio del 2009 intenta mediante el uso creativo del umbral crear un sistema bipartidista, no simplemente un sistema bipolar de coaliciones. Figura 3: La tesis del Bipartidismo en sistemas de FPTP, Inglaterra, 1880-1970 (Heclo, 1974) Con valiosas excepciones4 , varios de los análisis de los sistemas de partidos latinoamericanos dejan de lado el enfoque Principal Agente. En una revisión reciente (Idea, 2008) si bien se hace un juicio sobre los efectos deletéreos que la RP que Strom 4 Véase por ejemplo Mainwaring et.al , 2008. Este importante intento le resta importancia a los mecanismos de participación y a la sociedad civil y prefiere atribuir la crisis de representación a las fallas del estado (véase pp. 498-500). Mi tesis tiene mas que ver con que la superposición de mecanismos de participación con los bloques básicos de la democracia, vía distritos unipersonales, crean la Acontabilidad y el Control Social que, mas en la dirección de Putnam (1993), crean la efectividad institucional. Cuando los autores dejan de lado el evaluar si los representantes efectivamente actúan en representación de sus electores, “debido a las dificultades con que se tropieza a la hora de juzgar tales aserciones” (40) dejan de lado establecer si existen los mecanismos para que estos representados expresen públicamente que es lo que quieren y construyan el ”bien común”.
  8. 8. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.8 comparte para el caso de Europa Occidental y que indica que ha llevado a la fragmentación de los sistemas parlamentarios (pp.74), se cae en la dicotomía gobernabilidad-representación que evapora conceptualmente la relación P-A del análisis. Zovatto y Orozco (2008,108) afirman efectivamente que el sistema RP por su preponderancia en la cámara baja “genera una reducción del nivel de efectividad del sistema que se hace mas difícil que en los gobiernos mayoritarios que facilitan las decisiones y el consenso.” Sin embargo, y este es el punto analítico, la propuesta general va en la dirección de evaluar un sistema electoral “…mas que su efecto directo en el régimen democrático tiene efecto en la gobernabilidad por su impacto en la estructura y operación del los sistemas de partidos políticos (104)”. Y, donde aparece el problema mas centralmente es en la siguiente cita que dice (110): “la mayoría ha adoptado sistemas de elección legislativa que favorecen la representatividad en detrimento de la efectividad y la participación, fundamentalmente por la clara tendencia de los países latinoamericanos de adoptar el sistema de representación proporcional…” Los autores caen en la trampa de la falsa polaridad entre la representación a la John Adams (microcósmica) y la gobernabilidad generalmente atribuida a sistemas mayoritarios de magnitud uno, (FPTP) y el mito duvergiano de convergencia a sistemas bipartidistas. La otra concepción de la representación, la de principal agente, se esfuma del análisis, por sincronización perfecta entre la estructura simbólica y el análisis. Todas las alternativas sobre la relación entre las colectividades de votantes (constituencies) y la acontabilidad desaparecen como tema. Por otro lado la dificultad del modelo P-A se hace más evidente cuando se revisan los cuatro casos que permiten la representación de territorios a través de sistemas mayoritarios, de FPTP o mixtos que incluyen la circunscripción uninominal o de muy baja magnitud. Los cuatro países son México, Chile, Venezuela y Bolivia. Revisemos cada uno de ellos. En México por ejemplo, la acontabilidad ha sido cercenada por medio de la prohibición de reelegir el representante para los distritos uninominales, eliminando así el principal mecanismo de premiar o castigar que tendrían los electores y llevando el poder de nominación a los partidos desde 1938. En Venezuela el sistema mixto instituido por Hugo Chávez fue bloqueado por el intento de disminuir la representación elegida y reemplazarla por una participación movilizada por el ejecutivo (Kornblith, 2007). Como se ha argumentado no se trata de disminuir la representación por medio de la democracia participativa sino engranar las dos en los bloques básicos de la democracia: los distritos uninominales. En Chile las circunscripciones territoriales de muy baja magnitud (una o dos curules) fueron diseñadas no para preferir la mayoría sino privilegiar la minoría mas grande, al final de la dictadura de Pinochet. Esto queda determinado por la regla por la cual un partido no puede ganar las dos curules de la cámara baja de un distrito si no tiene el 66% de los votos. Las coaliciones que se forman entonces, con menos votos, logran la curul adicional. En caso restante, el de Bolivia, en continua evolución, requiere una atención sostenida por su fluidez. Como se ve entonces los frutos de las circunscripciones uninominales, que clásicamente fortalecen la relación P-A, han sido marchitados por otros medios.
  9. 9. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.9 IV. Contrastes y efectos en el Eslabonamiento Legislativo y la Acontabilidad en cuatro ciudades colombianas donde la Fe en Fuentes de Información No Validadas descendió La medición del capital social permite ver ciertos atisbos de la relación entre la democracia participativa y la representativa en las grandes ciudades colombianas, particularmente en Medellín, durante el período 2003-2007 (Sudarsky, Julio 2009). Si bien este proceso de cambio tiene como requisito un proceso de Sinceramiento de la ciudadanía, por el cual ella acepta que vive en un mundo imbuido por el clientelismo (la caída de Fenoval), lo particular de Medellín fue la introducción de los presupuestos participativos por comunas (agregaciones de barrios), y la utilización de los mecanismos de participación en educación. Si bien Medellín tuvo el mayor aumento en Ksocial de las unidades territoriales medidas, aún permanece en uno de los niveles más bajos de este lo que indica aún un largo recorrido por delante. Lo importante para el argumento son los aumentos en el Eslabonamiento Legislativo5 y la Acontabilidad6 . El primero, que cayó a nivel nacional, tuvo aumentos muy importantes en el eslabonamiento con las Juntas Administradoras Locales y el concejo municipal, lo cual no sucedió en otras ciudades. Además la Acontabilidad aumento considerablemente más que en el país. En ese sentido entonces encontramos un caso medido en el cual el modelo que se ha venido defendiendo: el efecto de convocar a la ciudadanía a definir su voluntad colectiva mediante los procesos de presupuestaciones anuales, y con ellos hacer mas responsables a los representantes, establecer una relación mas clara con ellos y establecer en la cultura el concepto de la acontabilidad. Esta, por ejemplo en ciudades como Cali y Barranquilla, existe en el primer caso muy tenuemente en la cultura, o no del todo en Barranquilla. En Cali por lo menos queda el recuerdo de lo que se intentó y desapareció en la primera envestida de una pesada crisis fiscal que ha mantenido agobiada a la ciudad, igual que a Barranquilla así orondamente se elijan ediles. Pero en esta última nunca ha habido una conformación administrativa y social de las comunas. Por otro lado, Bogotá ilustra cómo, con todo y un sinceramiento antes de 1997, los procesos de Planeación Participativa con un enfoque de crear la racionalidad colectiva con ejercicios de suma-cero, se han reemplazado por procesos mal concebidos, de dar “casi todo lo que pedían” a los ciudadanos participantes de los procesos. Por supuesto las tendencias de Medellín acercan la representación política a lo que se ha venido proponiendo para conformar los bloque básicos de la democracia, pero su conformación definitiva con la unión de la democracia participativa con la representativa depende de una eventual reforma política substantiva que conforme distritos electorales uninominales. 5 Para cada uno de los cuerpos legislativos: votó, sabe quien hubiera sido su representante, si este salio elegido y cual de todos considera es el que mejor lo representa. Posteriormente se pregunta sobre este último las razones por las cuales se voto por él. Un conjunto de las posibles respuestas van al cálculo del Clientelismo. 6 ACCOUNT ACCOUNTABILITY PRIONIM(-) Paravotar por uncandidatolomenosimportantesonlas prioridadesqueestableceensuprograma(-) RZPROGR RazóndeVoto: Programa SARECUR Saber en quéseinviertenlosrecursos desulocalidad/ región GEVIGPR Despuésdequesetomaunadecisiónpúblicala gente vigila estrictamente RZCUMPL RazóndeVoto: Cumplimiento MPTREVM MecanismoParticipación: Revocatoriadel mandato
  10. 10. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.10 V. La articulación entre Estado y Sociedad durante el periodo 2002-2009: Mecanismos de Participación y desarrollo de la Sociedad Civil La medición del cambio del Ksocial con el Barómetro del capital Social (Barcas), 1997- 2005 (Sudarsky, 2007), arrojó no uno sino tres factores: Ksocial que aumentó un 106%, Confíe o Confianza y Control Indirecto del estado, que cayó un 100% y el mencionado Fenoval (Fe en Fuentes de Información no Validadas) que lamentablemente aumentó un 133%. Ksocial aumentó principalmente por aumento en la dimensión de Solidaridad y Mutualidad, Confíe cayo principalmente por la caída casi generalizada de Confianza Institucional, y Fenoval por el aumento de fe en fuentes de información y Republicanismo Cívico que termino siendo un mito ciudadano que permite a estos desmovilizarse de su responsabilidad en lo público, lo que efectivamente se dio de manera notoria. La participación Cívica que tendría un efecto de aumentar Ksocial y disminuir Fenoval, cayó, produciendo el efecto contrario. El Ksocial aumentó sobretodo por el aumento de la Solidaridad y Mutualidad, específicamente por la del estado y las organizaciones humanitarias. Sin lugar a dudas la Seguridad Democrática del Presidente Uribe tienen en este resultado un resultado innegable. El Ksocial también aumentó por la dimensión de la participación política. Sin embargo, como se mencionó, el eslabonamiento legislativo, esencia de la democracia representativa, cayó. En cuanto a la Participativa aumentó aunque en esta última se detectaron ciertos mecanismos como el de Educación y de Salud que permanecieron estáticos o cayeron, mecanismos especialmente susceptibles a ser promovidos desde el gobierno. La caída del eslabonamiento legislativo, la desmovilización cívica y el desarrollo económico que normalmente desmoviliza podrían indicar que se trata de un “problema de los ciudadanos”. Sin embargo es responsabilidad del Estado construir ciudadanía y estructurar espacios para su participación en lo público. Lo que se observa en los resultados de los mecanismos en Educación y en Salud en el periodo, es lo contrario y muestra una disposición poco clara a promover tales espacios donde los ciudadanos puedan ser convocados, informados y oídos. La política del gobierno se ha concentrado en los Consejos Comunitarios en detrimento de, por ejemplo, de mecanismos constitucionales tales como los procesos de planeación participativa. Claradamente los Consejos Comunitarios, en lugar de ser mecanismos de control social de la sociedad sobre el estado se han convertido en mecanismos del gobierno nacional para gobernar. Ellos no reemplazan una política más estructurada e institucional que invite a la movilización ciudadana. El desarrollo de la sociedad civil no se puede dejar al garete. El Estado debe hacer lo necesario para promoverla y ofrecer una oferta articulada de participación a la cual concurran de forma instrumental las organizaciones voluntarias. La inquieta y volátil atención de los ciudadanos es mínima comparada con la institucionalizada y permanente búsqueda de un objetivo que mantiene una organización voluntaria. El resultado del Republicanismo Cívico en Fenoval y el aumento de este caso lo confirman.
  11. 11. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.11 Figura 4: El cambio en membresía activa en las organizaciones (Iglesia, club deportivo, social, artística, musical y/o educativa, sindicatos, partidos políticos, ecologista, profesional cámara o gremio, caridad, y otras). 2005/1998. EMV En cuanto a la política del gobierno actual, la evidencia indica que el concepto mismo de Sociedad Civil está ausente del ideario del Gobierno del Presidente Uribe. Ni en su visión del largo plazo (Colombia 2019), ni en su planes de desarrollo (2002-2006, 2006- 2010) se encuentran referencias a la sociedad civil; la estructura institucional que se tenía en el gobierno para coordinar e implantar una política articulada de participación, fue desmantelada en la fusión de los ministerios de Interior y de Justicia. La consecuencia es lamentable: Colombia es uno de los países donde más drásticamente ha caído la participación de la ciudadanía en organizaciones seculares, según se observa en la figura cuatro, con la prueba ácida de la caída de la membrecía activa. A decir verdad, India que estaba en un nivel idéntico de las seculares en este indicador en 1997, muestra el mayor avance. Allí las organizaciones voluntarias han servido de redes con las cuales incorporar bastos números de agricultores pobres a una red de crédito y servicios para así aumentar su productividad. En el lapso de las dos mediciones la India supera ahora a Colombia en un 140%. Los resultados de los cambios en la densidad organizacional (0: no miembro; 5: miembro; 10: miembro activo, figura 5) muestran que las únicas organizaciones que han crecido son las Agrarias. Con esto se confirma la capacidad del gobierno de promoverlas y bien lo hubiera podido hacer con otras. Sin embargo, su decisión fue no hacerlo. Aún así la evolución en el campo de la participación en las organizaciones voluntarias es dramática (figura 6), especialmente por la caída de la participación de las clases medias altas (nadie se clasificó de clase alta desde 1997). Sería injusto atribuir Porcentaje de cambio Pertenencia a OV, 2005 -61% -39% -25% -12% -12% -10% -10% -8% -4% -1% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 3% 4% 6% 9% 10% 14% 22% 28% 72% -51% -41% -19% -12% -13% -11% -14% -8% -6% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 5% 4% 7% 14% -1% 13% 38% 25% 80% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% South Korea Australia Colombia Argentina United States Taiwan Germany Chile Uruguay Japan Venezuela Puerto Rico Philippines Spain Norway Peru Turkey Dominican Republic Switzerland Mexico Sweden South Africa Brazil Russian Federation Nigeria Finland India % cambio Todas % de cambio seculares
  12. 12. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.12 esta caída al gobierno actual pues la guerrilla y el paramilitarismo7 tuvieron el efecto más devastador y deberían desaparecer. Aún así, lo que queda es un sector rural desertificado de organizaciones voluntarias. Porcentaje de cambio ítems Organizaciones voluntarias 2005/1997 -57% -53% -52% -45% -42% -42% -39% -37% -37% -35% -31% -25% -23% 58% -27% -8% -25% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% Org. Vol Otras Org. Vol Partidos Políticos Org. Vol Sindicatos Org. Vol Salud Org. Vol Ecológica Org. Vol Femenina Org. Vol Educativa Org. Vol Caridad Org. Vol Deportiva Org. Vol Étnica ORG. VOL. RELIGIOSA Org. Vol Prof/Cámara/Gremio Org. Vol Cultural Org. Vol Seguridad Org. Vol JAC/Cívica/Barrio Org. Vol Cooperativa Org. Vol Agraria Figura 5. Porcentaje de cambio de los ítems de Pertenencia a Organizaciones Voluntarias Algunos casos de destrucción de la sociedad civil son dramáticos. Por ejemplo lo que sucedió en las Sierra Nevada (Cesar-Guajira-Magdalena) donde en un período muy corto la destrucción de comunidad no tiene precedente (Figura 7). Pero lo mas aterrador del proceso es suponer que agentes de entidades estatales pudieran ser cómplices de tales sucesos como se sospecha del Director de Departamento Administrativo de Seguridad, bajo investigación penal por colaborar con los paramilitares de la zona. 7 Ver figura 8 para observar como estas dos entidades tienen las más altas caídas en confianza aún de los puntos notoriamente más bajos en que se encontraban en 1997.
  13. 13. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.13 Desmovilización de la sociedad civil, 2005/1997 -300% -250% -200% -150% -100% -50% 0% 50% 100%RuralBaja RuralTrabajadora RuralM edia baja RuralM edia m edia RuralM edia alta Urbano Baja Urbano Trabajadora Urbano M edia baja Urbano M edia m edia Urbano M edia alta Urbano Alta Otras Etnica Mujeres Salud Seguridad Comunal/Barrio Cooperativa Caridad/Humanitaria Gremio Ecológica Grupo/ Ptido Político Agraria Sindicato Educativa Cultural Deportiva Religiosa Figura 6. Desmovilización de la sociedad civil (diferencia 2005-1997) por clases sociales La estrategia del gobierno ha sido la de arrinconar hacia fuera (Crowd Out) las diferentes agencias, comenzando con los mecanismos de participación que el gobierno explícitamente centró en los concejos comunales y la negligencia activa para desboronar aquellos que institucionalmente les pudieran competir (véase las estructuras de los Consejos Territoriales de Planeación, columna vertebral de la sociedad civil), prosiguiendo con la Sociedad Civil de la cual no se requiere decir mas que el resultado de la referenciación internacional. Todo esto termina con una considerable caída en la confianza institucional de la cual tan solo se salva el gobierno nacional (ver figura 8). Si bien el país ha aumentado su seguridad, poco se puede decir de que esta sea democrática cuando se han hecho esfuerzos sistemáticos por parte del gobierno por desarticular los elementos de una gobernabilidad democrática y dejar solo al gobierno como actor. Esta última debe pasar por el fortalecimiento de mecanismos alternos al clientelismo para articular la sociedad y fortalecer otras estructuras de articulación vertical. Lo que observamos en el periodo es un aumento del 20% del clientelismo8 de lo que parecía un máximo durante el gobierno en cual se llevó a cabo la primera medición. Alternativamente (Tabla 1) todas las estructuras de articulación vertical (Iglesia, gremios, sindicatos y partidos) han tenido importantes pérdidas en densidad 8 CLIENTELISMO (-) Problemas colectivos. Solo los puede resolver cada uno por su lado Problemas colectivos. Uno mejor busca su palanca para que le resuelva el problema Razón de voto clientelismo (razón para votar por representante mas cercano) Ayuda palanca: Alguna conexión política lo pueda ayudar.
  14. 14. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.14 organizacional y confianza. Si bien el país ha aumentado en su seguridad, ha disminuido en su gobernabilidad democrática. Figura 7: El cambio de territorios en el modelo de Cuadrantes, 1997-20059 Ejes Colombia 1997, Colombia 2005 9 El Modelo de Cuadrantes permite trazar las rutas al desarrollo, el movimiento hacia la sociedad cívica moderna. Su resultado nacional indica que en Colombia ha aumentado en el periodo su nivel de Logro y perdido Comunidad. El modelo tiene dos dimensiones: Individualismo (I) y Comunidad, (C) con los cuales se definen cuatro cuadrantes: a) Comunal (C alta I bajo), b) Familismo Amoral ( C bajo, I negativo), c) Alto Logro (McClelland, 1967) ( I positivo, C baja) y el cuadrante al cual se quiere llegar, el de la 4) Sociedad Cívica Moderna (SCM) ( I+, C+). Visiones del Individualismo Negativa Positiva Efectividad Negativa 1. Familistas Amorales. Deterioro comunal, individuación intermitente 2. Alto n Logro, "Modernización". Comuni tariaPositiva 3. Comunal o Gemeinschaft. 4. Asociación: "Sociedad Cívica Moderna" Las rutas a la Sociedad Cívica Moderna. El Modelo de Cuadrantes
  15. 15. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.15 Figura 8: El Cambio en la Confianza Institucional 2005/2007 Membresía Confianza Promedio org. hacen mediación Organización Activos No activos Total membresía Nada (0) Poco (3,3) Algo (6,6) Mucho (10) Promedio de Confianza Iglesia -36,4% -3,4% -23,3% 33,8% 8,7% -4,9% -2,8% -2,6% -14,4% Gremios -20,0% -40,6% -29,9% 38,1% -0,4% -22,3% -43,0% -20,0% -19,2% Sindicatos -46,9% -36,7% -41,9% 37,3% -1,2% -21,4% -48,6% -22,1% -24,0% Partidos -49,2% -59,5% -55,0% 13,0% 1,0% -20,3% -43,1% -14,4% -24,4% Tabla 1. Articulación Vertical: Cambios en categorías de membresía y confianza 2005/1997 Elementos del debate constitucional sobre la relación entre Sociedad y Estado en Colombia, 2002-2009 Una manera de observar la evolución de los anteriores temas es en las propuestas de referendo que han tocado algunos de los puntos de la relación sociedad civil-estado y las reformas políticas propuestas, especialmente la última dirigida teóricamente a castigar a los partidos y sus representantes por su relación delincuencial con los paramilitares. En el referendo (2003) que terminó no aprobado, si bien el gobierno presentó la posibilidad de ampliar la participación de la sociedad civil (Punto Cuarto), sometido a un congreso glotón, la propuesta termino transformada en un intento de este por controlar todas las decisiones presupuéstales renglón por renglón, y sojuzgar a la sociedad civil a él. El debate para el gobierno Uribe quedó congelado allí. Por otro lado resulta difícil de creer que en el debate de la reforma política (2009) el tema de la representación no se haya Porcentaje de cambio Confianza Institucional,2005/1997 -65% -57% -22% -22% -22% -22% -20% -18% -16% -15% -15% -15% -14% -13% -8% -7% -5% -4% -3% -3% -2% 1% 13% -70% -60% -50% -40% -30% -20% -10% 0% 10% 20% Autodefensas Guerrilla Conf. Movimientos Ecológicos Sindicatos Conf. Movimientos Feministas Conf. Movimientos Étnicos Gremios Sistema Legal Conf. Fiscalía Conf. TV Congreso Partido Conf. Grandes Compañías Conf. Prensa Administración Pública Conf. Educación Conf. Gobierno Local Conf. Policía Gobierno Departamental Conf. Iglesia Conf. Fuerzas Armadas Conf. Gobierno Municipal Conf. Gobierno Nacional
  16. 16. Acontabilidad y Representación, 1997-2005, 24/9/2010, No.16 tocado, especialmente cuando en Venezuela y Bolivia ya existen sistemas mixtos que incluyen como uno de sus componentes más importantes la representación de los distritos electorales uninominales. Esto tan solo refleja, por un lado, como la agenda paramilitar-guerrilla ha definido -no sin razón- el debate y, por otro, la acción mecánica de la tradición, con una reacción de reflejo condicionado con la cual los elementos de la representación en base al esquema principal-agente se minimizan para “defender las minorías”. VI. A manera de Conclusiones Retomando el esquema formulado arriba e ilustrado para Medellín, donde se pudieron ver atisbos importantes para conectar Estado y Sociedad por medio de la vinculación entre la democracia participativa y la democracia representativa, y la posibilidad de aumentar la racionalidad colectiva con ejercicios de suma-cero, faltan por considerar posibles sistemas electorales que incluyan los Bloque Básicos de la Democracia donde surja la Acontabilidad con claridad sobre la representación y en base a los cuales se construyan partidos políticos que tengan la capacidad de procesar el conflicto. En ese sentido es necesario considerar varias alternativas para que mas temprano que tarde las dos democracias se vinculen. En ese sentido debe estar de frente en el debate de la reforma política la inclusión de sistemas mixtos. Estos según Shugart y Wattemberg (2003) “generan un sistema de partidos de dos bloques, sin necesidad de reducir los partidos menores a la insignificancia. Adicionalmente tienen mayor probabilidad que otros grupos de sistemas electorales de simultáneamente generar acontabilidad local y partidos con orientación nacional. Puede muy bien ser la reforma electoral del siglo XXI.” Sin embargo, las alertas deben estar prendidas pues la falta del referente cultural del cual extraer el modelo principal-agente puede permitir su emasculación como el caso de México ilustra. Referencias Crisp, Moreno and Shugart: The accountability deficit in Latin America in S. Mainwaring and Ch. Welna: Democratic Accountability in Latin America. Oxford: Oxford University Press, 1993. Cuéllar, María Mercedes. Colombia: un Proyecto Inconcluso. Valores, Instituciones y Capital Social. Bogotá: Universidad externado de Colombia, Vol I y II, 2000 Deas, Malcom. "El Entorno Internacional de la Guerra de los Mil Días". Lecturas Dominicales, El Tiempo. Octubre 10, 1999, Bogotá. Departamento Nacional de Planeación: Hacia un Estado Comunitario (2002-2006), Bogotá, DNP. 2002. : Visión Colombia II Centenario: 2019 Propuesta para discusión, Bogota, DNP, 2005.
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