1. 27
Análisis de la legislación
sobre planificación territorial
en el Perú
Javier Azpur

3. Análisis de la legislación
sobre planificación territorial
en el Perú
Javier Azpur

4. Instituto de Estudios
Peruanos - IEP
Centro de Estudios y
Promoción del Desarrollo
DESCO
Centro de Investigación y
Promoción del
Campesinado - CIPCA
Centro Peruano de
Estudios Sociales
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Desarrollo y la Participación
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“Bartolomé de las Casas”
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Centro de Estudios para el
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CUADERNO DESCENTRALISTA N° 27
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Auspicia:
Primera Edición:
Lima-Perú, enero 2012

5. Índice
Introducción ........................................................................................................................... 9
I. Marco constitucional . ................................................................................................... 11
1.1 La Constitución de 1993........................................................................................ 11
1.2 La reforma constitucional para iniciar la descentralización ..................................... 12
II. Competencias y funciones de los niveles de gobierno en relación
con el desarrollo territorial............................................................................................ 14
2.1 Ley Orgánica de Bases de la Descentralización . .................................................... 14
2.2 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales . ................................................................ 15
2.3 Ley Orgánica de Municipalidades . ........................................................................ 16
III. Legislación sobre ordenamiento territorial ..................................................................... 18
3.1 Ley de Demarcación y Organización Territorial ..................................................... 18
3.2 Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial ..................................... 19
3.3 Reglamento de Zonificación Ecológica Económica . ............................................... 21
3.4 Metodología para la Zonificación Ecológica Económica ......................................... 24
3.5 Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica ...................................... 25
IV. El ordenamiento territorial en la legislación ambiental.................................................... 29
4.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales ............... 29
4.2 Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental . ........................... 29
4.3 Reglamento de la Ley Orgánica sobre la Conservación y el Aprovechamiento
Sostenible de la Diversidad Biológica . ................................................................... 30
4.4 Sistema Nacional de Gestión Ambiental ................................................................ 30
4.5 Ley General del Ambiente ..................................................................................... 31
4.6 Ley de Creación del Ministerio del Ambiente......................................................... 32
4.7 Política Nacional del Ambiente . ............................................................................ 32

6. Cuadernos Descentralistas 27
6
V. Marco normativo de promoción de las inversiones que incide en el territorio . .............. 34
VI. La consulta a las comunidades campesinas y nativas ..................................................... 39
6.1 El Convenio 169 de la OIT .................................................................................... 39
6.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa ................................................................ 40
6.3 Las objeciones a la consulta previa......................................................................... 41
6.4 Antecedentes normativos sobre pueblos indígenas . ............................................... 43
VII. Un enfoque sobre el ordenamiento territorial parcial y con marcadas
limitaciones .................................................................................................................. 44
7.1 Modelo primario-exportador ................................................................................. 44
7.2 Reforma descentralista .......................................................................................... 45
7.3 Una demarcación fragmentada e inconclusa.......................................................... 46
.
7.4 Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificación ecológica
económica ............................................................................................................ 46
7.5 Un primer marco general....................................................................................... 48
7.6 La dimensión ambiental......................................................................................... 49
7.7 Tendencia democratizadora .................................................................................. 50
VIII. Conclusiones ................................................................................................................. 51
Bibliografía............................................................................................................................ 54
Abreviaturas empleadas ........................................................................................................ 58
Anexo: Experiencia de ordenamiento territorial en Cajamarca............................................... 59

7. Análisis de la legislación sobre
planificación territorial en el Perú
Javier Azpur*
* Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana.

9. INTRODUCCIÓN
El ordenamiento territorial (OT) es una política los efectos que tendrán sobre recursos que cada
de Estado y un instrumento de planificación que día son más valiosos, como el agua o la tierra.
integra las políticas económicas, sociales, cultu- La ausencia de un plan para el manejo racional
rales y ambientales con una visión del territorio, del territorio crea condiciones para la conflicti-
y eso hace posible que estas respondan mejor a vidad, pues incluso proyectos sin riesgos reales
los problemas, dinámicas y potencialidades es- para el territorio pueden considerarse peligrosos
pecíficas de este. En ese sentido, el OT permite por falta de acuerdos previos que tengan base en
orientar la ocupación y el uso más adecuado del información confiable.
territorio sobre la base de sus propias aptitudes
y limitaciones, la preservación del ambiente así Por sus características, el ordenamiento te-
como el manejo racional de los recursos natura- rritorial puede convertirse en un instrumento re-
les y de la biodiversidad. levante para construir un proyecto de desarrollo
alternativo que reduzca la dependencia que se
Se trata de un proceso de negociación y tiene de las actividades primario-exportadoras y
concertación entre el Estado, las organizaciones que se sustente en aquellas potencialidades pro-
sociales y el sector privado. Esta negociación ductivas que ofrezcan menores riesgos y costos
busca integrar perspectivas diversas e intereses ambientales.
contrapuestos para arribar a consensos que lo-
gren una visión común de desarrollo. Al mismo El OT es una competencia del sector públi-
tiempo, el ordenamiento territorial requiere un co, que debe ser ejercida por los diferentes nive-
soporte técnico, pues hace falta información y les de gobierno (nacional, regional y local), en sus
análisis precisos, confiables y actualizados so- respectivas jurisdicciones, y requiere la estrecha
bre diversos aspectos del marco físico-natural, coordinación entre estos. El proceso de descen-
así como de las dinámicas económicas, socia- tralización en curso ofrece mejores condiciones
les y culturales para servir de sustento al diseño para avanzar hacia el ordenamiento territorial
de políticas públicas que orienten, desde una entre los tres niveles de gobierno, las mancomu-
perspectiva territorial, la formulación de planes nidades municipales y las juntas de coordinación
y programas con un enfoque de desarrollo sos- interregional. Solo así es posible trascender el es-
tenible. pacio limitado de cada departamento o provin-
cia para abordar las múltiples interacciones que
Asimismo, el OT es una herramienta in- existen entre territorios mayores. En ese sentido,
dispensable para la prevención de conflictos, y la descentralización contribuye a mirar y com-
lo hace porque evita la toma de decisiones im- prender el territorio desde distintas perspectivas.
provisadas sobre el territorio. En la actualidad,
muchas de estas se toman sin conocer sus vul- Por lo dicho, la asignación de competencias
nerabilidades o potencialidades, y sin considerar sobre ordenamiento territorial a los gobiernos

10. Cuadernos Descentralistas 27
10
subnacionales favorece un mayor compromiso en las postrimerías del segundo gobierno aprista.
de los actores estratégicos de las sociedades re- A este conjunto se añaden algunas normas de
gionales y locales en el proceso. Su participación carácter ambiental y de conservación de los re-
es importante no solo porque les permite ex- cursos naturales, en la medida en que contienen
presar sus necesidades e intereses, sino también disposiciones relacionadas con el OT y la ZEE, y
porque les ayuda a comprender y valorar el tipo otras regulaciones sobre el territorio.
de relaciones que tienen con el territorio. Esto
último favorece el desarrollo de la identidad y el La cuarta parte examina cómo el marco
compromiso hacia este. normativo de fomento a la inversión privada,
que se ha ido aprobando desde inicios de la dé-
El presente documento hace un análisis del cada de 1990 y cuyas orientaciones han perma-
marco legal relacionado con el ordenamiento necido inalterables, influye sobre el territorio y
territorial en el Perú. El punto de partida es la sobre la población desde múltiples perspectivas.
Constitución de 1993, de la cual se presentan Por ejemplo, lo hace en la definición de priori-
las disposiciones vinculadas a los siguientes as- dades para el otorgamiento de derechos sobre
pectos: régimen económico, inversiones y pro- vastas extensiones del territorio o en la presión
piedad; ambiente, territorio y recursos naturales; sobre las tierras de las comunidades campesinas
y régimen de tierras agrarias y de comunidades y nativas. Se toma como referencia la legislación
campesinas y nativas. Se analiza, también, la orientada a la promoción de las inversiones en
reforma constitucional de 2002, que define las general y se da especial atención a aquellos sec-
características del proceso de descentralización. tores que han concitado mayores flujos de in-
versión, como la minería y los hidrocarburos.
Estudiado el marco constitucional en una Asimismo, se analizan las normas legales relacio-
primera parte, su segunda parte se aboca a las nadas con la liberalización de la propiedad de la
normas que desarrollan el mandato constitucio- tierra y la disposición de tierras de las comunida-
nal de la descentralización en los aspectos vin- des campesinas y nativas.
culados al planeamiento y a la definición de las
competencias y funciones de los tres niveles de La quinta parte desarrolla la normatividad
gobierno en el campo del ordenamiento y el ma- que regula la aplicación de la consulta a los pue-
nejo del territorio. blos indígenas, que sigue lo establecido en el
Convenio 169 de la Organización Internacional
La tercera parte se ocupa de los dispositi- del Trabajo (OIT). Su importancia y su relación
vos específicos sobre OT y zonificación ecológi- directa con las decisiones sobre el ordenamiento
ca económica (ZEE). La legislación en lo relativo del territorio justifican su inclusión en el presente
a este punto es escasa: se cuenta con el Regla- trabajo. Finalmente, el documento plantea con-
mento de Zonificación Ecológica Económica, los clusiones que hacen hincapié en los principales
Lineamientos de Política para el Ordenamiento avances, limitaciones y vacíos del marco norma-
Territorial y la Propuesta de Estrategia Nacional tivo actual en relación con el ordenamiento te-
de Zonificación Ecológica Económica, elaborada rritorial en el país.

11. I. MARCO CONSTITUCIONAL
1.1 La Constitución de 1993 extranjeras. Con este marco legal, el Estado es-
tablece garantías y otorga seguridades a la inver-
sión por medio de la suscripción de contratos-
Régimen económico, inversiones y propiedad ley. Estos son inmodificables sin mutuo acuerdo
de las partes.
Los principios generales del régimen económico
de la Constitución de 1993 suponen una reduc- La Constitución determina las mismas con-
ción significativa del papel del Estado en la eco- diciones para nacionales y extranjeros en rela-
nomía y una amplia protección a las inversiones, ción con la propiedad, sin importar que se trate
en particular a las extranjeras. Si bien se man- de personas naturales o jurídicas. Sin embargo,
tiene el concepto de economía social de mer- la propiedad de minas, tierras, bosques, aguas,
cado de la Constitución de 1979, su contenido combustibles o fuentes de energía, ubicadas
varía profundamente. Así, se otorga al mercado dentro de los cincuenta kilómetros interiores de
una función determinante en la economía, que las fronteras, constituye la única excepción. En
se debe sustentar en la iniciativa privada y en estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirir
la libertad de empresa y de contratación. Como o poseer título de propiedad si son exceptuados
contraparte, las funciones del Estado se restrin- de la restricción mediante un decreto supremo,
gen a orientar el desarrollo, estimular la creación aprobado por el Consejo de Ministros. Este debe
de riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de declarar, expresamente, por qué la inversión así
empresa, y vigilar las normas para la competen- realizada constituye una de necesidad pública.
cia y la protección al consumidor.
En esta dirección, se prohíbe al Estado ejer- Ambiente, recursos naturales y territorio
cer actividad empresarial directa. Solo puede
realizarla en forma subsidiaria, si la ley lo auto- La Constitución incluye, entre los derechos
riza por razón de alto interés público o de ma- fundamentales de las personas, el gozar de un
nifiesta conveniencia nacional. De este modo, ambiente equilibrado y adecuado para el desa-
su actuación económica se limita a promover el rrollo de la vida. De esta manera, la protección
empleo, la salud, la educación, la seguridad, los del ambiente como un derecho se establece en
servicios públicos, la infraestructura, así como la el nivel más alto del ordenamiento jurídico na-
pequeña empresa. cional. Sin embargo, la formulación del derecho
carece de un correlato en otras normas legales
Las disposiciones constitucionales estipu- que garantice su ejercicio efectivo. El capítulo
lan igual tratamiento legal para la actividad em- sobre el régimen económico solo establece que
presarial pública y privada, así como las mismas el Estado determina la política del ambiente, sin
condiciones para las inversiones nacionales y definir el concepto de ambiente ni las condicio-

12. Cuadernos Descentralistas 27
12
nes que debería reunir esta política. Del mismo se fijan por ley y según las particularidades de
modo, tampoco se determina ninguna responsa- cada zona.
bilidad del Estado en garantizar la sostenibilidad
ambiental. Además, establece que las tierras abando-
nadas pasen al dominio del Estado para su ad-
En el mismo sentido, la Constitución otorga judicación en venta. Esta disposición sienta las
al Estado una función que solo es promocional bases para la creación del mercado de tierras. La
en relación con tres aspectos fundamentales: el Constitución de 1979 disponía la adjudicación
uso sostenible de los recursos naturales, la con- de las tierras abandonadas a campesinos sin tie-
servación de la diversidad biológica y de las áreas rras, bajo el principio de que la tierra debía estar
naturales protegidas, y el desarrollo sostenible de conducida directamente por sus propietarios.
la Amazonía. No establece como obligación del
Estado garantizar su utilización racional y soste-
nible. Comunidades campesinas y nativas
El mismo capítulo en que se tratan estos te- La Constitución de 1993 mantiene la existencia
mas solo precisa que los recursos naturales —re- legal de las comunidades campesinas y nativas,
novables y no renovables— son patrimonio de la las considera como personas jurídicas y respe-
nación y que el Estado es soberano en su apro- ta su identidad cultural. Les confiere autonomía
vechamiento. Se señala que las condiciones para organizativa en el trabajo comunal, en el uso y
utilizarlos y otorgarlos a particulares mediante libre disposición de sus tierras, así como en los
concesiones se fijan en la ley. Estas otorgan a su aspectos económicos y administrativos.
titular un derecho real, que se define por ley.
El texto constitucional modificó sustan-
La Constitución de 1993 mantiene el dere- tivamente el régimen de protección de las tie-
cho de las circunscripciones donde se explotan rras comunales. Si bien declaró imprescriptible
recursos naturales a participar de los ingresos y la propiedad de estas tierras, exceptuó de este
rentas que obtiene el Estado por este concepto tratamiento a las tierras en abandono. Por ello,
en calidad de canon. El canon se estableció en la estas podían revertir, en adelante, al dominio del
Constitución de 1979 con la finalidad de com- Estado para ser transferidas a particulares. Ade-
pensar a los territorios por el beneficio privado más, las tierras comunales dejaban de ser inem-
que se obtenía del aprovechamiento o explo- bargables e inalienables, con lo cual se suprimió
tación de los recursos naturales, y promover en el impedimento constitucional de negociarlas
ellos oportunidades de desarrollo sostenible. La para contemplar su libre uso y disposición, es
novedad introducida en la Constitución de 1993 decir, la potestad de venderlas o transferirlas a
es que este dejó de asociarse al valor bruto de la terceros.
producción para depender de los resultados del
ejercicio económico de las empresas.
1.2 La reforma constitucional para iniciar la
La Constitución determina que el territorio descentralización
del Estado es inalienable e inviolable y que com-
prende suelo, subsuelo, dominio marítimo y el En el año 2002 se aprobó la reforma constitu-
espacio aéreo que los cubre. cional (Ley 27680) que modificó íntegramente
el capítulo sobre descentralización con la fina-
lidad de hacer viable el reinicio del proceso. La
Régimen de tierras agrarias descentralización se definió como una forma de
organización democrática y una política perma-
La Constitución garantiza el derecho a la pro- nente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo es
piedad sobre la tierra. Esta puede tener carácter el desarrollo integral del país y la mejora de los
privado o comunal, o responder a otra forma servicios a la ciudadanía. Asimismo, como un
asociativa. Los límites y la extensión de las tierras proceso gradual, en el que la transferencia de

13. Javier Azpur
13
competencias y recursos a los gobiernos regio- namiento territorial como una modalidad de or-
nales y locales debía realizarse por etapas y en denamiento del territorio orientada básicamente
forma progresiva. al ámbito urbano. Si bien esta lógica puede ser
funcional en el caso de dimensiones como la de
Se establecieron tres niveles de gobierno: el Lima Metropolitana, resulta insuficiente en tér-
nacional, con jurisdicción sobre todo el territorio minos de la planificación de los territorios del
de la república; el regional, con jurisdicción so- país en su conjunto.
bre los actuales departamentos, que debían inte-
grarse progresivamente para conformar regiones; La reforma restableció la planificación en
y el local, con jurisdicción sobre las provincias y los niveles subnacionales de gobierno e incorpo-
distritos, y constituido por las municipalidades. ró la participación ciudadana en la planificación
del desarrollo y en la gestión pública. Los ins-
Los gobiernos tanto regionales como locales trumentos definidos para ello fueron los planes
fueron dotados de autonomía política, económi- concertados de desarrollo regional y local, los
ca y administrativa en los asuntos de su compe- presupuestos de los gobiernos subnacionales y la
tencia. rendición anual de cuentas sobre el cumplimien-
to del plan y el presupuesto.
En relación con la planificación del desa-
rrollo territorial, se les otorgó competencias para Asimismo, se determinó la participación de
promover el desarrollo socioeconómico de sus representantes de la sociedad civil en los Con-
ámbitos, fomentar la competitividad y las inver- sejos de Coordinación Regional o Local como
siones, así como formular sus respectivos planes órganos consultivos y de coordinación de sus
de desarrollo concertados con la sociedad civil. respectivos niveles de gobierno.
A los gobiernos locales se les dio, además, la res-
ponsabilidad de planificar el desarrollo urbano y Se trató, pues, de cambios significativos
rural, incluyendo la zonificación, el urbanismo y para el ordenamiento territorial, en la medida
el acondicionamiento territorial. en que se estableció el planeamiento en función
de la demarcación política y se dispuso el com-
La asignación de estas funciones muestra promiso de los diversos sectores sociales, tanto
una comprensión de la planificación del territo- en el planeamiento como en la gestión pública.
rio restringida a una perspectiva municipal. Una A pesar de estos avances, es evidente la ausencia
visión como la anterior privilegia el acondicio- de un enfoque y un norte claro para el OT.

14. II. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELES
DE GOBIERNO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLO
TERRITORIAL
2.1 Ley Orgánica de Bases de la En forma transitoria se han establecido gobiernos
Descentralización (LOBD) regionales sobre los actuales departamentos. No
obstante, los hechos muestran que, a casi una
La LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de década de iniciado el proceso, esta demarcación
2002, establece los principios, objetivos y cri- temporal se mantiene.
terios generales del proceso, así como las com-
petencias del gobierno nacional y los gobiernos La LOBD diferencia entre competencias
subnacionales. En relación con los objetivos, se exclusivas y compartidas para los tres niveles de
definen cinco grupos: políticos, económicos, ad- gobierno. Entre las competencias exclusivas del
ministrativos, sociales y ambientales. Entre ellos gobierno nacional está la formulación de las po-
se plantea el ordenamiento del territorio y del líticas nacionales y sectoriales, así como de los
entorno ambiental; el desarrollo económico au- planes nacionales y sectoriales de desarrollo.
tosostenido y la competitividad de regiones y lo- Estos deben considerar los planes de desarrollo
calidades, a partir de su vocación productiva, así regional y local.
como la gestión sostenible de los recursos natu-
rales y la mejora de la calidad ambiental. La ley en cuestión no estableció las com-
petencias compartidas del gobierno nacional y
La LOBD precisa la conformación de las re- dejó su precisión a la Ley Orgánica del Poder
giones como una nueva forma de organización Ejecutivo. Esta se promulgó en el año 2007 y
del territorio nacional. Estas se constituyen sobre tampoco avanzó en esta definición. A la fe-
la base de unidades territoriales geoeconómicas, cha no se han aprobado nuevas leyes de or-
con distintos niveles de desarrollo y competiti- ganización y funciones de los sectores, y está
vidad, y con diversidad de recursos naturales, pendiente la elaboración de las matrices de
sociales e institucionales. Además, las menciona- delimitación de competencias y asignación de
das unidades territoriales deben estar integradas funciones de los tres niveles de gobierno. Solo
histórica, económica, administrativa, ambiental cuando ello se concrete, las competencias y
y culturalmente. En ese sentido, la regionaliza- funciones estarán determinadas con claridad
ción es la medida más importante para un nuevo para cada nivel.
ordenamiento territorial del país, pues define de
manera integral el territorio denominado región. En cuanto a los niveles subnacionales de go-
bierno y el ordenamiento territorial, la LOBD no
Las regiones se crean por la integración de define competencias específicas en este campo,
dos o más departamentos colindantes y la inicia- pero sí varias relacionadas con el planeamiento
tiva se aprueba por referendo. Sobre sus circuns- del desarrollo territorial. Estas se detallan en el
cripciones se constituyen gobiernos regionales. siguiente cuadro:

15. Javier Azpur
15
Gobiernos regionales Gobiernos locales
COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Planificación del desarrollo integral de la región. Planificación y promoción del desa-
Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y sociedad civil. rrollo urbano y rural.
Programas regionales de cuencas, corredores económicos y ciudades inter-
medias. Plan de desarrollo local concertado
con su comunidad.
Alianzas con otras regiones para el desarrollo.
Aprobación de expedientes sobre demarcación territorial (DT). Norma sobre: zonificación, urbanis-
Promoción y ejecución de inversiones públicas de ámbito regional en infra- mo, acondicio­ amiento territorial y
n
estructura vial, energética, comunicacional y de servicios básicos, en general. asentamientos humanos.
COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas.
Preservación y administración de
Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas
reservas y áreas naturales protegidas
regionales.
locales.
Fomento de la competitividad regional y promoción del empleo.
Como se aprecia, hay superposición de de los cuales es el de ambiente y de ordena-
funciones entre los diferentes niveles de gobier- miento territorial. Esto muestra cómo la legis-
no en la planificación del territorio. Esta se da en lación, en general, considera el OT solo como
el caso de los espacios de cuencas, los corredo- un instrumento de la política ambiental y no de
res económicos, las áreas naturales protegidas o la planificación del desarrollo. Entre las funcio-
el sistema de ciudades intermedias. nes vinculadas al OT están las siguientes: (i) la
formulación e implementación de sus planes y
políticas; (ii) la propuesta de creación de áreas
2.2 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales de conservación regional y local, así como la
(LOGR) administración de estas y de las áreas naturales
protegidas, en coordinación con los gobiernos
La LOGR, consolidada en las leyes 27867 y locales. Asimismo, el diseño de los proyectos de
27902 de fines del año 2002, establece la fina- conformación de macrorregiones y las acciones
lidad y misión de los gobiernos regionales, así de ordenamiento y delimitación en el ámbito
como los principios rectores de sus políticas y del territorio regional.
su gestión. La norma precisa que la gestión de
los gobiernos regionales debe regirse por planes La ley define otras funciones de los gobier-
concertados de desarrollo regional para el me- nos regionales que, si bien no están plantea-
diano y largo plazo, planes anuales y por el pre- das como parte del OT, son relevantes en esta
supuesto participativo regional. Dichos planes perspectiva. Se trata, entre otras, de la respon-
deben generar condiciones para el crecimiento sabilidad sobre la distribución territorial de la
económico del territorio regional en armonía población en función de los planes de orde-
con la dinámica demográfica, el desarrollo social namiento territorial (POT) y de la capacidad
equitativo y la conservación del ambiente y los de las ciudades para absorber los respectivos
recursos naturales. flujos migratorios. Asimismo, pueden contarse
el otorgamiento de permisos, autorizaciones y
Las funciones específicas de los gobiernos concesiones forestales en la región; el sanea-
regionales están agrupadas por sectores, uno miento físico-legal de la propiedad agraria; y la

16. Cuadernos Descentralistas 27
16
participación en la gestión sostenible del agua servicios públicos locales y el desarrollo integral,
y los suelos. sostenible y armónico de su circunscripción.
Además, determina que el ordenamiento y el
En cuanto a las actividades extractivas, los acondicionamiento territorial en el ámbito local
gobiernos regionales tienen como función for- es competencia exclusiva de las municipalidades
mular, administrar y ejecutar planes y políticas provinciales.
regionales de energía, minería e hidrocarburos,
así como promover inversiones en estos sectores En relación con la organización del espa-
dentro de los límites que les imponen sus leyes cio físico y el uso del suelo, las municipalidades
generales. Estas se hallan orientadas a promover provinciales tienen como funciones exclusivas la
las inversiones y determinan que el otorgamien- aprobación de diversos planes: los de acondicio-
to de concesiones para los grandes proyectos de namiento territorial, los de desarrollo urbano y
inversión corresponde a entidades del gobierno rural, y los de asentamientos humanos, así como
nacional. La LOGR establece que los gobiernos el esquema de zonificación de áreas urbanas.
regionales otorgan concesiones solo para mini- Asimismo, se deben pronunciar sobre las accio-
centrales de generación eléctrica y minería pe- nes de demarcación territorial en la provincia,
queña y artesanal de alcance regional. ejecutar planes de renovación urbana y estable-
cer la regulación provincial sobre catastro, titula-
Esta es una de las restricciones más signifi- ción, saneamiento físico-legal de asentamientos
cativas que deben enfrentar los gobiernos regio- humanos y estudios de impacto ambiental.
nales en lo que se refiere a la planificación y al
manejo de sus territorios. En efecto, se trata de Por su parte, las funciones exclusivas de
decisiones nacionales de promoción de inversio- las municipalidades distritales en este ámbito
nes que ignoran las potencialidades, vulnerabi- se circunscriben a los planes urbanos o rurales
lidades o riesgos de cada región que sí podrían distritales así como a los de obras de servicios
identificarse en sus planes de ordenamiento te- públicos o privados, a elaborar el catastro dis-
rritorial. trital, a reconocer los asentamientos humanos y
a fiscalizar las habilitaciones urbanas. Los planes
En este limitado marco, hay otras funcio- de organización del espacio físico y uso del sue-
nes de la LOGR que dan un rol importante a los lo distritales están sujetos a los planes y normas
gobiernos regionales en la planificación de sus provinciales.
territorios. Sin embargo, estos no pueden ejer-
cerlas plenamente, al no haberse precisado aún Las funciones compartidas de ambos tipos
los roles y funciones de cada nivel de gobierno. de municipalidades están vinculadas a la ejecu-
Este problema se puso en evidencia, por ejem- ción directa, por concesión o por contratación,
plo, cuando el Gobierno Regional de Cajamarca de la infraestructura urbana o rural; las provin-
elaboró la zonificación ecológica económica del ciales se encargan de aquella de carácter multi-
departamento mediante un proceso ampliamen- distrital.
te participativo y sustentado técnicamente. El
Ministerio del Ambiente (Minam) del gobierno Se debe precisar que tanto los gobiernos re-
anterior consideró que solo este tenía compe- gionales como las municipalidades provinciales
tencia para su aprobación y lo declaró ilegal. tienen competencias para elaborar el ordena-
miento territorial en sus respectivas jurisdiccio-
nes. Sin embargo, la norma no dispone que las
2.3 Ley Orgánica de Municipalidades municipalidades provinciales deban tomar como
referencia para sus planes de OT aquellos ela-
La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley borados por sus respectivos gobiernos regionales
27972), promulgada en mayo de 2003, esta- como sí se contempla en el caso de la relación
blece como finalidad de los gobiernos locales distritos-provincia.
la promoción de la adecuada prestación de los

17. Javier Azpur
17
Hay otras funciones de los gobiernos loca- de las municipalidades distritales, pero es com-
les que guardan relación con el planeamiento petencia compartida de las provinciales.
del desarrollo territorial, pero su formulación es
imprecisa en términos de lo que corresponde a En general, ninguna de las tres normas de
cada nivel de gobierno. Por ejemplo, el plan es- base de la descentralización establece mecanis-
tratégico de desarrollo económico sostenible es mos de coordinación entre los tres niveles de
una función exclusiva de los niveles tanto pro- gobierno subnacional (regionales, provinciales y
vincial como distrital, pero la ley no define la je- distritales) para el ordenamiento territorial. Nin-
rarquía ni dispone la necesaria articulación de guna de ellas determina, tampoco, las condicio-
unos planes con otros. Igualmente, la promoción nes de articulación entre los planes regionales y
de la productividad y competitividad de las zo- municipales de desarrollo y los planes de OT de
nas urbanas y rurales es competencia exclusiva las distintas circunscripciones.

18. III. LEGISLACIÓN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
3.1 Ley de Demarcación y Organización nómicas y administrativas. La organización
Territorial del territorio es el conjunto de lineamientos
técnicos y normativos para adecuar las cir-
La Ley de Demarcación y Organización Territo- cunscripciones territoriales a la dinámica de
rial (Ley 27795), promulgada en julio de 2002, los procesos políticos, económicos, sociales y
define las acciones y procedimientos que se de- físico-ambientales.
ben seguir para la demarcación territorial, el sa-
neamiento de límites y la organización racional La ley declara de interés nacional preferente
del territorio nacional. De acuerdo con la Cons- el proceso de demarcación y el de organización
titución, se señala que la facultad de aprobar la territorial, y autoriza al Poder Ejecutivo y a los
DT es del Congreso de la República sobre la base gobiernos regionales a priorizar ambos procesos.
de una propuesta del Ejecutivo. Además, establece un plazo de cinco años para
sanear progresivamente los límites territoriales
La ley establece como objetivo de la DT la de las circunscripciones existentes y suspende,
definición de circunscripciones territoriales de durante este tiempo, la creación de nuevos dis-
nivel distrital, provincial y departamental. Estas tritos o provincias, salvo aquellas que resulten in-
deben garantizar el ejercicio del gobierno y la dispensables. A pesar de tratarse de dos procesos
administración, y facilitar la conformación de las articulados —demarcación y organización terri-
regiones. Otro objetivo de la DT es generar in- torial— y prioritarios, según disposición comple-
formación técnico-cartográfica que contribuya a mentaria de la ley, esta desarrolla básicamente lo
la elaboración de los planes de desarrollo local, referido a la demarcación territorial.
regional y nacional.
Así, las funciones que se establecen en la ley
La norma define demarcación territorial para las entidades responsables se concentran en
como el proceso técnico-geográfico mediante las tareas de la DT. La norma crea la Dirección
el cual se organiza el territorio nacional a partir Nacional Técnica de Demarcación Territorial de
de la definición y delimitación de las circuns- la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
cripciones político-administrativas. Estas son las como el órgano rector del sistema nacional de
regiones, departamentos, provincias y distritos demarcación territorial. Esta instancia coordina,
que determinan el ámbito territorial de gobierno asesora, supervisa y evalúa el sustento técnico y
y administración. geográfico de todas las acciones de demarcación
territorial. Además, tramita ante el Consejo de
Cada circunscripción política cuenta con Ministros los proyectos de ley de las propuestas
una población caracterizada por su identidad que considera conformes, y elabora y ejecuta el
histórico-cultural y un ámbito geográfico que Plan Nacional de Demarcación Territorial. Este
sirve de soporte a sus relaciones sociales, eco- instrumento técnico tiene como finalidad desa-

19. Javier Azpur
19
rrollar, ordenada y progresivamente, el proceso No obstante su carácter prioritario, el pro-
de saneamiento de límites de los distritos y pro- ceso ha avanzado muy lentamente y, a pesar
vincias del país, y la organización del territorio del establecimiento de criterios y requisitos para
de la república. conformar unidades territoriales más equilibra-
das, existen otros incentivos en la propia legisla-
La ley hace referencia también a las áreas ción que no contribuyen a avanzar en la demar-
técnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas cación territorial. Uno de ellos es el Foncomún,
evalúan los petitorios de la población organizada que asegura la asignación de un monto mínimo
sobre una determinada acción de demarcación de recursos a cada distrito y desincentiva a que
territorial en su jurisdicción; verifican el cumpli- la población de zonas alejadas de la capital opte
miento de los requisitos; formulan el expedien- por fusionarse a espacios mayores, en los que
te técnico; y presentan a la PCM los que tienen teme quedar marginada. Lo mismo sucede con
informes favorables. Asimismo tienen compe- la prestación de servicios básicos a la población
tencia para promover de oficio las acciones que en zonas alejadas de los centros urbanos.
consideren necesarias para la organización del
territorio de su respectiva región. Al respecto, la En mayo de 2007 se aprobó la Ley de Pro-
norma también establece que los gobiernos re- moción para la Fusión de Municipios Distritales
gionales determinan el tratamiento y la prioridad (Ley 29021), que contiene algunos incentivos
de las acciones de demarcación territorial nece- como mayores recursos o asistencia técnica para
sarias para lograr la organización definitiva de las mejorar la prestación de servicios. Con ello, la
circunscripciones de su jurisdicción. norma se propone contribuir a configurar cir-
cunscripciones políticas aptas para la gestión del
La ley define como criterios para cualquier desarrollo local y regional. Sin embargo, al igual
iniciativa de demarcación territorial el respeto a que en el caso de la demarcación territorial, hay
los principios de unidad, contigüidad, continui- muy pocos avances en la fusión de municipios,
dad e integración, y la consideración de factores pues no se ha priorizado la medida en términos
técnicos mínimos de orden poblacional, geográ- de recursos para implementarla.
fico, socioeconómico y cultural que justifiquen
la propuesta. Además, pone requisitos para crear
nuevos distritos o provincias, de tal manera de 3.2 Lineamientos de Política para el
que se configuren unidades territoriales con ca- Ordenamiento Territorial
racterísticas geográfico-ambientales y urbanas
favorables, con potencialidades económicas que En febrero de 2010, el Minam aprobó los Li-
puedan sustentar su desarrollo, con volúmenes neamientos de Política para el Ordenamiento
mínimos de población, así como con niveles bá- Territorial (Resolución Ministerial 026-2010-MI-
sicos de infraestructura y equipamiento de servi- NAM). Su propósito era articular las políticas
cios de salud, educación y saneamiento. sectoriales con incidencia en el OT y orientar la
acción de los gobiernos regionales y locales en
La ley dictamina que el ámbito geográfico este campo.
de nivel provincial será la unidad de referencia
para el análisis y el tratamiento de las acciones En ellos, el OT se define como una política
de la DT y el saneamiento de límites de los dis- de Estado. Se precisa que se trata de un proceso
tritos y provincias en el país. Del mismo modo, político y técnico-administrativo de toma de de-
se establece que los petitorios de demarcación cisiones concertadas con actores sociales, eco-
territorial proceden siempre y cuando exista un nómicos, políticos y técnicos para la ocupación
plan de acondicionamiento territorial o planes ordenada y el uso sostenible del territorio, la re-
urbanos aprobados por la municipalidad pro- gulación de la localización de los asentamientos
vincial. Asimismo, estos deben estar respaldados humanos, las actividades económicas y sociales,
por no menos del 20 % de los electores del área así como del desarrollo físico-espacial, en fun-
involucrada. ción del desarrollo sostenible.

20. Cuadernos Descentralistas 27
20
La base para un proceso de esta naturaleza rrollo sostenible. En este sentido, su objetivo es
es la identificación de las potencialidades y limi- promover y regular los procesos de organización
taciones del territorio. Esta debe considerar cri- del territorio en los ámbitos nacional, regional y
terios ambientales, económicos, socioculturales, local. Por ello, deben estar articulados a los pla-
institucionales y geopolíticos. En este sentido, el nes ambientales y de desarrollo económico y
ordenamiento territorial hace posible el desarro- social.
llo integral de la persona como garantía para una
adecuada calidad de vida. Los lineamientos establecen que los POT
son dinámicos, se inspiran en el planeamiento
De acuerdo con los lineamientos, el OT estratégico de la región o localidad, son funda-
debe guiarse por los principios rectores de sos- mentalmente participativos y se construyen so-
tenibilidad, integralidad, complementariedad, bre la base de la zonificación ecológica econó-
gobernabilidad democrática, subsidiariedad, mica. En este sentido, los POT deben orientar los
equidad, respeto a la diversidad cultural y com- planes ambientales, al igual que los económicos
petitividad. Su consideración pone en evidencia y sociales. Esta secuencia no aparece con clari-
que, para su efectivo cumplimiento, es funda- dad, y eso crea confusión sobre el proceso.
mental que el OT se trabaje desde un enfoque
intergubernamental e intersectorial. El plan estratégico debe tener como base
de referencia el POT pero no debe darse lo con-
Del mismo modo, se señalan dimensiones trario. Considerar el plan regional como referen-
relevantes para avanzar hacia procesos de pla- te del POT es un error de enfoque. Nuevamente
neamiento estratégico, territorial y concertado. es pertinente insistir en el hecho de que el orde-
Sobre la base de estos aspectos, la conducción namiento territorial debe ser mirado desde una
del proceso de OT debería recaer en una instan- perspectiva que integre, entre otros, sostenibili-
cia que tenga la función de coordinación entre dad ambiental, desarrollo económico, dinámicas
los sectores del gobierno nacional y con los dis- económicas existentes e inclusión social.
tintos niveles de gobierno.
Asimismo, los lineamientos establecen que
Entre los objetivos del ordenamiento terri- el POT debe considerar el uso del territorio, so-
torial se plantean los siguientes: (i) el aprove- bre todo de los recursos naturales. Ello debe ha-
chamiento sostenible de los recursos naturales cerse siguiendo criterios ambientales, sociocultu-
renovables; (ii) la gestión responsable de los no rales, económicos y de seguridad física. La otra
renovables; (iii) la ocupación ordenada del terri- dimensión que debe ser tomada en cuenta es
torio y su uso sostenible; (iv) la conservación del la ocupación del territorio, que debe diseñarse
ambiente; (v) la preservación del patrimonio na- sobre la base de la zonificación ecológica econó-
tural y cultural; y (vi) el bienestar y la salud de la mica y considerar las oportunidades y amenazas,
población. Otros objetivos son los siguientes: (i) así como la visión de desarrollo de la sociedad.
el desarrollo equilibrado del territorio nacional; Finalmente, no debe soslayarse el sistema vial de
y (ii) la localización adecuada de los asentamien- articulación del territorio, así como sus vínculos
tos humanos, la infraestructura económica y so- con el entorno rural.
cial, las actividades productivas y los servicios
básicos. Asimismo, se plantea contribuir a rever- Un aspecto resaltante de esta norma es
tir la exclusión y la pobreza, y el deterioro de los que incorpora como elemento relevante el sis-
ecosistemas. Como se observa, algunos objetivos tema de ciudades, sus formas de organización y
tienen relación con el ordenamiento ambiental, equipamiento, y la demanda por la provisión de
dimensión directamente vinculada al Ministerio servicios. Se plantea la importancia de vincular
del Ambiente, pero hay algunos que trascienden la dimensión urbana con los espacios rurales. A
ampliamente su mandato. ello se debe agregar el tema de la ocupación del
territorio por los pueblos indígenas, así como el
Los planes de ordenamiento territorial son de las zonas de reserva y las áreas naturales pro-
instrumentos de planificación y gestión del desa- tegidas. Asimismo, el documento de lineamien-

21. Javier Azpur
21
tos hace referencia al sistema de abastecimiento la impresión que en su formulación se concibe
energético. la conformación de regiones como un proceso
de carácter técnico-geográfico que, a partir del
En general, se puede afirmar que en la nor- empleo de instrumentos adecuados, permitiría
ma se reafirma la perspectiva integral que tie- configurar espacios político-administrativos go-
ne el OT y los diversos aspectos que se deben bernables. Sin embargo, se trata de un proceso
considerar para hacerlo realidad. De hecho, la bastante más complejo y que requiere integrar
dimensión ambiental es importante, pero no se variables económicas, políticas, sociales, cultura-
debe dejar de valorar la dimensión económica les y demográficas, y partir de involucrar decidi-
o la de habilitación urbana, entre otras. Queda damente a las propias poblaciones.
claro, por tanto, que no se trata solo de criterios,
sino que estamos hablando de dimensiones dis- La amplitud e integralidad de los temas que
tintas y complementarias. comprende el ordenamiento territorial permiten
constatar que el proceso no puede ser conduci-
Un instrumento del OT definido en los li- do por una autoridad sectorial, sino que requie-
neamientos es la ZEE. Aquí se repiten los con- re una mirada integradora y articuladora desde
ceptos y objetivos contenidos en el Reglamento el Poder Ejecutivo. En esta dirección, hace falta
de Zonificación Ecológica Económica de 2004 racionalizar la legislación para que exprese esta
(véase el punto 3.3) y se reitera la misma impre- perspectiva.
cisión en relación con el OT. Seis años después
no se aprecian cambios hacia una mejor concep-
ción de estos instrumentos fundamentales para 3.3 Reglamento de Zonificación Ecológica
la planificación del desarrollo territorial. Económica
Otro instrumento del ordenamiento territo- El Reglamento de Zonificación Ecológica Eco-
rial contenido en los lineamientos es la demar- nómica (Decreto Supremo 087-2004-PCM) se
cación territorial. Se la define como un proceso aprobó en diciembre de 2004. Se trata de la pri-
técnico-geográfico que permite organizar el te- mera norma que desarrolla las características de
rritorio a partir de la definición y delimitación la ZEE en el país. Se promulga antes de contar
de circunscripciones político-administrativas en con una visión de conjunto del OT, entendido
el ámbito nacional. Asimimo, se plantea que los como un proceso estructurante para nuestro de-
estudios territoriales de diagnóstico y zonifica- sarrollo.
ción (ETDZ) son las herramientas que permiten
orientar la organización y división racional de es- La norma define la ZEE como un proceso
tas circunscripciones para garantizar un ejercicio dinámico y flexible. Este permite identificar dife-
del gobierno y la administración que facilite la rentes alternativas de uso sostenible de un terri-
conformación de regiones. torio, a partir de la evaluación de sus potenciali-
dades y limitaciones. Los criterios que se asumen
De acuerdo con este documento, los ETDZ en la norma son los siguientes: físicos, biológicos,
evalúan y analizan las interacciones físicas, cultu- ambientales, sociales, económicos y culturales.
rales y económicas que transforman, estructuran
y organizan el territorio. Esta aproximación haría Establece como su finalidad orientar la
posible establecer circunscripciones con pobla- toma de decisiones sobre los mejores usos del
ciones caracterizadas por su identidad histórica territorio, a partir de las necesidades de la pobla-
y cultural, su capacidad para demandar y man- ción que la habita y la armonía con el ambiente.
tener servicios básicos y sociales, así como con- Desde esta perspectiva, plantea como sus obje-
tar con un ámbito geográfico de soporte de sus tivos los siguientes: (i) conciliar la conservación
relaciones sociales, económicas y adminstrativas. del patrimonio natural con el aprovechamiento
sostenible de los recursos naturales; y (ii) orientar
Si bien es cierto que esta dimensión del OT las políticas nacionales, regionales y locales so-
se articula con el proceso de regionalización, da bre su uso sostenible y el del territorio, de acuer-

22. Cuadernos Descentralistas 27
22
do con las características y potencialidades de de la ZEE. Además, promueve, coordina y super-
los ecosistemas, la conservación del ambiente y visa los procesos de ZEE en el ámbito nacional.
el bienestar de la población. A los gobiernos regionales y locales los define
como sus ejecutores en sus respectivas jurisdic-
Otros de sus objetivos apuntan a proveer el ciones.
sustento técnico para la formulación de planes
de desarrollo y de ordenamiento territorial (na- De acuerdo con el reglamento, la formula-
cional, regional y local), y brindar información ción de la ZEE en el ámbito nacional es conduci-
técnica y el marco referencial para promover y da por la PCM (hoy el Minam), en coordinación
orientar la inversión pública y privada. En esta con los gobiernos regionales, sectores involu-
línea, se le puede considerar también como un crados y organismos autónomos regionales; en
instrumento para el fortalecimiento de las ca- el ámbito regional, por el gobierno regional, en
pacidades de los gobiernos subnacionales en la coordinación con los gobiernos locales; y en el
gestión de los espacios y los recursos naturales ámbito local, por las municipalidades provin-
de sus jurisdicciones, así como para la concer- ciales, en coordinación con las distritales y el
tación en la ocupación y el uso adecuado del gobierno regional.
territorio.
La aprobación de los estudios de ZEE se
Se señala que, una vez aprobada, la ZEE se hace por decreto supremo de la PCM en el ám-
convierte en un instrumento técnico y orientador bito nacional; por ordenanza del gobierno regio-
del uso sostenible de un territorio y de sus recur- nal, en su ámbito de jurisdicción; y por ordenan-
sos naturales. Se trata, pues, de un instrumento za de la municipalidad provincial, con opinión
para conocer la base geográfica y ambiental en favorable del gobierno regional de la jurisdic-
la que se sustenta la acción social y política, así ción, en el ámbito local. Los estudios de ZEE
como los proyectos económicos y productivos. interregional deben ser aprobados por todos los
La ZEE proporciona información sistematizada y gobiernos regionales comprometidos y los que
localizada geográficamente sobre la capacidad, involucren dos o más ámbitos geográficos loca-
la fragilidad y las potencialidades del territorio y les, por ordenanza municipal de cada gobierno
sus recursos naturales. provincial involucrado, con ratificación de los
gobiernos regionales de la jurisdicción.
En ese sentido, es un factor clave para la
toma de decisiones sobre el uso y la ocupación En las funciones asignadas a la PCM (al Mi-
más adecuada del territorio en la formulación nam) en el reglamento, las decisiones articulado-
del ordenamiento territorial. Sin embargo, al ca- ras sobre la ZEE se definen de manera unilateral,
recer de referencia orientadora sobre este, no se ya que no se establece un procedimiento de tra-
plantea con claridad que la zonificación ecoló- bajo concertado con los gobiernos subnaciona-
gica económica es una herramienta de ese pro- les. Ello en el marco del proceso de descentra-
ceso. La imprecisión sobre este instrumento en lización iniciado en el año 2002, que les otorga
el reglamento se repite posteriormente en la Ley competencias en lo que respecta a la política de
General del Ambiente. ordenamiento territorial. Esta última se define
como nacional y descentralizada.
En cuanto a la gestión institucional, la nor-
ma define que la PCM, a través de Consejo Na- La norma precisa tres niveles o escalas de
cional del Ambiente (Conam) —hoy Minam1—, ejecución de estudios de zonificación ecológi-
propone las normas, dirige el proceso de gestión ca económica, que dependen de la dimensión,
de la ZEE en el país y elabora concertadamente naturaleza y objetivos planteados. Estos son los
la estrategia nacional y el plan operativo bienal siguientes:
1
El reglamento hacía referencia a la PCM, a través del Conam. A partir de su creación, el Minam ha asumido todas las funciones que
corresponden a la autoridad ambiental nacional.

23. Javier Azpur
23
yy La macrozonificación contribuye al diseño debe involucrar a todos los gobiernos locales
de políticas y planes de desarrollo y de or- provinciales implicados.
denamiento territorial en el ámbito nacio-
nal, macrorregional y regional, con una es- El reglamento dispone que los procesos de
cala cartográfica menor o igual a 1:250 000. zonificación ecológica económica macro y meso
yy La mesozonificación se plantea para los es- que se desarrollen en el ámbito regional y local
pacios regionales, cuencas hidrográficas o requieren conformar una comisión técnica por
áreas específicas de interés, con una escala ordenanza regional o municipal, según corres-
cartográfica de 1:100 000. ponda. La composición básica de esta comisión
yy La microzonificación se señala para el ám- es la siguiente: un representante del gobierno
bito local, con una escala cartográfica ma- regional; los alcaldes provinciales y distritales;
yor o igual a 1:25 000. un representante de una institución científica y
uno de las universidades; representantes de los
No se plantea una relación explícita o al- sectores que otorgan autorizaciones sobre el uso
guna articulación entre la escala de los estudios del territorio o los recursos naturales; dos repre-
de ZEE y las responsabilidades de cada nivel de sentantes de las organizaciones de pueblos in-
gobierno subnacional. Este hecho propicia que, dígenas, dos de la empresa privada y dos de las
al determinarse las escalas de ejecución de los organizaciones no gubernamentales (ONG). A
estudios, no se consideren los roles y las arti- partir de esta estructura básica se sugiere man-
culaciones entre los tres niveles de gobierno. tener una participación equitativa entre el sector
La Metodología para la Zonificación Ecológica público, el privado y la sociedad civil.
Económica aprobada por el Conam en abril de
2006 (véase el punto 3.4) detalla las caracterís- Las comisiones técnicas tienen dos funcio-
ticas y los requerimientos de información para nes: (i) proponer, opinar, acompañar y coordinar
cada nivel de zonificación, pero tampoco los la ejecución de la ZEE; y (ii) proponer los me-
relaciona con el nivel político-administrativo. canismos de consulta y participación ciudadana,
En algunos planes operativos de ZEE elaborados de difusión y de capacitación. En el caso de la
desde que se aprobó el reglamento, se aprecia microzonificación, la conformación de la comi-
que ciertos gobiernos regionales realizan ma- sión es opcional.
crozonificación y la mayoría mesozonificación.
Los provinciales realizan mayoritariamente El reglamento precisa que los procesos de
mesozonificación y muy pocos microzonifica- ZEE que involucren ámbitos territoriales de pue-
ción. blos indígenas, comunidades campesinas y nati-
vas deben incluir a sus instituciones representati-
El reglamento señala que, en los procesos vas según el Convenio 169 de la OIT. Este es un
de ZEE que involucren a más de un gobierno señalamiento positivo que fue incumplido con
regional, estos últimos deben conformar una el argumento de que se carecía de una ley que
comisión técnica interregional en coordinación precisara el proceso de consulta.
con la PCM (el Minam). No se hace referencia al
rol que deberían jugar las juntas de coordinación Una vez aprobada la zonificación ecológica
interregional como instancias que bien podrían y económica, las diversas instituciones públicas
impulsar y coordinar dichos procesos como una en los ámbitos nacional, regional y local, deben
estrategia para ir consolidando mecanismos de utilizarla de manera obligatoria como instrumen-
articulación de las provincias y departamentos to de planificación y de gestión del territorio.
del país en la perspectiva de espacios mayores
de gobierno. El reglamento incluye seis criterios para
identificar unidades espaciales relativamente
En los casos de ámbitos geográficos que homogéneas en el territorio, llamadas unidades
trascienden a un gobierno municipal, estos de- ecológicas económicas. Estos son los siguien-
ben formar una comisión técnica, en coordina- tes: (i) valor productivo, (ii) valor bioecológico,
ción con el gobierno regional respectivo. Esta (iii) valor histórico-cultural, (iv) vulnerabilidad,

24. Cuadernos Descentralistas 27
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(v) conflictos de uso y (vi) aptitud urbana e in- sos en los diversos espacios del país, contiene
dustrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto importantes conceptos. Recoge, por ejemplo, la
de variables como capacidad de uso mayor de la definición de OT aprobada por el Comité Téc-
tierra, potencial minero, diversidad biológica y nico Consultivo (CTC) de Zonificación Ecológica
usos tradicionales, entre otros. La aplicación de Económica y Ordenamiento Territorial:
estos criterios se orienta a identificar las opciones
de uso sostenible que tiene el territorio y busca Instrumento que forma parte de la política de
establecer la aptitud de uso predominante de Estado sobre el desarrollo sostenible. Proceso
cada unidad ecológica económica. político, en la medida que involucra la toma de
decisiones concertadas de los actores sociales,
económicos, políticos y técnicos, para la ocu-
Sobre la base de estos criterios se definen
pación ordenada y uso sostenible del territorio.
cinco categorías: (i) zonas que tienen mayor Proceso técnico-administrativo, porque orienta
aptitud para uso productivo; (ii) zonas de pro- la regulación y promoción de la localización y
tección y conservación ecológica; (iii) zonas de desarrollo de los asentamientos humanos, acti-
tratamiento especial; (iv) zonas de recuperación; vidades económicas, sociales y el desarrollo físi-
y (v) zonas urbanas o industriales. Una vez deter- co espacial, sobre la base de la ZEE.
minadas las categorías de uso del territorio, es-
tas se califican de acuerdo con las características Asimismo, incluye la definición de ordena-
que presentan en cualquiera de los siguientes miento territorial ambiental del Reglamento de
tipos: (i) las de uso recomendable, (ii) las de uso la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión
recomendable con restricciones y (iii) las de uso Ambiental (SNGA):
no recomendable.
El ordenamiento ambiental del territorio es un
La categorización de una unidad económi- instrumento que forma parte de la política de
ca ecológica como de aptitud de uso productivo OT. Es un proceso técnico-político orientado a
comprende tanto las actividades con fines agro- la definición de criterios e indicadores ambien-
tales para la asignación de usos territoriales y la
pecuarios, forestales, acuícolas, recreacionales
ocupación ordenada del territorio.
o turísticos, como aquellas relacionadas con
variables como potencial minero o energético.
Respecto del ordenamiento territorial y del
Esta categoría no es la más adecuada a nuestra
ordenamiento ambiental, la norma precisa lo si-
realidad, ya que se debería diferenciar entre las
guiente:
unidades que poseen mayor aptitud para de-
sarrollar actividades productivas con recursos
…en este marco, está implícito que el ordena-
naturales renovables, de aquellas que pueden miento ambiental del territorio es parte indisolu-
soportar mejor actividades productivas con re- ble de un proceso mayor que es el ordenamien-
cursos naturales no renovables. Esta distinción es to territorial, pues el ordenamiento ambiental
importante si se tiene en cuenta que una de las territorial introduce la variable ambiental en las
razones para promover la ZEE es la prevención políticas y planes de ordenamiento o acondicio-
de conflictos por uso inadecuado del territorio namiento territorial.
y que una parte importante de estos surge por
tensiones entre las actividades extractivas y la A pesar de haberse aprobado en el año
agricultura o ganadería. 2006, estas definiciones no han sido la referencia
en el momento de diseñar el marco institucional
nacional del proceso de OT. Este se mantiene
3.4 Metodología para la Zonificación como atribución del Minam, a pesar de que se
Ecológica Económica trata claramente de un proceso integral y que,
en este sentido, requiere de una instancia con
La Metodología para la Zonificación Ecológica la función de articular a los distintos sectores y
Económica fue aprobada por el Conam en abril niveles de gobierno en aspectos multisectoriales
de 2006. Además de complementar y detallar e intergubernamentales.
los procedimientos para desarrollar sus proce-

25. Javier Azpur
25
La norma señala que la aplicación de la me- nacional y concertado que diera coherencia e
todología es obligatoria en cualquier instancia integralidad a las acciones en departamentos y
que sea responsable o participe en el proceso de municipios.
la zonificación ecológica económica, y eso in-
cluye niveles de gobierno e instituciones y orga- El documento elaborado por el Minam es-
nizaciones técnicas y académicas del sector pú- tablece que la aplicación de la estrategia de ZEE
blico y privado en los ámbitos nacional, regional es válida para todo el territorio nacional y que
y local. Asimismo, contiene mayor información debe ser cumplida, durante los próximos diez
sobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro); años, por el gobierno nacional, las entidades
presenta una relación referencial de variables y sectoriales, los gobiernos regionales y locales, así
atributos que deben tomarse en cuenta en cada como por el sector privado. El objetivo declara-
nivel; y relaciona el grado de participación ciu- do de la estrategia es facilitar la elaboración e
dadana con el nivel de zonificación. Finalmente, implementación de la ZEE en los tres niveles de
plantea que la opción por cada nivel no depen- gobierno y lograr que las diversas instituciones
de de consideraciones sobre la extensión de los públicas y privadas en el ámbito nacional, sec-
ámbitos político-administrativos —que son muy torial, regional y local, utilicen este instrumento
diferenciados—, sino del nivel de profundidad técnico orientador de la planificación y la gestión
requerido por los estudios y de su finalidad. del territorio. A partir de este objetivo general se
han priorizado tres líneas estratégicas: (i) fortale-
Esta aproximación genera confusión en el rol cimiento de capacidades; (ii) políticas públicas
de los distintos niveles de gobierno en un compo- orientadas a proyectos declarados de interés na-
nente de primera importancia para la organiza- cional; y (iii) gobernanza e institucionalidad.
ción del territorio. La macrozonificación delimita
grandes unidades espaciales en el territorio, pero La norma contradice su finalidad y las nor-
las unidades para la información socioeconómi- mas vigentes, dado que establece que la aproba-
ca pueden corresponder a provincias o distritos, ción de los procesos de ZEE por el gobierno re-
según las características de cada territorio. En el gional o local requiere de la conformidad técnica
caso de los otros dos niveles, la mesozonificación del Minam. Con ello se desconoce la autonomía
delimita unidades espaciales del territorio a semi- de los gobiernos regionales y locales definida por
detalle y su referente socio-económico puede ser la Constitución y se contradice sus leyes orgá-
un distrito o microcuenca; y la microzonificación nicas. Estas determinan como competencias de
delimita unidades espaciales a nivel de detalle y ambos niveles de gobierno la planificación y el
su referente socioeconómico son los centros po- ordenamiento del territorio de sus respectivas ju-
blados. risdicciones. Además, este tenor hace necesario
modificar el propio Reglamento de Zonificación
Ecológica Económica, que define a los gobiernos
3.5 Estrategia Nacional de Zonificación regionales y provinciales como las instancias que
Ecológica Económica aprueban estos procesos.
El 25 de junio de 2011, el Minam publicó la El planteamiento contenido en la estrategia
propuesta de Estrategia Nacional de Zonifica- tiene por finalidad establecer procedimientos
ción Ecológica Económica. Así, este documento que permitan la injerencia del gobierno central
que debió elaborarse concertadamente desde en los procesos de ZEE y OT que desarrollan los
el año 2004 por disposición del Reglamento de gobiernos subnacionales. El documento hace ex-
Zonificación Ecológica Económica se publicaba plícita la responsabilidad del Minam de imple-
en las postrimerías del gobierno aprista. Esta in- mentar la ZEE y define a los gobiernos regionales
comprensible demora en cumplir un mandato y locales como instancias ejecutoras en los ámbi-
muy claro del reglamento hizo que los gobiernos tos político-administrativos de su competencia.
subnacionales trabajaran en la elaboración de Asimismo, con la propuesta se consolida el enfo-
estudios de ZEE y de los planes de ordenamien- que centrado en la dimensión ambiental, que si
to territorial sin contar con un marco orientador bien es relevante, solo es una entre los diversos

26. Cuadernos Descentralistas 27
26
componentes que forman parte de estos enfo- das de estas funciones en el gobierno regional.
ques e instrumentos. Incluso se encarga a las CTR elaborar su regla-
mento organizativo y de funcionamiento, pero
Es llamativo el uso que se hace en el do- también con apoyo del Minam. En este deberán
cumento del concepto de estrategia de parti- definir “el ordenamiento estructural y funcional”
cipación para debilitar el rol de los gobiernos entre sus miembros, lo que bien podría significar
regionales y locales. Bajo la pretensión de “for- la intención de establecer relaciones de depen-
talecer las capacidades de las autoridades na- dencia con el ministerio. Con esta lógica, no se
cionales, regionales y locales en los procesos de requiere de ordenanzas ni del nivel regional ni
zonificación ecológica económica”, se entrega al del local.
Minam la responsabilidad de conducir un pro-
grama nacional de capacitación en coordinación Estas funciones trascienden largamente las
con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). únicas dos establecidas en el Reglamento de
Lo que más llama la atención es que se defi- Zonificación Ecológica Económica. Su aparente
nen como interlocutores de este proceso a las apertura a la participación parece más una for-
siguientes instancias: el Comité Técnico Consul- ma de limitar las atribuciones de los gobiernos
tivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)2 y las regionales. En los hechos, el Minam asume un
comisiones técnicas regionales (CTR). Con ello rol ejecutor en relación con las CTR, y eso plan-
se deja de lado a los gobiernos regionales y a las tea el alto riesgo de convertir a estas instancias
municipalidades. en instrumentos de los objetivos del gobierno
nacional.
Sin modificar su composición, la norma se-
ñala nuevas responsabilidades para las CTR: (i) El Minam avanza incluso hasta la definición
evaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en de responsabilidades de lo que denomina sub-
los diferentes niveles de estudio; (ii) analizar la comisiones técnicas, que estarían sustituyendo a
gestión de conflictos por superposición de áreas; los actuales grupos de trabajo de conformación
(iii) participar de la supervisión y control social opcional. Las subcomisiones asumen las tareas
de las decisiones que se tomen en el territorio; de los grupos de trabajo y de otras más comple-
(iv) monitorear las actividades y decisiones, así jas como la producción de información técnica
como sus impactos; (v) articular las competen- y la creación de sistemas de información, o el
cias de las instituciones públicas y privadas; (vi) seguimiento y control en la aplicación de la ZEE
adecuarse a las políticas de OT y utilizar la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especiali-
como instrumento orientador de las decisiones; zación, y eso puede facilitar que estas instancias
(vii) participar en la elaboración de proyectos sean crecientemente dependientes del Minam.
para desarrollar capacidades en OT; y (viii) facili-
tar la ejecución de los planes y programas priori- En el marco de la ZEE, la estrategia busca
zados en los planes de ordenamiento territorial. centralizar la definición de los lineamientos, cri-
terios e indicadores para evaluar y priorizar la
Todo esto, que podría ser parte de un enfo- inversión pública en los diversos niveles, inclui-
que democratizador de la gestión regional y lo- dos los presupuestos participativos. La responsa-
cal, se hará con el apoyo directo del Minam, con bilidad central recae nuevamente en el Minam,
lo que se dejará de lado a las gerencias encarga- que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en
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Fue creado por el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica y su actual conformación quedó definida por el Decreto Supremo
013-2009-MINAM. Está integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas públicas nacionales (Instituto del Mar del Perú
[Imarpe], Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas [Sernanp], Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana [IIAP], Servicio
Nacional de Meteorología e Hidrología [Senamhi], Instituto Geográfico Nacional [IGN], Instituto Nacional de Defensa Civil [Indeci],
Comisión de Formalización de la Propiedad [Cofopri], Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática [Ongei] y Perupetro),
un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la Asamblea
Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no guber-
namentales (ONG). Lo preside el Minam.

27. Javier Azpur
27
algunos casos, con el Centro de Planeamiento encarga al Minam, al MEF, a la PCM, al Ceplan
Estratégico (Ceplan), así como con las comisio- y a los sectores que corresponda, el estableci-
nes técnicas regionales o locales. Los gobiernos miento de mecanismos para articular la ZEE a la
regionales y locales no han sido considerados formulación de planes de OT y de desarrollo a
en el proceso. Este hecho se encubre con el su- nivel sectorial, regional y local. Se señala que en
puesto fortalecimiento de las capacidades de los estos procesos deberán participar los gobiernos
tomadores de decisión, cuando en realidad se regionales involucrados. Sin embargo, la norma
debilita el rol de los gobiernos subnacionales. no incluye explícitamente a estas instancias de
gobierno en la decisión fundamental: construir
Lo mismo sucede en el establecimiento de los criterios mínimos para definir políticas públi-
lineamientos para orientar la inversión priva- cas y proyectos de interés nacional a fin de evitar
da. Para este fin se dispone la participación del conflictos.
Minam, del MEF, de la PCM, de Proinversion,
de los ministerios de Producción, de Turismo y En la línea de facilitar los denominados
Comercio Exterior, de Energía y Minas, de Agri- proyectos nacionales se plantea la elaboración
cultura y de Cultura, así como de la Asamblea y aprobación de una directiva nacional y de un
de Gobiernos Regionales en coordinación con el manual, en los que se definan los mecanismos
CTCOT y las comisiones técnicas regionales. y procedimientos para la formulación e imple-
mentación de la zonificación ecológica econó-
El problema con la propuesta de estrategia mica en las unidades territoriales donde existan
no está solo en su actitud centralista, que busca o se hayan priorizado proyectos de interés na-
excluir a los gobiernos subnacionales, sino tam- cional. Se señalan explícitamente los megapro-
bién en la intención de considerar los resulta- yectos de la Iniciativa para la Integración de la
dos de la ZEE solo como recomendaciones que Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA),
orienten la inversión pública y privada. Se abre Camisea, Inambari, San Gabán, los de trasvase y
la posibilidad de que, con este propósito, se des- los transfronterizos.
virtúe el artículo 23 del Reglamento de Zonifi-
cación Ecológica Económica, que establece con Asimismo, se hace referencia a los pro-
meridiana claridad el carácter obligatorio del yectos de hidrocarburos o mineros en zonas
proceso una vez que ha sido aprobado. de conservación o en territorios indígenas o de
comunidades campesinas; la agricultura a gran
En la misma línea se inscriben las acciones escala con cultivos industriales para la produc-
relacionadas con los denominados proyectos de ción de alimentos y biocombustibles; así como
interés nacional abordados en la segunda línea los proyectos de forestación o infraestructura
estratégica. Esta plantea enfatizar que la ZEE se- productiva. En otras palabras, todos los temas
ñala recomendaciones para el uso sostenible de de interés de la gran inversión son de interés
los recursos naturales y la ocupación ordenada nacional y en función de ellos deben ajustarse
del territorio, con lo cual se relativiza nuevamen- los procesos de ZEE.
te el carácter obligatorio del proceso una vez
que ha sido aprobado. Con una perspectiva si- A pesar de esta vocación excluyente, la nor-
milar, la estrategia propone realizar campañas de ma afirma el principio de la concertación con la
comunicación y difusión para que se entienda sociedad civil y las comunidades campesinas y
que la ZEE no debe ser un freno para el desarro- nativas, así como el de la articulación intergu-
llo nacional y que su propósito es solo proveer bernamental con los gobiernos regionales y lo-
información para disminuir el riesgo financiero, cales. Obviamente se deja sin precisar bajo qué
social y ambiental de una inversión de gran en- mecanismos se promoverá la concertación y se
vergadura. excluye de la norma a instancias existentes como
el Consejo de Coordinación Intergubernamental
Con la finalidad de facilitar los proyectos (CCI). Tampoco se hace referencia a la aplica-
que son definidos como de interés nacional, se ción del Convenio 169 de la OIT.

28. Cuadernos Descentralistas 27
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La voluntad centralista de esta norma se ex- de la ZEE, con la finalidad de evitar confu-
presa también en la creación de un registro de siones en un mismo espacio.
especialistas en ZEE como rol del Minam. Con- yy Fortalecer el ordenamiento jurídico me-
tar con este registro puede contribuir a mejorar diante la formulación de la propuesta de ley
la calidad de los procesos y sus productos, pero de ordenamiento territorial.
el problema está en que el registro tiene carácter yy Crear espacios de diálogo y concertación
nacional. Con ello, la acreditación sería centrali- inclusivos, multidisciplinarios e interinstitu-
zada por el Minam, a pesar de que no se precisa. cionales como medio para prevenir, orien-
Nuevamente, este ministerio asume un rol ejecu- tar y concordar acuerdos que contribuyan
tivo, a pesar de que su función es definir los cri- a la solución de los conflictos socioambien-
terios técnicos mínimos que deberían cumplir los tales.
profesionales o instituciones para ser acreditados, yy Estandarizar el sistema de información y
según las diversas especialidades requeridas, por monitoreo utilizado en los procesos de ZEE
las instancias descentralizadas de gobierno. y OT para que la información sirva a la for-
mulación de políticas, de planes de desa-
Junto a estos elementos críticos, la propues- rrollo u ordenamiento territorial, así como
ta de estrategia incluye —sobre todo en la ter- de proyectos de inversión pública y de la
cera línea estratégica— un conjunto de decla- cooperación internacional en los tres nive-
raciones positivas. Entre las más importantes se les de gobierno.
cuentan las siguientes: yy Planificar el desarrollo sostenible de los sis-
temas urbano-regionales en armonía con
yy Promover la inclusión de la información los espacios rurales.
generada por la zonificación ecológica yy Entender y respetar los sistemas de organi-
económica en los currículos de los centros zación comunal, la diversidad cultural, los
educativos, en el marco de una propuesta conocimientos colectivos, las formas de uso
educativa ambiental. y manejo tradicionales del territorio y los
yy Fortalecer las capacidades de los operado- recursos naturales.
res de justicia nacional, regional y local para yy Apoyar el proceso de descentralización y
que hagan cumplir la ZEE. regionalización mediante un espacio de
yy Fortalecer la capacidad de difusión de infor- diálogo y concertación para la aplicación
mación sobre la ZEE para propiciar la partici- de los principios rectores del proceso de
pación de los actores sociales en el proceso y regionalización y descentralización, y su ar-
contribuir a la concertación sobre la ocupa- ticulación a los de la zonificación ecológica
ción y el uso adecuado del territorio. económica.
yy Integrar y concordar las normas sectoriales yy Concertar con los países vecinos aspec-
con los procesos de OT regionales y locales. tos conceptuales y metodológicos sobre
yy Desarrollar con mayor detalle técnico las la zonificación en zonas limítrofes con el
recomendaciones de las categorías de uso Perú.

29. IV. EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN LA LEGISLACIÓN
AMBIENTAL
Este acápite hará una rápida y parcial aproxima- la conservación del patrimonio natural con el
ción al tratamiento y la evolución que ha tenido aprovechamiento sostenible de los recursos na-
el tema del ordenamiento territorial en la legisla- turales.
ción ambiental. Sin duda hay muchas otras leyes
y reglamentos en las que se establece esta vincu-
lación, pero aquí solo se considerarán algunas de 4.2 Comisión Nacional para el Ordenamiento
las más relevantes. Territorial Ambiental
El Decreto Supremo 045-2001-PCM de abril de
4.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento 2001 declaró de interés nacional el ordenamien-
Sostenible de los Recursos Naturales to territorial ambiental en todo el país. Con este
fin, se constituyó la Comisión Nacional para el
La Ley 26821, promulgada en junio de 1997, es- Ordenamiento Territorial Ambiental. La PCM la
tablece como su objetivo fundamental promover presidió y el Conam se hizo cargo de su Secre-
y regular el aprovechamiento sostenible de los re- taría Técnica.
cursos naturales. Además, define el marco legal
pertinente para su otorgamiento a particulares. La Comisión estuvo integrada por repre-
sentantes de nueve sectores del Estado. Estos
La norma considera que la zonificación provinieron de las siguientes instituciones: el Ins-
ecológica económica del país es un instrumen- tituto de Investigación de la Amazonía Peruana
to de apoyo al OT, cuyo fin es evitar conflictos (IIAP), el Imarpe, la Asociación Interétnica para
por superposición de títulos y usos inapropiados. el Desarrollo de la Selva Peruana (Aidesep), y la
Establece que la propuesta de zonificación eco- Confederación Nacional Amazónicas del Perú
lógica económica debe hacerla la PCM, en razón (Conap), de las ONG, así como de los gobiernos
de su rol de coordinador intersectorial. El encar- locales: uno por la costa, otro por la sierra y otro
go refuerza el rol del Estado en el ordenamiento más por la selva.
territorial y en la zonificación ecológica econó-
mica, como apoyo de este, y plantea la nece- En el plazo de un año, la Comisión debía
sidad de una perspectiva integral y articuladora proponer los lineamientos de política y docu-
para abordarlo, aun cuando esta responsabilidad mentos orientadores del proceso de ordena-
se haya quedado solo en un enunciado legal sin miento territorial ambiental; el marco normativo
aplicación práctica. institucional para aplicarlo; y los mecanismos y
procedimientos para ponerlo en marcha. En seis
La ley determina que la zonificación debe meses debía presentar, a la PCM, el proyecto
realizarse sobre la base de áreas prioritarias. Es- de reglamento sobre la zonificación ecológica
tas deben conciliar los intereses nacionales de económica que había dispuesto la Ley Orgánica