Gpc análisis de la legislación sobre planificación territorial en el perú

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Gpc análisis de la legislación sobre planificación territorial en el perú

  1. 1. 27 Análisis de la legislaciónsobre planificación territorial en el Perú Javier Azpur
  2. 2. Análisis de la legislaciónsobre planificación territorial en el Perú Javier Azpur
  3. 3. Instituto de Estudios Peruanos - IEP Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo DESCO Centro de Investigación y Promoción del Campesinado - CIPCA Centro Peruano de Estudios Sociales CEPES Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación CEDEP Asociación ARARIWA Centro de Estudios Regionales Andinos “Bartolomé de las Casas” CBC Centro de Estudios para el Desarrollo Regional CEDER CUADERNO DESCENTRALISTA N° 27 © Grupo Propuesta Ciudadana Centro Ecuménico de León de la Fuente 110, Magdalena Promoción y Acción Social Teléfono: 613 8313 Norte - CEDEPAS Norte Telefax: 613 8315 E-mail: propuest@desco.org.pe Centro de Investigación Social y Educación Popular Elaboración de contenidos: ALTERNATIVA Javier Azpur Corrección de estilo:Molvina Zeballos Oscar HidalgoPresidenta del DirectorioJavier Azpur Edición de publicación:Coordinador Ejecutivo Nelly CarrascoIntegrantes Programa de Incidencia Diagramación:Carola Tello Sonimagenes del PerúEstelí Reyes Av. 6 de Agosto 968,Zarela Zavala Jesús María - LimaAlejandra Muñoz Telf.: 652 3444 / 652 3445Indira HuilcaNelly Carrasco Impresión:Revenue Watch Institute Impresión SMS Negocios SRL Psje Los Aldes, Mz X, Lote 20, Urb. Los Jardines,Carlos Monge San Juan de Lurigancho - LimaCoordinador Regional para América Latina Telefax: 376-9563Claudia VialeAsistente de Investigación Tiraje: 1,000 ejemplares Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-01131Auspicia: Primera Edición: Lima-Perú, enero 2012
  4. 4. ÍndiceIntroducción ........................................................................................................................... 9I. Marco constitucional . ................................................................................................... 11 1.1 La Constitución de 1993........................................................................................ 11 1.2 La reforma constitucional para iniciar la descentralización ..................................... 12II. Competencias y funciones de los niveles de gobierno en relación con el desarrollo territorial............................................................................................ 14 2.1 Ley Orgánica de Bases de la Descentralización . .................................................... 14 2.2 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales . ................................................................ 15 2.3 Ley Orgánica de Municipalidades . ........................................................................ 16III. Legislación sobre ordenamiento territorial ..................................................................... 18 3.1 Ley de Demarcación y Organización Territorial ..................................................... 18 3.2 Lineamientos de Política para el Ordenamiento Territorial ..................................... 19 3.3 Reglamento de Zonificación Ecológica Económica . ............................................... 21 3.4 Metodología para la Zonificación Ecológica Económica ......................................... 24 3.5 Estrategia Nacional de Zonificación Ecológica Económica ...................................... 25IV. El ordenamiento territorial en la legislación ambiental.................................................... 29 4.1 Ley Orgánica de Aprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales ............... 29 4.2 Comisión Nacional para el Ordenamiento Territorial Ambiental . ........................... 29 4.3 Reglamento de la Ley Orgánica sobre la Conservación y el Aprovechamiento Sostenible de la Diversidad Biológica . ................................................................... 30 4.4 Sistema Nacional de Gestión Ambiental ................................................................ 30 4.5 Ley General del Ambiente ..................................................................................... 31 4.6 Ley de Creación del Ministerio del Ambiente......................................................... 32 4.7 Política Nacional del Ambiente . ............................................................................ 32
  5. 5. Cuadernos Descentralistas 276V. Marco normativo de promoción de las inversiones que incide en el territorio . .............. 34VI. La consulta a las comunidades campesinas y nativas ..................................................... 39 6.1 El Convenio 169 de la OIT .................................................................................... 39 6.2 La Ley del Derecho a la Consulta Previa ................................................................ 40 6.3 Las objeciones a la consulta previa......................................................................... 41 6.4 Antecedentes normativos sobre pueblos indígenas . ............................................... 43VII. Un enfoque sobre el ordenamiento territorial parcial y con marcadas limitaciones .................................................................................................................. 44 7.1 Modelo primario-exportador ................................................................................. 44 7.2 Reforma descentralista .......................................................................................... 45 7.3 Una demarcación fragmentada e inconclusa.......................................................... 46 . 7.4 Un enfoque centralista y desarticulado de la zonificación ecológica económica ............................................................................................................ 46 7.5 Un primer marco general....................................................................................... 48 7.6 La dimensión ambiental......................................................................................... 49 7.7 Tendencia democratizadora .................................................................................. 50VIII. Conclusiones ................................................................................................................. 51Bibliografía............................................................................................................................ 54Abreviaturas empleadas ........................................................................................................ 58Anexo: Experiencia de ordenamiento territorial en Cajamarca............................................... 59
  6. 6. Análisis de la legislación sobre planificación territorial en el Perú Javier Azpur** Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana.
  7. 7. INTRODUCCIÓNEl ordenamiento territorial (OT) es una política los efectos que tendrán sobre recursos que cadade Estado y un instrumento de planificación que día son más valiosos, como el agua o la tierra.integra las políticas económicas, sociales, cultu- La ausencia de un plan para el manejo racionalrales y ambientales con una visión del territorio, del territorio crea condiciones para la conflicti-y eso hace posible que estas respondan mejor a vidad, pues incluso proyectos sin riesgos realeslos problemas, dinámicas y potencialidades es- para el territorio pueden considerarse peligrosospecíficas de este. En ese sentido, el OT permite por falta de acuerdos previos que tengan base enorientar la ocupación y el uso más adecuado del información confiable.territorio sobre la base de sus propias aptitudesy limitaciones, la preservación del ambiente así Por sus características, el ordenamiento te-como el manejo racional de los recursos natura- rritorial puede convertirse en un instrumento re-les y de la biodiversidad. levante para construir un proyecto de desarrollo alternativo que reduzca la dependencia que se Se trata de un proceso de negociación y tiene de las actividades primario-exportadoras yconcertación entre el Estado, las organizaciones que se sustente en aquellas potencialidades pro-sociales y el sector privado. Esta negociación ductivas que ofrezcan menores riesgos y costosbusca integrar perspectivas diversas e intereses ambientales.contrapuestos para arribar a consensos que lo-gren una visión común de desarrollo. Al mismo El OT es una competencia del sector públi-tiempo, el ordenamiento territorial requiere un co, que debe ser ejercida por los diferentes nive-soporte técnico, pues hace falta información y les de gobierno (nacional, regional y local), en susanálisis precisos, confiables y actualizados so- respectivas jurisdicciones, y requiere la estrechabre diversos aspectos del marco físico-natural, coordinación entre estos. El proceso de descen-así como de las dinámicas económicas, socia- tralización en curso ofrece mejores condicionesles y culturales para servir de sustento al diseño para avanzar hacia el ordenamiento territorialde políticas públicas que orienten, desde una entre los tres niveles de gobierno, las mancomu-perspectiva territorial, la formulación de planes nidades municipales y las juntas de coordinacióny programas con un enfoque de desarrollo sos- interregional. Solo así es posible trascender el es-tenible. pacio limitado de cada departamento o provin- cia para abordar las múltiples interacciones que Asimismo, el OT es una herramienta in- existen entre territorios mayores. En ese sentido,dispensable para la prevención de conflictos, y la descentralización contribuye a mirar y com-lo hace porque evita la toma de decisiones im- prender el territorio desde distintas perspectivas.provisadas sobre el territorio. En la actualidad,muchas de estas se toman sin conocer sus vul- Por lo dicho, la asignación de competenciasnerabilidades o potencialidades, y sin considerar sobre ordenamiento territorial a los gobiernos
  8. 8. Cuadernos Descentralistas 2710subnacionales favorece un mayor compromiso en las postrimerías del segundo gobierno aprista.de los actores estratégicos de las sociedades re- A este conjunto se añaden algunas normas degionales y locales en el proceso. Su participación carácter ambiental y de conservación de los re-es importante no solo porque les permite ex- cursos naturales, en la medida en que contienenpresar sus necesidades e intereses, sino también disposiciones relacionadas con el OT y la ZEE, yporque les ayuda a comprender y valorar el tipo otras regulaciones sobre el territorio.de relaciones que tienen con el territorio. Estoúltimo favorece el desarrollo de la identidad y el La cuarta parte examina cómo el marcocompromiso hacia este. normativo de fomento a la inversión privada, que se ha ido aprobando desde inicios de la dé- El presente documento hace un análisis del cada de 1990 y cuyas orientaciones han perma-marco legal relacionado con el ordenamiento necido inalterables, influye sobre el territorio yterritorial en el Perú. El punto de partida es la sobre la población desde múltiples perspectivas.Constitución de 1993, de la cual se presentan Por ejemplo, lo hace en la definición de priori-las disposiciones vinculadas a los siguientes as- dades para el otorgamiento de derechos sobrepectos: régimen económico, inversiones y pro- vastas extensiones del territorio o en la presiónpiedad; ambiente, territorio y recursos naturales; sobre las tierras de las comunidades campesinasy régimen de tierras agrarias y de comunidades y nativas. Se toma como referencia la legislacióncampesinas y nativas. Se analiza, también, la orientada a la promoción de las inversiones enreforma constitucional de 2002, que define las general y se da especial atención a aquellos sec-características del proceso de descentralización. tores que han concitado mayores flujos de in- versión, como la minería y los hidrocarburos. Estudiado el marco constitucional en una Asimismo, se analizan las normas legales relacio-primera parte, su segunda parte se aboca a las nadas con la liberalización de la propiedad de lanormas que desarrollan el mandato constitucio- tierra y la disposición de tierras de las comunida-nal de la descentralización en los aspectos vin- des campesinas y nativas.culados al planeamiento y a la definición de lascompetencias y funciones de los tres niveles de La quinta parte desarrolla la normatividadgobierno en el campo del ordenamiento y el ma- que regula la aplicación de la consulta a los pue-nejo del territorio. blos indígenas, que sigue lo establecido en el Convenio 169 de la Organización Internacional La tercera parte se ocupa de los dispositi- del Trabajo (OIT). Su importancia y su relaciónvos específicos sobre OT y zonificación ecológi- directa con las decisiones sobre el ordenamientoca económica (ZEE). La legislación en lo relativo del territorio justifican su inclusión en el presentea este punto es escasa: se cuenta con el Regla- trabajo. Finalmente, el documento plantea con-mento de Zonificación Ecológica Económica, los clusiones que hacen hincapié en los principalesLineamientos de Política para el Ordenamiento avances, limitaciones y vacíos del marco norma-Territorial y la Propuesta de Estrategia Nacional tivo actual en relación con el ordenamiento te-de Zonificación Ecológica Económica, elaborada rritorial en el país.
  9. 9. I. MARCO CONSTITUCIONAL1.1 La Constitución de 1993 extranjeras. Con este marco legal, el Estado es- tablece garantías y otorga seguridades a la inver- sión por medio de la suscripción de contratos-Régimen económico, inversiones y propiedad ley. Estos son inmodificables sin mutuo acuerdo de las partes.Los principios generales del régimen económicode la Constitución de 1993 suponen una reduc- La Constitución determina las mismas con-ción significativa del papel del Estado en la eco- diciones para nacionales y extranjeros en rela-nomía y una amplia protección a las inversiones, ción con la propiedad, sin importar que se trateen particular a las extranjeras. Si bien se man- de personas naturales o jurídicas. Sin embargo,tiene el concepto de economía social de mer- la propiedad de minas, tierras, bosques, aguas,cado de la Constitución de 1979, su contenido combustibles o fuentes de energía, ubicadasvaría profundamente. Así, se otorga al mercado dentro de los cincuenta kilómetros interiores deuna función determinante en la economía, que las fronteras, constituye la única excepción. Ense debe sustentar en la iniciativa privada y en estas zonas, los extranjeros solo pueden adquirirla libertad de empresa y de contratación. Como o poseer título de propiedad si son exceptuadoscontraparte, las funciones del Estado se restrin- de la restricción mediante un decreto supremo,gen a orientar el desarrollo, estimular la creación aprobado por el Consejo de Ministros. Este debede riqueza, garantizar la libertad de trabajo y de declarar, expresamente, por qué la inversión asíempresa, y vigilar las normas para la competen- realizada constituye una de necesidad pública.cia y la protección al consumidor. En esta dirección, se prohíbe al Estado ejer- Ambiente, recursos naturales y territoriocer actividad empresarial directa. Solo puederealizarla en forma subsidiaria, si la ley lo auto- La Constitución incluye, entre los derechosriza por razón de alto interés público o de ma- fundamentales de las personas, el gozar de unnifiesta conveniencia nacional. De este modo, ambiente equilibrado y adecuado para el desa-su actuación económica se limita a promover el rrollo de la vida. De esta manera, la protecciónempleo, la salud, la educación, la seguridad, los del ambiente como un derecho se establece enservicios públicos, la infraestructura, así como la el nivel más alto del ordenamiento jurídico na-pequeña empresa. cional. Sin embargo, la formulación del derecho carece de un correlato en otras normas legales Las disposiciones constitucionales estipu- que garantice su ejercicio efectivo. El capítulolan igual tratamiento legal para la actividad em- sobre el régimen económico solo establece quepresarial pública y privada, así como las mismas el Estado determina la política del ambiente, sincondiciones para las inversiones nacionales y definir el concepto de ambiente ni las condicio-
  10. 10. Cuadernos Descentralistas 2712nes que debería reunir esta política. Del mismo se fijan por ley y según las particularidades demodo, tampoco se determina ninguna responsa- cada zona.bilidad del Estado en garantizar la sostenibilidadambiental. Además, establece que las tierras abando- nadas pasen al dominio del Estado para su ad- En el mismo sentido, la Constitución otorga judicación en venta. Esta disposición sienta lasal Estado una función que solo es promocional bases para la creación del mercado de tierras. Laen relación con tres aspectos fundamentales: el Constitución de 1979 disponía la adjudicaciónuso sostenible de los recursos naturales, la con- de las tierras abandonadas a campesinos sin tie-servación de la diversidad biológica y de las áreas rras, bajo el principio de que la tierra debía estarnaturales protegidas, y el desarrollo sostenible de conducida directamente por sus propietarios.la Amazonía. No establece como obligación delEstado garantizar su utilización racional y soste-nible. Comunidades campesinas y nativas El mismo capítulo en que se tratan estos te- La Constitución de 1993 mantiene la existenciamas solo precisa que los recursos naturales —re- legal de las comunidades campesinas y nativas,novables y no renovables— son patrimonio de la las considera como personas jurídicas y respe-nación y que el Estado es soberano en su apro- ta su identidad cultural. Les confiere autonomíavechamiento. Se señala que las condiciones para organizativa en el trabajo comunal, en el uso yutilizarlos y otorgarlos a particulares mediante libre disposición de sus tierras, así como en losconcesiones se fijan en la ley. Estas otorgan a su aspectos económicos y administrativos.titular un derecho real, que se define por ley. El texto constitucional modificó sustan- La Constitución de 1993 mantiene el dere- tivamente el régimen de protección de las tie-cho de las circunscripciones donde se explotan rras comunales. Si bien declaró imprescriptiblerecursos naturales a participar de los ingresos y la propiedad de estas tierras, exceptuó de esterentas que obtiene el Estado por este concepto tratamiento a las tierras en abandono. Por ello,en calidad de canon. El canon se estableció en la estas podían revertir, en adelante, al dominio delConstitución de 1979 con la finalidad de com- Estado para ser transferidas a particulares. Ade-pensar a los territorios por el beneficio privado más, las tierras comunales dejaban de ser inem-que se obtenía del aprovechamiento o explo- bargables e inalienables, con lo cual se suprimiótación de los recursos naturales, y promover en el impedimento constitucional de negociarlasellos oportunidades de desarrollo sostenible. La para contemplar su libre uso y disposición, esnovedad introducida en la Constitución de 1993 decir, la potestad de venderlas o transferirlas aes que este dejó de asociarse al valor bruto de la terceros.producción para depender de los resultados delejercicio económico de las empresas. 1.2 La reforma constitucional para iniciar la La Constitución determina que el territorio descentralizacióndel Estado es inalienable e inviolable y que com-prende suelo, subsuelo, dominio marítimo y el En el año 2002 se aprobó la reforma constitu-espacio aéreo que los cubre. cional (Ley 27680) que modificó íntegramente el capítulo sobre descentralización con la fina- lidad de hacer viable el reinicio del proceso. LaRégimen de tierras agrarias descentralización se definió como una forma de organización democrática y una política perma-La Constitución garantiza el derecho a la pro- nente y obligatoria del Estado, cuyo objetivo espiedad sobre la tierra. Esta puede tener carácter el desarrollo integral del país y la mejora de losprivado o comunal, o responder a otra forma servicios a la ciudadanía. Asimismo, como unasociativa. Los límites y la extensión de las tierras proceso gradual, en el que la transferencia de
  11. 11. Javier Azpur 13competencias y recursos a los gobiernos regio- namiento territorial como una modalidad de or-nales y locales debía realizarse por etapas y en denamiento del territorio orientada básicamenteforma progresiva. al ámbito urbano. Si bien esta lógica puede ser funcional en el caso de dimensiones como la de Se establecieron tres niveles de gobierno: el Lima Metropolitana, resulta insuficiente en tér-nacional, con jurisdicción sobre todo el territorio minos de la planificación de los territorios delde la república; el regional, con jurisdicción so- país en su conjunto.bre los actuales departamentos, que debían inte-grarse progresivamente para conformar regiones; La reforma restableció la planificación eny el local, con jurisdicción sobre las provincias y los niveles subnacionales de gobierno e incorpo-distritos, y constituido por las municipalidades. ró la participación ciudadana en la planificación del desarrollo y en la gestión pública. Los ins- Los gobiernos tanto regionales como locales trumentos definidos para ello fueron los planesfueron dotados de autonomía política, económi- concertados de desarrollo regional y local, losca y administrativa en los asuntos de su compe- presupuestos de los gobiernos subnacionales y latencia. rendición anual de cuentas sobre el cumplimien- to del plan y el presupuesto. En relación con la planificación del desa-rrollo territorial, se les otorgó competencias para Asimismo, se determinó la participación depromover el desarrollo socioeconómico de sus representantes de la sociedad civil en los Con-ámbitos, fomentar la competitividad y las inver- sejos de Coordinación Regional o Local comosiones, así como formular sus respectivos planes órganos consultivos y de coordinación de susde desarrollo concertados con la sociedad civil. respectivos niveles de gobierno.A los gobiernos locales se les dio, además, la res-ponsabilidad de planificar el desarrollo urbano y Se trató, pues, de cambios significativosrural, incluyendo la zonificación, el urbanismo y para el ordenamiento territorial, en la medidael acondicionamiento territorial. en que se estableció el planeamiento en función de la demarcación política y se dispuso el com- La asignación de estas funciones muestra promiso de los diversos sectores sociales, tantouna comprensión de la planificación del territo- en el planeamiento como en la gestión pública.rio restringida a una perspectiva municipal. Una A pesar de estos avances, es evidente la ausenciavisión como la anterior privilegia el acondicio- de un enfoque y un norte claro para el OT.
  12. 12. II. COMPETENCIAS Y FUNCIONES DE LOS NIVELESDE GOBIERNO EN RELACIÓN CON EL DESARROLLOTERRITORIAL2.1 Ley Orgánica de Bases de la En forma transitoria se han establecido gobiernosDescentralización (LOBD) regionales sobre los actuales departamentos. No obstante, los hechos muestran que, a casi unaLa LOBD (Ley 27783), promulgada en julio de década de iniciado el proceso, esta demarcación2002, establece los principios, objetivos y cri- temporal se mantiene.terios generales del proceso, así como las com-petencias del gobierno nacional y los gobiernos La LOBD diferencia entre competenciassubnacionales. En relación con los objetivos, se exclusivas y compartidas para los tres niveles dedefinen cinco grupos: políticos, económicos, ad- gobierno. Entre las competencias exclusivas delministrativos, sociales y ambientales. Entre ellos gobierno nacional está la formulación de las po-se plantea el ordenamiento del territorio y del líticas nacionales y sectoriales, así como de losentorno ambiental; el desarrollo económico au- planes nacionales y sectoriales de desarrollo.tosostenido y la competitividad de regiones y lo- Estos deben considerar los planes de desarrollocalidades, a partir de su vocación productiva, así regional y local.como la gestión sostenible de los recursos natu-rales y la mejora de la calidad ambiental. La ley en cuestión no estableció las com- petencias compartidas del gobierno nacional y La LOBD precisa la conformación de las re- dejó su precisión a la Ley Orgánica del Podergiones como una nueva forma de organización Ejecutivo. Esta se promulgó en el año 2007 ydel territorio nacional. Estas se constituyen sobre tampoco avanzó en esta definición. A la fe-la base de unidades territoriales geoeconómicas, cha no se han aprobado nuevas leyes de or-con distintos niveles de desarrollo y competiti- ganización y funciones de los sectores, y estávidad, y con diversidad de recursos naturales, pendiente la elaboración de las matrices desociales e institucionales. Además, las menciona- delimitación de competencias y asignación dedas unidades territoriales deben estar integradas funciones de los tres niveles de gobierno. Solohistórica, económica, administrativa, ambiental cuando ello se concrete, las competencias yy culturalmente. En ese sentido, la regionaliza- funciones estarán determinadas con claridadción es la medida más importante para un nuevo para cada nivel.ordenamiento territorial del país, pues define demanera integral el territorio denominado región. En cuanto a los niveles subnacionales de go- bierno y el ordenamiento territorial, la LOBD no Las regiones se crean por la integración de define competencias específicas en este campo,dos o más departamentos colindantes y la inicia- pero sí varias relacionadas con el planeamientotiva se aprueba por referendo. Sobre sus circuns- del desarrollo territorial. Estas se detallan en elcripciones se constituyen gobiernos regionales. siguiente cuadro:
  13. 13. Javier Azpur 15 Gobiernos regionales Gobiernos locales COMPETENCIAS EXCLUSIVAS Planificación del desarrollo integral de la región. Planificación y promoción del desa- Plan de desarrollo regional concertado con municipalidades y sociedad civil. rrollo urbano y rural. Programas regionales de cuencas, corredores económicos y ciudades inter- medias. Plan de desarrollo local concertado con su comunidad. Alianzas con otras regiones para el desarrollo. Aprobación de expedientes sobre demarcación territorial (DT). Norma sobre: zonificación, urbanis- Promoción y ejecución de inversiones públicas de ámbito regional en infra- mo, acondicio­ amiento territorial y n estructura vial, energética, comunicacional y de servicios básicos, en general. asentamientos humanos. COMPETENCIAS COMPARTIDAS Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas. Preservación y administración de Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas reservas y áreas naturales protegidas regionales. locales. Fomento de la competitividad regional y promoción del empleo. Como se aprecia, hay superposición de de los cuales es el de ambiente y de ordena-funciones entre los diferentes niveles de gobier- miento territorial. Esto muestra cómo la legis-no en la planificación del territorio. Esta se da en lación, en general, considera el OT solo comoel caso de los espacios de cuencas, los corredo- un instrumento de la política ambiental y no deres económicos, las áreas naturales protegidas o la planificación del desarrollo. Entre las funcio-el sistema de ciudades intermedias. nes vinculadas al OT están las siguientes: (i) la formulación e implementación de sus planes y políticas; (ii) la propuesta de creación de áreas2.2 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales de conservación regional y local, así como la(LOGR) administración de estas y de las áreas naturales protegidas, en coordinación con los gobiernosLa LOGR, consolidada en las leyes 27867 y locales. Asimismo, el diseño de los proyectos de27902 de fines del año 2002, establece la fina- conformación de macrorregiones y las accioneslidad y misión de los gobiernos regionales, así de ordenamiento y delimitación en el ámbitocomo los principios rectores de sus políticas y del territorio regional.su gestión. La norma precisa que la gestión delos gobiernos regionales debe regirse por planes La ley define otras funciones de los gobier-concertados de desarrollo regional para el me- nos regionales que, si bien no están plantea-diano y largo plazo, planes anuales y por el pre- das como parte del OT, son relevantes en estasupuesto participativo regional. Dichos planes perspectiva. Se trata, entre otras, de la respon-deben generar condiciones para el crecimiento sabilidad sobre la distribución territorial de laeconómico del territorio regional en armonía población en función de los planes de orde-con la dinámica demográfica, el desarrollo social namiento territorial (POT) y de la capacidadequitativo y la conservación del ambiente y los de las ciudades para absorber los respectivosrecursos naturales. flujos migratorios. Asimismo, pueden contarse el otorgamiento de permisos, autorizaciones y Las funciones específicas de los gobiernos concesiones forestales en la región; el sanea-regionales están agrupadas por sectores, uno miento físico-legal de la propiedad agraria; y la
  14. 14. Cuadernos Descentralistas 2716participación en la gestión sostenible del agua servicios públicos locales y el desarrollo integral,y los suelos. sostenible y armónico de su circunscripción. Además, determina que el ordenamiento y el En cuanto a las actividades extractivas, los acondicionamiento territorial en el ámbito localgobiernos regionales tienen como función for- es competencia exclusiva de las municipalidadesmular, administrar y ejecutar planes y políticas provinciales.regionales de energía, minería e hidrocarburos,así como promover inversiones en estos sectores En relación con la organización del espa-dentro de los límites que les imponen sus leyes cio físico y el uso del suelo, las municipalidadesgenerales. Estas se hallan orientadas a promover provinciales tienen como funciones exclusivas lalas inversiones y determinan que el otorgamien- aprobación de diversos planes: los de acondicio-to de concesiones para los grandes proyectos de namiento territorial, los de desarrollo urbano yinversión corresponde a entidades del gobierno rural, y los de asentamientos humanos, así comonacional. La LOGR establece que los gobiernos el esquema de zonificación de áreas urbanas.regionales otorgan concesiones solo para mini- Asimismo, se deben pronunciar sobre las accio-centrales de generación eléctrica y minería pe- nes de demarcación territorial en la provincia,queña y artesanal de alcance regional. ejecutar planes de renovación urbana y estable- cer la regulación provincial sobre catastro, titula- Esta es una de las restricciones más signifi- ción, saneamiento físico-legal de asentamientoscativas que deben enfrentar los gobiernos regio- humanos y estudios de impacto ambiental.nales en lo que se refiere a la planificación y almanejo de sus territorios. En efecto, se trata de Por su parte, las funciones exclusivas dedecisiones nacionales de promoción de inversio- las municipalidades distritales en este ámbitones que ignoran las potencialidades, vulnerabi- se circunscriben a los planes urbanos o ruraleslidades o riesgos de cada región que sí podrían distritales así como a los de obras de serviciosidentificarse en sus planes de ordenamiento te- públicos o privados, a elaborar el catastro dis-rritorial. trital, a reconocer los asentamientos humanos y a fiscalizar las habilitaciones urbanas. Los planes En este limitado marco, hay otras funcio- de organización del espacio físico y uso del sue-nes de la LOGR que dan un rol importante a los lo distritales están sujetos a los planes y normasgobiernos regionales en la planificación de sus provinciales.territorios. Sin embargo, estos no pueden ejer-cerlas plenamente, al no haberse precisado aún Las funciones compartidas de ambos tiposlos roles y funciones de cada nivel de gobierno. de municipalidades están vinculadas a la ejecu-Este problema se puso en evidencia, por ejem- ción directa, por concesión o por contratación,plo, cuando el Gobierno Regional de Cajamarca de la infraestructura urbana o rural; las provin-elaboró la zonificación ecológica económica del ciales se encargan de aquella de carácter multi-departamento mediante un proceso ampliamen- distrital.te participativo y sustentado técnicamente. ElMinisterio del Ambiente (Minam) del gobierno Se debe precisar que tanto los gobiernos re-anterior consideró que solo este tenía compe- gionales como las municipalidades provincialestencia para su aprobación y lo declaró ilegal. tienen competencias para elaborar el ordena- miento territorial en sus respectivas jurisdiccio- nes. Sin embargo, la norma no dispone que las2.3 Ley Orgánica de Municipalidades municipalidades provinciales deban tomar como referencia para sus planes de OT aquellos ela-La Ley Orgánica de Municipalidades (Ley borados por sus respectivos gobiernos regionales27972), promulgada en mayo de 2003, esta- como sí se contempla en el caso de la relaciónblece como finalidad de los gobiernos locales distritos-provincia.la promoción de la adecuada prestación de los
  15. 15. Javier Azpur 17 Hay otras funciones de los gobiernos loca- de las municipalidades distritales, pero es com-les que guardan relación con el planeamiento petencia compartida de las provinciales.del desarrollo territorial, pero su formulación esimprecisa en términos de lo que corresponde a En general, ninguna de las tres normas decada nivel de gobierno. Por ejemplo, el plan es- base de la descentralización establece mecanis-tratégico de desarrollo económico sostenible es mos de coordinación entre los tres niveles deuna función exclusiva de los niveles tanto pro- gobierno subnacional (regionales, provinciales yvincial como distrital, pero la ley no define la je- distritales) para el ordenamiento territorial. Nin-rarquía ni dispone la necesaria articulación de guna de ellas determina, tampoco, las condicio-unos planes con otros. Igualmente, la promoción nes de articulación entre los planes regionales yde la productividad y competitividad de las zo- municipales de desarrollo y los planes de OT denas urbanas y rurales es competencia exclusiva las distintas circunscripciones.
  16. 16. III. LEGISLACIÓN SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL3.1 Ley de Demarcación y Organización nómicas y administrativas. La organizaciónTerritorial del territorio es el conjunto de lineamientos técnicos y normativos para adecuar las cir-La Ley de Demarcación y Organización Territo- cunscripciones territoriales a la dinámica derial (Ley 27795), promulgada en julio de 2002, los procesos políticos, económicos, sociales ydefine las acciones y procedimientos que se de- físico-ambientales.ben seguir para la demarcación territorial, el sa-neamiento de límites y la organización racional La ley declara de interés nacional preferentedel territorio nacional. De acuerdo con la Cons- el proceso de demarcación y el de organizacióntitución, se señala que la facultad de aprobar la territorial, y autoriza al Poder Ejecutivo y a losDT es del Congreso de la República sobre la base gobiernos regionales a priorizar ambos procesos.de una propuesta del Ejecutivo. Además, establece un plazo de cinco años para sanear progresivamente los límites territoriales La ley establece como objetivo de la DT la de las circunscripciones existentes y suspende,definición de circunscripciones territoriales de durante este tiempo, la creación de nuevos dis-nivel distrital, provincial y departamental. Estas tritos o provincias, salvo aquellas que resulten in-deben garantizar el ejercicio del gobierno y la dispensables. A pesar de tratarse de dos procesosadministración, y facilitar la conformación de las articulados —demarcación y organización terri-regiones. Otro objetivo de la DT es generar in- torial— y prioritarios, según disposición comple-formación técnico-cartográfica que contribuya a mentaria de la ley, esta desarrolla básicamente lola elaboración de los planes de desarrollo local, referido a la demarcación territorial.regional y nacional. Así, las funciones que se establecen en la ley La norma define demarcación territorial para las entidades responsables se concentran encomo el proceso técnico-geográfico mediante las tareas de la DT. La norma crea la Direcciónel cual se organiza el territorio nacional a partir Nacional Técnica de Demarcación Territorial dede la definición y delimitación de las circuns- la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)cripciones político-administrativas. Estas son las como el órgano rector del sistema nacional deregiones, departamentos, provincias y distritos demarcación territorial. Esta instancia coordina,que determinan el ámbito territorial de gobierno asesora, supervisa y evalúa el sustento técnico yy administración. geográfico de todas las acciones de demarcación territorial. Además, tramita ante el Consejo de Cada circunscripción política cuenta con Ministros los proyectos de ley de las propuestasuna población caracterizada por su identidad que considera conformes, y elabora y ejecuta elhistórico-cultural y un ámbito geográfico que Plan Nacional de Demarcación Territorial. Estesirve de soporte a sus relaciones sociales, eco- instrumento técnico tiene como finalidad desa-
  17. 17. Javier Azpur 19rrollar, ordenada y progresivamente, el proceso No obstante su carácter prioritario, el pro-de saneamiento de límites de los distritos y pro- ceso ha avanzado muy lentamente y, a pesarvincias del país, y la organización del territorio del establecimiento de criterios y requisitos parade la república. conformar unidades territoriales más equilibra- das, existen otros incentivos en la propia legisla- La ley hace referencia también a las áreas ción que no contribuyen a avanzar en la demar-técnicas en DT de los gobiernos regionales. Estas cación territorial. Uno de ellos es el Foncomún,evalúan los petitorios de la población organizada que asegura la asignación de un monto mínimosobre una determinada acción de demarcación de recursos a cada distrito y desincentiva a queterritorial en su jurisdicción; verifican el cumpli- la población de zonas alejadas de la capital optemiento de los requisitos; formulan el expedien- por fusionarse a espacios mayores, en los quete técnico; y presentan a la PCM los que tienen teme quedar marginada. Lo mismo sucede coninformes favorables. Asimismo tienen compe- la prestación de servicios básicos a la poblacióntencia para promover de oficio las acciones que en zonas alejadas de los centros urbanos.consideren necesarias para la organización delterritorio de su respectiva región. Al respecto, la En mayo de 2007 se aprobó la Ley de Pro-norma también establece que los gobiernos re- moción para la Fusión de Municipios Distritalesgionales determinan el tratamiento y la prioridad (Ley 29021), que contiene algunos incentivosde las acciones de demarcación territorial nece- como mayores recursos o asistencia técnica parasarias para lograr la organización definitiva de las mejorar la prestación de servicios. Con ello, lacircunscripciones de su jurisdicción. norma se propone contribuir a configurar cir- cunscripciones políticas aptas para la gestión del La ley define como criterios para cualquier desarrollo local y regional. Sin embargo, al igualiniciativa de demarcación territorial el respeto a que en el caso de la demarcación territorial, haylos principios de unidad, contigüidad, continui- muy pocos avances en la fusión de municipios,dad e integración, y la consideración de factores pues no se ha priorizado la medida en términostécnicos mínimos de orden poblacional, geográ- de recursos para implementarla.fico, socioeconómico y cultural que justifiquenla propuesta. Además, pone requisitos para crearnuevos distritos o provincias, de tal manera de 3.2 Lineamientos de Política para elque se configuren unidades territoriales con ca- Ordenamiento Territorialracterísticas geográfico-ambientales y urbanasfavorables, con potencialidades económicas que En febrero de 2010, el Minam aprobó los Li-puedan sustentar su desarrollo, con volúmenes neamientos de Política para el Ordenamientomínimos de población, así como con niveles bá- Territorial (Resolución Ministerial 026-2010-MI-sicos de infraestructura y equipamiento de servi- NAM). Su propósito era articular las políticascios de salud, educación y saneamiento. sectoriales con incidencia en el OT y orientar la acción de los gobiernos regionales y locales en La ley dictamina que el ámbito geográfico este campo.de nivel provincial será la unidad de referenciapara el análisis y el tratamiento de las acciones En ellos, el OT se define como una políticade la DT y el saneamiento de límites de los dis- de Estado. Se precisa que se trata de un procesotritos y provincias en el país. Del mismo modo, político y técnico-administrativo de toma de de-se establece que los petitorios de demarcación cisiones concertadas con actores sociales, eco-territorial proceden siempre y cuando exista un nómicos, políticos y técnicos para la ocupaciónplan de acondicionamiento territorial o planes ordenada y el uso sostenible del territorio, la re-urbanos aprobados por la municipalidad pro- gulación de la localización de los asentamientosvincial. Asimismo, estos deben estar respaldados humanos, las actividades económicas y sociales,por no menos del 20 % de los electores del área así como del desarrollo físico-espacial, en fun-involucrada. ción del desarrollo sostenible.
  18. 18. Cuadernos Descentralistas 2720 La base para un proceso de esta naturaleza rrollo sostenible. En este sentido, su objetivo eses la identificación de las potencialidades y limi- promover y regular los procesos de organizacióntaciones del territorio. Esta debe considerar cri- del territorio en los ámbitos nacional, regional yterios ambientales, económicos, socioculturales, local. Por ello, deben estar articulados a los pla-institucionales y geopolíticos. En este sentido, el nes ambientales y de desarrollo económico yordenamiento territorial hace posible el desarro- social.llo integral de la persona como garantía para unaadecuada calidad de vida. Los lineamientos establecen que los POT son dinámicos, se inspiran en el planeamiento De acuerdo con los lineamientos, el OT estratégico de la región o localidad, son funda-debe guiarse por los principios rectores de sos- mentalmente participativos y se construyen so-tenibilidad, integralidad, complementariedad, bre la base de la zonificación ecológica econó-gobernabilidad democrática, subsidiariedad, mica. En este sentido, los POT deben orientar losequidad, respeto a la diversidad cultural y com- planes ambientales, al igual que los económicospetitividad. Su consideración pone en evidencia y sociales. Esta secuencia no aparece con clari-que, para su efectivo cumplimiento, es funda- dad, y eso crea confusión sobre el proceso.mental que el OT se trabaje desde un enfoqueintergubernamental e intersectorial. El plan estratégico debe tener como base de referencia el POT pero no debe darse lo con- Del mismo modo, se señalan dimensiones trario. Considerar el plan regional como referen-relevantes para avanzar hacia procesos de pla- te del POT es un error de enfoque. Nuevamenteneamiento estratégico, territorial y concertado. es pertinente insistir en el hecho de que el orde-Sobre la base de estos aspectos, la conducción namiento territorial debe ser mirado desde unadel proceso de OT debería recaer en una instan- perspectiva que integre, entre otros, sostenibili-cia que tenga la función de coordinación entre dad ambiental, desarrollo económico, dinámicaslos sectores del gobierno nacional y con los dis- económicas existentes e inclusión social.tintos niveles de gobierno. Asimismo, los lineamientos establecen que Entre los objetivos del ordenamiento terri- el POT debe considerar el uso del territorio, so-torial se plantean los siguientes: (i) el aprove- bre todo de los recursos naturales. Ello debe ha-chamiento sostenible de los recursos naturales cerse siguiendo criterios ambientales, sociocultu-renovables; (ii) la gestión responsable de los no rales, económicos y de seguridad física. La otrarenovables; (iii) la ocupación ordenada del terri- dimensión que debe ser tomada en cuenta estorio y su uso sostenible; (iv) la conservación del la ocupación del territorio, que debe diseñarseambiente; (v) la preservación del patrimonio na- sobre la base de la zonificación ecológica econó-tural y cultural; y (vi) el bienestar y la salud de la mica y considerar las oportunidades y amenazas,población. Otros objetivos son los siguientes: (i) así como la visión de desarrollo de la sociedad.el desarrollo equilibrado del territorio nacional; Finalmente, no debe soslayarse el sistema vial dey (ii) la localización adecuada de los asentamien- articulación del territorio, así como sus vínculostos humanos, la infraestructura económica y so- con el entorno rural.cial, las actividades productivas y los serviciosbásicos. Asimismo, se plantea contribuir a rever- Un aspecto resaltante de esta norma estir la exclusión y la pobreza, y el deterioro de los que incorpora como elemento relevante el sis-ecosistemas. Como se observa, algunos objetivos tema de ciudades, sus formas de organización ytienen relación con el ordenamiento ambiental, equipamiento, y la demanda por la provisión dedimensión directamente vinculada al Ministerio servicios. Se plantea la importancia de vinculardel Ambiente, pero hay algunos que trascienden la dimensión urbana con los espacios rurales. Aampliamente su mandato. ello se debe agregar el tema de la ocupación del territorio por los pueblos indígenas, así como el Los planes de ordenamiento territorial son de las zonas de reserva y las áreas naturales pro-instrumentos de planificación y gestión del desa- tegidas. Asimismo, el documento de lineamien-
  19. 19. Javier Azpur 21tos hace referencia al sistema de abastecimiento la impresión que en su formulación se concibeenergético. la conformación de regiones como un proceso de carácter técnico-geográfico que, a partir del En general, se puede afirmar que en la nor- empleo de instrumentos adecuados, permitiríama se reafirma la perspectiva integral que tie- configurar espacios político-administrativos go-ne el OT y los diversos aspectos que se deben bernables. Sin embargo, se trata de un procesoconsiderar para hacerlo realidad. De hecho, la bastante más complejo y que requiere integrardimensión ambiental es importante, pero no se variables económicas, políticas, sociales, cultura-debe dejar de valorar la dimensión económica les y demográficas, y partir de involucrar decidi-o la de habilitación urbana, entre otras. Queda damente a las propias poblaciones.claro, por tanto, que no se trata solo de criterios,sino que estamos hablando de dimensiones dis- La amplitud e integralidad de los temas quetintas y complementarias. comprende el ordenamiento territorial permiten constatar que el proceso no puede ser conduci- Un instrumento del OT definido en los li- do por una autoridad sectorial, sino que requie-neamientos es la ZEE. Aquí se repiten los con- re una mirada integradora y articuladora desdeceptos y objetivos contenidos en el Reglamento el Poder Ejecutivo. En esta dirección, hace faltade Zonificación Ecológica Económica de 2004 racionalizar la legislación para que exprese esta(véase el punto 3.3) y se reitera la misma impre- perspectiva.cisión en relación con el OT. Seis años despuésno se aprecian cambios hacia una mejor concep-ción de estos instrumentos fundamentales para 3.3 Reglamento de Zonificación Ecológicala planificación del desarrollo territorial. Económica Otro instrumento del ordenamiento territo- El Reglamento de Zonificación Ecológica Eco-rial contenido en los lineamientos es la demar- nómica (Decreto Supremo 087-2004-PCM) secación territorial. Se la define como un proceso aprobó en diciembre de 2004. Se trata de la pri-técnico-geográfico que permite organizar el te- mera norma que desarrolla las características derritorio a partir de la definición y delimitación la ZEE en el país. Se promulga antes de contarde circunscripciones político-administrativas en con una visión de conjunto del OT, entendidoel ámbito nacional. Asimimo, se plantea que los como un proceso estructurante para nuestro de-estudios territoriales de diagnóstico y zonifica- sarrollo.ción (ETDZ) son las herramientas que permitenorientar la organización y división racional de es- La norma define la ZEE como un procesotas circunscripciones para garantizar un ejercicio dinámico y flexible. Este permite identificar dife-del gobierno y la administración que facilite la rentes alternativas de uso sostenible de un terri-conformación de regiones. torio, a partir de la evaluación de sus potenciali- dades y limitaciones. Los criterios que se asumen De acuerdo con este documento, los ETDZ en la norma son los siguientes: físicos, biológicos,evalúan y analizan las interacciones físicas, cultu- ambientales, sociales, económicos y culturales.rales y económicas que transforman, estructurany organizan el territorio. Esta aproximación haría Establece como su finalidad orientar laposible establecer circunscripciones con pobla- toma de decisiones sobre los mejores usos delciones caracterizadas por su identidad histórica territorio, a partir de las necesidades de la pobla-y cultural, su capacidad para demandar y man- ción que la habita y la armonía con el ambiente.tener servicios básicos y sociales, así como con- Desde esta perspectiva, plantea como sus obje-tar con un ámbito geográfico de soporte de sus tivos los siguientes: (i) conciliar la conservaciónrelaciones sociales, económicas y adminstrativas. del patrimonio natural con el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales; y (ii) orientar Si bien es cierto que esta dimensión del OT las políticas nacionales, regionales y locales so-se articula con el proceso de regionalización, da bre su uso sostenible y el del territorio, de acuer-
  20. 20. Cuadernos Descentralistas 2722do con las características y potencialidades de de la ZEE. Además, promueve, coordina y super-los ecosistemas, la conservación del ambiente y visa los procesos de ZEE en el ámbito nacional.el bienestar de la población. A los gobiernos regionales y locales los define como sus ejecutores en sus respectivas jurisdic- Otros de sus objetivos apuntan a proveer el ciones.sustento técnico para la formulación de planesde desarrollo y de ordenamiento territorial (na- De acuerdo con el reglamento, la formula-cional, regional y local), y brindar información ción de la ZEE en el ámbito nacional es conduci-técnica y el marco referencial para promover y da por la PCM (hoy el Minam), en coordinaciónorientar la inversión pública y privada. En esta con los gobiernos regionales, sectores involu-línea, se le puede considerar también como un crados y organismos autónomos regionales; eninstrumento para el fortalecimiento de las ca- el ámbito regional, por el gobierno regional, enpacidades de los gobiernos subnacionales en la coordinación con los gobiernos locales; y en elgestión de los espacios y los recursos naturales ámbito local, por las municipalidades provin-de sus jurisdicciones, así como para la concer- ciales, en coordinación con las distritales y eltación en la ocupación y el uso adecuado del gobierno regional.territorio. La aprobación de los estudios de ZEE se Se señala que, una vez aprobada, la ZEE se hace por decreto supremo de la PCM en el ám-convierte en un instrumento técnico y orientador bito nacional; por ordenanza del gobierno regio-del uso sostenible de un territorio y de sus recur- nal, en su ámbito de jurisdicción; y por ordenan-sos naturales. Se trata, pues, de un instrumento za de la municipalidad provincial, con opiniónpara conocer la base geográfica y ambiental en favorable del gobierno regional de la jurisdic-la que se sustenta la acción social y política, así ción, en el ámbito local. Los estudios de ZEEcomo los proyectos económicos y productivos. interregional deben ser aprobados por todos losLa ZEE proporciona información sistematizada y gobiernos regionales comprometidos y los quelocalizada geográficamente sobre la capacidad, involucren dos o más ámbitos geográficos loca-la fragilidad y las potencialidades del territorio y les, por ordenanza municipal de cada gobiernosus recursos naturales. provincial involucrado, con ratificación de los gobiernos regionales de la jurisdicción. En ese sentido, es un factor clave para latoma de decisiones sobre el uso y la ocupación En las funciones asignadas a la PCM (al Mi-más adecuada del territorio en la formulación nam) en el reglamento, las decisiones articulado-del ordenamiento territorial. Sin embargo, al ca- ras sobre la ZEE se definen de manera unilateral,recer de referencia orientadora sobre este, no se ya que no se establece un procedimiento de tra-plantea con claridad que la zonificación ecoló- bajo concertado con los gobiernos subnaciona-gica económica es una herramienta de ese pro- les. Ello en el marco del proceso de descentra-ceso. La imprecisión sobre este instrumento en lización iniciado en el año 2002, que les otorgael reglamento se repite posteriormente en la Ley competencias en lo que respecta a la política deGeneral del Ambiente. ordenamiento territorial. Esta última se define como nacional y descentralizada. En cuanto a la gestión institucional, la nor-ma define que la PCM, a través de Consejo Na- La norma precisa tres niveles o escalas decional del Ambiente (Conam) —hoy Minam1—, ejecución de estudios de zonificación ecológi-propone las normas, dirige el proceso de gestión ca económica, que dependen de la dimensión,de la ZEE en el país y elabora concertadamente naturaleza y objetivos planteados. Estos son losla estrategia nacional y el plan operativo bienal siguientes: 1 El reglamento hacía referencia a la PCM, a través del Conam. A partir de su creación, el Minam ha asumido todas las funciones que corresponden a la autoridad ambiental nacional.
  21. 21. Javier Azpur 23yy La macrozonificación contribuye al diseño debe involucrar a todos los gobiernos locales de políticas y planes de desarrollo y de or- provinciales implicados. denamiento territorial en el ámbito nacio- nal, macrorregional y regional, con una es- El reglamento dispone que los procesos de cala cartográfica menor o igual a 1:250 000. zonificación ecológica económica macro y mesoyy La mesozonificación se plantea para los es- que se desarrollen en el ámbito regional y local pacios regionales, cuencas hidrográficas o requieren conformar una comisión técnica por áreas específicas de interés, con una escala ordenanza regional o municipal, según corres- cartográfica de 1:100 000. ponda. La composición básica de esta comisiónyy La microzonificación se señala para el ám- es la siguiente: un representante del gobierno bito local, con una escala cartográfica ma- regional; los alcaldes provinciales y distritales; yor o igual a 1:25 000. un representante de una institución científica y uno de las universidades; representantes de los No se plantea una relación explícita o al- sectores que otorgan autorizaciones sobre el usoguna articulación entre la escala de los estudios del territorio o los recursos naturales; dos repre-de ZEE y las responsabilidades de cada nivel de sentantes de las organizaciones de pueblos in-gobierno subnacional. Este hecho propicia que, dígenas, dos de la empresa privada y dos de lasal determinarse las escalas de ejecución de los organizaciones no gubernamentales (ONG). Aestudios, no se consideren los roles y las arti- partir de esta estructura básica se sugiere man-culaciones entre los tres niveles de gobierno. tener una participación equitativa entre el sectorLa Metodología para la Zonificación Ecológica público, el privado y la sociedad civil.Económica aprobada por el Conam en abril de2006 (véase el punto 3.4) detalla las caracterís- Las comisiones técnicas tienen dos funcio-ticas y los requerimientos de información para nes: (i) proponer, opinar, acompañar y coordinarcada nivel de zonificación, pero tampoco los la ejecución de la ZEE; y (ii) proponer los me-relaciona con el nivel político-administrativo. canismos de consulta y participación ciudadana,En algunos planes operativos de ZEE elaborados de difusión y de capacitación. En el caso de ladesde que se aprobó el reglamento, se aprecia microzonificación, la conformación de la comi-que ciertos gobiernos regionales realizan ma- sión es opcional.crozonificación y la mayoría mesozonificación.Los provinciales realizan mayoritariamente El reglamento precisa que los procesos demesozonificación y muy pocos microzonifica- ZEE que involucren ámbitos territoriales de pue-ción. blos indígenas, comunidades campesinas y nati- vas deben incluir a sus instituciones representati- El reglamento señala que, en los procesos vas según el Convenio 169 de la OIT. Este es unde ZEE que involucren a más de un gobierno señalamiento positivo que fue incumplido conregional, estos últimos deben conformar una el argumento de que se carecía de una ley quecomisión técnica interregional en coordinación precisara el proceso de consulta.con la PCM (el Minam). No se hace referencia alrol que deberían jugar las juntas de coordinación Una vez aprobada la zonificación ecológicainterregional como instancias que bien podrían y económica, las diversas instituciones públicasimpulsar y coordinar dichos procesos como una en los ámbitos nacional, regional y local, debenestrategia para ir consolidando mecanismos de utilizarla de manera obligatoria como instrumen-articulación de las provincias y departamentos to de planificación y de gestión del territorio.del país en la perspectiva de espacios mayoresde gobierno. El reglamento incluye seis criterios para identificar unidades espaciales relativamente En los casos de ámbitos geográficos que homogéneas en el territorio, llamadas unidadestrascienden a un gobierno municipal, estos de- ecológicas económicas. Estos son los siguien-ben formar una comisión técnica, en coordina- tes: (i) valor productivo, (ii) valor bioecológico,ción con el gobierno regional respectivo. Esta (iii) valor histórico-cultural, (iv) vulnerabilidad,
  22. 22. Cuadernos Descentralistas 2724(v) conflictos de uso y (vi) aptitud urbana e in- sos en los diversos espacios del país, contienedustrial. Cada uno de ellos utiliza un conjunto importantes conceptos. Recoge, por ejemplo, lade variables como capacidad de uso mayor de la definición de OT aprobada por el Comité Téc-tierra, potencial minero, diversidad biológica y nico Consultivo (CTC) de Zonificación Ecológicausos tradicionales, entre otros. La aplicación de Económica y Ordenamiento Territorial:estos criterios se orienta a identificar las opcionesde uso sostenible que tiene el territorio y busca Instrumento que forma parte de la política deestablecer la aptitud de uso predominante de Estado sobre el desarrollo sostenible. Procesocada unidad ecológica económica. político, en la medida que involucra la toma de decisiones concertadas de los actores sociales, económicos, políticos y técnicos, para la ocu- Sobre la base de estos criterios se definen pación ordenada y uso sostenible del territorio.cinco categorías: (i) zonas que tienen mayor Proceso técnico-administrativo, porque orientaaptitud para uso productivo; (ii) zonas de pro- la regulación y promoción de la localización ytección y conservación ecológica; (iii) zonas de desarrollo de los asentamientos humanos, acti-tratamiento especial; (iv) zonas de recuperación; vidades económicas, sociales y el desarrollo físi-y (v) zonas urbanas o industriales. Una vez deter- co espacial, sobre la base de la ZEE.minadas las categorías de uso del territorio, es-tas se califican de acuerdo con las características Asimismo, incluye la definición de ordena-que presentan en cualquiera de los siguientes miento territorial ambiental del Reglamento detipos: (i) las de uso recomendable, (ii) las de uso la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestiónrecomendable con restricciones y (iii) las de uso Ambiental (SNGA):no recomendable. El ordenamiento ambiental del territorio es un La categorización de una unidad económi- instrumento que forma parte de la política deca ecológica como de aptitud de uso productivo OT. Es un proceso técnico-político orientado acomprende tanto las actividades con fines agro- la definición de criterios e indicadores ambien- tales para la asignación de usos territoriales y lapecuarios, forestales, acuícolas, recreacionales ocupación ordenada del territorio.o turísticos, como aquellas relacionadas convariables como potencial minero o energético. Respecto del ordenamiento territorial y delEsta categoría no es la más adecuada a nuestra ordenamiento ambiental, la norma precisa lo si-realidad, ya que se debería diferenciar entre las guiente:unidades que poseen mayor aptitud para de-sarrollar actividades productivas con recursos …en este marco, está implícito que el ordena-naturales renovables, de aquellas que pueden miento ambiental del territorio es parte indisolu-soportar mejor actividades productivas con re- ble de un proceso mayor que es el ordenamien-cursos naturales no renovables. Esta distinción es to territorial, pues el ordenamiento ambientalimportante si se tiene en cuenta que una de las territorial introduce la variable ambiental en lasrazones para promover la ZEE es la prevención políticas y planes de ordenamiento o acondicio-de conflictos por uso inadecuado del territorio namiento territorial.y que una parte importante de estos surge portensiones entre las actividades extractivas y la A pesar de haberse aprobado en el añoagricultura o ganadería. 2006, estas definiciones no han sido la referencia en el momento de diseñar el marco institucional nacional del proceso de OT. Este se mantiene3.4 Metodología para la Zonificación como atribución del Minam, a pesar de que seEcológica Económica trata claramente de un proceso integral y que, en este sentido, requiere de una instancia conLa Metodología para la Zonificación Ecológica la función de articular a los distintos sectores yEconómica fue aprobada por el Conam en abril niveles de gobierno en aspectos multisectorialesde 2006. Además de complementar y detallar e intergubernamentales.los procedimientos para desarrollar sus proce-
  23. 23. Javier Azpur 25 La norma señala que la aplicación de la me- nacional y concertado que diera coherencia etodología es obligatoria en cualquier instancia integralidad a las acciones en departamentos yque sea responsable o participe en el proceso de municipios.la zonificación ecológica económica, y eso in-cluye niveles de gobierno e instituciones y orga- El documento elaborado por el Minam es-nizaciones técnicas y académicas del sector pú- tablece que la aplicación de la estrategia de ZEEblico y privado en los ámbitos nacional, regional es válida para todo el territorio nacional y quey local. Asimismo, contiene mayor información debe ser cumplida, durante los próximos diezsobre los niveles de ZEE (macro, meso y micro); años, por el gobierno nacional, las entidadespresenta una relación referencial de variables y sectoriales, los gobiernos regionales y locales, asíatributos que deben tomarse en cuenta en cada como por el sector privado. El objetivo declara-nivel; y relaciona el grado de participación ciu- do de la estrategia es facilitar la elaboración edadana con el nivel de zonificación. Finalmente, implementación de la ZEE en los tres niveles deplantea que la opción por cada nivel no depen- gobierno y lograr que las diversas institucionesde de consideraciones sobre la extensión de los públicas y privadas en el ámbito nacional, sec-ámbitos político-administrativos —que son muy torial, regional y local, utilicen este instrumentodiferenciados—, sino del nivel de profundidad técnico orientador de la planificación y la gestiónrequerido por los estudios y de su finalidad. del territorio. A partir de este objetivo general se han priorizado tres líneas estratégicas: (i) fortale- Esta aproximación genera confusión en el rol cimiento de capacidades; (ii) políticas públicasde los distintos niveles de gobierno en un compo- orientadas a proyectos declarados de interés na-nente de primera importancia para la organiza- cional; y (iii) gobernanza e institucionalidad.ción del territorio. La macrozonificación delimitagrandes unidades espaciales en el territorio, pero La norma contradice su finalidad y las nor-las unidades para la información socioeconómi- mas vigentes, dado que establece que la aproba-ca pueden corresponder a provincias o distritos, ción de los procesos de ZEE por el gobierno re-según las características de cada territorio. En el gional o local requiere de la conformidad técnicacaso de los otros dos niveles, la mesozonificación del Minam. Con ello se desconoce la autonomíadelimita unidades espaciales del territorio a semi- de los gobiernos regionales y locales definida pordetalle y su referente socio-económico puede ser la Constitución y se contradice sus leyes orgá-un distrito o microcuenca; y la microzonificación nicas. Estas determinan como competencias dedelimita unidades espaciales a nivel de detalle y ambos niveles de gobierno la planificación y elsu referente socioeconómico son los centros po- ordenamiento del territorio de sus respectivas ju-blados. risdicciones. Además, este tenor hace necesario modificar el propio Reglamento de Zonificación Ecológica Económica, que define a los gobiernos3.5 Estrategia Nacional de Zonificación regionales y provinciales como las instancias queEcológica Económica aprueban estos procesos.El 25 de junio de 2011, el Minam publicó la El planteamiento contenido en la estrategiapropuesta de Estrategia Nacional de Zonifica- tiene por finalidad establecer procedimientosción Ecológica Económica. Así, este documento que permitan la injerencia del gobierno centralque debió elaborarse concertadamente desde en los procesos de ZEE y OT que desarrollan losel año 2004 por disposición del Reglamento de gobiernos subnacionales. El documento hace ex-Zonificación Ecológica Económica se publicaba plícita la responsabilidad del Minam de imple-en las postrimerías del gobierno aprista. Esta in- mentar la ZEE y define a los gobiernos regionalescomprensible demora en cumplir un mandato y locales como instancias ejecutoras en los ámbi-muy claro del reglamento hizo que los gobiernos tos político-administrativos de su competencia.subnacionales trabajaran en la elaboración de Asimismo, con la propuesta se consolida el enfo-estudios de ZEE y de los planes de ordenamien- que centrado en la dimensión ambiental, que sito territorial sin contar con un marco orientador bien es relevante, solo es una entre los diversos
  24. 24. Cuadernos Descentralistas 2726componentes que forman parte de estos enfo- das de estas funciones en el gobierno regional.ques e instrumentos. Incluso se encarga a las CTR elaborar su regla- mento organizativo y de funcionamiento, pero Es llamativo el uso que se hace en el do- también con apoyo del Minam. En este deberáncumento del concepto de estrategia de parti- definir “el ordenamiento estructural y funcional”cipación para debilitar el rol de los gobiernos entre sus miembros, lo que bien podría significarregionales y locales. Bajo la pretensión de “for- la intención de establecer relaciones de depen-talecer las capacidades de las autoridades na- dencia con el ministerio. Con esta lógica, no secionales, regionales y locales en los procesos de requiere de ordenanzas ni del nivel regional nizonificación ecológica económica”, se entrega al del local.Minam la responsabilidad de conducir un pro-grama nacional de capacitación en coordinación Estas funciones trascienden largamente lascon el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). únicas dos establecidas en el Reglamento deLo que más llama la atención es que se defi- Zonificación Ecológica Económica. Su aparentenen como interlocutores de este proceso a las apertura a la participación parece más una for-siguientes instancias: el Comité Técnico Consul- ma de limitar las atribuciones de los gobiernostivo de Ordenamiento Territorial (CTCOT)2 y las regionales. En los hechos, el Minam asume uncomisiones técnicas regionales (CTR). Con ello rol ejecutor en relación con las CTR, y eso plan-se deja de lado a los gobiernos regionales y a las tea el alto riesgo de convertir a estas instanciasmunicipalidades. en instrumentos de los objetivos del gobierno nacional. Sin modificar su composición, la norma se-ñala nuevas responsabilidades para las CTR: (i) El Minam avanza incluso hasta la definiciónevaluar y validar las propuestas de ZEE y OT en de responsabilidades de lo que denomina sub-los diferentes niveles de estudio; (ii) analizar la comisiones técnicas, que estarían sustituyendo agestión de conflictos por superposición de áreas; los actuales grupos de trabajo de conformación(iii) participar de la supervisión y control social opcional. Las subcomisiones asumen las tareasde las decisiones que se tomen en el territorio; de los grupos de trabajo y de otras más comple-(iv) monitorear las actividades y decisiones, así jas como la producción de información técnicacomo sus impactos; (v) articular las competen- y la creación de sistemas de información, o elcias de las instituciones públicas y privadas; (vi) seguimiento y control en la aplicación de la ZEEadecuarse a las políticas de OT y utilizar la ZEE y OT. Son temas que demandan mayor especiali-como instrumento orientador de las decisiones; zación, y eso puede facilitar que estas instancias(vii) participar en la elaboración de proyectos sean crecientemente dependientes del Minam.para desarrollar capacidades en OT; y (viii) facili-tar la ejecución de los planes y programas priori- En el marco de la ZEE, la estrategia buscazados en los planes de ordenamiento territorial. centralizar la definición de los lineamientos, cri- terios e indicadores para evaluar y priorizar la Todo esto, que podría ser parte de un enfo- inversión pública en los diversos niveles, inclui-que democratizador de la gestión regional y lo- dos los presupuestos participativos. La responsa-cal, se hará con el apoyo directo del Minam, con bilidad central recae nuevamente en el Minam,lo que se dejará de lado a las gerencias encarga- que debe coordinar con el MEF, el CTCOT y, en 2 Fue creado por el Reglamento de Zonificación Ecológica y Económica y su actual conformación quedó definida por el Decreto Supremo 013-2009-MINAM. Está integrado por quince ministerios, nueve organismos o empresas públicas nacionales (Instituto del Mar del Perú [Imarpe], Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas [Sernanp], Instituto de Investigaciones de la Amazonía Peruana [IIAP], Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología [Senamhi], Instituto Geográfico Nacional [IGN], Instituto Nacional de Defensa Civil [Indeci], Comisión de Formalización de la Propiedad [Cofopri], Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática [Ongei] y Perupetro), un representante del Gobierno Regional del Callao, uno de los gobiernos regionales, uno de los gobiernos locales, uno de la Asamblea Nacional de Rectores, dos de las organizaciones de pueblos indígenas, dos de la empresa privada y dos de las organizaciones no guber- namentales (ONG). Lo preside el Minam.
  25. 25. Javier Azpur 27algunos casos, con el Centro de Planeamiento encarga al Minam, al MEF, a la PCM, al CeplanEstratégico (Ceplan), así como con las comisio- y a los sectores que corresponda, el estableci-nes técnicas regionales o locales. Los gobiernos miento de mecanismos para articular la ZEE a laregionales y locales no han sido considerados formulación de planes de OT y de desarrollo aen el proceso. Este hecho se encubre con el su- nivel sectorial, regional y local. Se señala que enpuesto fortalecimiento de las capacidades de los estos procesos deberán participar los gobiernostomadores de decisión, cuando en realidad se regionales involucrados. Sin embargo, la normadebilita el rol de los gobiernos subnacionales. no incluye explícitamente a estas instancias de gobierno en la decisión fundamental: construir Lo mismo sucede en el establecimiento de los criterios mínimos para definir políticas públi-lineamientos para orientar la inversión priva- cas y proyectos de interés nacional a fin de evitarda. Para este fin se dispone la participación del conflictos.Minam, del MEF, de la PCM, de Proinversion,de los ministerios de Producción, de Turismo y En la línea de facilitar los denominadosComercio Exterior, de Energía y Minas, de Agri- proyectos nacionales se plantea la elaboracióncultura y de Cultura, así como de la Asamblea y aprobación de una directiva nacional y de unde Gobiernos Regionales en coordinación con el manual, en los que se definan los mecanismosCTCOT y las comisiones técnicas regionales. y procedimientos para la formulación e imple- mentación de la zonificación ecológica econó- El problema con la propuesta de estrategia mica en las unidades territoriales donde existanno está solo en su actitud centralista, que busca o se hayan priorizado proyectos de interés na-excluir a los gobiernos subnacionales, sino tam- cional. Se señalan explícitamente los megapro-bién en la intención de considerar los resulta- yectos de la Iniciativa para la Integración de lados de la ZEE solo como recomendaciones que Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA),orienten la inversión pública y privada. Se abre Camisea, Inambari, San Gabán, los de trasvase yla posibilidad de que, con este propósito, se des- los transfronterizos.virtúe el artículo 23 del Reglamento de Zonifi-cación Ecológica Económica, que establece con Asimismo, se hace referencia a los pro-meridiana claridad el carácter obligatorio del yectos de hidrocarburos o mineros en zonasproceso una vez que ha sido aprobado. de conservación o en territorios indígenas o de comunidades campesinas; la agricultura a gran En la misma línea se inscriben las acciones escala con cultivos industriales para la produc-relacionadas con los denominados proyectos de ción de alimentos y biocombustibles; así comointerés nacional abordados en la segunda línea los proyectos de forestación o infraestructuraestratégica. Esta plantea enfatizar que la ZEE se- productiva. En otras palabras, todos los temasñala recomendaciones para el uso sostenible de de interés de la gran inversión son de interéslos recursos naturales y la ocupación ordenada nacional y en función de ellos deben ajustarsedel territorio, con lo cual se relativiza nuevamen- los procesos de ZEE.te el carácter obligatorio del proceso una vezque ha sido aprobado. Con una perspectiva si- A pesar de esta vocación excluyente, la nor-milar, la estrategia propone realizar campañas de ma afirma el principio de la concertación con lacomunicación y difusión para que se entienda sociedad civil y las comunidades campesinas yque la ZEE no debe ser un freno para el desarro- nativas, así como el de la articulación intergu-llo nacional y que su propósito es solo proveer bernamental con los gobiernos regionales y lo-información para disminuir el riesgo financiero, cales. Obviamente se deja sin precisar bajo quésocial y ambiental de una inversión de gran en- mecanismos se promoverá la concertación y severgadura. excluye de la norma a instancias existentes como el Consejo de Coordinación Intergubernamental Con la finalidad de facilitar los proyectos (CCI). Tampoco se hace referencia a la aplica-que son definidos como de interés nacional, se ción del Convenio 169 de la OIT.
  26. 26. Cuadernos Descentralistas 2728 La voluntad centralista de esta norma se ex- de la ZEE, con la finalidad de evitar confu-presa también en la creación de un registro de siones en un mismo espacio.especialistas en ZEE como rol del Minam. Con- yy Fortalecer el ordenamiento jurídico me-tar con este registro puede contribuir a mejorar diante la formulación de la propuesta de leyla calidad de los procesos y sus productos, pero de ordenamiento territorial.el problema está en que el registro tiene carácter yy Crear espacios de diálogo y concertaciónnacional. Con ello, la acreditación sería centrali- inclusivos, multidisciplinarios e interinstitu-zada por el Minam, a pesar de que no se precisa. cionales como medio para prevenir, orien-Nuevamente, este ministerio asume un rol ejecu- tar y concordar acuerdos que contribuyantivo, a pesar de que su función es definir los cri- a la solución de los conflictos socioambien-terios técnicos mínimos que deberían cumplir los tales.profesionales o instituciones para ser acreditados, yy Estandarizar el sistema de información ysegún las diversas especialidades requeridas, por monitoreo utilizado en los procesos de ZEElas instancias descentralizadas de gobierno. y OT para que la información sirva a la for- mulación de políticas, de planes de desa- Junto a estos elementos críticos, la propues- rrollo u ordenamiento territorial, así comota de estrategia incluye —sobre todo en la ter- de proyectos de inversión pública y de lacera línea estratégica— un conjunto de decla- cooperación internacional en los tres nive-raciones positivas. Entre las más importantes se les de gobierno.cuentan las siguientes: yy Planificar el desarrollo sostenible de los sis- temas urbano-regionales en armonía conyy Promover la inclusión de la información los espacios rurales. generada por la zonificación ecológica yy Entender y respetar los sistemas de organi- económica en los currículos de los centros zación comunal, la diversidad cultural, los educativos, en el marco de una propuesta conocimientos colectivos, las formas de uso educativa ambiental. y manejo tradicionales del territorio y losyy Fortalecer las capacidades de los operado- recursos naturales. res de justicia nacional, regional y local para yy Apoyar el proceso de descentralización y que hagan cumplir la ZEE. regionalización mediante un espacio deyy Fortalecer la capacidad de difusión de infor- diálogo y concertación para la aplicación mación sobre la ZEE para propiciar la partici- de los principios rectores del proceso de pación de los actores sociales en el proceso y regionalización y descentralización, y su ar- contribuir a la concertación sobre la ocupa- ticulación a los de la zonificación ecológica ción y el uso adecuado del territorio. económica.yy Integrar y concordar las normas sectoriales yy Concertar con los países vecinos aspec- con los procesos de OT regionales y locales. tos conceptuales y metodológicos sobreyy Desarrollar con mayor detalle técnico las la zonificación en zonas limítrofes con el recomendaciones de las categorías de uso Perú.

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