Este documento describe tres paradojas educativas en América Latina. La primera paradoja es que las escuelas son a la vez parte del problema y de la solución a los desafíos que enfrenta la región. La segunda paradoja es que a pesar de los grandes cambios en los sistemas educativos en los últimos 100 años, los resultados siguen siendo magros. La tercera paradoja es que los enormes esfuerzos de reforma educativa de las últimas décadas han tenido resultados limitados. El documento argumenta que se necesitan ideas públicas

1. Tres Paradojas Educativas en América Latina.
Sobre la necesidad de ideas publicas para impulsar las oportunidades educativas.
Fernando Reimers
Junio de 2002
Documento preparado para el Dialogo Regional en Educación.
Banco Interamericano e Desarrollo.
En este ensayo identifico tres paradojas educativas. La primera paradoja es que las escuelas
son simultáneamente parte del problema y parte de la solución a los desafíos que confronta
América Latina. La Segunda paradoja es que una evaluación de la historia de los sistemas
educativos de la región permite concluir que mucho ha cambiado y poco ha cambiado. La
Tercera paradoja consiste en los magros resultados de los enormes esfuerzos de reforma
educativa de las últimas décadas.
Argumento luego que es necesario desarrollar ideas publicas sobre como avanzar las
oportunidades educativas. Estas ideas públicas requieren claridad sobre las razones por las
que es necesario hacer de la igualdad de oportunidades educativas una prioridad,
identificación de los principales desafíos para lograr dichas oportunidades e identificación
de las acciones para atender a dichos desafíos. Su carácter de publicas requiere de dialogo
democrático informado que permita movilizar coaliciones amplias en apoyo de las mismas.
1. Primera Paradoja: Los desafíos cotidianos en América Latina y las escuelas. Parte
del problema o de la solución?
La violencia social en diversas modalidades: secuestros express, crímenes contra la vida y
contra la propiedad, violencia política, narcoterrorismo, insurrección armada. Baja
credibilidad de las instituciones y del gobierno. Dificultad para establecer consensos
mínimos y confianza entre grupos sociales que permitan la gobernabilidad. Insuficientes
perspectivas de crecimiento económico, de generación de empleo. Altos índices de
pobreza, creciente desigualdad en la distribución del ingreso. Son estos algunos de los
desafíos que ocupan la atención de lideres sociales y políticos de América Latina. Para
1

2. quienes han vivido de cerca el impacto de alguna de estas formas de violencia, en sus
familias, en sus círculos de amigos, estos desafíos , mas que una preocupación intelectual,
son un asunto existencial.
La construcción de sociedades democráticasen donde se pueda vivir en paz requiere una
seria revisión de la labor de los sistemas públicos de educación en América Latina. En lo
que ellos hacen, y en lo que dejan de hacer. No quiere esto decir que las escuelas podrán,
por si solas, curar a las sociedades latinoamericanas de la ingobernabilidad, de la violencia,
de la pobreza o de la desigualdad. Si quiere decir que la practica de las escuelas puede estar
alineada de forma tal que ellas sean parte del problema, o de la solución. Para ser parte de
la solución a los problemas señalados los sistemas educativos de América Latina deben
apoyar la promoción de las oportunidades sociales y de la libertad de elegir para todas las
personas. Deben permitir a cada ciudadano desarrollar su potencia y su talento al limite de
l
sus capacidades físicas. Deben fomentar la posibilidad de que las personas escojan su
destino, desarrollando sus habilidades y sus intereses, de forma que cada persona sea libre
y responsable de elegir como quiere vivir.
Hay practicas sociales que limitan la libertad y el desarrollo del potencial humano. La
institución del racismo, por ejemplo, impide a personas de grupos raciales subord
inados
elegir libremente donde vivir, en que oficio desempeñarse, con quien asociarse. El sexismo
institucionalizado igualmente, limita las opciones de las mujeres en los roles que pueden
desempeñar o en el reconocimiento que pueden recibirpor el desempeño de dichos roles.
La discriminación por condición social de origen limita igualmente las opciones de
aquellos que carecen del abolengo necesario para poder desempeñarse en algunos sectores
de actividad económica, cultural o política.
Estas practicas discriminatorias de grupos sociales subordinados se extienden también a
limitar el acceso a las oportunidades educativas que permitirían a estos grupos adquirir las
competencias para cuestionar su rol de subordinación y desafiar el orden discriminatorio.
Es así como en sociedades racistas, por ejemplo, aquellos de razas subordinadas tendrán
inferiores oportunidades educativas, careciendo de acceso a aquellos niveles educativos
mas importantes para el desempeño de roles de conducción o recibiendo acceso a una
2

3. educación de calidad inferior que reforzara su condición de subordinación limitando sus
posibilidades de desarrollo intelectual. De este modo quienes basan su condición de
privilegio en la exclusión de grupos sociales subordinados podrán legitimar su diferente
estatus sobre la incapacidad intelectual o sobre la flojera de estos últimos. Un orden social
excluyente que de otro modo seria a todas luces injusto adquiere de este modo un barniz de
legitimidad gracias a la concupiscencia del sistema de oportunidades educativas que da la
impresión de que la desigualdad resulta de diferencias en el esfuerzo y meritos de las
personas y no de condiciones sobre las que las personas no pueden ejercer control.
El desafió para quienes aspiran a sociedades mas incluyentes en América Latina es romper
la concupiscencia de las escuelas con estas formas mas primitivas de exclusión social,
aquellas basadas en la condición social de origen de las personas, en su raza y en su genero.
Estas formas de exclusión operan de formas mas o menos sutiles. Abiertamente cuando la
oferta educativa en las localidades en que se concentran estos grupos subordinados es
claramente inferior a la oferta educativa en otras localidades o regiones, por ejemplo con
escuelas en peores condiciones físicas, con menor dotación de materiales educativos, con
maestras con menor formación o competencia o con mayor numero de niños que atender
por maestro. La exclusión opera mas sutilmente cuando la directora de escuela le informa a
la madre de un estudiante de estos grupos subordinados, indígenas, inmigrantes del campo
o de países vecinos, que no hay cupo, o los refiere a otra escuela en la que se concentran
estudiantes con características semejantes, o cuando las maestras de estos niños tienen
bajas expectativas sobre el potencial académico de estos niños y enseñan e formas
consistentes a estas bajas expectativas.
No seria esta la primera vez que las escuelas y los sistemas educativos fuesen el campo de
batalla en el que se libre la lucha entre la conservación del orden social y labúsqueda de
uno mas justo. La historia de los últimos cien anos en América Latina es en buena medida
la historia de confrontación entre un proyecto educativo excluyente y autoritario y uno
incluyente y democrático1.
1
Ver Fernando Reimers. The politics of educational inequality. En Cambridge Economic History of Latin
America. Edited by Victor Bulmer-Thomas, John Coatsworth and Roberto Cortes Conde Cambridge:
Cambridge University Press. En prensa. Una versión sintetica de este capitulo en español fue publicada en
la Revista Latinoamericana de Estudios Educativos. 2002.
3

4. Cuando grupos interesados en el cambio social han logrado incidir en la acción del Estado
numerosos ejemplos de reforma educativa han cifrado en los maestros grandes expectativas
sobre su papel en el desarrollo social. Desde el establecimiento de las primeras republicas
independientes latinoamericanas diversos lideres políticos han esperado de las escuelas la
formación de los nuevos republicanos.
La idea de que los cambios educativos podrían inducir o apoyar cambios sociales, de
inspiración en las tesis de J.J. Rousseau, se extiende en América Latina inicialmente a
través de la correspondencia de Simón Bolívar, y de sus maestros Andrés Bello y Simón
Rodríguez, y posteriormente de Franz Tamayo en Ecuador, Domingo Faustino Sarmiento
en Argentina, José Pedro Varela en Uruguay y José Vasconcelos en México quienes
proponen que la educación puede contribuir a la formación de una nueva identidad en las
nuevas republicas. En el siglo XX grandes reformas educativas acompañan a procesos de
significativo cambio político en México durante lo anos 1930, Bolivia en los 1950, Cuba y
s
Venezuela a comienzos de los 1960, Chile y Perú a fines de los 1960. Durante la segunda
mitad del siglo el acceso a la educación a todos los niveles se expande como resultado de
los esfuerzos nacionales apoyado por la UNESCO que promueve el acceso al derecho
s
universal a la educación contemplado en la Declaración Universal de Derechos Humanos,
así como por los Bancos de Desarrollo y la Agencia para el Desarrollo Internaciona de
l
Estados Unidos y otros esfuerzos de cooperación en el marco de la Alianza para el
Progreso. Contribuyen a esta expansión en el acceso la propagación de las tesis que
contemplan el capital humano como inversión necesaria para el crecimiento económico. El
siglo concluye con el proyecto incluyente bajo ataque del proyecto conservador que
replantea la necesidad de reducir el papel del Estado en la sociedad, la necesidad de
aumentar la eficiencia en la utilización del gasto publico y la importancia de promover la
competitividad internacional de la mano de obra, y por ende la excelencia y la calidad
educativas, todo ello en el marco de profundos reajustes a la economía y al papel del
Estado agudizados por la crisis de la deuda externa2.
Es la confrontación entre estos dos grandes proyectos alternativos, el excluyente y
autoritario y el incluyente y democrático, la que explica las discontinuidades en las
2
Idem.
4

5. políticas educativas en muchos países de la región, y la consecuente deficiencia en los
resultados. La debilidad del proyecto incluyente para movilizar una coalición mas amplia,
en particular durante los últimos veinte anos, resulta también de la débil articulación de
ideas claras sobre el potencial y los limites del poder de la educación para apoyar cambio
social, así como de la falta de discusión publica de estas ideas en aras a construir y
movilizar una coalición en apoyo de la misma.
2. La Segunda paradoja. Mucho ha cambiado para que todo siga igual.
Una revisión de los últimos cien años de historia educativa de América Latina permite
concluir que ha habido cambios impresionantes3. El acceso a la educación a todos los
niveles ha aumentado considerablemente, con ello grupos sociales que no habían tenido
antes acceso a las instituciones educativa lo han ganado. Esto representa a todas luces una
victoria del proyecto democrático e incluyente. La creación del Estado Docente representa
una poderosa idea publica que animo una efectiva coalición de intereses durante el siglo
XX que incluyo a los nuevos industriales, los políticos liberales, las nuevas clases medias
emergentes con la creciente urbanización. Est s procesos en apoyo a la expansión del
o
acceso están ilustrados en Argentina, Chile y Uruguay a comienzos del siglo XX, donde
exitosas economías orientadas a la exportación, creciente urbanización, grandes flujos
migratorios crean las condiciones que asignan al proyecto deuna escuela primaria
universal un propósito político fundamental, la creación de una identidad nacional y
moderna. Los duraderos resultados de este proyecto fundacional de los si temas públicos
s
educativos de estos países se reflejan aun en los mas altos índices educativos de las
poblaciones de estos países en relación al resto de la región.
El proyecto incluyente avanzo enmarcado en otros cambios políticos significativos durante
el siglo, como parte del proyecto revoluci nario Mexicano a partir de 1920, del proyecto
o
revolucionario en Bolivia en 1952, del proyecto democrático en Venezuela a partir de
1958, del proyecto socialista de Cuba en 1958, del proyecto de consolidación democrática
en Costa Rica a fines de los 1950, del proyecto socialista Peruano de 1968 y del proyecto
social-cristiano de Chile de los sesenta. La inclusión de reformas educativas en proyectos
3
Esta seccion se basa en ideas desarrolladas en mas amplitud en el trabajo citado en la nota 1.
5

6. políticos mas amplios, la clara articulación de ideas sobre la forma en que la expansión del
acceso educativo contribuiría a este proyecto y la inserción de estas ideas en amplias
coaliciones en apoyo a las reformas educativas se tradujeron en ideas publicas efectivas en
impulsar la acción del Estado en expandir el acceso a la educación.
Estas efectivas ideas publicas sobre la importancia de expandir el acceso educativo fueron
apoyadas por diversas influencias supranacionales, la mas destacada la del sistema de
Naciones Unidas que movilizo una agenda regional en respuesta alreconocimiento de la
educación como derecho humano y a otros compromisos semejantes internacionales4. Las
tesis del capital humano como inversión, así como la idea de que el desarrollo podr ser
ía
planificado e impulsado por el Estado que aparecen durante los años cincuenta impulsan
también los esfuerzos del Estado en material educativa en aras de un proyecto incluyente.
La eficacia de estas ideas publicas y de las coaliciones que ellas animaron esta demostrada
en la expansión de la escolaridad obligatoria de 5-6 años a comienzos del siglo a 8-9 años a
fines del siglo, en una impresionante expansión de la matricula a todos los niveles
educativos, y en el logro de la universalización del acceso inicial a la escuela y una
significativa reducción del analfabetismo. Dado el significativo crecimiento demográfico
durante el siglo estos logros son especialmente importantes.
Durante los años ochenta, en cambio, termina la época dorada de la expansión educativa
anterior. La crisis de la deuda externa, el ataque al Estado de Bienestar proveniente de
grupos políticamente conservadores, y la falta de renovación de las ideas publ cas sobre la
i
importancia del proyecto educativo ncluyente resultan en una disminución de la expansión
i
educativa. La fe simple que había impulsado el crecimiento educativo sin precedentes de la
época interior es re-emplazada por un cinismo sobre el papel de la educación en el cambio
social, por múltiples ideas que compiten en la agenda educativa y por una embestida eficaz
del proyecto conservador excluyente.Como resultado de este conjunto de factores, y no
solo de difíciles condiciones fiscales como algunos han señalado, la década de los ochenta
es una década perdida desde el punto de vista educativo.
4
El proyecto principal de educacion y las reuniones de Ministros de Educacion y de funcionarios de alto
nivel, asi como la asistencia tecnica y la formacion de redes de intercambios de experiencias fueron
mecanismos utilizados con gran efectividad por Unesco, en particular por la Oficina Regional para America
Latina, para auspiciar la expansion educative.
6

7. Durante la ultima década del siglo hay esfuerzos por realinear la agenda educativa con una
agenda política pero por comparación a los esfuerzos que caracterizaron las grandes
reformas educativas del siglo ellos son tímidos y sus resultados magros. Reformadores de
la educación que temen hablar de reformas, intentos por mejorar la equidad buscando
también mejorar la competitividad o la eficiencia. La simplicidad de las ideas publicas que
habían impulsado la expansión de la oportunidad educativa en épocas anteriores es
reemplazada no por ideas publicas mas complejas, sino por un verdadero potpurrí en el
ideario educativo, el cual carece de capacidad para articular y movilizar coaliciones que lo
apoyen. La multiplicidad de objetivos que sobrecargan la agenda educativa durante los
últimos diez años esterilizan la eficacia del Estado. El Estad docente que expandió las
o
oportunidades educativas en momentos en que la educación fue parte de amplios proyectos
políticos es reemplazado por un Estado impotente para hacerse cargo de satisfacer las
múltiples demandas que pesan sobre el sistema educativo y para alinear el sistema
educativo con los crecientes desafíos de los nuevos tiempos.
El cuadro 1 muestra como durante la segunda mitad del siglo XX la matricula aumento
significativamente a todos los niveles. Este crecimiento en el acceso educativo fue superior
durante las décadas de los cincuenta y sesenta y para las universidades este crecimiento
continua también durante los setenta. Este crecimiento disminuye significativamente luego
de 1980. Aun cuando la disminución del crecimiento a nivel primario posterior a 1980 es
comprensible dada la casi universalización del acceso lograda a este nivel, este esta lejos de
ser el caso en educación secundaria y terciaria, donde las tasas brutas de matricula en 1997
eran aun 62% y 19%, respectivamente5
Cuadro 1. Matricula por nivel en AméricaLatina y el Caribe
1950 1960 1970 1980 1990 1997
Primaria 15 27 44 65 76 85
Secundaria 2 4 11 17 22 29
Terciaria 0.3 0.6 1.6 4.9 7.3 9.4
Aumento Porcentual 50-60 60-70 70-80 80-90 90-97
Primaria 80.00% 62.96% 47.73% 16.92% 11.84%
Secundaria 100.00% 175.00% 54.55% 29.41% 31.82%
5
UNESCO. World Education Report. Paris, 2000. p. 116.
7

8. Terciaria 100.00% 166.67% 206.25% 48.98% 28.77%
Fuente: UNESCO. World Education Report. Paris, 2000 cuadros 3.1, 3.2 y 3.3.
En 1950 ninguno de los países en América Latina tenia la suficiente capacidad para
matricular a todos los niños en edad primaria en la escuela, y la mayoría apenas
matriculaban a la mitad de ellos, como muestran las tasas brutas de matriculaen el cuadro
2. Solo Argentina y Uruguay tenían tasas brutas de matricula en educación primaria
superiores al 90%. Los sistemas educativos primarios tenían la capacidad de incorporar
entre al 60% y al 76% del grupo de edad respectivo en Costa Rica, Cuba, Chile, El
Salvador, Panamá y Paraguay. En los restantes países menos de 3 de cada cinco niños en
edad de escolarización primaria asistían a la escuela.
Cuadro 2. Matrícula bruta en educación primaria en países latinoamericanos desde 1950,
ordenados por tasas en 1950 de mayor a menor.
1950 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995
Tasas brutas de matricula de primaria
Argentina 94 101 105 106 106 105 106 113
Uruguay 90 106 112 107 107 107 109 108
Panamá 76 102 101 116 106 106 106 104
Chile 74 124 104 112 109 105 100 101
Paraguay 74 102 109 102 104 104 105 111
Perú 67 99 107 114 114 120 123 123
Cuba 66 121 121 124 106 101 98 106
Costa Rica 61 106 110 107 105 97 101 104
El Salvador 61 82 84 74 75 81 97
Ecuador 57 91 99 106 117 119 116 127
Republica Dominicana 54 87 100 104 118 126 96 94
México 53 92 106 111 120 118 114 114
Venezuela 51 94 97 98 93 97 96 91
Brasil 39 108 119 87 98 100 106 125
Nicaragua 39 69 78 80 94 97 94 102
Colombia 36 84 101 106 112 102 102 113
Bolivia 35 73 78 88 87 95 95
Guatemala 28 50 58 63 71 78 78 87
Honduras 28 80 87 88 98 108 108 111
Haití 19 50 53 60 76 97 48
Fuentes: Los datos para 1950 son de Nassiff, R., G. Rama y J.C. Tedesco. 1984. El
Sistema Educativo en América Latina. Buenos Aires, Kapelusz. Datos de 1965 son de
World Bank. Social Indicators of Development Database 1996. Washington, DC. Datos
8

9. para 1990 y 1995 son de Unesco. 2000. The World Education Report 2000. Paris. Todos
los demás datos son de UNESCO Statistical Database.
Las diferencias de matricula entre países en 1950 reflejan los distintos énfasis de la política
durante los cincuenta años precedentes. Argentina y Uruguay habían desarrollado ideas
publicas educativas incluyentes antes que el resto de los países, y como resultado habían
expandido sus sistemas educativos. Los países con las menores tasas de acceso escolar ,
Brasil, Nicaragua, Colombia, Bolivia, Guatemala, Honduras y Haití, reflejaban ideas
publicas mas excluyentes. Estas condiciones iniciales en el acceso en 1950 influirían en el
desarrollo educativo subsiguiente haciendo mas difícil para algunos países alcanzar a
aquellos donde la tradición incluyente era de mas vieja data.
Entre 1950 y 1965 la capacidadde los sistemas educativos se expandió sustancialmente.
Para 1965 era de mas del 100% en ocho países6 (Chile, Cuba, Brasil, Uruguay, Costa Rica,
Panamá, Paraguay y Argentina) y 90% en otros cuatro (Perú, Venezuela, México y
Ecuador). Solo Guatemala y Haití tenían las tasas mas bajas en 50%. Con la excepción de
Guatemala, Haití y El Salvador, que no lograrían tasas de 100% al fin del siglo XX, todos
los demás países habían excedido el 80% hacia 1975 y el 90% hacia 1980 y todos los
países, excepto Bolivia y Venezuela tenían tasas de matricula bruta superiores al 98% a
nivel primario.
El cuadro 3 muestra que la educación secundaria tambiénse expandió durante el siglo XX
y de una base mucho mas baja que para el caso de primaria. Sin embargo, a fines del siglo
solo unos pocos países, aquellos con tradiciones mas igualitarias, matriculaban al menos a
dos terceras partes del grupo respectiv a este nivel. Estos países eran Uruguay, Cuba,
o
Argentina, Chile, Perú y Panamá hacia 1995. En siete países menos de dos quintas partes
de los niños estaban matriculados a este nivel (Paraguay, Venezuela, El Salvador,
Guatemala, Bolivia, Haití y Honduras). Los restantes países matriculaban entre 2/3 y la
mitad de los estudiantes potenciales en este grupo.
6
Las tasas brutas de matricula resultan de dividir el numero total de estudiantes en un nivel sobre el total de
ninos en la edad oficial correspondiente a este nivel. Dado que los ninos matriculados pueden ser mas
jovenes o mayores que los limites oficiales de este grupo escolar esta tasa puede exceder al 100%. Este
indicador estima el acceso y es una medida de la capacidad del sistema escolar.
9

10. Las posiciones relativas de los paíse latinoamericanos en las tasas brutas de matricula
s
muestran que si bien las condiciones iniciales de matricula hacia 1950 y el nivel de
recursos disponibles (reflejado en el Producto Interno Bruto per capita en 1997) influyen en
el acceso a la educación secundaria, ninguno de estos factores determina la posición de
cada país en relación al resto en este sentido. Por ejemplo, Argentina, Chile y Uruguay
tenían los niveles mas altos de acceso a la educación secundaria en 1950 y también en
1995, también se encontraban entre los países con niveles mas altos de ingreso. Al otro
extremo de la distribución Guatemala, Haití y Honduras tenían los mas bajos niveles de
acceso y de ingreso en 1950 y también al fin del siglo. En comparación, Costa Rica, con
tasas mas altas en 1950 y un nivel de ingreso favorable enrelación a Colombia, Ecuador,
Republica Dominicana, México o Nicaragua, había logrado un menor acceso a la
secundaria que estos países en 1997. Esto ejemplifica que las prioridades de política
educativa, y no solo las condiciones iniciales en cada país inciden en los resultados.
Otro ejemplo de la importancia de las prioridades de política educativas es la diferencia
entre Brasil y Perú, ambos con niveles de acceso a la secundaria de 6% en 1950, los cuales
aumentaron significativamente mas en Perú a pesar de los menores niveles de ingreso.
Además de la importancia de las prioridades de política, dos factores adicionales que
limitaron la expansión de la escolarización secundaria fueronque la expansión del acceso a
primaria fue lograda con un conjunto de medidas que redujeron la calidad (reducirla
duración de la jornada escolar para acomodar múltiples turnos en las mismas edificaciones,
expandiendo igualmente la carga docente y reduciendo los materiales pedagógicos por
alumno) como resultado de esto muchosde los niños que lograron acceso a la escuela
primaria se convirtieron en repitientes crónicos y como resultado de ello el numero que
eventualmente culmino la primaria fue una pequeña proporción del numeroque gano
acceso inicial a este nivel. Además la expansión en el acceso a la secundaria estuvo
limitada por decisiones de política en cuanto el énfasis durante la mayor parte del siglo
estuvo en la universalización del acceso a la primaria y en la alfabetización, una versión
minimalista del concepto de igualdad de oportunidades educativas. El haber mantenido el
foco del proyecto incluyente en niveles educativos que habían perdido la capacidadpara
ser los puentes a la mayor movilidad social a fines de la década explica la paradoja de que
10

11. mucho haya cambiado pero demasiado poco haya cambiado. Si bien la expansión educativa
represento una indudable movilidad educativa intergeneracional –cada generación alcanzo
niveles de escolarización superiores a los de sus padres, en todos los grupos de ingreso—es
menos claro que esta movilidad haya resultado en una correspondiente movilidad
económica o social –en cuanto los niveles educativos de acceso a las ocupaciones de mayor
productividad se habían desplazado alos niveles superiores donde se concentraban los
hijos de los grupos de mayor ingreso.
Como resultado de este fenómeno y de que el nivel educativo y social de los padres
continuase siendo un fuerte predictor de los niveles educativos alcanzados y del nivel de
rendimiento escolar logrado por cada generación es posible cuestionar si el sistema
educativo es actualmente un mecanismo de cambio social o un mecanismo reproductor y
validador de diferencias sociales iniciales entre los niños, en particular dadas las
persistentes y obvias diferencias en la oferta educativa a la que tienen acceso distintos
grupos sociales.
11