La Chaire d'Économie urbaine de l'ESSEC, en partenariat avec Leonard, s'est interrogée sur les manières de dépasser les blocages et accélérer le mouvement de la transition écologique, au niveau de la gouvernance territoriale. Découvrez leurs conclusions dans ce rapport.
Hyperloop: les défis du transport terrestre hyper-rapide
Gouvernance territoriale et transition écologique
1. Dépasser nos blocages et accélérer
le mouvement
Gouvernance
territoriale
et transition
écologique
Chaire d’Économie urbaine de l’ESSEC,
en partenariat avec Leonard
Janvier 2023
2.
3. Édito
«Depuis le tournant du Grenelle de l’Environnement en
2007, les collectivités ont développé des ingénieries
de plus en plus pointues en matière de préservation de
l’environnement, et la pression citoyenne est aujourd’hui
en train de s’accroître sur ces questions du fait notamment
de conséquences de plus en plus visibles du changement
climatique. La démarche de cette étude est née du constat
d’un décalage entre cette montée en puissance technique
des collectivités ces dix dernières années sur les questions
environnementales, et la persistance de méthodes classiques
voire dépassées d’aménagement du territoire et de conduite
de projets qui ne permettent pas de répondre à ces défis.
Cette montée en puissance se produit dans un contexte
plus large de crise des métiers de l’aménagement et du
développement urbain ces dernières années, qui rendent
difficiles la prise en compte de complexités et de coûts
supplémentaires. Force est de constater que les modes
de construction aujourd’hui privilégiés ne sont toujours
pas adaptés aux défis qui sont devant nous, au premier
rang desquels la lutte contre le réchauffement climatique
et la protection des éco-systèmes. Qu’il s’agisse de la
production de bâtiments et d’infrastructures, du recours
massif à la démolition / reconstruction dans la rénovation
des villes, ou des formes urbaines majoritaires qui laissent
encore une large place à la maison individuelle fortement
consommatrice d’espaces et d’infrastructures, la fabrique
de la ville reste un poids lourd climatique. Nos modes de
production demeurent inadaptés, avec des processus publics
lents, rigides et descendants ou un recours massif au privé
pour accélérer la production, qui s’est parfois traduit par
des déficits importants en matière de qualité urbaine ou de
diversité de produits.
Les tentatives de construire autrement n’ont pas (encore)
trouvé leur modèle économique, en raison de la hausse des
prix fonciers et des coûts de construction. Cette situation est
aujourd’hui aggravée par des phénomènes spéculatifs qui
rendent insupportable le poids du logement dans le budget
de très nombreux ménages, tout en pénalisant certains
publics spécifiques comme les jeunes et les personnes
âgées. À ce constat s’ajoute une crise de la qualité de nos
productions, à la fois des logements et de l’extension ou
la rénovation des villes, marquées par une standardisation
et une banalisation des produits et des formes urbaines.
Dans ce contexte certaines populations et associations
expriment des préoccupations en apparence profondément
contradictoires, notamment vis à vis de l’acte de construire
et de la «densité». En toile de fond la méfiance voire la
défiance vis à vis des élus s’élargit et se renforce, jusqu’à
toucher l’élu local - en particulier municipal - jusque-là
épargné. Ce phénomène est largement aggravé par l’opacité
qui entoure la production dans le diffus et une concertation
trop souvent résumée à un avis sur un projet déjà défini.
C’est dans ce contexte très difficile et sous pression que
les territoires vont devoir gérer le défi colossal d’adapter
l’évolution de la ville au changement climatique. Tout
en recoupant des problématiques extrêmement variées
et techniques, la transition environnementale interroge
de manière transversale et systémique nos modes de
faire. Cette démarche entend participer à la mise en
lumière des blocages non-techniques – organisationnels
et socioculturels – à ces nécessaires évolutions sur les
territoires.
Plus fondamentalement, et aussi plus positivement, elle
défend l’idée que c’est peut-être justement par son caractère
systémique et par son urgence que la question climatique
peut nous amener à revoir en profondeur nos pratiques
dans l’aménagement et le développement des territoires.
De ce fait, en pointant nos blocages actuels, cette démarche
propose dans le même temps des premières pistes pour les
dépasser».
3
Marie Defay et Edouard Dequeker,
Directeurs de l’étude
4. 4
Directeur de Leonard
Le mot de
Julien Villalongue
Réduction des impacts environnementaux des activités
humaines, adaptation aux conséquences du changement
climatique, protection et régénération de la biodiversité et des
écosystèmes, utilisation raisonnée des ressources primaires…
L’urgence environnementale dicte aux acteurs de l’aménagement
du territoire des impératifs inédits, face auxquels les méthodes
traditionnelles s’avèrent par définition inopérantes. Une véritable
révolution de l’aménagement doit donc advenir, qui nécessitera
d’imaginer de nouvelles solutions techniques; c’est à ce chantier
que s’attellent chaque jour de nombreux acteurs, que Leonard a
pour ambition de fédérer et d’accompagner. Mais la technologie à
elle seule ne suffira pas à relever le défi d’un aménagement durable,
car, de la persistance des silos techniques à la séparation artificielle
entre stratégie et mise en œuvre, les obstacles qui entravent cette
transformation sont avant tout organisationnels et culturels.
Face à ce défi, les collectivités locales sont les moteurs de
cette révolution de l’aménagement. Dans ce cadre, Leonard porte
la conviction que les grands groupes, PME et startups peuvent
leur apporter à cette fin des solutions précieuses, tant en matière
de conception (ingénierie ensemblière) que de production (qualité,
maîtrise des coûts), d’exploitation, de maintenance et de financement.
Parce que l’adaptation au dérèglement environnemental est
avant tout affaire de projets, il est essentiel de parvenir à faire
s’aligner toutes les parties prenantes dans leur concrétisation. Tout
aussi primordiale est l’évaluation des solutions déployées. C’est
précisément le rôle que peuvent jouer les partenariats avec la sphère
académique, à l’instar de celui qu’a noué Leonard avec la Chaire
d’Économie urbaine de l’ESSEC. Cette étude, qui en est le fruit, jette
un regard lucide sur les obstacles à la transition environnementale
des territoires et résonne comme un appel à l’action.
6. 6
Préambule
Leonard est le nom de la plate-forme de prospective
et d’accélération de projets innovants du groupe VINCI,
lancée en juillet 2017. Pourquoi Leonard ? Pour répondre à
certains des plus grands défis des métiers de VINCI : révolution
digitale, accélération des cycles d’innovation et transition
environnementale. Dans un monde en transformation,
Leonard détecte les tendances, accompagne l’innovation
et réunit tous les acteurs du futur des villes et des territoires.
Unique au sein des grandes écoles de management,
la Chaire d’Économie urbaine sensibilise quant à elle depuis
35 ans les élèves de 2e et de 3e année de l’ESSEC aux enjeux,
à la complexité mais aussi aux valeurs attachées aux villes et
aux territoires. Forts de leur double culture publique et privée,
ces étudiants diplômés de la Chaire deviennent des managers
d’entreprises partenaires des territoires ou des cadres dirigeants
de collectivités publiques locales et de leurs satellites ; ils savent à
la fois y promouvoir le développement économique mais aussi en
maîtriser les équilibres sociaux, urbanistiques et écologiques.
La Chaire d’Economie urbaine de l’ESSEC développe aussi
une politique active de recherche appliquée et de conseil, dont
la présente démarche constitue une manifestation. Ce travail a été
réalisé par Edouard Dequeker, Professeur à la Chaire d’Economie
urbaine de l’ESSEC, et Marie Defay, économiste-urbaniste, avec la
participation de sept étudiants de la Chaire : Adriel Alvarez-Perez,
Clara Alves, Juliette Aujard, Tom Champas, Olivia Floquet, Clarisse
Gouby, Alexandre Misplon et Manon Philip. Il a été conduit en étroite
collaboration avec les équipes de Leonard, et notamment
Julien Villalongue, Directeur général, et Isabelle Lambert, responsable
prospective, que nous remercions grandement pour leur confiance et
la qualité de leur accompagnement. Enfin, ce travail se fonde sur des
entretiens avec de nombreux interlocuteurs, que nous remercions
également, et dont la liste figure en annexe de ce rapport.
7. 7
Table
des
matières
ÉDITO
PRÉAMBULE
INTRODUCTION :
villes, territoires et transition écologique
CONCLUSION
Une parole des étudiants et étudiantes
de la Chaire d’Economie urbaine de l’ESSEC
Liste des personnes mobilisées
P.3
P.6
P.8
P.45
P.49
P.50
LA TRANSITION ECOLOGIQUE FACE AUX
BLOCAGES ORGANISATIONNELS ET
SOCIOCULTURELS
UNE ILLUSTRATION AU TRAVERS
DU CAS DU PAYS BASQUE
A. Des enjeux multiples, dans un contexte d’urgence
et très contraint
B. Des modes de faire inadaptés à la variété,
l’évolutivité et la transversalité des enjeux
A. Dynamiques socio-économiques et démographiques
B. Vulnérabilités sociales et environnementales
A. Une autre lecture des territoires
B. Une illustration au travers d’une Zone d’Activité
Economique (ZAE) sur le BAB
A. Gouvernance locale
B. La réponse du PCAET
A. Un besoin d’ingénierie unanimement exprimé mais
pas toujours très bien identifié, pour lequel la ou les
structures d’appui restent donc difficile à trouver
B. Apports et limites du positionnement du Cerema
C. Le développement d’une offre ensemblière privée,
un problème de commande publique et de modèle
économique
1. Les difficultés communes identifiées
1. Un territoire sous pression
3. Appréhender différemment le territoire par des
grands objets structurants
2. Apports et angles morts des documents
de planification : le cas du PCAET
2. Enjeux et opportunités de développement d’une
ingénierie ensemblière
PARTIE A
PARTIE B
P.11
P.25
P.26
P.34
P.38
P.11
P.20
8. 8
INTRODUCTION :
VILLES, TERRITOIRES
ET TRANSITION
ÉCOLOGIQUE
Les villes et les territoires, considérés comme des
ensembles géographiques infra-nationaux et incarnés
par les collectivités locales, sont des acteurs de premier
plan en matière de transition écologique. Au regard
de leur vulnérabilité face aux enjeux climatiques et
environnementaux et de l’accélération de la mobilisation
citoyenne, ils doivent apporter rapidement des réponses
renouvelées. Pour autant, et bien que la plupart se soient
dotés d’objectifs précis et ambitieux en la matière,
ils apparaissent encore insuffisamment outillés pour
répondre à ces enjeux majeurs et évolutifs.
9. 9
¹ Le replay de cette séquence est disponible sur le lien suivant: https://www.youtube.com/watch?v=1L7G6gm-4uc. La séquence a été animée par Edouard DEQUEKER, Professeur de la
Chaire d’Économie urbaine, en compagnie de Létizia DELORME, directrice du Syndicat Mixte du SCoT du Pays Basque et du Seignanx, de Karine HUREL, déléguée générale adjointe de la
Fédération nationale des agences d’urbanisme et de Virginie LEROY, directrice générale adjointe de VINCI Immobilier.
Ce travail collaboratif entre Leonard et la Chaire d’Economie
urbaine de l’ESSEC est né de la conviction commune que
de nombreux blocages à cette transition environnementale
sur les territoires ne sont pas seulement techniques ou
financiers mais aussi organisationnels et socioculturels. Ils se
situent au cœur même de l’organisation territoriale française
et dans la persistance de pratiques trop rigides en matière
d’aménagement. Sans une mutation vigoureuse dans ces
pratiques, nous soutenons qu’aucune transition écologique
ne pourra véritablement s’opérer.
Cette étude a pour vocation à pointer du doigt ces blocages,
qui restent souvent un angle mort dans les études portant
sur la transition environnementale, et de proposer des pistes
d’action destinées à identifier, organiser et renforcer leurs
compétences en matière de transition écologique, c’est-à-
dire à la fois en matière de :
- Respect des engagements pris dans la cadre de
l’accord de Paris, à savoir la limitation de la hausse de
la température moyenne du global à +2°C par rapport à
l’époque préindustrielle et l’atteinte d’une neutralité carbone
compatible avec cette trajectoire à horizon 2050 ;
- Adaptation des territoires aux différentes conséquences
du changement climatique lié à cette augmentation de 2°C ;
- Maintien des services écosystémiques et la
sauvegarde de la biodiversité.
La première partie du rapport rend compte des travaux de
recherche documentaire, et d’entretiens avec des experts
des enjeux climatiques et environnementaux et différents
interlocuteurs opérationnels sur des territoires variés. Elle a
également été nourrie d’une matinée d’échanges le vendredi
24 septembre 2021 dans le cadre du festival annuel Building
Beyond organisé par Leonard, composée d’une séance
plénière « Quelles compétences territoriales pour réussir la
transition environnementale?», ¹ et d’un atelier de travail.
Il ressort de nos analyses sur des territoires variés et de ces
échanges quela prise de conscience citoyenne et politique
des enjeux climatiques et l’urgence qui pèse sur le mandat
en cours et le mandat à venir sont partagées par la plupart
des acteurs interrogés et que d’importants progrès ont été
réalisés au cours des années passées. Malgré la diversité
des territoires que nous avons interrogés et analysés,
des difficultés communes d’ordre organisationnel et de
gouvernance public/public comme public/privé ressortent
clairement. Cette première partie les présente de manière
transversale.
La seconde partie du rapport développe une étude de cas au
Pays Basque. Ce territoire est confronté à des enjeux majeurs
en matière environnementale et connaît par ailleurs depuis
de nombreuses années une pression touristique, foncière
et immobilière considérable, qui lui impose une ligne de
crête complexe en matière de politiques publiques pour les
prochaines années: comment impulser des dynamiques
de transition dans un tel contexte? Structuré depuis
quelques années autour d’une grande intercommunalité
(158 communes) il est doté d’importantes ingénieries
territoriales (Syndicat mixte du SCoT, Etablissement Public
Foncier, Agence d’Urbanisme, SEM d’aménagement
départementale). Il abrite par ailleurs un tissu associatif
important et les sensibilités sociales et politiques pour les
enjeux environnementaux y semblent plus importantes que
la moyenne nationale, associant ces notions à une recherche
d’autonomie. La seconde partie présente donc une analyse
des grandes tendances à l’œuvre sur le territoire et des
réponses actuellement apportées en termes de politiques
publiques, et propose, en illustration du propos développé
en première partie, des pistes de dépassement des blocages
identifiés.
11. 11
Le premier élément contextuel à prendre en compte renvoie
à la multiplicité des enjeux que les territoires ont à
prendre en compte pour répondre aux défis climatiques et
environnementaux des prochaines années :
- La neutralité carbone, la consommation énergétique restant
élevée au regard des ENR disponibles ;
- La biodiversité en danger, du fait de sols inertes, artificialisés
voire pollués en ville et de terres agricoles souvent très spécialisées ;
- La qualité de l’air (part modale de la voiture et fret routier
importants) qui devient un critère d’implantation et de choix
résidentiel majeur ;
- La disponibilité et la qualité de l’eau, ressource irremplaçable ;
- L’adaptation et la prévention des conséquences du
changement climatique (inondabilité et crues violentes, épisodes
caniculaires et îlots de chaleur urbains …);
- La santé, avec de nouvelles préoccupations liées à la pandémie ;
- L’équité sociale, les inégalités socio-spatiales s’étant
renforcées dans de nombreux territoires, alors que la raréfaction
des ressources est elle-même une nouvelle source d’inégalités ;
- La qualité du cadre de vie, la disponibilité des espaces
publics et des espaces verts sur lesquels pèse une forte attente,
qui doivent permettre des mobilités actives et garantir des sols
vivants.
- La raréfaction des fonciers disponibles, l’introduction du
ZAN dans un contexte de spéculation foncière et immobilière pour
certains territoires.
LA TRANSITION ECOLOGIQUE
FACE AUX BLOCAGES
ORGANISATIONNELS ET
SOCIOCULTURELS
1. Les difficultés communes
identifiées
Partie
A
A. Des enjeux multiples, dans un
contexte d’urgence et très contraint
12. 12
Or ces enjeux se traitent dans des
contextes d’injonctions et d’intérêts
contradictoires (construction de
logement / création d’espace verts,
développement des transports en
commun / rejet de la densité, intérêts
économiques / sobriété …), qui
pèsent sur la capacité à définir des
politiques publiques cohérentes et
ambitieuses. En outre les effets de
ces nouvelles politiques publiques
sont encore mal maîtrisés, ce qui
limite la performance globale des
aménagements ou constructions :
pression sur la filière bois, smart city et
ressources, coût encore élevé du
La variété et l’urgence des enjeux, ainsi
que la complexité des contextes locaux
et nationaux auxquels sont confrontés
les territoires, ne sauraient constituer
à elles seules une justification à des
réponses encore très insuffisantes. Elles
appellent au contraire à questionner
et réinventer en profondeur les modes
de faire sur les territoires. Constituant
la majeure partie des enseignements
de ce travail, cette partie restitue les
points de blocage communs «extra-
techniques» 2
identifiés lors de ce
premier travail à la fois général et
territorialisé.
renouvellement urbain et du réemploi
en sont des exemples.
Quasiment tous les territoires
sont par ailleurs confrontés à
d’importantes tensions sur les
finances publiques et locales, et
doivent s’adapter à des usages de
plus en plus complexes et évolutifs.
Soumises ces dernières années à des
recompositions organisationnelles
rapides et de grande ampleur, les
collectivités doivent également évoluer
dans un écosystème d’acteurs et en
particulier d’acteurs privés de plus
en plus complexe, rendant la gestion
- Il reste difficile pour les
territoires de saisir de manière
systémique les flux à l’œuvre et
de pointer ainsi du doigt leurs
vulnérabilités
Les diagnostics territoriaux effectués
par les collectivités locales, les agences
d’urbanisme et/ou leurs prestataires
demeurent trop souvent organisés
par grands enjeux et thématiques,
donnant lieu à des analyses parfois
spatialisées mais peu dynamisées
et surtout transversales.Il manque
dans la quasi-totalité des cas des
coordonnée de leurs territoires de plus
en plus difficile.
Enfin, alors que s’ouvrent des mandats
communaux et communautaires
(2020-2026) qui doivent, si l’on
prend en compte les calendriers et
les objectifs quantitatifs définis par
le rapport du GIEC, constituer de
véritables mandats de transition, tout
ceci doit s’opérer en tenant compte
d’enjeux et des ressources propres
à chaque territoire, demandant ainsi
une stratégie locale adaptée alors que
l’aménagement et la construction se
sont fortement standardisés.
B. Des modes de faire inadaptés à la variété,
l’évolutivité et la transversalité des enjeux
représentations des flux – ressources,
marchandises, personnes… - à l’œuvre
sur le territoire, qui permettraient de
manière systémique d’identifier:
Les points de production /
consommation / circulation de
ressources ;
Les vulnérabilités du territoire et leur
spatialisation.
² Nous qualifions ces blocages «d’extra-techniques» par opposition aux enseignements issus d’études sectorielles et/ou portant sur
différents volets de la transition environnementale. Cette démarche a pour but de montrer que l’indéniable technicité des enjeux
évoqués ne constitue pas le seul frein à la mise en place d’une transition écologique. Parfois la maîtrise technique de certains sujets
certains acteurs, publics comme privés, sur les territoires ne suffit souvent pas. Cette démarche entend ainsi isoler ces freins « extra-
techniques », à la transition environnemental, relatifs à des enjeux de gouvernance des territoires et à la persistance de certaines
pratiques et modes de faire dans l’aménagement et le développement local.
13. 13
Ces difficultés sont d’ordre parfois technique (absence
de données, difficultés de représentation) mais renvoient
également à certaines habitudes de lecture et d’analyse
des territoires, statiques et focalisées sur des périmètres
administratifs rigides et dépassés. L’exemple de la gestion
des routes en Île-de-France nous a été évoquée,où la
politique de mobilité définie à l’échelle de la Ville de Paris
se répercute négativement sur les flux routiers à l’échelle
métropolitaine, aboutissant en termes d’intérêt général à un
résultat pour le moins discutable.
Les limites de nos outils cartographiques actuels sont
symptomatiques de ces difficultés. Pendant longtemps
associée à l’art pictural, la cartographie s’est scientifisée
à partir du XIXème puis du XXe siècle, notamment sous
l’influence de Jacques Bertin, père fondateur de la
cartographie classique. Ce dernier a introduit des règles
de représentation, jouant le rôle d’autorité scientifique,
de langage commun et d’outil de formation. Ces règles
renvoient à différentes variables visuelles et à une
grammaire particulière, fondée notamment sur des
couleurs et formes spécifiques. Ainsi établies, ces règles
permettent de sélectionner certaines données pour les
représenter sur un plan. Ce processus s’est doublé d’une
numérisation du travail cartographique avec l’arrivée
de l’informatique, pour parvenir à la mise en place des
Systèmes d’Informations Géographiques (SIG). Ces
méthodes se sont avérées très efficaces pour représenter
la géographie des territoires et les phénomènes socio-
économiques qui les affectent dans une logique de
zonages - grands aplats de couleur délimites par des
frontières établies et permettant de borner les territoires.
Cette cartographie institutionnelle est devenue le support
de divers instruments politiques telle que la prime
d’aménagement du territoire, les zones de revitalisation
rurale, les zones aides à finalité régionale, ou encore plus
récemment les territoires d’industrie.
Ces approches et ces outils peinent particulièrement à
représenter les flux et les liens (ressources, personnes,
marchandises, informations...). Eu égard à l’importance que
joue toujours la cartographie dans nos représentations,
ce déficit explique en partie nos compréhensions partielles
et statiques du monde, notre déficit d’appréhension du
fonctionnement des territoires, et en bout de chaîne un
manque d’appropriation par les décideurs publics.. Les
modes passés de représentations cartographiques des
flux ont existé et il nous est donc tout à fait possible de
réinventer nos modes de représentation, en rapprochant
de nouveau la cartographie du dessin et en prenant en
compte d’autres outils modernes. De nouvelles formes
de représentation des phénomènes dynamiques et
réticulaires qui affectent les territoires sont en cours de test
dans certaines ingénieries et méritent d’être rapidement
diffusées.
De manière générale, plutôt que de partir de grandes
catégories comme le logement, la mobilité ou l’énergie, ou
de projets en particulier, il convient davantage de partir du
fonctionnement du territoire et de s’y adapter. Ceci renvoie
notamment aux approches en matière de «métabolisme
territorial». De nouvelles méthodes de diagnostic et de lecture
des territoires sont aujourd’hui expérimentées afin d’aller vers
une plus grande représentation des flux et vers la spatialisation
des enjeux. A titre d’exemple la démarche des « toiles »,
développée notamment par l’Agence d’Urbanisme de la Région
de Dunkerque (AGUR), consiste à représenter - pour ce qui
est de la « toile industrielle » - les relations économiques,
entre des industriels et des sous-traitants, et de travailler
sur leurs interactions observées et/ou souhaitées. Cette
démarche systémique permet en particulier de mesurer en
temps réel les effets économiques induits par l’arrivée ou le
départ d’un acteur économique.
Ces limites de nos diagnostics territoriaux conditionnent
les réponses que nous sommes en mesure d’apporter.
Les démarches innovantes en la matière, nous semblent
ainsi fondamentales à développer sur les territoires. Elles
doivent nous conduire à requestionner l’organisation et
l’articulation des compétences et donc des formations, à la
confluence de l’ingénierie environnementale, de l’ingénierie
infrastructurelle, de la géographie, du design et de la
conception urbaine et architecturale.
Apports et limites de nos outils cartographiques
14. 14
- La grande échelle reste très complexe à appréhender
Les enjeux environnementaux relèvent souvent de
problématiques systémiques qui nécessitent d’appréhender
les territoires à des échelles fonctionnelles, allant souvent
bien au-delà des échelons administratifs et politiques.
Les limites, hésitations et injonctions contradictoires de
notre décentralisation se mesurent aujourd’hui dans notre
difficulté générale à appréhender la grande échelle. La
gouvernance publique locale, très morcelée et peu lisible,
se trouve souvent en décalage par rapport aux évolutions
socioéconomiques et aux vulnérabilités écologiques des
territoires. Certains territoires que nous avons observés
disposent pourtant d’une ingénierie de «grande échelle»,
suffisante pour analyser de façon pertinente les flux et les
ressources du territoire, grandes intercommunalités ou
SCoT par exemple. Ces ingénieries sont cependant toutes
pénalisées par le morcellement communal qui induit un
pilotage complexe (166 communes pour le SCoT du Pays
Basque, 92 pour la Métropole Aix-Marseille-Provence, 95
pour la Métropole Européenne de Lille) qui doit résoudre des
intérêts contradictoires entre la petite et la grande échelle.
Ces ingénieries souffrent par ailleurs d’une faible légitimité
démocratique, très largement concentrée sur l’échelon
communal et du désintérêt voire de la franche hostilité
de certains élus qui souhaitent conserver leur autonomie
municipale.
De surcroît, si la grande échelle apparaît bien
souvent pertinente pour traiter bon nombre d’enjeux
environnementaux, son appréhension technique est parfois
difficile, du fait de la diversité des configurations territoriales
englobées. A titre d’exemple le territoire du SCoT Pays
Basque & du Seignanx, qui regroupe 166 communes, 2 EPCI
et 330000 habitants sur une surface de 3000 km²,
se compose également d’une grande diversité de situations
géographiques (littoral urbanisé, montagne, plaine agricole…).
Si cette diversité peut se transformer en avantage sur les
sujets de transitions, elle constitue d’abord une difficulté en
matière d’appréhension technique pour des services et des
décideurs confrontés à des enjeux et des cultures différents.
Quant aux difficultés d’appréhension politique de la
grande échelle, le manque de légitimité démocratique
de l’échelon intercommunal s’ajoute à une dichotomie
d’échelle entre des communes denses et supposées dotées
et des communes plus petites. L’échelon métropolitain ou
intercommunal administratif et politique s’accommode
mal des égoïsmes territoriaux et suscite des postures
défensives. La métropole Aix-Marseille-Provence nous
est apparue à ce titre comme un exemple emblématique.
Englobant un territoire très étendu de 3,000 km², elle
semble à la bonne échelle pour traiter les grandes questions
environnementales, notamment la mobilité et la gestion des
ressources. Elle devrait permettre de mener des politiques
intégrées, sans traiter l’environnement de manière disjointe
des autres sujets. Or elle est aujourd’hui victime d’une très
forte inertie, un effet «paquebot» tel qu’il nous a été décrit,
qui rend difficile une ligne commune et forte. Les réponses
sont lentes et dans l’ensemble pas à la hauteur des enjeux
malgré le potentiel du territoire, du fait d’équilibres politiques
complexes qui en freinent l’avancée. A ce titre les élus
communaux et communautaires élus en 2020 l’ont parfois
été avec une volonté affichée de déconstruire l’échelon
métropolitain.
De manière générale, l’histoire et le présent de la
construction administrative et politique des territoires
sont souvent aveugles à leurs dynamiques d’échanges.
L’exemple des Alpes-Maritimes nous a ainsi été décrit
comme emblématique de ce phénomène, avec des
montagnes, la mer, l’autoroute, et des flux de personnes
et de marchandises majoritairement Est-Ouest, et ce alors
que l’organisation historique politique s’est construite sur
une orientation Nord-Sud. Les principaux flux des locaux,
Est-Ouest, sont négligés. Il s’ensuit une dichotomie entre la
réalité des flux actuels – en moyenne sur du domicile-travail
ils sont d’environ 15 kilomètres – et la gouvernance de la
mobilité, entre un Etat qui a toujours géré la longue distance
et le bloc communal la courte distance (jusqu’à 10 km).
Les déplacements d’échelle urbaine voire métropolitaine,
à savoir la catégorie des 10-100 km, qui sont désormais
les plus importants, ne sont pas encore gérés de manière
satisfaisante.
L’introduction de l’objectif du Zéro Artificialisation Nette
(ZAN), inscrit dans la loi « Climat et Résilience », peut sur
ce point amener les territoires à mieux appréhender la
grande échelle. L’objectif dans son ensemble apparaît
en effet nécessaire du fait de l’accentuation de l’urgence
environnementale et climatique. Il doit permettre de
répondre à plusieurs défis de la transition écologique :
réduire l’imperméabilisation des sols et la destruction de
la biodiversité, préserver les terres agricoles, réduire
15. 15
15
l’étalement urbain et recycler le bâti urbain existant.
Même si sa définition et son opérationnalisation sont loin
d’être arrêtées précisément, le ZAN ouvre de nouvelles
perspectives et pose certains défis.
La réhabilitation des bâtiments anciens, la redynamisation
de zones vacantes et en déprise, la reconversion des friches
industrielles mais aussi de ZAE, commerciales ou d’activité
deviennent les nouveaux modes de développement
urbain décisif. Le recyclage urbain demeure néanmoins
aujourd’hui marginal et coûteux et exige de nouveaux
modèles économiques pour les opérations, en raison des
coûts supplémentaires dus à la reconversion (dépollution,
équipements). Si dans les métropoles, où le marché de
l’immobilier est soutenu, ces coûts peuvent être intégrés
dans le modèle économique de l’opération, la dynamique
immobilière de nombreux territoires (zones péri-urbaines,
villes moyennes, espaces ruraux) ne permettra pas de
les prendre en charge. Par ailleurs, derrière des accords
politiques et techniques à l’échelle des agglomérations,
l’expérience des comptes fonciers dans le cadre des SCoT
montre que l’application du ZAN sera par ailleurs très
certainement contestée à l’échelle communale.
La puissance étatique a initié le mouvement avec le
fonds Friches qui finance un certain nombre d’opérations
publiques de réhabilitation. Il faut désormais amplifier
cette possibilité en intégrant également les acteurs privés
dans cette chaîne de production nouvelle de la ville. Cela
peut également se faire par des « conventions multi-sites »
initiées par un opérateur privé.
- La transversalité interne et externe des
ingénieries reste extrêmement faible ou limitée
parfois à quelques enjeux précis
De nombreux territoires manquent de compétences et
d’ingénierie pour faire face eux enjeux climatiques et
environnementaux, dont nous avons précédemment
esquissé la complexité. Ce manque d’expertise se traduit en
miroir par une incapacité à piloter de l’expertise externe.
En parallèle les collectivités ayant développé des ingénieries
performantes sur certains de ces enjeux ne parviennent
souvent pas ou très peu à orchestrer leurs différentes
compétences et/ou à associer celles qui sont présentes sur
le territoire. L’organisation et le fonctionnement des services
restent largement en silo, notamment au sein des grandes
collectivités aux compétences renforcées dont les services
atteignent plusieurs milliers d’agents, et sont inadaptés au
caractère transversal des actions à mettre en œuvre.
Il s’ensuit une difficulté à coordonner les différentes
politiques publiques au sein des collectivités locales.
La simple création d’une Direction dédiée n’apparaît
pas aujourd’hui adaptée à la nécessaire transversalité
des réponses et il semble que celles-ci appellent
nécessairement:
Une volonté et un leadership politique marqué
(transversalité de portefeuilles d’élus) ;
Une coordination des politiques à l’échelle de la
Direction Générale des Services (transversalité des
ingénieries et coordination à l’échelle des services).
Cette coordination peut prendre plusieurs formes
(mission dédiée, DGA en charge, ...) mais elle doit avoir
la légitimité du DGS en personne.
Une réflexion sur le rôle de toutes les ingénieries à
disposition sur le territoire pour une mobilisation croisée
et coordonnée.
16. 16
Le parallèle avec la Politique de la ville, politique publique
transversale qui mobilise l’ensemble des compétences à
l’échelle nationale comme à l’échelle locale, est à ce titre
éclairant tant la mise en œuvre de cette politique a pâti de
directions intégrées au sein des services sans capacité à
jouer un rôle de chef d’orchestre. Elle a aussi dans certains
cas bénéficié d’organisations (parfois temporaires) très
performantes qui peuvent servir d’inspiration.
Enfin, sur certains enjeux précis, l’ensemble des collectivités
territoriales reste mal outillé. L’ancrage encore très fort
de l’organisation des collectivités autour des délégations
des élus et des compétences techniques des services, est
difficile à faire évoluer sans un engagement personnel du
couple Maire (ou président de l’EPCI) / Directeur Général des
Services.
- Des analyses plus approfondies sur l’organisation
et l’articulation des ingénieries au niveau local ont fait
apparaître des blocages profondément ancrés
Nos observations et analyses ont mis en lumière un déficit
d’ingénierie de conception en interne aux collectivités
qui les rend très dépendantes d’une offre de bon niveau
suffisamment intégrée pour ne pas apporter un simple
bonus technique aux politiques publiques existantes. Elles
ont par ailleurs révélé une véritable aversion au risque au
sein des territoires, et ce à plusieurs niveaux, qui bloque la
mise en œuvre de modes de faire alternatifs (préférence
pour les schémas connus) et de projets innovants
(investissements sécurisés). À ce titre une impulsion est
attendue de l’échelle nationale pour ne pas seulement fixer
de nouvelles normes mais accompagner la mise en œuvre
des nouvelles pratiques.
La nouvelle mandature communale devrait être celle de
l’urgence de la transition, pour répondre aux enjeux fixés à
l’échelle nationale, mais il demeure des points de blocage
réglementaires. De l’avis de nombreux acteurs interrogés,
l’État n’a pas donné aux territoires, par une clarification des
textes, les moyens de mettre des choses en place. De vrais
objectifs sont définis mais il demeure un besoin d’impulsion
sur la mise en œuvre technique.
- La séparation managériale - temporelle,
organisationnelle voire socioculturelle -
de la stratégie et de la mise en œuvre contribue à figer
l’action publique et à standardiser l’aménagement
La construction de l’État et celle, plus récente, de l’action
publique décentralisée s’est fondée en France sur une
séparation nette entre la pensée de la stratégie et la
pensée de sa mise en œuvre, incarnée par la célèbre
maxime du général de Gaulle : « L’intendance suivra ».
Cette séparation est à la fois :
Il s’ensuit :
Temporelle et managériale, incarnée dans la rhétorique
et le phasage maîtrise d’ouvrage / maîtrise d’œuvre,
distinction qui à notre connaissance n’a guère d’équivalent à
l’international (y compris linguistique);
Socioculturelle, dans la mesure où les acteurs clairement
répartis dans l’une de ces deux sphères ne jouissent pas
d’un prestige social équivalent, et que les trajectoires
professionnelles mêlant des expériences dans l’une et
l’autre demeurent marginales.
Un déficit criant dans les secteurs publics comme
privés de compétences / culture opérationnelles dans la
conception des stratégies et des projets y compris dans
des services en charge de la mise en œuvre de politiques
d’aménagement;
Une inefficacité dans la mise en œuvre de stratégies et
projets qui ont souvent été pensés de manière «hors sol»;
Une focalisation sur de nouveaux projets au détriment de
l’action sur le tissu urbain et territorial existant, qui requiert
davantage de ressources financières et techniques;
Une absence d’itération et d’évolutivité des projets dans
le temps, qui sont, de plus en plus du même temps obsolète
dès leur livraison. Si l’apparition de l’urbanisme tactique
et de projets transitoires constituent une avancée en la
matière, rares sont encore les projets conçus autour d’un
processus évolutif ;
Une difficulté à intégrer dans la conception les
vulnérabilités et les ressources propres à chaque site en
projet, à l’exception des projets phares portés par des
ingénieries spécifiques.
17. 17
17
De ce point de vue beaucoup de personnes interrogées
s’accordent à dire que recenser les compétences techniques
n’est pas compliqué, mais que réfléchir sur leur mode
d’organisation et d’opérationnalisation l’est beaucoup plus.
Sur ce point il convient de rappeler la spécificité de l’idée
française de «direction» d’un projet, dont il résulte souvent
des systèmes de lois très compliqués avec une logique de
chacun pour soi que l’on trouve dans les territoires. Les
Anglais par exemple n’utilisent pas l’image de la «direction»
d’un projet mais du champ lexical de la «conduite»
(conductor). Cette idée renvoie à un mode de faire dans
l’aménagement où le conducteur doit moins faire ou diriger
qu’aider à suivre un chemin: arbitrer, orienter, donner des
éléments mais aussi concéder certaines choses quand c’est
nécessaire.
Ceci n’est en rien propre aux questions climatiques
et environnementales. Nous touchons là à une limite
socioculturelle profonde de l’action publique et de
l’aménagement du territoire en France, mais que l’urgence
et le caractère transversal de la question climatique doit
nous conduire à remettre en question.
- La spatialisation des enjeux et des réponses reste
un angle mort, alors qu’elle pourrait constituer un
levier d’évolution des modes de faire
Au-delà des objectifs globaux à court et moyen terme (2030,
2050), qui sont formulés dans les documents réglementaires
et les documents stratégiques de planification sur les
territoires, la spatialisation de ces enjeux et des réponses
reste quasi-inexistante. Elle demande certes des arbitrages
complexes mais est indispensable pour lier les stratégies
des territoires et leur mise en œuvre. Cette spatialisation, qui
pourrait prendre la forme de «Territoires de projets», pourrait
contribuer àaméliorer la lisibilité et la faisabilité, ainsi que le
passage à l’échelle de certaines initiatives ponctuelles, qui
restent souvent de l’ordre du «démonstrateur». Elle pourrait
également fournir une feuille de route aux projets privés
souvent peu accompagnés par la puissance publique.
18. 18
En termes de mode de faire et d’échelle d’intervention, le projet de 22@ à
Barcelone - qui renvoie à la réhabilitation des quartiers désindustrialisés
de Poblenou, s’étendant sur 200 ha séparés du centre-ville par une voie
ferrée - nous semble constituer une bonne source d’inspiration. Son échelle
d’intervention demeure à notre connaissance très peu pratiquée en Europe,
à l’exception de certains projets à Londres mais qui relèvent d’initiatives
purement privées. Lancée au début des années 2000, elle est tout d’abord
emblématique car le projet s’est greffé sur un besoin: celui d’une nouvelle
révolution technologique, dont les besoins en termes d’espaces diffèrent de
l’industrie classique, et qui peuvent être satisfaits en centre-ville. S’ajoute
à cela une greffe sur l’existant, et notamment le quadrillage du Plan Cerda
de 1859, qui a à la fois accompagné et structuré la croissance industrielle
considérable de la métropole catalane tout au long du XIXe et sur la première
moitié du XXe siècle. Le projet a conservé la valeur productive de ce territoire,
en lui ajoutant des ingrédients de mixité programmatique et urbaine, en
fixant certaines règles strictes pour son développement. Notamment les
concessions que le secteur privé devait faire à la ville pour obtenir des espaces
et des équipements afin d’y réaliser des logements sociaux. Des coefficients
précis ont été définis via un travail préalable avec le secteur universitaire et via
des consultations ouvertes à des professionnels confrontés à ces questions.
Pour le reste le développement a été laissé dans les mains du secteur privé,
avec un contrôle-conduite d’une société (100% capital public) qui recevait
le transfert de certaines compétences que les services de la municipalité ne
voulaient pas déléguer. C’est ainsi que pendant une dizaine d’année cette
société a fourni des permis de construire, pris en charge le développement et
la promotion économique de cette zone.
Même si les alternances politiques suivantes ont remis en cause cet équilibre
public-privé en matière de gouvernance, le dynamisme de ce territoire se
poursuit, aujourd’hui dans un contexte de développement métropolitain plus
atone. Outre l’échelle – celle d’un véritable morceau de ville – il convient
d’insister sur l’équilibre laissé entre flexibilité morphologique d’une part
et règles d’urbanisme de l’autre, construites sous une forme de deal entre
secteur public et privé, le tout sur un territoire qui a vocation d’être au
centre de la ville et en continuité avec elle. En matière de négociation avec
les promoteurs, la société de projet était constituée par des élus de la ville
mais le travail était effectué en interne, où étaient successivement évoqués
des questions d’architecture, d’organisation ou encore d’infrastructures. Ce
groupe, constitué d’une dizaine de personnes formées à la négociation avec
les promoteurs, travaillait en partenariat avec les services de la ville. Le tour
de table restait cependant volontairement assez réduit, pour éviter des travers
que l’on observe parfois dans la gouvernance de grands projets en France aux
tours de table pléthoriques.
Le projet de 22@ à Barcelone, un exemple instructif
pour repenser nos modes de faire
SOURCE: ESTEVE DOT JUTGLÀ, « POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT URBAIN ET DE
RECONVERSION ÉCONOMIQUE DU POBLENOU À BARCELONE », SUD-OUEST
EUROPÉEN [EN LIGNE], 41-42 | 2016, MIS EN LIGNE LE 25 JANVIER 2018
Un dispositif et une échelle singuliers en Europe
Zone d’étude
Zone du projet 22@
District de Sant Marti
Division des quartiers de
Sant Marti
19. 19
- La planification est utile mais insuffisante pour
lancer une dynamique territoriale.
Les collectivités disposent d’outils stratégiques qui leur
ont permis pour la plupart de dessiner des objectifs parfois
très précis en matière de lutte contre le réchauffement
climatique, au premier rang desquels les PCAET. Mais
les outils de planification, qu’ils soient généraux (SCoT,
SRADDET) ou plus spécifiques (PCAET, PLH, PDU…) ou des
démarches zéro carbone comme Paris change d’Ere, ne sont
que très peu voire pas du tout spatialisés ni phasés. S’ils
permettent une acculturation aux enjeux du réchauffement
climatique ils ne dessinent pas les contours d’une stratégie
opérationnelle de mise en œuvre : quels territoires privilégier
pour maximiser les résultats ? Quels arbitrages prendre
en conséquence ? Quels exemples mettre en valeur,
comment créer une dynamique territoriale ?Tout comme
la spatialisation des flux à l’œuvre sur le territoire reste
très insuffisante, et avec elle l’identification des points de
vulnérabilité du territoire, la spatialisation des réponses l’est
également.
Par ailleurs ces documents dans leur conception comme
dans leur mise en œuvre associent très peu le secteur privé
pourtant détenteur de fonciers stratégiques, producteur de
la majorité de l’extension des villes et intervenant principal
également sur l’existant. La portée de ces documents
nécessaires reste en conséquent limitée pour le moment.
Sur ces différents points, l’absence de compétences en
matière de conception urbaine au sein des collectivités
locales tout comme leurs satellites pèse sur leur capacité à
territorialiser leurs objectifs et à interroger les projets privés.
- Identification, articulation et anticipation des
besoins en compétences: la structure et/ou le
dispositif restent introuvables
De manière générale les acteurs et territoires éprouvent
des difficultés à se projeter sur l’évolution de ces besoins
en compétences, et certains des enjeux évoqués échappent
aux compétences dont disposent les collectivités locales, et
particulièrement des EPCI conçus avant tout pour gérer des
compétences techniques.
Les agences de développement et d’urbanisme, ont été
souvent évoquées lors de nos échanges. Elles avaient été
à l’origine conçues pour produire une vision prospective et
ensemblière mais répondent aujourd’hui peu à cet objectif
en matière de transitions et/ou sont insuffisamment utilisées
par les élus locaux dans cette logique. Il n’existe pas un
modèle unique d’agence et leurs difficultés aujourd’hui
varient d’un territoire à l’autre et sont de plusieurs ordres:
des priorités politiques qui ne sont pas toujours stables et
en phase avec les enjeux, des intercommunalités qui ont
eu tendance à transformer les agences en prestataires,
sans marge d’initiative, ou encore des agences avec trop
peu de compétences en la matière (pas de compétence
environnement, pas de compétence de conception, pas de
conception ensemblière, manque de culture opérationnelle).
Cette situation peut paraître étonnante car les agences
avaient pour mission l’innovation, l’interpellation politique, le
rapprochement et l’horizontalisation des compétences.
Elles devaient également rapprocher les productions du
monde scientifique des collectivités, un autre point faible.
Leur repositionnement demanderait toutefois une montée
en compétence importante ou de nouveaux partenariats.
Par ailleurs, à l’heure où la participation citoyenne s’impose
de manière tendancielle sur les territoires et dans les
projets, il convient de rappeler que les agences d’urbanisme
ont aussi comme vocation d’organiser les débats sur les
territoires, d’être des lieux de discussions, à l’intérieur et à
l’extérieur de leurs instances.
20. 20
Les collectivités interrogées, de toute nature et de toute taille,
ont exprimé un manque en matière d’accompagnement à la
mise en œuvre de leur vision stratégique. Elles ont pointé du
doigt leur difficulté à identifier le ou les acteurs susceptibles
de les accompagner dans l’identification de leurs besoins. Les
contours de cet appui restant assez mal définis par les collectivités,
la recherche de partenaires adéquats, publics comme privés,
demeure difficile.
Les agences d’urbanisme ont dans l’ensemble été décrites comme
en retrait sur ce créneau d’accompagnement des territoires
en matière d’ingénierie ou d’identification des besoins. Nos
interlocuteurs ont également souligné l’absence de la Caisse des
dépôts et consignations (CDC) en la matière, dont certains ont
mentionné la faible culture en matière de prise de risque. Malgré
une connaissance et une présence territoriale forte, la CDC assiste
les collectivités dans une logique de projet et non dans une
logique d’ensemble. Quant à la SCET (Services-Conseil-Expertises-
Territoires), filiale de la CDC – Banque des Territoires, elle n’est
aujourd’hui pas positionnée sur ces sujets. Nos interlocuteurs
s’accordent également sur l’absence des services déconcentrés de
l’État, qui n’apportent plus d’appui opérationnel aux collectivités.
2. Enjeux et opportunités
de développement d’une
ingénierie ensemblière
A. Un besoin d’ingénierie
unanimement exprimé mais pas
toujours très bien identifié, pour
lequel la ou les structures d’appui
restent donc difficile à trouver
21. 21
B. Apports et limites du
positionnement du Cerema
Etablissement public à caractère administratif, placé
aujourd’hui sous la tutelle conjointe du ministre de la
transition écologique et solidaire et du ministre de la
cohésion des territoires, le Centre d’études et d’expertise sur
les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement
ou Cerema est le seul à avoir aujourd’hui développé une offre
d’accompagnement des territoires qui se veut ensemblière.
Elle se fonde sur une méthodologie robuste en dix étapes.
La méthodologie du Cerema
pour mesurer les vulnérabilités d’un territoire (10 étapes)
SOURCE
:
CEREMA
14
Infrastructuresd et ransport :R ésilience et adaptation au changement climatique
22. 22
22
La première étape de cette méthodologie, la définition des
objectifs, du périmètre d’intervention et de la gouvernance
associée, rajoutée à posteriori par le Cerema après de
premières expériences sur différents territoires, est
essentielle.
Cette première étape doit nécessairement mobiliser un
agent expert du Cerema ayant une vision transverse de
l’ensemble des sujets impliqués, qui sont des profils
nécessairement expérimentés et très polyvalents et de fait
rares au sein de l’organisation.
Le Cerema souhaiterait associer et former des bureaux de
conseil généralistes pour animer ce moment du projet,
et laisser à terme la première étape aux mains du secteur
privé. Ceci pose néanmoins des questions sur le profil de
séniorité requis pour ce type de tâche et donc la capacité
des territoires à financer une mission de ce type auprès
d’un grand cabinet de conseil. Ces profils intégrateurs à
la fois suffisamment experts et suffisamment généralistes
sont de l’aveu des personnes interrogées des denrées
rares. Il n’est pas question d’un profil-type en termes de
formation. L’exemple des géologues nous a été cité par
Fabien Palhol, Directeur de la Recherche et de l’Innovation
au Cerema, car ces derniers constituent à ses yeux de bons
intégrateurs qui ont l’habitude d’adopter une vision à la fois
proche et lointaine et de travailler avec des systèmes sous-
dimensionnés (moins de données que de variables) mais qui
arrivent toutefois à déployer des scénarios. Ceci est selon lui
également vrai des géographes. La complexité des parcours
et l’expérience sont quoiqu’il en soit des facteurs importants.
Pour les étapes 2 à 7-8, des bureaux d’ingénierie technique
spécialisés (Egis, Cetec, Artelia, Carbone 4 ou encore
Resallience) sont souvent mandatés par le Cerema, qui n’a
vocation à fournir une expertise personnalisée que lorsque
la sphère privée n’en est pas encore capable. La méthode
ensuite est qualifiée s’assez «classique»:
Du point de vue de ses concepteurs, cette approche
et cette méthodologie, qui n’en restent pas moins les
plus avancées à notre connaissance en matière d’offre
ensemblière, souffre encore de certains manques et
pourrait être développée. Le Cerema est très performant
sur les enjeux techniques mais manque de compétences
en matière socio-économique et en matière de dessin /
projet urbain, ce qui rend la méthodologie parfois difficile
d’appropriation pour les territoires. Il cherche à mobiliser un
partenaire capable de l’accompagner dans le déploiement de
sa démarche. Cette approche en dix étapes se fonde sur une
analyse des réseaux de transports, qui permet une approche
large et transverse du sujet mais qui peut trouver des limites
(dans l’analyse de l’existant par exemple). Malgré celà,
le positionnement du Cerema semble une base solide,
et d’autant plus intéressante que très ouverte à des
collaborations de toutes natures,
y compris avec le secteur privé.
Analyse de vulnérabilité et de criticité qui permettent de
définir un niveau de risque ;
Identification des diverses mesures d’adaptation :
par exemple dans le cas des infrastructures différentes
mesures de management du trafic comme des barrières
ou systèmes d’alertes, de maintenance et de planification).
Priorisation, mise en œuvre et évaluation selon les enjeux
considérés. Cette dernière étape constitue une forme de
prestation, intégrant tous les acteurs en question sous la
forme d’une restitution aussi pédagogique que possible.
Les objectifs renvoient à l’identification des scénarios
indésirables et de ruptures nécessaires pour faire émerger
des futurs désirables.
L’échelle ou le périmètre d’intervention sont pensés
de manière holistique et se fondent sur une approche
fonctionnelle du territoire, souvent liée aux grandes
infrastructures de transport et à leurs usages, plutôt
qu’administrative.
La dimension de «gouvernance» est évidemment
fondamentale pour la suite de la démarche, et vise à intégrer
dans le processus les parties prenantes pertinentes.
23. 23
C. Le développement d’une offre
ensemblière privée, un problème
de commande publique et de
modèle économique
- Le secteur privé ne répond pas aujourd’hui à ce
besoin crucial de transversalité sur les territoires
Les entretiens effectués révèlent que ce besoin crucial
de montée en compétences et de transversalité sur
les territoires n’est pas aujourd’hui comblé ou à tout le
moins accompagné par le secteur privé, en dépit de cette
demande. Les grands constructeurs et bureaux d’ingénierie
ne développent pas aujourd’hui de pensée et d’offre
ensemblière sur ces enjeux, dans une logique de prestation
aux territoires. De ce point de vue:
- Cette absence d’offre privée est en partie due à
une commande publique qui reste datée, fragmentée
et dont les budgets sont soumis à une pression à la
baisse.
Il convient d’emblée sur cette question de souligner les
progrès de la commande publique pour favoriser une plus
grande égalité d’accès aux marchés et une plus grande
transparence financière dans les contrats. Cependant les
clauses des collectivités restent souvent très datées et
n’incitent pas les prestataires à moderniser leurs matériaux
et modes de faire. Les représentants de ces prestataires
d’ingénierie interrogés insistent sur le fait que les marchés
publics restent dans l’ensemble extrêmement dictés
par le critère prix, autour de 60/70% dans la première
phase de l’appel à candidature, puis de 90% dans une
seconde. Cela laisse peu de place à la mise en place d’une
ingénierie suffisamment qualifiée, comprenant des profils
suffisamment expérimentés pour coordonner une diversité
d’expertises, mais pouvant mettre à mal les équilibres
économiques de la prestation.
S’agissant des clauses techniques des collectivités
différents interlocuteurs ont évoqué environ trois quarts des
collectivités utilisant les mêmes vieux marchés obligeant
des acteurs privés à maintenir en l’état des matériaux
obsolètes. L’un des nombreux exemples qui nous a été
décrits est celui de vieilles techniques de mesure de l’usure
de la route qui sont encore demandées par les collectivités,
alors que des techniques par laser existent et sont beaucoup
plus efficaces.
- Le développement balbutiant d’offres ensemblières
en matière d’ingénierie
Pour ces raisons d’obsolescence de la commande publique
et de modèle économique des prestations, les offres privées
ensemblières en matière d’ingénierie restent balbutiantes.
L’exemple d’Equo Vivo, filiale du groupe VINCI, offre de conseil
sur des enjeux de nature en ville, est emblématique de
l’opportunité de penser des offres intégratrices en conception-
réalisation sur des domaines précis. Il s’agit d’une offre traitant
uniquement de certains volets et intervenant projet par projet,
mais ensemblière sur la chaîne de valeur de l’aménagement.
Spécialiste en biodiversité et agriculture urbaine, Urbalia
entend accompagner les acteurs de la construction de la
ville qui ont pris conscience de cette nouvelle dynamique
mais manquent parfois d’outils pour intégrer facilement
et efficacement la nature dans leurs projets. L’entreprise
accompagne soit des projets d’aménagement auxquels
des promoteurs / maitres d’ouvrage répondent, dans le
cadre de concours ou projet en gré à gré, soit dans le cadre
d’accompagnement d’acteurs dans l’évolution de leur
patrimoine vers davantage de végétalisation.
Ce positionnement s’adresse aujourd’hui à de la commande
privée ou plus marginalement des acteurs semi-publics.
Ce passage vers la conception-réalisation voire intégrant
l’exploitation s’est en effet traduit pour l’entreprise par une
sortie de la commande publique du portefeuille d’activités
(cahiers des charges des collectivités publiques jugés
beaucoup trop fragmentés, réglementations estimées trop
rigides lorsqu’il s’agit de proposer un outil spécifique et
innovant).
23
L’identification des «bons» interlocuteurs au sein des
collectivités locales sur ces enjeux et pour une prestation
ensemblière de ce type reste très difficile pour les
entreprises;
L’évolution de la commande publique constitue un levier
important et inactivé de restructuration du secteur de
l’ingénierie et de la construction.
24. 24
Cette offre, qui vise à concilier très tôt dans le projet
écologie et paysage, propose de se substituer à la chaîne
«classique» du développement des espaces végétalisés en
ville, à savoir le paysagiste qui intervient en début de chaine,
puis les entreprises chargées de la réalisation et enfin les
gestionnaires. L’idée de ce type de prestation est bien de
parvenir à interfacer les différentes dimensions du projet et
de pallier:
Que ce soit pour la nature en ville ou d’autres dimensions
environnementales d’un projet, cette offre privée transversale
et ensemblière reste très balbutiante.
Le groupe Bouygues a de son côté développé Elan, qui
se veut une offre de conseil stratégique et opérationnelle
ensemblière, mais qui reste très émergente.
Les grands constructeurs et bureaux d’ingénierie n’ont ainsi
à l’heure actuelle pas ou extrêmement peu développé une
offre privée ensemblière en matière d’accompagnement des
territoires à la transition environnementale.
Le manqued’interface temporelle, typiquement dans
le cas d’un grand concours d’architecture/d’urbanisme où
les candidats fixent de très grandes ambitions en termes de
nature en ville, soit par effet de mode soit pour répondre à
un cahier des charges exigeant en la matière, mais qui, une
fois lauréats, oublient rapidement cette dimension;
Le manque d’interface dans la réalisation du projet,
avec une dimension de nature en ville qui se retrouve
souvent comme parent pauvre des projets d’aménagement
car portée par une entreprise de travaux qui arrive en sous-
traitance de tous les acteurs, et dont on rogne le programme
pour optimiser le coût d’ensemble de l’opération.
25. 25
Après avoir présenté notre analyse des blocages
organisationnels et socioculturels à la transition
environnementale sur les territoires, nous avons souhaité
compléter cette analyse par une illustration sur le
Pays Basque, qui comme évoqué en introduction constitue
un cas d’étude intéressant des défis majeurs
des prochaines années pour les territoires, notamment
celui de répondre à des objectifs parfois jugés
contradictoires entre des impératifs de régulation
d’inégalités socio-spatiales et de transition
environnementale
Il s’agit pour nous d’esquisser, à partir d’un cas concret, de
premières pistes pour dépasser les blocages auxquels les
territoires sont confrontés. Cette seconde partie s’organise donc
de la manière suivante :
UNE ILLUSTRATION
AU TRAVERS DU CAS
DU PAYS BASQUE
Partie
B
Nous présentons dans un premier temps de manière
synthétique les principales dynamiques socioéconomiques,
démographiques et spatiales du territoire, ainsi
que quelques-unes de ses vulnérabilités sociales et
environnementales ;
Nous analysons ensuite la manière dont s’organisent les
réponses à ces enjeux en matière de politiques publiques,
en présentant en particuliernotre regard sur la gouvernance
locale du territoire et son actuel Plan Climat Air Energie
Territorial (PCAET) ;
Enfin nous proposons une manière différente de lire le
territoire, par de grands objets structurants, en complément
des démarches classiques de planification, en développant
cette approche par l’exemple d’une Zone d’Activité Economique
(ZAE) sur le boulevard Bayonne-Anglet-Biarritz (BAB).
26. 26
1. Un territoire sous
pression
Le Pays Basque est un espace géographique dont les figures
et délimitation peuvent varier, selon que l’on considère
une approche historique, culturelle, linguistique ou
administrative. Cet espace historique a fondé récemment,
pour sa partie française, une incarnation institutionnelle
et administrative avec la naissance le 1er janvier 2017 de
la Communauté d’Agglomération du Pays Basque (CAPB),
fruit de la fusion de dix anciennes intercommunalités.
Organisé autour de Bayonne et six autres pôles (Saint-
Palais, Mauléon-Licharre, Saint-Jean-Pied-de-Port,
Cambo-les-Bains, Hasparren et Saint-Pée-sur-Nivelle), la
CAPB compte 312 278 habitants 3
en 2021, répartis sur 158
communes – soit l’EPCI comptant le plus de communes en
France métropolitaine.
Même si notre échelle d’analyse doit impérativement varier
selon les enjeux abordés, notre illustration de cette seconde
partie se concentre principalement sur l’échelle de la CAPB,
qui sera complétée par quelques illustrations précises et par
quelques réflexions à plus grande échelle – SCoT ou encore
territoires transfrontaliers.
Le territoire de la Communauté d’Agglomération du Pays Basque (CAPB)
SOURCE
:
RÉGION
NOUVELLE
AQUITAINE
3
INSEE 2019, Recensement de population 2021
Périmètre du territoire de contractualisation
Autoroute
Électrifiée
Principaux cours d’eau
Route principale
Établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre
Source : DATAR - Juin 2020, Conception et réalisation :
Direction de l’Intelligence Territoriale et de la Prospective
CA du Pays Basque
EPCI
Réseau routier
Réseau ferrée
Réseau hydrographique
27. 27
Le territoire abrite une grande diversité de configurations
géographiques et paysagères, entre des stations balnéaires
à la réputation et fréquentation internationales, des pôles
économiques, des bassins agricoles ou les premières
altitudes des Pyrénées. Elle compte une agglomération
principale: un pôle urbain littoral composé notamment
de Bayonne Anglet et Biarritz, qui concentre 42% de la
population (130 000 habitants sur le pôle territorial «Côte
Basque-Adour» 4
). Sa façade littorale de 35 kilomètres,
la grande variété et la beauté de ses paysages et de ses
reliefs, son climat chaud notamment en font un territoire
très attractif. Cette tendance est renforcée par sa bonne
accessibilité, notamment via les autoroutes A63 (entre la
Belgique et l’Espagne) et A64 (qui ouvre le territoire vers Pau
et Toulouse), mais aussi l’aéroport de Biarritz-Pays Basque,
connecté à de très nombreuses villes françaises et au reste
de l’Europe, et le TGV qui relie les principales villes du littoral
à Bordeaux et Paris.
A. Dynamiques socio-économiques
et démographiques
- Une importante pression démographique
et touristique
Du fait de sa très bonne accessibilité sur sa partie littorale,
et d’un linéaire de 35 kilomètres de côtes de l’embouchure
de l’Adour à Hendaye, lui conférant d’importantes aménités
paysagères, le territoire du Pays Basque connaît aujourd’hui
une très forte croissance démographique: en moyenne
de 0,9% par an entre 2010 et 2015, très au-dessus de la
moyenne nationale, et majoritairement tirée par de nouveaux
arrivants. La CAPB comptait ainsi environ 285 000 habitants
en 2008; elle en compte plus de 315 000 en 2019, soit + 30
000 habitants et une croissance supérieure à 10%. Son taux
de croissance moyenne annuelle dépasse aujourd’hui les 1%. 5
À cela s’ajoute une attractivité touristique considérable,
avec 11 469 000 visiteurs en 2020 dont 2 692 000 touristes
et 8 777 000 excursionnistes. Mais cette dimension
touristique se double du phénomène d’arrivées importantes
de nouvelles populations, lesquelles transforment la
composition sociologique du territoire et génèrent
des enjeux majeurs de politiques publiques, que nous
évoquerons plus bas. Le Pays Basque accueille aujourd’hui et
de manière croissante de jeunes actifs, essentiellement sur
sa partie littorale, laquelle concentre aujourd’hui trois quarts
des emplois et deux tiers des populations. La classe d’âge la
plus représentée est celle de 25-39 ans, devant 40-64 ans. 6
4
Un Portrait du Pays Basque en questions, 2018, Communauté d’agglomération du Pays Basque:
https://www.communaute-paysbasque.fr/fileadmin/user_upload/mediatheque/kiosque/BEGI_FR-1.pdf
5
Un Portrait du Pays Basque en questions, 2018, p.12, op.cit.
6
Un Portrait du Pays Basque en questions, 2018, p.14, op.cit.
Evolution de la population entre 2010 et 2015
par commune
SOURCE: RÉGION NOUVELLE AQUITAINE
Taux d’évolution
(en % par an)
inf. à -0,8
Source : Insee, RP 2010-2015
-0,8 à -0,2
-0,2 à 0,2
0,2 à 0,9
0,9 à 1,7
sup. à 1,7
0 10 km
Territoire de
contractualisation
EPCI
28. 28
7
Agence d’Urbanisme Atlantique et Pyrénées (Pays Basque – Béarn)
En miroir de cette concentration de la croissance
démographique sur le littoral, ainsi que de l’essentiel des
activités et des fonctions d’agglomération supérieures,
d’autres parties de l’hinterland perdent de la population
en particulier les vallées de montagnes. Dans l’entre deux,
le rétro-littoral se développe avec un étalement urbain
important.
- Une hausse marquée des prix immobiliers
et une crise de l’accessibilité aux effets
socio-spatiaux majeurs
Cette attractivité démographique et touristique a abouti
depuis plus de deux décennies à une hausse majeure des prix
Cette hausse s’observe sur les cinq dernières années, à la fois
sur la vente de maisons et d’appartements. La hausse des prix
s’est accompagnée en miroir d’une hausse globale du nombre
de transactions entre 2014 et 2020, aussi bien sur les maisons
(de 909 par an à 1398) que sur les appartements (de 2073 à
3377).
du logement aussi bien à la vente qu’à la location.
Les personnes interrogées s’accordent sur l’existence
d’un effet Covid aggravant, qui a provoqué une explosion
des valeurs immobilières, avec des familles de deux actifs
achetant des maisons à des niveaux de prix jusque-là jamais
vus. Dans les communes du littoral, Il y cinq ans le ticket
d’entrée pour une maison avec 800 m² de terrain se situait
autour de 600 000€ et atteint aujourd’hui un million d’euros,
soit une augmentation d’environ 30% par an sur deux années
consécutives.
Cette hausse des prix s’explique aussi par une décélération
du niveau de la construction neuve ces cinq dernières années.
De 5000 logements autorisés en 2013, le territoire est passé à
environ 3000 à partir de 2018.
SOURCE
:
AUDAP
7
Evolution du prix moyen de vente des logements existants sur la CAPB
29. 29
8
INSEE, Sirene 2020
SOURCE
:
AUDAP
Une construction de logements neufs en décélération
Le parc locatif privé a progressé en moyenne de 6% entre
2013 et 2018, soit un rythme inférieur à celui des résidences
principales (+9%) et à celui des résidences secondaires (+9%).
Le territoire affiche aujourd’hui des prix au m² médian des
loyers (10,5) comparables aux agglomérations de Toulouse
(10,7) ou de Rennes (10,4). Il se place à la 11e place à l’échelle
nationale (hors Paris), aux côtés des principales métropoles du
territoire national.
La CAPB connaît donc des niveaux de prix comparables à
des zones métropolitaines, sans pour autant abriter un tissu
économique et d’emplois de même nature. L’Observatoire
économique du Pays Basque de 2020 présente un territoire
majoritairement tertiaire (57% des emplois), mais surtout
composé d’emplois de services aux personnes, où commerce
et tourisme restent prépondérants. On note certaines
spécialisations industrielles – l’industrie reste le troisième
pourvoyeur d’emplois – avec la présence de Dassault Aviation
à Anglet, Quicksilver à Saint-Jean-de-Luz, Suez Eau France
à Biarritz ou de plus petites structures comme Technoflex à
Bidart (fabrication d’emballages en matière plastique).
Le salaire moyen brut dans ces secteurs industriels est
plus élevé (2603€) que les autres, notamment que dans
l’hôtellerie-restauration (1825€ 8
).
Loin de réduire la base productive de la CAPB au secteur
touristique, force est malgré tout de constater que le territoire
subit un effet de ciseau particulièrement fort entre son marché
du logement et son marché du travail: dans les zones les plus
tendues, où se concentrent la majeure partie des emplois,
les prix immobiliers sont incompatibles avec les revenus des
populations qui les occupent. Selon les données de l’AUDAP,
le niveau de vie médian sur le territoire se situe autour de
1840 euros par mois en 2019, et de 1617 euros pour les
locataires du parc privé, ce qui aboutit à des taux d’efforts
moyens pour les occupants du parc locatif privé qui peuvent
dépasser les 40%.
30. 30
9
Le site AIRDNA constitue aujourd’hui une source de données sur le marché des
meublés touristiques.
10
Ce phénomène a été confirmé par nos interlocuteurs et est régulièrement relayé
par la presse locale, comme par exemple à la fin du mois de septembre 2022:
https://www.larepubliquedespyrenees.fr/pyrenees-atlantiques/pays-basque/
logement-la-lutte-contre-les-baux-frauduleux-s-intensifie-au-pays-
basque-12419453.php. Il fait actuellement l’objet d’une attention particulière de la
part des services de l’Etatet sa régulation
11
Ces tensions font l’objet d’articles de presse très réguliers. A titre d’exemple:
https://www.sudouest.fr/lemag/immobilier-au-pays-basque-la-tension-monte-
autour-du-logement-2387869.php, https://www.sudouest.fr/economie/immobilier/
tensions-sur-le-logement-bordeaux-et-le-pays-basque-meme-combat-3948199.php,
ou encore https://www.lefigaro.fr/actualite-france/dans-le-pays-basque-haro-sur-les-
residences-secondaires-20220228
L’autre particularité de ce territoire tient à la part importante
et croissante de résidences secondaires, de 18% en 1999 à
21% aujourd’hui. Les logements vacants et les résidences
secondaires représentent aujourd’hui plus d’un quart
du parc total (27%). Cette dynamique de croissance des
résidences secondaires alimente un phénomène général
de développement de locations de courte durée, dont
la rentabilité peut être aujourd’hui de 1,5 à 3 fois plus
importante que celle d’une location à l’année selon les
estimations de l’AIRDNA 9
et l’AUDAP. Ces écarts favorisent
la pratiques de baux frauduleux, auxquels ont recours certains
propriétaires afin de pousser les locataires à quitter leur
logement au moment de la pleine saison 10
. Ce phénomène
conduit à une crise de l’accessibilité particulièrement
marquée pour les travailleurs saisonniers. Ces difficultés
croissantes des populations locales à se loger sont aujourd’hui
sources de tensions sociales, soulignées unanimement par les
personnes interrogées: manifestations, ventes aux enchères
interrompues, agences immobilières dégradées... 11
Cette crise de l’accessibilité conduit à un phénomène de
retrait des populations vers l’intérieur des terres. Comme
on le voit sur la carte de gauche, le parc locatif privé a
surtout progressé en rétro-littoral, du fait d’une pression
particulièrement forte sur les littoraux.
Dans ce contexte, le parc social connaît une demande de
plus en plus forte. Entre 2013 et 2021 l’offre de logements
HLM a augmenté de 38% (+ 5300 logements), mais reste
inférieure à la moyenne nationale (respectivement 11%
et 15%). Malgré ces efforts de construction le parc social
ne parvient pas aujourd’hui à contenir l’évolution de la
demande. On compte en 2020 625 demandes pour 1000
logements, contre 482 à l’échelle du département des
Pyrénées-Atlantiques, 512 pour l’ancienne région Aquitaine
et 425 à l’échelle nationale. On estime aujourd’hui à 21
le nombre de mois d’attente pour obtenir un logement
social sur le territoire, contre 14 pour le département des
Pyrénées-Atlantiques et la France métropolitaine, et 13
pour l’ancienne région Aquitaine.
Face à des difficultés de plus en plus marquées pour
accéder voire se maintenir dans le logement, les populations
locales sont contraintes de se localiser toujours plus loin
du pôle d’emploi, ce qui génère sur ces territoires une
pression sur le marché du logement mais aussi de nouveaux
besoins à satisfaire en matière de services, ainsi que des
trajets domicile-travail toujours plus importants et des
phénomènes de congestion associés.
Evolution du parc locatif privé par IRIS
(2012-2017)
SOURCE: AUDAP
Baisse supérieure à 20%
Baisse jusqu’à 20%
Stabilité
Hausse inférieure à 20%
Hausse supérieure à 20%
31. Ce mouvement de la côte vers l’intérieur n’est pas nouveau
mais il s’est accéléré ces dernières années. Biarritz en est
aujourd’hui une caricature, puisqu’elle a perdu près de 5000
habitants en 15 ans, en raison notamment d’une offre de
logements à prix raisonnable insuffisante, et ferme chaque
année des écoles. En rétro-littoral, le cas de Saint-Palais,
commune de 1841 habitants en 2019 située à 60 kilomètres
de Bayonne, est également emblématique. Après un fort
déclin démographique et une disparition de certains services
aux populations le canton de Saint-Palais est progressivement
redevenu attractif, entrainant une augmentation de la sphère
d’influence de la commune, bourg-centre historique et
ancienne capitale de la Navarre. Aujourd’hui, Saint-Palais
est un exemple de bourg-centre qui a attiré à la fois la
population du littoral basque mais également celle des
communes rurales alentour, se positionnant comme cœur
d’un bassin de vie. Ni trop proche de la côte, conservant une
certaine autonomie, ni trop éloignée et donc touchée par ces
dynamiques, la commune est en train de devenir une polarité
de l’intérieur des terres. Ceci n’est pas sans poser de difficultés
pour la commune, qui est déjà confronté à des niveaux de prix
qui deviennent trop importants pour les populations locales:
selon les élus interrogés, 9 maisons sur 10 ne peuvent déjà
plus se vendre à des locaux. Les prix atteignent 3200 €/m²,
soit des niveaux inaccessibles pour des primo-accédants
du territoire. Ce phénomène a également conduit ces dix
dernières années, lorsque les règles de construction étaient
plus permissives, à un mitage important sur des fonciers
agricoles, et la réalisation de lotissements le long des axes
routiers vers Bayonne, souvent mal pensés et sans guère
d’articulation avec les politiques de mobilités.
C’est dans ce contexte de pression démographique et
touristique particulièrement importante, qui se muent en des
tensions sociales et politiques palpables, et qui aboutissent
à une consommation foncière importante sur une large
part du territoire, que le Pays Basque doit dans le même
temps gérer des problématiques majeures de transitions
environnementales.
Les effets spatiaux de cette pression, décrits précédemment,
confrontent le territoire à de nouveaux enjeux en matière de
mobilités. La voiture individuelle demeure prépondérante dans
le mix modal (82% des déplacements domicile-travail), avec
50% de ces déplacements en voiture qui se font sur moins de
3 kilomètres. En dépit d’une offre foncière dans l’intérieur des
terres, l’hyper-concentration des emplois le long de la côte n’a
pas été atténuée ces dernières années. Le littoral est doté de
services et infrastructures de mobilité (bus, gares, aéroport,
port, aménagements cyclables) et a récemment mis en
service un transport en commun performant (Bus-Tram pour
partie en site propre) à l’échelle de l’agglomération littorale.
En revanche, l’offre dans l’hinterland reste balbutiante – avec
un début de services à l’échelle de bassins de vie comme des
navettes, transports à la demande, covoiturages et sections
cyclables - et peine à suivre les dynamiques démographiques
et spatiales à l’œuvre. Seules 50% des communes ont une
desserte en transports en commun. Or la mobilité génère
aujourd’hui 32% des émissions de GES sur le territoire.
Aux objectifs de réduction de la part modale de la voiture
individuelle s’ajoutent des enjeux majeurs en matière de
rénovation énergétique du bâti, rendue particulièrement
difficile du fait du niveau des prix : fortement endettés par
l’achat, les ménages sont dans l’impossibilité d’investir dans
des travaux conséquents. Si la mobilité et le transport de
marchandises constituent le second poste de consommation
d’énergie (35%) sur le territoire, les bâtiments - logements et
tertiaire –pèsent quant à eux plus de 50% des consommations
en énergie finale du territoire (notamment via la production
de chaleur pour le chauffage et l’eau chaude sanitaire). La
consommation d’énergie directe du Pays Basque est évaluée
en 2019 à 6 446 GWh d’énergie finale et ce mix énergétique
est composé en grande majorité de produits fossiles pétroliers
(41%), à 21% de gaz naturel, 27% d’électricité, 11% d’énergies
renouvelables (biocarburants et biomasse).
31
B. Vulnérabilités sociales
et environnementales
32. 32
12
https://www.leparisien.fr/meteo/canicule-apres-une-nuit-tropicale-la-chaleur-va-battre-des-
records-ce-samedi-suivez-notre-direct-18-06-2022-KEZYNVQ27RDX7PCDKLCOARR2EA.php
Certains de nos interlocuteurs, notamment dans le secteur
de Saint-Palais, ont insisté sur l’enjeu de l’évolution du
tissu agricole. Jusque dans les années 1970, le métayage –
partage de la gestion de l’exploitation avec le propriétaire
terrien - était la forme ultra-majoritaire d’exploitation sur
les territoires, qui a abouti à l’émergence de très grands
propriétaires fonciers. Avec la disparition progressive du
métayage durant la seconde moitié du vingtième siècle,
d’anciens métayers sont devenus propriétaires exploitants
et ont développé, dans un esprit de revanche sociale, de
puissantes coopératives et des cultures productivistes,
fortement consommatrices de produits chimiques, souvent
rejetés directement dans les rivières. Mis à part la production
de maïs, essentiellement consommée localement, les autres
cultures sont majoritairement exportées. Malgré les velléités
de la puissance publique de faire évaluer le système productif
agricole, la plupart des grands propriétaires exploitants ne
semblent pas aujourd’hui disposés à faire évoluer leurs
pratiques.
Par ailleurs le Pays Basque est aujourd’hui soumis à
d’importants risques d’inondations, de novembre à juin,
dues aux submersions marines comme aux fortes pluies.
Les estuaires de l’Adour, de la Nivelle, de l’Untxin et de
l’Uhabia sont particulièrement concernés par le risque
d’inondation par submersion marine. Les fortes pluies
océaniques bloquées sur les Pyrénées et les orages de
printemps sont à quant à elles à l’origine des principales
inondations sur le territoire. Des crues torrentielles se sont
produites en 1992, 2007 ou encore 2013 et 2014, et de
nombreuses communes ont été déclarées en situation de
catastrophe naturelle.
En matière de risques caniculaires, de nouveaux épisodes
exceptionnels sont apparus à l’été 2022, marquant
profondément les acteurs du territoire. Des températures
de 43 degrés ont été par exemple enregistrées à Biarritz au
mois de juin – un pic de température d’habitude, lorsqu’il
est atteint, réservé au mois d’août. 12
Sur ce point le littoral
présente en de nombreux endroits une urbanisation
inadaptée, avec d’importants espaces minéraux dans les
secteurs d’habitat mais également en ZAE, qui forment des
îlots de chaleur en cas de températures élevées.
SOURCE
:
AUDAP
Typologie de la vulnérabilité des communes aux risques climatique en 2016
Mourenx
St-Vincent-
de-Tyrosse
Soustons
Salies-
de-Béarn
Bidart
Cambo-
les-Bains
Hasparren
Gan
Capbreton
Aire-sur-
l’Adour
Hagetmau
Morcenx
Vic-en-
Bigorre
Bagnères-de-
Bigorre
Mont-de-
Marsan
Tarbes
Pau
Orthez
Tarnos
Bayonne
Anglet
Biarritz
St-Jean-
de-Luz
Hendaye
Oloron-
Ste-Marie
Lourdes
Dax
St-Seba�en
E S P A G N E
Pampelune
N
20 km
0
Source : IGN-BD Topo ; MTES-Gaspar 2017 ; SDES 2019
Agence d’urbanisme Atlantique & Pyrénées mars 2020
Vulnérabilité des communes
par type de risque
Mouvements de terrain et feux de forêts
Feux de forêts, inonda�ons et
mouvements de terrain
Inonda�ons et mouvements de terrain
Avalanches et autres risques
Absence de risque
Les aléas climatiques sont estimés à partir des communes déclarées à
risques majeurs par les services de l’Etat pour les différents aléas naturels
hydrologiques et terrestres. Ces aléas naturels correspondent à ceux
susceptibles d’être directement ou indirectement influencés par le
changement climatique : avalanches / cyclones et tempêtes / feux de
forêt / inondations / mouvements de terrain.
En raison du carctère ubiquiste des tempête en métropole, les communes
déclarées « à risque tempête » ne sont pas retenues pour la France
métropolitaine mais seulement pour les territoires d’outre-mer. 4 types
d’aléas sont donc pris en compte pour les communes métropolitaines.
Un aléa est identifié sur une commune :
- si la commune a été déclarée à risque pour cet aléa ou
- si cette commune a fait l’objet d’au moins 3 arrêtés pour cet aléa
entre 1982 et 2015
La vulnérabilité mesure le niveau de conséquences prévisibles d’un aléa
sur les populations, les biens et les activités humaines des territoires.
Typologie de la vulnérabilité
des communes aux risques
climatiques en 2016
Vulnérabilité des communes
par type de risque
Absence de risque
Avalanches et autres risques
Inondations et mouvements de terrain
Mouvements de terrain et feux de forêts
Feux de forêts, innondations et
mouvements de terrain
33. 33
L’évolution du trait de côte fait aujourd’hui l’objet d’une attention
particulièrement importante. La côte aquitaine, rocheuse et
argileuse, qui s’étend sur 35 km de long de la Pointe Saint-
Martin (phare de Biarritz) au nord, à l’embouchure de la Bidassoa
au sud, connaît en effet un recul moyen de 25cm/an, qui
s’effectue par éboulements ou glissements. La côte sableuse, qui
au Pays Basque s’étend de l’embouchure de l’Adour à la Pointe
La commune de Bidart est par exemple confrontée à des risques
particulièrement importants en la matière, tout en continuant à faire l’objet
d’une forte spéculation foncière et immobilière. Les élus locaux ont mis en
place une surveillance accrue de toutes les délivrances d’autorisations de
travaux, avec notamment un refus systématique des demandes d’extension
immobilières. Il ne s’agit pas ici de lutter contre le phénomène naturel
d’érosion côtière, mais davantage de l’accompagner en renaturant voire en
effaçant les anciennes défenses et en laissant l’océan pénétrer. Sur les plages
du Centre et du Pavillon Royal, la commune a par exemple supprimé les
espaces de stationnement. Après l’effondrement d’une route, d’importants
travaux de réparation ont été réalisés mais la route n’a pas été rouverte à la
circulation. La plage Erretegia, après la suppression des anciennes défenses
naturelles, fait aujourd’hui l’objet d’une politique de renaturation et de
classement en Espace Naturel Sensible. Enfin la corniche de la falaise a
été fermée pour cause de danger imminent, concernant environ quarante
habitations.
Marc Berard, premier-adjoint à la mairie de Bidart et président du SCoT Pays
Basque & Seignanx, insiste sur la volonté des élus locaux de faire comprendre
aux propriétaires des habitations menacées par les projections de trait de
côte qu’ils ne bénéficieront plus d’aides publiques, tout en les conseillant sur
les démarches envisageables. Les acheteurs potentiels sont également reçus
en mairie et informés qu’en 2043, la falaise sur laquelle se trouve le bien
considéré se sera probablement effondrée. Le cas de la villa Itxas Gaina, de
350 mètres carrés avec un parc de 5 hectares, située au-dessus de la plage
Erretegia, illustre aujourd’hui très bien la décorrélation qui demeure entre
flambée des prix de l’immobilier et vulnérabilités environnementales. Mise
en vente dans le cadre d’une succession, elle a été achetée une première
fois pour la somme de 9,25 millions d’euros, sur la base d’une étude des
sols légitimant la réalisation de travaux en toute sécurité. Elle fut ensuite
revendue presque aussitôt lorsque sur 50 mètres de linéaire, trois mètres de
falaise se sont décrochés. Vendue pour la somme de 5 millions d’euros à un
acheteur faisant le pari d’habiter cette villa avant qu’elle ne soit emportée par
l’érosion de la falaise, elle est mise en vente à nouveau après que les travaux
de rénovation et notamment de drainage en tête de falaise ne conduisent à un
nouvel effondrement. En mai 2022, la villa a fait l’objet d’une offre à 15 millions
d’euros par un nouvel acheteur potentiel… 13
Trait de côte: l’exemple emblématique de Bidart
Saint Martin recule quant à elle de 1 à 3m/an en moyenne. Le
littoral basque est ainsi particulièrement exposé à l’érosion ce qui
constitue un enjeu fort au vu de la densité de population sur le
littoral. Depuis 2016 les collectivités ont impulsé une stratégie de
gestion du recul du trait de côte sur l’ensemble des 8 communes
du littoral, en fixant un trait de côte prévisionnel à 2023 et un
second à l’horizon 2043.
SOURCE: PRÉFECTURE DU PAYS BASQUE
Projection de recul de trait de côte
avec et sans ouvrages de projection à
l’horizon 2043 à Bidart
13
Véronique Fourcade, «Au Pays Basque, la villa Itxas Gaina bat à nouveau des records de prix»,
Sud Ouest, 21/04/2021: https://www.sudouest.fr/economie/immobilier/au-pays-basque-la-villa-
istas-gaina-bat-a-nouveau-des-records-de-prix-2224347.php
34. 34
14
Groupement Intérêt Scientifique
La gestion des vulnérabilités côtières
fait aujourd’hui l’objet d’initiatives
communes, au travers du GIS 14
Littoral Basque, qui opère à l’échelle
transfrontalière en rassemblant autour
d’acteurs publics des chercheurs et
entrepreneurs français et espagnols,
et en mettant en place des exercices
de prévention d’effondrement des
falaises pour coordonner la gestion
de ces risques (dispositif Risk Coast).
Ces dispositifs permettent de
produire une vision et certains outils
communs. Certaines actions portées
par les communes sont aujourd’hui
soutenues par la CAPB, aux côtés de
la Région Nouvelle Aquitaine et du
FEDER. Il n’en reste pas moins que
la flambée des prix de l’immobilier
sur ces zones limite l’action des
pouvoirs publics, qui se trouvent dans
l’incapacité de préempter dans un
Cette deuxième sous-partie s’attache
à présenter la manière dont le territoire
répond aujourd’hui aux enjeux que
nous avons esquissés, en particulier
par son Plan Climat Air Energie
Territorial (PCAET). Elle présente dans
un premier temps le contexte général
de gouvernance locale.
tel contexte comme le leur permet
notamment la loi Climat et Résilience.
Il persiste aujourd’hui des transactions
immobilières importantes dans ces
zones à risques, de l’ordre de plusieurs
millions d’euros, avec des propriétaires
pensant encore à tort qu’ils auront
les moyens de réaliser les travaux
nécessaires, ou qu’ils seront soutenus
par les pouvoirs publics.
Qu’il s’agisse de la réponse aux
dynamiques sociodémographiques
ou de la régulation de risques
environnementaux, dont nous
avons donné quelques exemples, la
problématique de la maîtrise et de la
régulation foncières ressort de manière
transversale comme une condition
sine qua non à une action publique à
la hauteur des enjeux posés.
Le territoire est aujourd’hui confronté,
comme la région parisienne et
certaines métropoles régionales,
voire certaines villes moyennes, à
une flambée des prix fonciers et à
une spéculation immobilière qui s’est
étendue sur les terrains, mutables
et non-mutables, bâtis et non-bâtis.
En dépit de la conscience et de la
volonté de certains élus de réguler
ce phénomène, et la présence
d’un Etablissement Public Foncier
Local, d’une Agence d’urbanisme
et d’un SCoT les acteurs interrogés
s’accordent sur le déficit d’anticipation
en la matière ces quinze dernières
années, qui se traduit aujourd’hui en
une absence de réserves foncières
publiques. Des outils de régulation,
comme les Zones d’Aménagement
Différé (ZAD) ou les Orientations
d’Aménagement et de Programmation
(OAP) existent mais sont encore
aujourd’hui insuffisamment utilisés.
2. Apports et angles morts des
documents de planification:
le cas du PCAET
35. 35
A. Gouvernance locale
La Communauté d’Agglomération Pays Basque (CAPB) est
née en 2017, du fait du vote des communes basques en
faveur d’un EPCI unique en mai 2016, dans le contexte
de l’adoption en 2015 de la loi portant sur la Nouvelle
Organisation Territoriale de la République (NOTRe) qui
confie de nouvelles compétences aux régions et redéfinit
clairement les compétences attribuées à chaque collectivité
territoriale. La CAPB a ainsi regroupé les dix intercommunalités
préexistantes, qui forment aujourd’hui 10 pôles territoriaux:
Ce passage de dix EPCI à une intercommunalité de 158
communes est un grand-écart particulièrement important.
De l’avis des personnes interrogées, cette construction a
permis d’embrasser le territoire dans toute sa complexité en
créant des espaces d’interactions entre élus et techniciens,
permettant également un dialogue interterritorial entre des
communes de la Soule, en déprise, et communes du littoral
aux réseaux hyper-saturés. Elle a également été renforcée
L’agglomération Côte Basque-Adour
(ACBA, 5 communes);
L’agglomération Sud Pays Basque
(12 communes);
La communauté de communes Errobi
(11 communes);
La communauté de communes d’Amikuze
(27 communes);
La communauté de communes du pays de Bidache
(7 communes);
La communauté de communes de Garazi-Baigorri
(30 communes);
La communauté de communes du pays d’Hasparren
(11 communes);
La communauté de communes d’Iholdi-Ostibare
(13 communes);
La communauté de communes Nive-Adour
(6 communes);
La communauté de communes de Soule-Xiberoa
(36 communes).
par le sentiment d’une unité administrative et territoriale
retrouvée pour le Pays Basque français. Au-delà, elle permet
une réflexion sur les ressources du territoire, notamment sur
l’alimentation, en faisant le lien entre zones urbaines et zones
de production. Enfin, s’agissant d’enjeux de mobilités, elle
semble effectivement pertinente pour penser un maillage et
une intermodalité entre bassins de vie.
La Communauté d’agglomération du
Pays Basque et ses pôles territoriaux
SOURCE: CAPB
Pôle territorial Côte Basque - Adour
Pôle territorial Sud Pays Basque
Pôle territorial Nive-Adour
Pôle territorial de Bidache
Pôle territorial Errobi
Pôle territorial du pays de Hasparren
Pôle territorial d’Amikuze
Pôle territorial de Garazi-Baigorri
Pôle territorial d’Iholdi-Oztibarre
Pôle territorial de Soule
36. 36
Cependant elle n’est pas sans poser d’importants problèmes
relatifs à l’éloignement de la décision publique et des
ingénieries des réalités locales, et aboutit à des difficultés de
mise en œuvre d’actions adaptées à la diversité des territoires
concernés. L’ancienne ACBA (Boucau, Bayonne, Anglet, Biarritz,
Bidart), déjà fortement intégrée et dotée des services propres
à une grande intercommunalité présentait une organisation
très différentes de ses homologues plus ruraux. Un scenario
alternatif, porté par certains élus locaux au moment des
débats autour de la Loi NOTRe et des reconfigurations
intercommunales, était de privilégier une structure fédérative,
conservant davantage d’autonomie pour les actuels pôles
territoriaux et limitant l’échelon de la nouvelle CAPB à de la
coordination stratégique et à certains sujets opérationnels,
à la manière d’un pôle métropolitain. Ce scénario n’a pas été
retenu.
Dans chaque pôle territorial, des élus sont aujourd’hui
membres de commissions thématiques afin de réfléchir
ensemble sur la construction des documents de planification,
et que l’information puisse circuler entre les élus et territoires.
Les élus des pôles territoriaux ont la possibilité dans ces
commissions thématiques de formuler leurs contributions.
Ces commissions constituent donc aujourd’hui officiellement
des instances de débat et de proposition. Dans les faits
certains élus, en particulier de territoires ruraux, peinent
encore à s’appuyer sur l’ingénierie de la CAPB et de
manière générale à s’approprier cet échelon, dont le conseil
d’agglomération atteint 230 membres. Bien que de nombreux
éléments positifs aient été soulignés quant à la création de
la CAPB, de nombreuses personnes interrogées pointent du
doigt les phénomènes de silotage des ingénieries que nous
avons décrits en première partie de ce rapport, et même
un désengagement de certains élus. Certains réclament
aujourd’hui davantage d’autonomie au sein des commissions
territoriales.
Le cas de la politique foncière, dont nous avons souligné
le caractère central, illustre ce phénomène de silotage.
Lors de la création de la CAPB, celle-ci a été positionnée
au sein de la Direction de l’Aménagement, avec peu de
transversalité et articulation avec d’autres directions dont
celle du Développement Economique, de la Mobilité ou de
l’Environnement. Par ailleurs les difficultés de coordination
concernent également l’articulation entre la CAPB et
différentes ingénieries externes, puisque le diagnostic foncier
du Plan Local de l’Habitat n’a par exemple pas été effectué de
concert avec l’Etablissement Public Foncier Local (EPFL).
B. La réponse du PCAET
Le Plan Climat Air Énergie Territorial (PCAET) est un outil
de planification qui vise l’atténuation du changement
climatique, le développement des énergies renouvelables et
la maîtrise de la consommation d’énergie.
Il est obligatoire à l’ensemble des intercommunalités de
plus de 20 000 habitants. Il peut prendre la forme d’un
diagnostic, d’une stratégie territoriale, d’un plan d’action
et d’un dispositif de suivi et d’évaluation des mesures
initiées. Le PCAET doit prendre en compte le SCoT dans son
élaboration. Il peut être élaboré par le porteur du SCoT si
tous les EPCI lui transfèrent la compétence.
Il est donc la feuille de route partagée de la collectivité
en matière de lutte contre le réchauffement climatique.
Le PCAET Pays-Basque a été adopté le 10 octobre 2019.
46 propositions ont été retenues afin d’orienter
le développement territorial.
37. 37
Ce document présente un certain nombre de points positifs.
Il pose à la fois une stratégie long terme (2050) et des
objectifs de plus court terme (2030). Il se base sur un
diagnostic éclairant précisément les enjeux spécifiques du
Pays Basque (bien qu’il reste délicat de prendre en compte
le poids de certains intrants consommés sur le territoire).
La configuration de la CAPB qui regroupe sur un territoire
vaste des zones urbanisés mais aussi de vastes espaces
agricoles et naturels, permet de structurer une stratégie sur
la gestion des ressources du territoire dans une perspective
d’autonomie. Elle se retrouve dans les trois ambitions
structurantes du PCAET:
Ces ambitions et objectifs posés, l’enjeu actuel du Plan
Climat Pays Basque est, comme pour de nombreux PCAET,
de les traduire en actions et donc de rendre ce document
opérationnel. Ce travail est actuellement en cours 15
, et
comprend notamment la déclinaison des objectifs du
PCAET dans les autres documents de planification: SCoT,
mais également PLUi, PLH ainsi que l’élaboration d’autres
référentiels (stratégie alimentation par exemple). Un document
pédagogique, accessible («non technique») a été réalisé pour
faciliter l’appropriation des ambitions du PCAET par tous.
Enfin, une liste de projets 2020-2027 a été sélectionnée,
elle recense 9 axes qui se déclinent sur près de 200 pages de
propositions thématisées.
Proposition n°9
Développer les infrastructures vélo
Diagnostic
Objectifs
Actions
envisageables
Proposition n°34
Promouvoir l’auto-réhabilitation accompagnée
des logements
Manque d’infrastructures: maillage continu de voies
cyclables dédiées, sécurisées par rapport aux voitures
et sécurisant les piétons, stationnement adapté.
Développer un maillage continu de voies cyclables
sécurisées, intégration d’axes vélo-express, étendre
le réseau vers l’intérieur du Pays Basque, développer
une politique de stationnement cohérente à l’échelle
territoriale.
Intégrer au PDU un plan vélo ambitieux
Encourager et aider les occupants (propriétaires
et locataires de longue durée) à participer à
l’auto-réhabilitation de leur logement répond à
des dimensions à la fois sociales et écologiques.
Mobiliser la CAPB, le Conseil Départemental,
fondations, entreprises et ateliers d’insertion,
Atherbea, Soliha, Fonds sociaux, caisse de retraite.
S’engager dans une réhabilitation progressive, adopter
une démarche simple sans exigence de résultats, faciliter
les réhabilitations partielles, inciter l’occupant à réaliser
lui-même les travaux (aidé, secondé et formé)
Exemples de propositions du PCAET
Faire du Pays Basque un territoire à énergie positive, qui
produit localement plus d’énergie qu’il n’en consomme;
Inscrire les activités du Pays Basque dans la neutralité
carbone (une agriculture performante sur le plan
environnemental et une gestion forestière favorable à la
séquestration et au stockage de carbone, une économie
dégagée de la dépendance aux ressources fossiles et dont
les productions contribuent à la transition du modèle de
consommation);
Préserver le Pays Basque, ses populations, ses activités
et filières, ses ressources et richesses des impacts des
changements climatiques projetés. 15
Entretiens avec les élus et techniciens du Syndicat Mixte du SCoT, mai 2022