La Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social (Fusades) tiene como misión ser un centro de pensamiento e investigación creíble que promueva el progreso económico y social de El Salvador mediante el desarrollo sostenible bajo un sistema democrático y de libertades individuales. Fusades busca generar conocimiento e investigación para impulsar políticas públicas que contribuyan a la estabilidad macroeconómica, la protección social, el crecimiento económico basado en la educación y la innovación

2. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
MISIÓN
Ser
un centro de pensamiento e investigación
de alta credibilidad,
que promueva
el progreso económico y social
de los salvadoreños,
mediante
el desarrollo sostenible,
bajo
un sistema democrático
y de libertades individuales

3. 338.9
F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, (Fusades)
Estrategia económica, social e institucional 2009-2014:
sv democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo / Fundación
Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Fusades. – 1a. ed.
– San Salvador, El Salv. : Fusades 2008
82p. ; 21 cm
ISBN 978-99923-893-3-1
1. Crecimiento económico. 2. Desarrollo social. 3. Integración económica.
4. Democracia. I. Título.
BINA/jmh
© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLO
ECONÓMICO Y SOCIAL – Fusades –
Una publicación del Departamento de Estudios
Económicos y Sociales – DEES –
Primera edición, 1,000 ejemplares
Diciembre de 2008
ISBN 978-99923-893-3-1
San Salvador, El Salvador, Centroamérica
Hecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del Libro

4. Comisión de Estrategia Junta Directiva de Fusades
Presidente
Antonio Cabrales
Antonio Cabrales Vicepresidente
Francisco R.R. de Sola Francisco R.R. de Sola
José Carlos Bonilla
Juan Daniel Alemán Gurdián
Secretario
Carlos Quintanilla Schmidt
Rafael Barraza
Roberto Llach Prosecretario
Alberto Harth Deneke Juan Daniel Alemán
Luis Membreño
Tesorero
esorer
ero
Álvaro Guatemala
Freddie Frech
Claudia Umaña
Roberto Rivera Campos Protesorero
José Carlos Bonilla
Directores
Rafael Barraza
María Eugenia Brizuela de Ávila
Rafael Castellanos
César Catani
Claude Cohen
David Escobar Galindo
Alberto Harth Deneke
Elena María Lacayo de Alfaro
Miguel Lacayo
Roberto Llach
Lionel Mejía
Luis Membreño
Jaime Roberto Palomo
Alfredo Schildknecht
Miguel Ángel Simán
Asesores Junta Directiva
Roberto Murray Meza
Ricardo Hill Argüello
Jorge Zablah-Touché

5. Índice
Introducción ................................................................................................................... i
Capítulo 1
Estabilidad macroeconómica ......................................................................................... 1
1.1 Un desafío internacional: fortalecer la estabilidad financiera ........................................ 1
1.2 Preservar la estabilidad fiscal............................................................................................3
1.3 Política tributaria ................................................................................................................ 4
1.4 Gasto público más eficiente y productivo ..................................................................... 6
1.5 Modernización del Estado .............................................................................................. 9
1.5.1 Proceso de modernización en las últimas dos décadas y
desafíos pendientes ............................................................................................. 11
1.5.2 Hacia una nueva gestión del sector público......................................................12
Capítulo 2
Mayor protección social y seguridad ciudadana para mejorar el bienestar
de las familias ......................................................................................................... 15
2.1 Protección social ............................................................................................................... 15
2.2 Seguridad ciudadana ........................................................................................................19
Capítulo 3
Crecimiento e inserción en la economía del conocimiento ............................................. 23
3.1 Calidad de la educación y capacitación: fundamentos de la competitividad .............26
3.2 Innovación: fuente de crecimiento ................................................................................. 34
3.3 Tecnologías de información y comunicación: autopista del conocimiento ............... 37
3.4 Redes de salvadoreños en el exterior: aprovechando los talentos ..............................39
3.5 Régimen económico e institucional: entorno para los negocios .................................. 41
3.5.1 Fortalecimiento de las pequeñas empresas y del emprendedurismo .............41
3.5.2 Comercio internacional....................................................................................... 42
3.5.3 Política comercial .................................................................................................43
3.5.4 Integración económica regional .........................................................................45
3.5.5 Atracción de inversión extranjera ...................................................................... 45

6. Capítulo 4
Recursos para el desarrollo productivo sostenible .......................................................... 47
4.1 La agricultura salvadoreña: retomando el camino hacia la competitividad ............... 47
4.2 Gestión ambiental en El Salvador: innovación y eficiencia para la competitividad ..52
4.3 Desafíos en energía eléctrica: competencia, regulación e inversión .............................55
Capítulo 5
Institucionalidad democrática ........................................................................................ 59
5.1 Elecciones y sistema electoral ..........................................................................................59
5.2 Los partidos y el sistema de partidos .............................................................................60
5.3 Relaciones Ejecutivo-Legislativo .....................................................................................61
5.4 La administración de justicia ...........................................................................................63
5.5 Descentralización municipal ............................................................................................64
5.6 Transparencia y rendición de cuentas .............................................................................67
5.7 Cultura política, capital social y seguridad ciudadana ................................................... 69
5.7.1 Cultura política .................................................................................................... 70
5.7.2 Capital social ........................................................................................................70
5.7.3 Seguridad ciudadana ...........................................................................................71
Recuadro: Consistencia fiscal de la estrategia ............................................................................ 73
Notas de final ...............................................................................................................................75
Gráficas, diagramas y cuadros
2007: Incidencia del beneficio del gasto público ...................................................................... 7
Tamaño del gobierno y PIB per cápita ......................................................................................10
Propuesta de modernización de la gestión pública ...................................................................12
Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad .................................................... 16
Crecimiento de la economía de El Salvador .............................................................................25
El Salvador en la economía del conocimiento ..........................................................................27
Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental .............................................................53
Variables intervinientes en la asignación de competencias ........................................................65

7. Siglas utilizadas
AA Acuerdo de Asociación
AFP Administradora de Fondo de Pensiones
AID Agencia Internacional para el Desarroll
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
API Alianza Privada de la Innovación
BFA Banco de Fomento Agropecuario
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BMI Banco Multisectorial de Inversiones
CAFTA Tratado de Libre Comercio
CAFTA-RD Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y
República Dominicana (siglas en inglés)
CAUCA Código Aduanero Uniforme Centroamericano
CCR Corte de Cuentas de la República
CEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa
CENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y Forestal
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CIAL Comités de Investigación Agrícola Local
CIAT Centro Internacional de Agricultura Tropical
CND Comisión Nacional de Desarrollo
COMIECO Consejo de Ministros de Economía y Comercio
COMPRASAL Sistema de Compras Públicas, conocido como COMPRASAL
CONAMA Consejo Nacional del Medio Ambiente
CONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa
CPMV Comprobación previa de medios de vida
DAI Derecho Arancelario a la Importación
DGSVA Dirección General de Sanidad Vegetal y Animal
Digestyc Dirección General de Estadística y Censos
EDUCO Educación con Participación de la Comunidad
EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
ENA Escuela Nacional de Agricultura
FED Federal Reserve System
FEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo Educativo
FMI Fondo Monetario Internacional
FODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los Municipios
FONDEPRO Fondo de Desarrollo Productivo
Fusades Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social
GIRH Gestión Integrada de Recursos Hídricos
IDES Informe de Desarrollo Económico y Social
IED Inversión extranjera directa
IMF Instituciones de microfinanzas
INSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional

8. ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria
IVA Impuesto al Valor Agregado
LETES Letras del Tesoro
LMA Ley del Medio Ambiente
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales
MCCA Mercado Común Centroamericano
MCS Medios de comunicación social
MEGATEC Mejoramiento Gradual de la Educación Técnica y Tecnológica
MIEC Ministerio de Economía
MINED Ministerio de Educación
MIPYME Micro, pequeña y mediana empresa
NMF Nación Más Favorecida
OCAVI Observatorio Centroamericano sobre Violencia
OMC Organización Mundial del Comercio
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organismos no gubernamentales
PIB Producto Interno Bruto
PNC Policía Nacional Civil
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PPA Paridad de Poder Adquisitivo
PPP Plan Puebla Panamá
PROESA Promoviendo Inversión en El Salvador
PYME Pequeña y mediana empresa
RCR Reducción de costos reales
RECAUCA Reglamento del Código Aduanero Uniforme Centroamericano
SIGET Superintendencia General de Electricidad y Telecomunicaciones
SIN Sistema de Innovación Nacional
SINALIT Sistema Nacional de Alianzas para la Innovación Tecnológica
SINAMA Sistema Nacional de Gestión del Medio Ambiente
SIRH Sistema Integral de Recursos Humanos
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales
SNI Sistema Nacional de Inversiones
SSF Superintendencia del Sistema Financiero
TIC Tecnologías de la Información y Comunicación
TLC Tratado de Libre Comercio
UE Unión Europea
UNDEF Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (por sus siglas en inglés)
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura (por sus siglas en inglés)
USDA Departamento de Agricultura de Estados Unidos (por sus siglas en inglés)

9. Introducción
Hace veinte años Fusades elaboró y presentó a la todo, una sociedad compuesta por personas
sociedad su primera estrategia quinquenal, una justas. El sistema persigue conseguir la justicia
estrategia que resultó muy importante para la entre las personas (conmutativa) y la justicia entre
economía salvadoreña en los siguientes años. las personas y el producto social (distributiva). La
Aquél fue un momento de inflexión: en lo primera rige las relaciones entre individuo; la
político el país se acercaba a una solución segunda entre la comunidad y sus miembros. Lo
negociada del conflicto; en lo económico, era la esencial de esta última es perseguir una
oportunidad de modificar el modelo económico distribución equitativa de las retribuciones que la
que en los últimos años había adquirido sociedad otorga a sus miembros.
particularidades especiales.
El sistema debe resguardar una equidad ex-ante,
En efecto, la realidad se caracterizaba por una es decir, que todos los miembros de la sociedad
economía que privilegiaba la sustitución de tengan adecuado acceso a los beneficios del
importaciones, con aranceles elevados para progreso. En ningún caso se persigue igualdad
proteger el mercado local, el sistema financiero ex-post, que implicaría igualdad de resultados,
había sido nacionalizado, y la actividad imposible de lograr, dadas las diferencias,
intervencionista del gobierno se encontraba naturales y muchas otras que existen entre los
extendida en diferentes ámbitos de la actividad seres humanos.
privada: controles de las tasas de interés y de
algunos precios de productos importantes, entre El concepto de igualdad que se persigue es ante la
los cuales destacaba el tipo de cambio que había ley, es decir, el derecho que todos los habitantes
dado origen a un mercado negro de divisas. sean tratados de igual manera por la justicia.
Esta realidad se abordó sobre la base de un Búsqueda permanente del bien común. Esto se define
conjunto de principios que han establecido los como el conjunto de condiciones sociales que
fundamentos del pensamiento de FUSADES. permite a todos y a cada uno de los ciudadanos
Estos principios se agruparon en cinco bases alcanzar su plena realización personal. El bien
doctrinarias y cinco principios básicos de común no es el del Estado, tampoco el de la
economía de mercado. mayoría ni de la minoría. El Estado no debe
propiciar el colectivismo en aras de un mal
El hombre es el principio y fin de los esfuerzos de toda entendido bien común, sino promover un
sociedad. La persona tiene una serie de derechos auténtico espíritu de solidaridad donde se
inalienables que son anteriores a todo Estado, que desarrolle una preocupación y responsabilidad
no se pueden irrespetar en nombre de la activa por el bien de los demás.
colectividad. La libertad es un derecho inalienable
del ser humano, además de ser condición La propiedad privada, derecho inalienable del hombre. La
necesaria para la moralidad de nuestros actos, ya propiedad privada es consecuente con la
que las acciones que no emanan de una voluntad naturaleza humana y es la única que puede hacer
libre son moralmente neutras. Por lo tanto, se posible un orden social justo, constituye un
debe respetar al individuo como ser humano elemento esencial para preservar la paz y la
libre y responsable de sus actos. Este respeto es la armonía entre los seres humanos y es esencial
base de un sistema que postula como su meta para que exista eficiencia en la administración de
principal el lograr el bien común. los bienes.
La justicia como garante del funcionamiento social. El El papel del Estado. El Estado debe asumir un
sistema social, para que sea viable, debe descansar papel subsidiario en la sociedad, es decir, sólo
en una sociedad justa, que significa, antes que aquellas tareas que no pueden ser desarrolladas
Fusades i

10. por personas o grupos intermedios y que sean provisión de bienes públicos. Debe velar
socialmente deseables. Sus deberes son: velar por permanentemente por una sana competencia,
la seguridad y vida de todos los miembros de la evitando los comportamientos desleales por parte
sociedad; asegurar a cada quien el respeto a su de algún agente económico. Es también
propiedad y la administración de la justicia con responsabilidad del Estado garantizar que todos
base en el principio de igualdad ante la ley, y velar los habitantes puedan integrarse a los mercados,
por todos aquellos miembros de la sociedad que para lo cual se requiere que todos puedan acceder
se encuentran imposibilitados de hacerlo por sus a los servicios básicos. La eliminación de la
propios medios. extrema pobreza es, entonces, una de sus
responsabilidades principales.
La descentralización en la toma de decisiones. El
funcionamiento libre de los mercados a través del Sobre la base de estos mismos principios, la
funcionamiento de los precios, produce la Estrategia 2009-2014, encara una realidad
atomización de las decisiones económicas económica y social sustancialmente diferente. En
transformando al hombre en un ser el ámbito internacional, como resultado, en parte
esencialmente económico. Así, también se respeta de la globalización y, en parte de las reformas
el principio de libertad económica y el derecho económicas de los noventa, hay cuatro rasgos que
de los individuos de actuar responsablemente hacen diferente esa realidad.
frente a sus decisiones.
Flujos de comercio. Hoy la economía salvadoreña es
Los precios son las señales básicas de la economía. Del sustancialmente abierta. La apertura de la
correcto funcionamiento del sistema de precios y, economía, medida por el total de exportaciones e
por ende, de la falta de distorsiones en el mismo, importaciones como porcentaje del producto
depende que se asignen los recursos hacia aquellas interno bruto asciende a 62%. Al mismo tiempo,
actividades que la sociedad considera más las exportaciones se han diversificado: las no
importantes y que son más rentables. tradicionales representan 48.2% y las de maquila
45.3%. La dependencia de los flujos de
La competencia garantiza la eficiencia del mercado. La comercio es más intensa y, en consecuencia, las
competencia garantiza que los mercados reflejen exigencias para elevar la productividad y la
en los precios de los productos las preferencias competitividad son mayores.
de los consumidores. Bajo este sistema es
indispensable que no haya monopolios, Flujos de capital. Las reformas económicas de los
oligopolios o carteles que pueden ejercer un noventa abrieron plenamente la cuenta de capital
control sobre la oferta de los productos a los flujos internacionales de capital. Esta
afectando artificialmente los precios, ya que de dinámica se ha acentuado con la dolarización de
esta manera los recursos de la sociedad estarían principios de esta década y con la reciente
siendo desperdiciados. La competencia, por internacionalización de la propiedad de la banca
tanto, es el motor del progreso, de la innovación privada. Este fenómeno ha alterado el
y del desarrollo de toda sociedad. comportamiento de las variables
macroeconómicas. Por ejemplo, la tasa de interés
El sistema de mercado es moralmente ético. El sistema de está determinada por el comportamiento de la
mercado ha sido criticado por basarse en la tasa de interés internacional, y el ahorro no está
persecución de objetivos individuales egoístas; sin restringido solamente por el ahorro nacional,
embargo, de respetarse los principios anteriores, pues éste se complementa con el ahorro externo.
la persecución de utilidades individuales es lo que Como veremos, estos comportamientos se han
conlleva a maximizar el bienestar social al alterado con la crisis financiera que en este
satisfacerse las necesidades de los consumidores, momento enfrenta el mundo.
convirtiendo el sistema de mercado en uno
moralmente ético. Flujos de migrantes. La cantidad de salvadoreños
que viven en Estados Unidos está contribuyendo
Labor complementaria del Estado. El Estado debe a la economía nacional con un flujo de dólares
suplir al mercado en ciertas áreas, como la que aumenta los ingresos de la economía
ii Fusades

11. nacional, mejorando las condiciones de vida de Pero la globalización de la economía también nos
muchas familias pobres y constituyendo un flujo presenta desafíos de mediano plazo. El punto de
monetario que incrementa la liquidez de la partida de esta estrategia es el desafío de
economía. insertarse a la economía del conocimiento. Éste es
uno de los ejes ordenadores de la estrategia. La
Flujos de conocimiento. La globalización y el inserción a la economía del conocimiento
desarrollo de las tecnologías de información y demanda políticas públicas para impulsar la
comunicaciones han potenciado el flujo de educación, la innovación y las tecnologías de
conocimiento disponible para los países. La información y comunicaciones y para crear un
Internet es el instrumento más palpable de este entorno de estabilidad macroeconómica, de
fenómeno. Este desarrollo ha hecho del modernización del Estado, de seguridad
conocimiento la fuente principal de ciudadana y de instituciones que fortalezcan la
productividad y crecimiento económico y ha seguridad jurídica para realizar negocios.
permitido articular la educación, innovación,
tecnologías de información y comunicaciones y El otro eje ordenador de la estrategia es el
las instituciones, para constituir la economía del fortalecimiento de las instituciones para mejorar la
conocimiento. democracia. Indiscutiblemente, desde la firma de
los Acuerdos de Paz en 1992, el país ha dado
La presente estrategia debe enfrentar los desafíos enormes pasos en materia de desarrollo
de la nueva realidad, que las transformaciones de democrático; no obstante, debe continuarse en el
la globalización y de las reformas han constituido, esfuerzo de fortalecer el entramado institucional
basándose en los mismos principios doctrinarios para mejorar la calidad de la democracia
y de economía de mercado que definen la salvadoreña a través de una nueva generación de
naturaleza de Fusades. reformas institucionales. Es por ello que se
introduce en la presente estrategia el
La realidad de la globalización nos ha planteado fortalecimiento institucional, con el objeto de que
desafíos urgentes, desafíos de corto plazo. con una visión a largo plazo y de compromiso
Ciertamente, los flujos de capital y la con el país, puedan ser implementadas las
internacionalización bancaria y la dolarización, medidas que nos conduzcan a que el mismo sea
imprimen características particulares al impacto una realidad.
que está teniendo la crisis financiera mundial. En
esta estrategia se plantean medidas para mitigar La razón que nos motiva a incorporar este tema
los riesgos asociados con la incertidumbre en la estrategia, parte de la premisa que las
financiera y productiva, a la liquidez de la instituciones importan, pues uno de los factores
economía nacional y a su derrame a los sectores más importantes para lograr el progreso
productivos y sociales, particularmente a los económico y social dentro de un auténtico
grupos pobres. Por la urgencia de disminuir los Estado de derecho, es precisamente que la
riesgos de la crisis financiera internacional, algunas institucionalidad democrática funcione y se
propuestas de políticas públicas que aparecen en consolide, a fin que el Estado pueda responder
esta estrategia ya fueron diseminadas. Por con solvencia satisfaciendo las necesidades del
ejemplo, Fusades impulsó públicamente la conglomerado social.
propuesta de contratar un fondo de contingencia
de US$1,000 millones cinco meses antes de la En ese mismo orden de ideas, las instituciones
publicación de la presente propuesta y, establecen las reglas del juego, regulan el
efectivamente, el gobierno ya se encuentra comportamiento de los distintos actores en
negociando con el FMI dicho préstamo. La democracia, conforman las elecciones y afectan la
importancia de contar con un fondo de elaboración de políticas públicas, estructurando la
contingencia fue propuesta originalmente por elección política y determinando el
Fusades en noviembre de 2000, previo a la funcionamiento democrático. Las instituciones
dolarización de la economía. desempeñan un rol trascendental para las
Fusades iii

12. perspectivas a largo plazo de la consolidación y De esta manera, en el primer capítulo se
perdurabilidad de las democracias. proponen políticas para preservar la estabilidad
macroeconómica en medio de los riesgos que la
Las instituciones contribuyen a mejorar los niveles escasez de liquidez mundial está induciendo en
de desarrollo de un país, pues el funcionamiento nuestra economía. También se hace una
del sistema político determina la capacidad de los importante propuesta para volver a impulsar la
gobiernos para promover las reformas modernización de la gestión pública. En el
económicas, sociales y políticas, por lo que la segundo, se propone un sistema de protección
reforma institucional se vuelve trascendental para social para mitigar la vulnerabilidad de los
mejorar la capacidad de gobierno en un marco sectores pobres que están más expuestos a los
de mayor responsabilidad, eficiencia y legitimidad efectos negativos de la crisis financiera
de la acción gubernamental. internacional y del aumento mundial de los
precios de los alimentos. El capítulo termina con
El fortalecimiento de la institucionalidad una propuesta para combatir la inseguridad
democrática y el respeto al Estado de derecho en ciudadana.
El Salvador, es un tema que Fusades ha venido
promoviendo con mucho más énfasis desde el En el capítulo 3 se presenta una propuesta
año 2005, al elaborarse en forma conjunta con la integral de mediano y largo plazo para aspirar a
Universidad de Salamanca el estudio: "Las un crecimiento económico apoyado en la
Instituciones Democráticas en El Salvador: inserción en la economía del conocimiento. Para
Valoración de Rendimientos y Plan de lograrlo, es importante impulsar políticas para
Fortalecimiento", el cual contiene un diagnóstico mejorar la calidad de la educación, promover la
del funcionamiento de las instituciones y propone capacidad de innovación y autodescubrimiento,
líneas de acción de cara a la construcción de un aprovechar los recursos de las tecnologías de
plan de fortalecimiento institucional. Una de las información y comunicaciones y construir redes
ventajas de haber hecho la investigación con con los salvadoreños del exterior para aprovechar
dicho centro de estudios, fue su enfoque los talentos y experiencias acumulados por
sistémico sobre las instituciones, debido al décadas de migraciones. El capítulo 4 hace
carácter interactivo de los componentes del propuestas sobre la agricultura y el medio
sistema político, pues como consecuencia de este ambiente, para que el desarrollo productivo sea
tipo de relaciones todos los actores de dicho sostenible.
sistema dependen mutuamente del rendimiento
de la totalidad de ellos, por lo que para que una En el capítulo 5, sobre institucionalidad
reforma institucional sea efectiva debe tener un democrática, se incluye una valoración sobre el
visión integral y no aislada. desempeño de las más relevantes instituciones,
centrándose el mismo en: sistema electoral y
En nuestra visión, el desarrollo económico y sistema de partidos, relaciones entre los órganos
social del país pasa inexorablemente por la Ejecutivo-Legislativo, administración de justicia,
institucionalidad democrática y del Estado de transparencia y rendición de cuentas,
derecho, pues la eficacia de las distintas políticas descentralización municipal, y cultura política y
públicas dependerá, en gran medida, del capital social. Asimismo, se dan algunas
adecuado funcionamiento de las instituciones y sugerencias de mejora institucional.
del respeto al orden jurídico.
En el recuadro final, se integran los gastos que
Dadas las circunstancias que se enfrentan en esta corresponden a esta estrategia, estimados hasta el
ocasión, provocadas por la crisis financiera 2020: educación, salud, protección social,
internacional y de precios de alimentos, esta seguridad ciudadana y modernización del Estado,
estrategia aborda en los primeros dos capítulos y se muestra que son consistentes con el objetivo
los temas en donde predominan los principales de mantener la deuda del gobierno abajo del
desafíos inmediatos, y en los siguientes tres, los 30% del PIB, siempre y cuando se haga esfuerzo
temas con los retos de mediano y largo plazo. de aumentar anualmelnte la recaudación 0.3%
del PIB.
iv Fusades

13. Capítulo 1
Estabilidad macroeconómica
Un activo importante que resultó de las reformas vulnerabilidades financieras importantes. Un alza
de los noventa en la economía salvadoreña es el de las tasas de interés mundiales podría
logro de una estabilidad macroeconómica fuerte. comprometer seriamente la salud del sistema
Ello se comprueba al mantener los niveles más financiero y contribuir a una fuerte desaceleración
bajos de inflación de la región centroamericana. de la economía. Afortunadamente, el alza de las
La estabilidad de precios se consolidó aún más tasas de interés mundiales no parece ser
con la dolarización de la economía a partir de inminente, lo que da tiempo para prepararse
2001. La dolarización como opción de política mejor para esa eventualidad. También, la
cambiaria y monetaria, requiere además de un exposición de shocks externos y de la naturaleza -
sistema sólido y de mayor disciplina en las terremotos, huracanes, erupciones- hace necesario
finanzas públicas. En el ámbito financiero, se ha que exista mayor flexibilidad en la política fiscal
consolidado en el país una plaza financiera sana, para poder responder de manera anticíclica. Con
como bajos niveles de mora, facilidades de miras en lo anterior, se recomiendan medidas en
acceso al crédito externo -apertura de cuenta de dos grandes áreas de acción para la consolidación
capitales-, y más recientemente, de la estabilidad macroeconómica, diferenciando
internacionalización, con la adquisición de los entre medidas de corto plazo y medidas de
principales bancos del país por parte de la banca mediano y largo plazo.
internacional. En el ámbito fiscal, a pesar de las
diversas presiones sobre el gasto público desde
diversos ámbitos de política pública, se ha
logrado mantener una relación entre ingresos y
gastos de tal forma que el financiamiento de la 1.1 Un desafío internacional:
deuda pública es sostenible bajo las condiciones
actuales. fortalecer la estabilidad
financiera
El enfoque del manejo fiscal adoptado consiste
en identificar gastos prioritarios y gastos
ineficientes. Sobre esta base, hay que reconocer
que se necesita hacer esfuerzos de mayor Todo el mundo está experimentando la
recaudación, pero también de eficiencia, incertidumbre y consecuencias de la crisis que se
orientando gastos y con una gestión pública más originó en Estados Unidos. El Salvador ha
eficiente. Por esta razón, al final de este capítulo se respondido bien hasta hoy, aunque algunas
propone una agenda de modernización del variables ya comienzan a mostrar algunos
Estado. deterioros: la liquidez monetaria se ha estrechado,
las remesas se han desacelerado y la actividad
Como toda economía pequeña y abierta, la productiva comienza a mostrar pérdida de
economía salvadoreña todavía sufre de dinamismo. Tratándose de una economía
Fusades 1

14. dolarizada, es importante que el país prevenga expectativas de que los bancos o ciertos
una posible mayor contracción de la liquidez. El sectores van a estar protegidos
esfuerzo para estar adecuadamente preparado financieramente, no importa qué es lo que
frente a la volatilidad de los flujos internacionales hagan (lo que se llama riesgo moral o moral
debería estar orientado en la dirección siguiente: hazard en inglés).
• En particular, el banco central debe tener una
En el corto plazo: comunicación fluida con los bancos
extranjeros. Ellos podrían ser la clave para
• Los partidos políticos deberían llegar a un garantizar la solidez financiera de El Salvador.
acuerdo para asegurar que se harán todos los Vale la pena estudiar el caso de Panamá en
esfuerzos necesarios para mantener la este respecto; Panamá no tiene banco central
estabilidad financiera y honrar la deuda y aparentemente algunos bancos extranjeros
pública. Sería muy peligroso, en las han provisto liquidez a la plaza durante
circunstancias presentes, que esto no quede períodos de crisis.
claro. La aprobación consensuada por la
mayoría de diputados en la Asamblea
Legislativa a principios de noviembre de En el mediano plazo:
2008, para negociar dos préstamos por un
total de US$950 millones con el Banco • Es necesario reforzar el esquema de
Mundial y el Banco Interamericano de supervisión financiera. Una lección
Desarrollo (BID), debería sentar el importante que se obtiene de la reciente crisis
precedente sobre la forma de proceder hipotecaria en Estados Unidos es que los
durante los próximos años. bancos pueden evitar la regulación y tomar
mayores riesgos con instrumentos fuera de
• El gobierno debería asegurar líneas de balance. Una forma alternativa como los
crédito contingentes. Los bancos parecen bancos pueden lograr el mismo objetivo, es
tener este tipo de líneas, pero es muy común mediante el financiamiento de empresas
que desaparezcan en medio de una crisis relacionadas, cuyas actividades escapan a la
sistémica. Es un tema para discutir con el jurisdicción del supervisor bancario -como
Fondo Monetario Internacional y el BID. por ejemplo, las sociedades de Bolsa-. En
Las sumas en este momento ya no son este sentido, es necesaria una fluida
insignificantes. Calculamos que tal prevención coordinación entre la Superintendencia de
requiere disponer de créditos de alrededor Valores y la Superintendencia del Sistema
del 6% del producto interno bruto (PIB). Financiero. Los esfuerzos en esta materia, ya
iniciados por los reguladores en El Salvador,
• Es importante que el banco central esté deben continuarse.
preparado para responder eficazmente
durante una crisis. Es muy común que las • En los últimos años el crédito bancario ha
reservas internacionales, por ejemplo, se crecido por debajo de los ritmos que se ven
utilicen mal y terminen alimentando una en otras economías emergentes, lo cual ha
huída de capitales, en lugar de resolver la falta reducido, en alguna medida, su exposición a
momentánea de crédito. Esto podría la crisis internacional. Sin embargo, éste es un
significar que el crédito se dirija hacia algunos aspecto que hay que monitorear muy de
sectores específicos, así como lo ha hecho la cerca. Se debería idear un sistema de encajes
FED (Federal Reserve System) con el sector marginales que suban con el crecimiento de
inmobiliario. Esto es una operación los créditos bancarios, especialmente cuando
complicada, para la cual debemos estar muy los créditos se dirigen al sector de no
bien preparados. Además, hay que tratar de transables, y se reduzcan en el caso contrario.
llevarla a cabo de tal manera que no genere
2 Fusades

15. • Dada la dolarización y la dificultad que esto Los partidos políticos debe llegar a un
genera para que el banco central opere como acuerdo en esta dirección, para que no se
prestamista de última instancia, es de entrampe este tipo de acciones que traen un
primordial importancia que se desarrollen beneficio neto a la nación.
instrumentos financieros más flexibles. Por
ejemplo, la deuda hipotecaria podría hacerse • Lograr acuerdos políticos para reestructurar
contingente con el precio de las propiedades. la deuda de las Letras del Tesoro (LETES)
De esta manera, un desplome de estos por cerca de US$400 millones, a plazos más
precios no generaría problemas financieros a largos y con financiamiento externo, con el
los tomadores. Por supuesto que el riesgo no fin de inyectar liquidez a la economía nacional
se elimina y, si no se hace más que indexar las y reducir el efecto desplazamiento del crédito
deudas hipotecarias, el problema va a quedar al sector privado que se está observando en
en hombros del sector financiero, por la actualidad. La medida no es sólo un
ejemplo. Idealmente, habría que buscar la aspecto de política fiscal, sino que tiene
manera de que estos préstamos contingentes implicaciones de carácter macroeconómico al
se absorban por el mercado internacional de facilitar la inyección de liquidez proveniente
capitales, lo cual se puede facilitar por una del exterior.
participación activa del gobierno y las
instituciones financieras multilaterales. • Proceder de inmediato a reformar los
sectores de agua, electricidad, gas licuado y
transporte público, con el fin de eliminar los
subsidios generalizados; pero reconociendo la
necesidad de instrumentos de focalización
1.2 Preservar la estabilidad fiscal para la protección de los hogares más
vulnerables al incremento de su factura.
Adelante, en este capítulo, se proponen
medidas específicas en esta dirección.
Al analizar la situación financiera de la política
fiscal, se concluye que en los últimos quince años
el manejo macroeconómico de las finanzas En el mediano plazo:
públicas en El Salvador ha sido conservador, que
el nivel de endeudamiento es moderado, y que, en • El fisco debería ser lo menos procíclico
la actualidad, la deuda pública mantiene una posible, especialmente debido a que la tasa de
trayectoria sostenible. cambio no es un instrumento de política
económica como resultado del régimen de
Sin embargo, a corto plazo se presentan desafíos dolarización. Una posibilidad sería la
asociados con el incremento de los precios del creación de un fondo de estabilización. Chile
petróleo y su relación con la política de subsidios es un buen ejemplo. Esto se puede
generalizados. Las acciones para fortalecer la complementar con mayor flexibilidad en el
estabilidad fiscal deberían apuntar hacia los gasto público. Por ejemplo, los salarios del
siguientes propósitos: sector público podrían tener dos
componentes: un salario básico (inflexible a la
En el corto plazo: baja) y otra parte que se podría llamar un
bono salarial. Este bono sería función, por
• La Asamblea Legislativa debe ser más ejemplo, del ciclo económico: subiría en las
expedita para que el Ministerio de Hacienda buenas y bajaría en las malas (particularmente,
pueda realizar la función de gestión de la durante un Sudden Stop financiero). De esta
deuda pública con mayor flexibilidad, manera, el sector público reduciría su carga
siempre y cuando mejore las condiciones de fiscal sobre el sector privado durante Sudden
la deuda pública y no incremente su saldo. Stops (paradas bruscas).
Fusades 3

16. • Es muy aconsejable que se aumente el El punto de partida de la política fiscal son los
superávit fiscal. Idealmente, el gobierno principios enunciados en la introducción de esta
debería poder acumular un fondo de estrategia, y reforzados con los siguientes cuatro:
estabilización basado en superávits fiscales
que lo libere de créditos contingentes o de (i) Que el Estado impulse el desarrollo, pero
arreglos con bancos extranjeros. Esto que no desplace al sector privado.
refuerza al banco central y ayuda a que no
ocurran ataques especulativos. Sin embargo, (ii) Que la política tributaria sea equitativa, neutra
a diferencia de otros países latinoamericanos, y que garantice eficiencia en su administración
El Salvador no es un gran exportador de y control.
materias primas -como lo es Chile con el
cobre o Venezuela con el petróleo-, y no hay (iii) Que la política de gasto público sea eficiente
una gran diferencia entre el déficit actual y el y eficaz, focalizada hacia objetivos claros,
déficit estructural. Por ello, una estrategia más subsidios directos explícitos y de fácil control
factible para lograr el mismo objetivo es y concentrada en las actividades que le
mantener la deuda pública como porcentaje competen al Estado de acuerdo con su papel
del PIB alrededor del 30%. Alcanzar este subsidiario.
nivel de deuda permitiría al gobierno en
épocas de shocks externos adquirir deuda para (iv) Reducir al mínimo las distorsiones
ejecutar una política contracíclica sin afectar la macroeconómicas y microeconómicas, y
sostenibilidad fiscal. Mostrar una decisión mantener la disciplina en las finanzas públicas.
política de apuntar en esa dirección va a ser
muy importante para establecer la Se reconoce que en los últimos veinte años El
credibilidad del gobierno y, de esa manera, Salvador ha avanzado en una agenda de política
hacer más fácil y menos oneroso conseguir fiscal en la dirección planteada por los objetivos
líneas de crédito contingentes. anteriores, aunque todavía existe un amplio
margen para continuar trabajando en la misma y
• El logro de lo anterior requiere mejorar y hacer aún más eficiente la política fiscal en El
afianzar el sistema de recaudación Salvador.
tributaria y focalizar el gasto público a las
áreas prioritarias.
• Que cualquier compromiso adicional de
gasto público se financie con aumentos 1.3 Política tributaria
en la recaudación tributaria. La historia
muestra que en los últimos 18 años la
carga tributaria en El Salvador ha
aumentado 0.25 puntos del PIB cada
año; por tanto, se propone como una Desde principios de los noventa, El Salvador
meta factible, aumentar 0.30 puntos del hizo una profunda reforma tributaria,
PIB anualmente hasta el 2020, simplificando el sistema y mejorando la
repartiendo los incrementos en el gasto recaudación como porcentaje del PIB. Luego de
público en las prioridades definidas por dieciocho años se observa que la carga tributaria
la estrategia económica y social. subió de valores cercanos a 9% del PIB en 1990 a
13.4% del PIB en 2007. Ello implica que ha
• Establecer una política de habido un aumento cercano de 0.25 puntos
endeudamiento público y presupuestos porcentuales por año, y fija la pauta de lo que se
plurianuales considerando que existe puede lograr hacia delante, a menos que haya
suficiente cupo fiscal. esfuerzos extraordinarios para acelerar esta
tendencia.
4 Fusades

17. Las reformas tributarias han dado como Impuesto sobre la renta
resultado un sistema que descansa en dos pilares
básicos, el impuesto a la transferencia de bienes • Mejorar el diseño del impuesto sobre la renta
muebles y a la prestación de servicios (Impuesto a personas naturales, elevando el mínimo
al Valor Agregado, IVA) y el impuesto sobre la exento a US$4,100 (o cifra similar)
renta, que en conjunto proporcionan cerca de un equivalente en la actualidad a 1.4% del PIB
80% de la recaudación. Los impuestos que per cápita, previendo ajustes periódicos hacia
complementan estos esfuerzos son los aranceles a el futuro, y eliminar las deducciones
las importaciones, los impuestos específicos al generalizadas por gastos de salud y
consumo -incluyendo los combustibles- y el educación. Esto tendría un impacto neutro en
impuesto a la transferencia de la propiedad. El la recaudación.
proceso de reformas tributarias ha creado un • Gravar la renta mundial y mejorar las normas
sistema simple, con pocas exoneraciones o de precios de transferencia, para que se
excepciones, bajas tasas o alícuotas al comparar adecúen a las normas internacionales. Esta
con otros países, pero adecuadas para los medida facilita el control, pero requeriría de
estándares y tendencias internacionales. No algún tiempo para entrenar a las personas
obstante, los niveles de recaudación como encargadas de su aplicación.
porcentaje del PIB todavía son bajos para atender • Limitar la deducción de intereses por medio
las necesidades de servicios sociales que debe de reglas de "capitalización exigua", a fin de
prestar el Estado, y persisten problemas de eliminar el sesgo a favor de inversión por
evasión y elusión. endeudamiento. Se sugiere que la deducción
de intereses en el impuesto sobre la renta sólo
Dado que el sistema tributario en El Salvador se permita hasta una relación deuda/
está bien diseñado en relación con otros países, lo patrimonio de 2.5 veces a 1. Si excede esa
más adecuado es continuar con los esfuerzos de relación se proporciona la deducción
reducir la evasión y elusión fiscal, y modernizar el permitida (por ejemplo, si es 3:1 sólo se
sistema de acuerdo con las tendencias puede restar el 83% de los intereses pagados
internacionales. A continuación algunas propuestas en el ejercicio fiscal). Podría generar una
en esta dirección: recaudación del orden de US$ 70 millones al
año.
• El cobro coactivo en lugar del judicial (lo • Reducir el tope de donaciones a restar de la
cual podría complementarse con la base imponible del impuesto sobre la renta
introducción de agentes privados de cobro del 20% al 5%. Podría generar US$20
como hay en Argentina). millones al año.
• Mejorar la definición de los tipos penales. • Realizar correcciones al régimen de pequeños
• Unificar los números de identificación contribuyentes aumentando el mínimo exento
tributaria (hoy existen dos, uno para IVA y a ventas de US$10,000 al año (y activos
otro para Renta). inferiores a US$5,000). Sustituyendo por una
• Mejorar el acceso a la información de cuota mensual de US$10 o US$201.
terceros, en especial de las entidades
financieras que hoy no tienen la obligación de
proveerla. Impuesto al valor agregado (IVA)
• Unificar los balances impositivos y contables
(y además en forma gradual, obligar a que se • El IVA tiene una alto potencial recaudatorio y
presenten en formato electrónico, genera pocas distorsiones, además que la
empezando por los grandes contribuyentes). alícuota en El Salvador es relativamente baja.
En caso de gran urgencia de recaudación,
cuando se trata de incrementos limitados,
cada punto porcentual de IVA puede generar
Fusades 5

18. aproximadamente medio punto porcentual pequeños municipios por los bajos niveles de
del PIB al año. actividad económica y valor de la tierra. No
así en sitios de alto valor turístico que requiere
de mayor inversión por parte del gobierno
Impuestos específicos local.
• Bebidas alcohólicas: tasa única por grado Regímenes especiales
alcohólico para corregir la externalidad
negativa que genera el consumo de estas • Crear regímenes especiales es cuestionable, la
bebidas. La externalidad negativa se produce evidencia internacional no encuentra
por el grado de alcohol. El rango actual varía resultados contundentes sobre los mismos y
de 1½ centavos a 15 centavos por grado de generan distorsiones. Una sugerencia es evitar
alcohol. Para hacer efectiva esta propuesta es nuevos regímenes.
recomendable que se tomen las medidas
necesarias para evitar cualquier problema que • Eliminar gradualmente el 6% de devolución
pueda existir de contrabando en las bebidas de las exportaciones, posiblemente un punto
alcohólicas, atribuible a las diferencias de tasas por año. La OMC obliga a eliminar las
de impuesto en Centroamérica. exenciones fiscales a partir de 2015 en zonas
• Impuestos a gaseosas: no tienen justificativo francas. Cada punto de reducción del 6% de
económico, pues no producen ninguna reintegro genera ingresos del orden de US$3
externalidad negativa. millones al año.
• Impuestos a automóviles: Dado que el TLC
erosiona la base de ingresos, se puede
sustituir la recaudación por un impuesto a los
automóviles por centímetro cúbico de
cilindrada. 1.4 Gasto público más eficiente y
productivo
Impuesto a la transferencia de propiedad
Cuando se analizan las necesidades de desarrollo
• Convertir a los notarios en agentes de económico y social se obtiene una lista larga de
retención del impuesto a las transacciones de necesidades financieras, la primera reacción es
bienes inmuebles (con alguna responsabilidad considerar la política tributaria como fuente de
solidaria en casos de elusión). financiamiento. En esta estrategia se quiere
• Eliminar este impuesto si se introduce el destacar que, además de los impuestos, es posible
impuesto predial. obtener una importante cuantía de recursos
mediante un manejo más eficiente de los asuntos
públicos y recurriendo al financiamiento privado
Impuesto predial cuando la participación del sector privado sea
factible.
• A fin de generar la menor distorsión,
introducir un predial urbano en las ciudades Una evaluación de la incidencia del beneficio del
principales, sobre la tierra libre de mejoras. gasto público muestra que la estructura actual del
Simultáneamente crear mecanismos de valúo, gasto público en El Salvador no concentra sus
eliminar el impuesto de transferencia de la esfuerzos en las actividades que le corresponden
propiedad y los impuestos municipales a los según el papel subsidiario del Estado. Da la
activos. El impuesto sería para financiar impresión que ciertos rubros del gasto responden
municipalidades, reduciendo presión sobre más a la capacidad de cabildeo político de
las transferencias. El impuesto no tiene grupos de interés, que a una determinación clara
potencial de recaudación en la mayoría de los por ayudar a los grupos más vulnerables del país.
6 Fusades

19. Varias políticas públicas tienen un sesgo a favor población, y que requieren de apoyo estatal para
de la población de mayores ingresos en lugar de a poder superar sus condiciones de desventaja.
favor de los hogares más pobres con miras a la Esto requeriría de una reasignación en las
ampliación de oportunidades. prioridades del gasto público.
Para evaluar la incidencia del beneficio del gasto Para ello proponemos:
público se divide el total de hogares en cinco
grupos iguales, de 20% cada uno, llamados • Reasignar el gasto público de aquellos rubros
quintiles (q), y se calcula para cada grupo el o políticas públicas que favorecen a
porcentaje del gasto público recibido por cada miembros de la sociedad que están en
quintil en un rubro específico. En el caso del capacidad de hacer frente a sus problemas
gasto en subsidio a gas licuado, aproximadamente por sus propios medios y fortalecer de esta
US$20 millones se pierden en contrabando u forma las partidas presupuestarias que
otros usos, y de US$84.5 millones que llegan a los amplían las oportunidades a los sectores más
hogares, solamente el 11% es recibido por el vulnerables de la sociedad o aquellos
quintil más pobre (q1), mientras que el quintil más proyectos de inversión que tengan un
rico recibe el 24%; por tanto, es una política pro rendimiento social más alto. El análisis de
hogares ricos. En cambio, el gasto público en incidencia del gasto público muestra
educación básica es una política pro hogares conveniente reforzar los presupuestos para
pobres, porque el 35% es percibido por los educación parvularia y básica, y para
hogares del quintil más pobre, y solamente el 5% fortalecer cobertura y calidad en educación
lo reciben los hogares del quintil más rico. Esta media; por el lado de la salud pública, sería
estrategia propone que se refuercen las partidas eficiente desde el punto de vista de la
presupuestarias de aquellas políticas que son pro equidad, fortalecer los servicios prestados
pobres, y se reduzcan las que son pro ricos por hospitales y clínicas del ministerio de
(gráfica). salud.
Estos resultados revelan que existen un alto • Modificar, lo más pronto posible, la
potencial por el lado del gasto para mejorar estrategia actual de subsidios y congelamiento
considerablemente la equidad de la política fiscal, de precios de servicios básicos como gas
fijando las prioridades en aquellos programas y licuado, agua, electricidad y transporte
políticas que favorecen a los más pobres de la público, que consumirán cerca de US$400
2007: Incidencia del beneficio
del gasto público
40
Subsidio de gas licuado (US$84.5MM/US$104.5MM)
Porcentaje del gasto en cada quintil
35 35 Educación básica (US$316.9MM)
30
28
25 24
24
22
20
19 19
15
13
10 11
5 5
0
q1 q2 q3 q4 q5
Quintiles de ingreso
Fusades 7

20. millones en 2008, y crean distorsiones de • Agua:
información en los precios. Un estudio de los
mismos aconseja una línea de reforma que se - Para consumidores de menos de 20 m3
apoye en mecanismos aceptados e condicionar el subsidio a aquellos que
institucionalmente consolidados, como el del consumen menos de 99Kwh de
subsidio a los hogares para el consumo de electricidad. No obstante, esto todavía
energía eléctrica por debajo de 99 Kwh al deja por fuera un segmento importante
mes. Una mejora en el desempeño de este de población que no tiene servicio de
mecanismo por la vía de una reducción de agua.
los errores de exclusión e inclusión a través - Se hace necesaria una revisión tarifaria
de mecanismos administrativos de integral que tenga en cuenta los costos
comprobación previa de medios de vida operativos y los costos incrementales de
(CPMV) parece una tarea central hacia una largo plazo de ANDA, y que mejore los
focalización de los subsidios. Junto con este ingresos dentro de una auditoría más
proceso, se considera adoptar una secuencia
integral de la eficiencia y productividad
"convergente" de los subsidios en gas licuado
de la empresa.
y agua, hacia un formato similar que
"pivotee" sobre el subsidio a la electricidad.
La reducción actual de los precios del
• Transporte público:
petróleo debe tomarse como una gran
oportunidad para avanzar en la reforma y
rediseño. - Es el único caso de los mecanismos de
subsidios considerados que no entra en
• Consumo de electricidad: las posibilidades de convergencia o
condicionalidad con el subsidio a la
- Conservar subsidio a consumo por electricidad, por tratarse de un servicio
debajo de 99Kwh, pero mejorar no domiciliario, adquirido por los
paulatinamente el mecanismo de consumidores y, además, con problemas
focalización por la vía de CPMV. sectoriales de organización en la
- Convergencia rápida de los precios provisión que implican ausencia de
en subsidios generalizados a empresas grandes -públicas o privadas-
demandas medias y grandes. y que pueden ser objeto de control
- Convergencia lenta secuencial de directo o regulación moderna. El
precios para la demanda residencial transporte público es un área que
en consumos superiores a 99Kwh.
requiere un mayor estudio tanto de
- Convergencia a precios de mercado
situación como de reformas, porque una
del contrato de la Administración
Nacional de Acueductos y parte considerable de los hogares y
Alcantarillados y la Comisión ciudadanos más vulnerables del país están
Ejecutiva Hidroeléctrica del Río expuestos a su eficiencia.
Lempa (ANDA-CEL).
• Dadas las restricciones fiscales y necesidades
• Gas licuado: de crecimiento económico, para aumentar la
inversión es conveniente financiar grandes
- Focalización parcial vía subsidio en proyectos de infraestructura con participación
electricidad, adoptando una convergencia privada (PPP y concesiones) y asegurarse que
secuencial a precios de mercado. Este las inversiones proporcionen altos beneficios
mecanismo requiere de un estudio de
económicos y sociales. En este sentido hay
factibilidad y puede presentar dificultades
en términos de costos administrativos y tres aspectos a considerar:
de implementación.
8 Fusades

21. - Política de inversión en - Fortalecer los mecanismos de
infraestructura. Partir de los principios coordinación interinstitucional para
claves para desarrollar un sistema de el desarrollo de infraestructura de
infraestructura de calidad mundial, que alta calidad.
atienda las necesidades de competitividad
y de equidad social. La política de • Introducir esquemas de evaluación de
inversión en infraestructura debe cumplir programas y políticas sociales para cortar
con un doble objetivo: asegurar que los programas de bajo rendimiento social y
proyectos que se realicen se traduzcan en económico y fortalecer aquellos con alto
beneficios para los usuarios a través de rendimiento.
tarifas más bajas, mejor calidad y mayor
cobertura, y al mismo tiempo que • La política de atención a la vejez es mucho
permita a las empresas obtener una tasa más que una pensión monetaria. Se
justa de retorno sobre sus inversiones a recomienda introducir nuevos pilares de
fin de garantizar las inversiones y su atención, como servicios de salud y nutrición,
financiamiento en el largo plazo. El o ayudas no contributivas a individuos fuera
balance de ambos objetivos es crítico de los sistemas actuales. Estas medidas son
para que la política tenga éxito. más complejas y requieren de un diseño
Entendido esto, conviene promover la cuidadoso de los programas (ver
concesión de puertos de La Unión y componente social de la propuesta).
Acajutla, ferrocarriles, y proyectos de
generación eléctrica. Las medidas anteriores apuntan en la dirección de
un gasto público más eficiente, que cada dólar de
- Desarrollar un sistema de gasto público dé el mayor rendimiento social y
formulación y evaluación económica económico. Sin embargo, éstas no son suficientes
y social de proyectos que mejore la para alcanzar ese objetivo, pues es importante que
eficiencia en infraestructura. No sólo los funcionarios y el aparato administrativo del
hay que invertir más, sino que hay que sector público tengan la capacidad para llevar
invertir mejor. En 1989 Fusades hizo un adelante estas reformas en forma eficiente. Las
diagnóstico y una propuesta para la siguientes propuestas se concentran en reformas
creación de un Sistema Nacional de para continuar el proceso de modernización del
Inversiones (SNI), a fin de lograr una Estado.
mejor distribución sectorial de la
inversión, una mejor evaluación y
selección de proyectos de inversión,
entrenamiento de personal técnico, y la 1.5 Modernización del Estado
adopción de la evaluación de proyectos
como una rutina. El primer paso en esta
dirección sería formar un ejército de
cuadros técnicos especialistas en análisis
de costo beneficio. El segundo paso sería Durante los últimos veinte años, el Estado
que el marco legal obligue a que se salvadoreño ha venido sufriendo una serie de
convierta en una rutina para la transformaciones marcadas por dos eventos
construcción de obras públicas, para que trascendentales: el fortalecimiento de la
la decisión de construcción deje de ser democracia a partir de la firma de los Acuerdos
una decisión política y pase a ser una de paz, y el cambio de modelo económico hacia
decisión con justificación técnica. un sistema de economía social de mercado. Este
último evento marca una diferencia importante en
cuanto al rol que el Estado debe desempeñar
Fusades 9

22. como promotor del desarrollo económico y contar con un gobierno eficiente y eficaz en
social. generar resultados para la sociedad.
La realidad actual del entorno nacional e Para el desarrollo sostenible y equitativo se
internacional ha revivido el debate sobre la requiere de un Estado democrático, moderno y
intervención del Estado en la sociedad, eficiente, que cumpla con sus roles para la
generando discusiones sobre la necesidad de más promoción del crecimiento económico; provea
Estado o más mercado, confundiendo el rol y un marco regulatorio que asegure el buen
tamaño del Estado con la efectividad del Estado funcionamiento de los mercados; garantice un
en el cumplimiento de sus roles como promotor entorno macroeconómico estable y confiable;
del bienestar. La evidencia empírica, sin embargo, otorgue predictibilidad sobre las reglas del juego
demuestra que no existe una relación única y en un Estado de derecho; brinde seguridad
contundente entre el bienestar y gasto público y, pública; sea capaz de adoptar políticas
en años recientes, entre mejoramiento de los económicas y sociales apropiadas para la
indicadores socioeconómicos y gasto público. reducción de la pobreza y la protección del
Más bien, la evidencia demuestra que más allá del medio ambiente, y que implante estas políticas en
gasto público o el tamaño del Estado, la calidad una forma eficiente, transparente y responsable.
de las instituciones y las modalidades que el Estos principios que han guiado las acciones de
Estado utiliza los recursos públicos en el modernización, aún están vigentes en el contexto
cumplimiento de sus funciones, es lo que actual, y deben ser la guía para cualquier proceso
realmente hace la diferencia en el alcance del de modernización.
bienestar.
La modernización del Estado debe ser, además,
La dispersión de combinaciones de gasto público un proceso dinámico y flexible que se adapte a las
como porcentaje del PIB y PIB per cápita en una realidades cambiantes: sociedades civiles más
muestra grande de países revela que no existe una participativas, desarrollo de las tecnologías de
relación clara entre tamaño de gobierno y información y comunicaciones, nuevas
bienestar. Un mayor nivel de gasto público no herramientas para el conocimiento y observancia
garantiza que aumente el crecimiento económico de los derechos y obligaciones de los ciudadanos,
y el nivel de PIB per cápita. Lo importante es y mercados más abiertos.
Tamaño de gobierno y PIB per cápita
50
Muestra completa
45
Gasto público como porcentaje del PIB
América Latina
40
35
30
25
20
15
10
5 El Salvador
0
0 20000 40000 60000 80000
PIB per cápita PPA
Fuente: World Development Indicators.
10 Fusades

23. Finalmente, la modernización del Estado es un A partir de 1996, con apoyo financiero de
proceso amplio, que abarca diferentes ámbitos e organismos multilaterales, el gobierno inició la
involucra a los diferentes poderes, y obedece a implementación de un programa específico de
objetivos claros: 1) el fortalecimiento del modernización de sector público que promueve
sistema democrático (con reformas a los reformas profundas para fomentar la
sistemas judiciales y legislativos, y a la competencia y abrir a la participación privada la
organización política del Estado); 2) el provisión de servicios públicos en las áreas de
fortalecimiento del Estado de derecho (con telecomunicaciones, energía, pensiones y
reformas que garanticen la independencia de construcción de infraestructura. Asimismo, se
poderes, el fortalecimiento de la capacidad desarrollaron los marcos regulatorios respectivos
judicial, y la aplicación de mecanismos alternos de (incluyendo puertos y aeropuertos); se reformó la
solución de disputas); 3) el desarrollo de los gestión institucional mediante acciones de
mercados para la inclusión de más actores a sus descentralización en sectores de salud, educación
beneficios (fortalecimiento de marcos y agua potable; se simplificaron trámites y
regulatorios, promoción de la competencia, procedimientos en distintas instituciones; se
programas subsidiarios para erradicación de modernizó la administración de los recursos
pobreza); y, 4) la eficacia en la gestión pública financieros, humanos y compras públicas; y en los
(con reformas para hacer un aparato últimos años, se desarrollaron marcos
administrativo más eficiente y efectivo). En la regulatorios para el fomento de la competencia y
presente estrategia, los primeros dos objetivos se protección a los consumidores, así como acciones
abordan con detalle en el capítulo quinto, para incrementar la transparencia con la
haciéndose en este capítulo una breve síntesis de aprobación de la Ley de Ética Gubernamental.
los avances y desafíos de las reformas para
alcanzar el tercer objetivo y una propuesta No obstante los avances alcanzados en términos
concreta de agenda para alcanzar el cuarto de estabilidad macroeconómica, ampliación de
objetivo que es hacer más eficiente la gestión cobertura y calidad de los servicios,
pública. mejoramiento de la infraestructura y del clima de
negocios, y mejoramiento de indicadores sociales,
aún existen serios desafíos en materia de
modernización e innovación del sector público,
que lleven a El Salvador a más bienestar social, a
mayores niveles de competitividad y ampliar los
1.5.1 Proceso de modernización en las beneficios del crecimiento a sectores que aún se
encuentran excluidos. Entre algunos de estos
últimas dos décadas y desafíos desafíos podemos mencionar: el fortalecimiento
pendientes de la regulación y fomento de la competencia en
la provisión de servicios públicos; la ampliación
de cobertura del sistema de pensiones y su
contribución al desarrollo del mercado de
capitales, un sistema de protección social que
El proceso de modernización de las instituciones incluya a sectores informales y rurales, así como
públicas se caracteriza por la implementación de obtener oportunamente los recursos para
dos tipos de reforma: las llamadas de primera enfrentar el costo fiscal del antiguo sistema de
generación para la estabilización económica y el pensiones; la implementación de reformas
ajuste estructural, realizadas a principios de los integrales en el sector de agua potable, salud y
noventa; y las reformas institucionales o de transporte público de pasajeros, que son urgentes
segunda generación, que fueron complemento en términos de eficiencia, cobertura y calidad; el
indispensable de las primeras, aplicadas a lo largo avance gradual del proceso de descentralización, a
de las últimas dos décadas. fin de pasar competencias, pero a su vez recursos,
Fusades 11

24. a los gobiernos locales con administraciones los siguientes criterios: 1) la viabilidad política de
fortalecidas. las reformas; 2) el impacto transversal de las
mismas; 3) la capacidad de ejecución de las
Cada uno de los desafíos anteriores deben ser instituciones; y, 4) el retorno en eficiencia de las
tomados en cuenta al diseñar las políticas públicas mismas.
respectivas; la presente sección se concentra en
una agenda para el mejoramiento de la gestión La propuesta de modernización de cinco ejes de
pública, a fin de responder a la necesidad de acción se visualiza en el siguiente diagrama:
contar con un gobierno más eficiente y
transparente, capaz de implementar políticas en • Profesionalización de la burocracia
forma efectiva. estatal. La reforma de recursos humanos
iniciada en 1996 tenía una concepción integral
que incluía: el establecimiento de un sistema
de información de recursos humanos, la
creación de una unidad central para la
1.5.2 Hacia una nueva gestión del administración de los mismos, la reducción
de personal redundante en la administración
sector público pública y el establecimiento de un nuevo
marco legal para incrementar la calidad y
profesionalización de los servidores públicos.
Por distintas razones de índole político, la
El objetivo de la agenda de modernización es aprobación del nuevo marco legal no pudo
contar con un Estado profesional, que se enfoque realizarse y los avances se dieron básicamente
en resultados, que sea transparente, estratégico y en el establecimiento del sistema de
moderno. información. En la actualidad, persisten
problemas serios en la calidad y capacidad de
Para el alcance de dicho objetivo, se seleccionaron los funcionarios públicos, ubicándonos por
cinco ejes de acción a los cuales fueron aplicados debajo de la media de América Latina en los
Propuesta de modernización de
la gestión pública
Profesionalización
de la burocracia
Transparencia en
la gestión del Presupuesto por
gasto Modernización resultados
de la gestión
pública
Programa Coordinación de
e‐Gobierno políticas y desarrollo
de proyectos
12 Fusades

25. índices de consonancia estratégica, mérito y orientándose hacia presupuestos basados en
capacidad funcional del servicio civil. resultados.
Dado que el recurso humano es crucial en la Para lograr este cambio, se propone una
ejecución eficiente de las políticas públicas, se estrategia gradual en tres etapas: 1)
propone profundizar la reforma iniciada elaboración de presupuestos con base en
mediante acciones como: la consolidación del información de resultados, definiendo
Sistema de Información de Recursos Humanos claramente en qué se gasta y qué se obtiene,
(SIRH) y su utilización como instrumento para la para lo cual será necesario desarrollar
toma de decisiones; la institucionalización e indicadores de gestión, así como preparación
implementación de programas de evaluación de de presupuestos plurianuales que permitan
desempeño, abriendo a concurso las plazas para tener una visión clara de mediano plazo que
asegurar personas con las competencias más permita superar las rigideces existentes; 2)
adecuadas; el replanteamiento de las funciones y migración gradual de la formulación de
atribuciones de las Comisiones de Servicio Civil presupuestos con base en insumos hacia la
para el desarrollo de competencias; y la revisión y presupuestación con base en resultados,
actualización del Anteproyecto de Ley de Servicio asignando los recursos en función del costo
Civil, buscando los consensos políticos necesarios de los resultados esperados; y, 3)
para su aprobación. A la larga, se pretende la elaboración de presupuestos con base en
creación del Sistema Integral de Recursos desempeño, introduciendo premios y
Humanos, conformado por los siguientes castigos para mejorar el desempeño de los
subsistemas: i) planeación de recursos humanos funcionarios a cargo de implementar las
de la administración pública; ii) valoración de políticas, incluyendo contratos de gestión.
puestos de trabajo y su remuneración; iii) ingreso Esta última etapa, aunque es deseable,
y separación de servidores públicos; iv) posiblemente requerirá más de un quinquenio
capacitación y fortalecimiento de capacidades de para implementarla, pero es importante
los servidores públicos; v) evaluación de la tenerla como meta de largo plazo.
gestión; y, vi) plan de carrera y desarrollo.
• Incremento de transparencia en la
• Presupuestos con base en resultados. La gestión del gasto. A partir de la ratificación
aprobación de la Ley de Administración de la Convención de las Naciones Unidas
Financiera Integrada en 1995, fue un gran contra la Corrupción, el Estado salvadoreño
paso en la modernización de la ha venido realizando esfuerzos como la
administración de recursos financieros, reciente aprobación de la ley de Ética
mostrando resultados positivos como la Gubernamental. No obstante estos esfuerzos,
mayor eficiencia en la distribución y uso de el país no ha avanzado lo suficiente en el
los recursos; estandarización de normas y mejoramiento de los índices de corrupción y
procedimientos; disponibilidad en tiempo transparencia, medidos a través de
real de información financiera, que incidió en indicadores internacionales como los de
una mejor toma de decisiones y mayor Transparencia Internacional, los indicadores
transparencia, entre otras. No obstante, aún Globales de Gobernabilidad del Banco
estamos lejos de lograr que el presupuesto se Mundial o el índice de transparencia
convierta en una herramienta que garantice la presupuestaria; habiendo aún mucho camino
calidad del gasto público, a través de una que recorrer en este campo.
mejor asignación de los recursos hacia
actividades más eficientes y hacia la En este contexto, en el capítulo de
focalización de las políticas en los sectores Instituciones se hace una propuesta concreta
estratégicos, tal como vemos que ha sucedido para la promulgación de una Ley de Acceso
en países que profundizaron las reformas, a la Información, contribuyendo Fusades
Fusades 13