Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social                            MISIÓN            Ser            un...
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IntroducciónHace veinte años Fusades elaboró y presentó a la               todo, una sociedad compuesta por personassocied...
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Capítulo 1                                Estabilidad macroeconómicaUn activo importante que resultó de las reformas      ...
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como promotor del desarrollo económico y                                                                contar con un gobi...
Finalmente, la modernización del Estado es un              A partir de 1996, con apoyo financiero deproceso amplio, que ab...
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2008: Estrategia económica social e institucional 2009-2014. Democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo

  1. 1. Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social MISIÓN Ser un centro de pensamiento e investigación de alta credibilidad, que promueva el progreso económico y social de los salvadoreños, mediante el desarrollo sostenible, bajo un sistema democrático y de libertades individuales
  2. 2. 338.9F863e Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, (Fusades) Estrategia económica, social e institucional 2009-2014:sv democracia y crecimiento: fundamentos del desarrollo / Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social, Fusades. – 1a. ed. – San Salvador, El Salv. : Fusades 2008 82p. ; 21 cm ISBN 978-99923-893-3-1 1. Crecimiento económico. 2. Desarrollo social. 3. Integración económica. 4. Democracia. I. Título.BINA/jmh© FUNDACIÓN SALVADOREÑA PARA EL DESARROLLOECONÓMICO Y SOCIAL – Fusades –Una publicación del Departamento de EstudiosEconómicos y Sociales – DEES –Primera edición, 1,000 ejemplaresDiciembre de 2008ISBN 978-99923-893-3-1San Salvador, El Salvador, CentroaméricaHecho el depósito de Ley de acuerdo con el Art. 15 de la Ley del Libro
  3. 3. Comisión de Estrategia Junta Directiva de Fusades Presidente Antonio CabralesAntonio Cabrales VicepresidenteFrancisco R.R. de Sola Francisco R.R. de SolaJosé Carlos BonillaJuan Daniel Alemán Gurdián Secretario Carlos Quintanilla SchmidtRafael BarrazaRoberto Llach ProsecretarioAlberto Harth Deneke Juan Daniel AlemánLuis Membreño Tesorero esorer eroÁlvaro Guatemala Freddie FrechClaudia UmañaRoberto Rivera Campos Protesorero José Carlos Bonilla Directores Rafael Barraza María Eugenia Brizuela de Ávila Rafael Castellanos César Catani Claude Cohen David Escobar Galindo Alberto Harth Deneke Elena María Lacayo de Alfaro Miguel Lacayo Roberto Llach Lionel Mejía Luis Membreño Jaime Roberto Palomo Alfredo Schildknecht Miguel Ángel Simán Asesores Junta Directiva Roberto Murray Meza Ricardo Hill Argüello Jorge Zablah-Touché
  4. 4. ÍndiceIntroducción ................................................................................................................... iCapítulo 1Estabilidad macroeconómica ......................................................................................... 1 1.1 Un desafío internacional: fortalecer la estabilidad financiera ........................................ 1 1.2 Preservar la estabilidad fiscal............................................................................................3 1.3 Política tributaria ................................................................................................................ 4 1.4 Gasto público más eficiente y productivo ..................................................................... 6 1.5 Modernización del Estado .............................................................................................. 9 1.5.1 Proceso de modernización en las últimas dos décadas y desafíos pendientes ............................................................................................. 11 1.5.2 Hacia una nueva gestión del sector público......................................................12Capítulo 2Mayor protección social y seguridad ciudadana para mejorar el bienestarde las familias ......................................................................................................... 15 2.1 Protección social ............................................................................................................... 15 2.2 Seguridad ciudadana ........................................................................................................19Capítulo 3Crecimiento e inserción en la economía del conocimiento ............................................. 23 3.1 Calidad de la educación y capacitación: fundamentos de la competitividad .............26 3.2 Innovación: fuente de crecimiento ................................................................................. 34 3.3 Tecnologías de información y comunicación: autopista del conocimiento ............... 37 3.4 Redes de salvadoreños en el exterior: aprovechando los talentos ..............................39 3.5 Régimen económico e institucional: entorno para los negocios .................................. 41 3.5.1 Fortalecimiento de las pequeñas empresas y del emprendedurismo .............41 3.5.2 Comercio internacional....................................................................................... 42 3.5.3 Política comercial .................................................................................................43 3.5.4 Integración económica regional .........................................................................45 3.5.5 Atracción de inversión extranjera ...................................................................... 45
  5. 5. Capítulo 4Recursos para el desarrollo productivo sostenible .......................................................... 47 4.1 La agricultura salvadoreña: retomando el camino hacia la competitividad ............... 47 4.2 Gestión ambiental en El Salvador: innovación y eficiencia para la competitividad ..52 4.3 Desafíos en energía eléctrica: competencia, regulación e inversión .............................55Capítulo 5Institucionalidad democrática ........................................................................................ 59 5.1 Elecciones y sistema electoral ..........................................................................................59 5.2 Los partidos y el sistema de partidos .............................................................................60 5.3 Relaciones Ejecutivo-Legislativo .....................................................................................61 5.4 La administración de justicia ...........................................................................................63 5.5 Descentralización municipal ............................................................................................64 5.6 Transparencia y rendición de cuentas .............................................................................67 5.7 Cultura política, capital social y seguridad ciudadana ................................................... 69 5.7.1 Cultura política .................................................................................................... 70 5.7.2 Capital social ........................................................................................................70 5.7.3 Seguridad ciudadana ...........................................................................................71 Recuadro: Consistencia fiscal de la estrategia ............................................................................ 73 Notas de final ...............................................................................................................................75 Gráficas, diagramas y cuadros 2007: Incidencia del beneficio del gasto público ...................................................................... 7 Tamaño del gobierno y PIB per cápita ......................................................................................10 Propuesta de modernización de la gestión pública ...................................................................12 Sistema de protección social para mitigar la vulnerabilidad .................................................... 16 Crecimiento de la economía de El Salvador .............................................................................25 El Salvador en la economía del conocimiento ..........................................................................27 Papel del Estado, gestión y gobernabilidad ambiental .............................................................53 Variables intervinientes en la asignación de competencias ........................................................65
  6. 6. Siglas utilizadasAA Acuerdo de AsociaciónAFP Administradora de Fondo de PensionesAID Agencia Internacional para el DesarrollANDA Administración Nacional de Acueductos y AlcantarilladosAPI Alianza Privada de la InnovaciónBFA Banco de Fomento AgropecuarioBID Banco Interamericano de DesarrolloBMI Banco Multisectorial de InversionesCAFTA Tratado de Libre ComercioCAFTA-RD Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (siglas en inglés)CAUCA Código Aduanero Uniforme CentroamericanoCCR Corte de Cuentas de la RepúblicaCEL Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río LempaCENTA Centro Nacional de Tecnología Agropecuaria y ForestalCEPAL Comisión Económica para América Latina y el CaribeCIAL Comités de Investigación Agrícola LocalCIAT Centro Internacional de Agricultura TropicalCND Comisión Nacional de DesarrolloCOMIECO Consejo de Ministros de Economía y ComercioCOMPRASAL Sistema de Compras Públicas, conocido como COMPRASALCONAMA Consejo Nacional del Medio AmbienteCONAMYPE Comisión Nacional de la Micro y Pequeña EmpresaCPMV Comprobación previa de medios de vidaDAI Derecho Arancelario a la ImportaciónDGSVA Dirección General de Sanidad Vegetal y AnimalDigestyc Dirección General de Estadística y CensosEDUCO Educación con Participación de la ComunidadEHPM Encuesta de Hogares de Propósitos MúltiplesENA Escuela Nacional de AgriculturaFED Federal Reserve SystemFEPADE Fundación Empresarial para el Desarrollo EducativoFMI Fondo Monetario InternacionalFODES Fondo para el Desarrollo Económico y Social de los MunicipiosFONDEPRO Fondo de Desarrollo ProductivoFusades Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y SocialGIRH Gestión Integrada de Recursos HídricosIDES Informe de Desarrollo Económico y SocialIED Inversión extranjera directaIMF Instituciones de microfinanzasINSAFORP Instituto Salvadoreño de Formación Profesional
  7. 7. ISTA Instituto Salvadoreño de Transformación AgrariaIVA Impuesto al Valor AgregadoLETES Letras del TesoroLMA Ley del Medio AmbienteMAG Ministerio de Agricultura y GanaderíaMARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos NaturalesMCCA Mercado Común CentroamericanoMCS Medios de comunicación socialMEGATEC Mejoramiento Gradual de la Educación Técnica y TecnológicaMIEC Ministerio de EconomíaMINED Ministerio de EducaciónMIPYME Micro, pequeña y mediana empresaNMF Nación Más FavorecidaOCAVI Observatorio Centroamericano sobre ViolenciaOMC Organización Mundial del ComercioOMS Organización Mundial de la SaludONG Organismos no gubernamentalesPIB Producto Interno BrutoPNC Policía Nacional CivilPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloPPA Paridad de Poder AdquisitivoPPP Plan Puebla PanamáPROESA Promoviendo Inversión en El SalvadorPYME Pequeña y mediana empresaRCR Reducción de costos realesRECAUCA Reglamento del Código Aduanero Uniforme CentroamericanoSIGET Superintendencia General de Electricidad y TelecomunicacionesSIN Sistema de Innovación NacionalSINALIT Sistema Nacional de Alianzas para la Innovación TecnológicaSINAMA Sistema Nacional de Gestión del Medio AmbienteSIRH Sistema Integral de Recursos HumanosSNET Servicio Nacional de Estudios TerritorialesSNI Sistema Nacional de InversionesSSF Superintendencia del Sistema FinancieroTIC Tecnologías de la Información y ComunicaciónTLC Tratado de Libre ComercioUE Unión EuropeaUNDEF Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (por sus siglas en inglés)Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (por sus siglas en inglés)USDA Departamento de Agricultura de Estados Unidos (por sus siglas en inglés)
  8. 8. IntroducciónHace veinte años Fusades elaboró y presentó a la todo, una sociedad compuesta por personassociedad su primera estrategia quinquenal, una justas. El sistema persigue conseguir la justiciaestrategia que resultó muy importante para la entre las personas (conmutativa) y la justicia entreeconomía salvadoreña en los siguientes años. las personas y el producto social (distributiva). LaAquél fue un momento de inflexión: en lo primera rige las relaciones entre individuo; lapolítico el país se acercaba a una solución segunda entre la comunidad y sus miembros. Lonegociada del conflicto; en lo económico, era la esencial de esta última es perseguir unaoportunidad de modificar el modelo económico distribución equitativa de las retribuciones que laque en los últimos años había adquirido sociedad otorga a sus miembros.particularidades especiales. El sistema debe resguardar una equidad ex-ante,En efecto, la realidad se caracterizaba por una es decir, que todos los miembros de la sociedadeconomía que privilegiaba la sustitución de tengan adecuado acceso a los beneficios delimportaciones, con aranceles elevados para progreso. En ningún caso se persigue igualdadproteger el mercado local, el sistema financiero ex-post, que implicaría igualdad de resultados,había sido nacionalizado, y la actividad imposible de lograr, dadas las diferencias,intervencionista del gobierno se encontraba naturales y muchas otras que existen entre losextendida en diferentes ámbitos de la actividad seres humanos.privada: controles de las tasas de interés y dealgunos precios de productos importantes, entre El concepto de igualdad que se persigue es ante lalos cuales destacaba el tipo de cambio que había ley, es decir, el derecho que todos los habitantesdado origen a un mercado negro de divisas. sean tratados de igual manera por la justicia.Esta realidad se abordó sobre la base de un Búsqueda permanente del bien común. Esto se defineconjunto de principios que han establecido los como el conjunto de condiciones sociales quefundamentos del pensamiento de FUSADES. permite a todos y a cada uno de los ciudadanosEstos principios se agruparon en cinco bases alcanzar su plena realización personal. El biendoctrinarias y cinco principios básicos de común no es el del Estado, tampoco el de laeconomía de mercado. mayoría ni de la minoría. El Estado no debe propiciar el colectivismo en aras de un malEl hombre es el principio y fin de los esfuerzos de toda entendido bien común, sino promover unsociedad. La persona tiene una serie de derechos auténtico espíritu de solidaridad donde seinalienables que son anteriores a todo Estado, que desarrolle una preocupación y responsabilidadno se pueden irrespetar en nombre de la activa por el bien de los demás.colectividad. La libertad es un derecho inalienabledel ser humano, además de ser condición La propiedad privada, derecho inalienable del hombre. Lanecesaria para la moralidad de nuestros actos, ya propiedad privada es consecuente con laque las acciones que no emanan de una voluntad naturaleza humana y es la única que puede hacerlibre son moralmente neutras. Por lo tanto, se posible un orden social justo, constituye undebe respetar al individuo como ser humano elemento esencial para preservar la paz y lalibre y responsable de sus actos. Este respeto es la armonía entre los seres humanos y es esencialbase de un sistema que postula como su meta para que exista eficiencia en la administración deprincipal el lograr el bien común. los bienes.La justicia como garante del funcionamiento social. El El papel del Estado. El Estado debe asumir unsistema social, para que sea viable, debe descansar papel subsidiario en la sociedad, es decir, sóloen una sociedad justa, que significa, antes que aquellas tareas que no pueden ser desarrolladasFusades i
  9. 9. por personas o grupos intermedios y que sean provisión de bienes públicos. Debe velarsocialmente deseables. Sus deberes son: velar por permanentemente por una sana competencia,la seguridad y vida de todos los miembros de la evitando los comportamientos desleales por partesociedad; asegurar a cada quien el respeto a su de algún agente económico. Es tambiénpropiedad y la administración de la justicia con responsabilidad del Estado garantizar que todosbase en el principio de igualdad ante la ley, y velar los habitantes puedan integrarse a los mercados,por todos aquellos miembros de la sociedad que para lo cual se requiere que todos puedan accederse encuentran imposibilitados de hacerlo por sus a los servicios básicos. La eliminación de lapropios medios. extrema pobreza es, entonces, una de sus responsabilidades principales.La descentralización en la toma de decisiones. Elfuncionamiento libre de los mercados a través del Sobre la base de estos mismos principios, lafuncionamiento de los precios, produce la Estrategia 2009-2014, encara una realidadatomización de las decisiones económicas económica y social sustancialmente diferente. Entransformando al hombre en un ser el ámbito internacional, como resultado, en parteesencialmente económico. Así, también se respeta de la globalización y, en parte de las reformasel principio de libertad económica y el derecho económicas de los noventa, hay cuatro rasgos quede los individuos de actuar responsablemente hacen diferente esa realidad.frente a sus decisiones. Flujos de comercio. Hoy la economía salvadoreña esLos precios son las señales básicas de la economía. Del sustancialmente abierta. La apertura de lacorrecto funcionamiento del sistema de precios y, economía, medida por el total de exportaciones epor ende, de la falta de distorsiones en el mismo, importaciones como porcentaje del productodepende que se asignen los recursos hacia aquellas interno bruto asciende a 62%. Al mismo tiempo,actividades que la sociedad considera más las exportaciones se han diversificado: las noimportantes y que son más rentables. tradicionales representan 48.2% y las de maquila 45.3%. La dependencia de los flujos deLa competencia garantiza la eficiencia del mercado. La comercio es más intensa y, en consecuencia, lascompetencia garantiza que los mercados reflejen exigencias para elevar la productividad y laen los precios de los productos las preferencias competitividad son mayores.de los consumidores. Bajo este sistema esindispensable que no haya monopolios, Flujos de capital. Las reformas económicas de losoligopolios o carteles que pueden ejercer un noventa abrieron plenamente la cuenta de capitalcontrol sobre la oferta de los productos a los flujos internacionales de capital. Estaafectando artificialmente los precios, ya que de dinámica se ha acentuado con la dolarización deesta manera los recursos de la sociedad estarían principios de esta década y con la recientesiendo desperdiciados. La competencia, por internacionalización de la propiedad de la bancatanto, es el motor del progreso, de la innovación privada. Este fenómeno ha alterado ely del desarrollo de toda sociedad. comportamiento de las variables macroeconómicas. Por ejemplo, la tasa de interésEl sistema de mercado es moralmente ético. El sistema de está determinada por el comportamiento de lamercado ha sido criticado por basarse en la tasa de interés internacional, y el ahorro no estápersecución de objetivos individuales egoístas; sin restringido solamente por el ahorro nacional,embargo, de respetarse los principios anteriores, pues éste se complementa con el ahorro externo.la persecución de utilidades individuales es lo que Como veremos, estos comportamientos se hanconlleva a maximizar el bienestar social al alterado con la crisis financiera que en estesatisfacerse las necesidades de los consumidores, momento enfrenta el mundo.convirtiendo el sistema de mercado en unomoralmente ético. Flujos de migrantes. La cantidad de salvadoreños que viven en Estados Unidos está contribuyendoLabor complementaria del Estado. El Estado debe a la economía nacional con un flujo de dólaressuplir al mercado en ciertas áreas, como la que aumenta los ingresos de la economía ii Fusades
  10. 10. nacional, mejorando las condiciones de vida de Pero la globalización de la economía también nosmuchas familias pobres y constituyendo un flujo presenta desafíos de mediano plazo. El punto demonetario que incrementa la liquidez de la partida de esta estrategia es el desafío deeconomía. insertarse a la economía del conocimiento. Éste es uno de los ejes ordenadores de la estrategia. LaFlujos de conocimiento. La globalización y el inserción a la economía del conocimientodesarrollo de las tecnologías de información y demanda políticas públicas para impulsar lacomunicaciones han potenciado el flujo de educación, la innovación y las tecnologías deconocimiento disponible para los países. La información y comunicaciones y para crear unInternet es el instrumento más palpable de este entorno de estabilidad macroeconómica, defenómeno. Este desarrollo ha hecho del modernización del Estado, de seguridadconocimiento la fuente principal de ciudadana y de instituciones que fortalezcan laproductividad y crecimiento económico y ha seguridad jurídica para realizar negocios.permitido articular la educación, innovación,tecnologías de información y comunicaciones y El otro eje ordenador de la estrategia es ellas instituciones, para constituir la economía del fortalecimiento de las instituciones para mejorar laconocimiento. democracia. Indiscutiblemente, desde la firma de los Acuerdos de Paz en 1992, el país ha dadoLa presente estrategia debe enfrentar los desafíos enormes pasos en materia de desarrollode la nueva realidad, que las transformaciones de democrático; no obstante, debe continuarse en ella globalización y de las reformas han constituido, esfuerzo de fortalecer el entramado institucionalbasándose en los mismos principios doctrinarios para mejorar la calidad de la democraciay de economía de mercado que definen la salvadoreña a través de una nueva generación denaturaleza de Fusades. reformas institucionales. Es por ello que se introduce en la presente estrategia elLa realidad de la globalización nos ha planteado fortalecimiento institucional, con el objeto de quedesafíos urgentes, desafíos de corto plazo. con una visión a largo plazo y de compromisoCiertamente, los flujos de capital y la con el país, puedan ser implementadas lasinternacionalización bancaria y la dolarización, medidas que nos conduzcan a que el mismo seaimprimen características particulares al impacto una realidad.que está teniendo la crisis financiera mundial. Enesta estrategia se plantean medidas para mitigar La razón que nos motiva a incorporar este temalos riesgos asociados con la incertidumbre en la estrategia, parte de la premisa que lasfinanciera y productiva, a la liquidez de la instituciones importan, pues uno de los factoreseconomía nacional y a su derrame a los sectores más importantes para lograr el progresoproductivos y sociales, particularmente a los económico y social dentro de un auténticogrupos pobres. Por la urgencia de disminuir los Estado de derecho, es precisamente que lariesgos de la crisis financiera internacional, algunas institucionalidad democrática funcione y sepropuestas de políticas públicas que aparecen en consolide, a fin que el Estado pueda responderesta estrategia ya fueron diseminadas. Por con solvencia satisfaciendo las necesidades delejemplo, Fusades impulsó públicamente la conglomerado social.propuesta de contratar un fondo de contingenciade US$1,000 millones cinco meses antes de la En ese mismo orden de ideas, las institucionespublicación de la presente propuesta y, establecen las reglas del juego, regulan elefectivamente, el gobierno ya se encuentra comportamiento de los distintos actores ennegociando con el FMI dicho préstamo. La democracia, conforman las elecciones y afectan laimportancia de contar con un fondo de elaboración de políticas públicas, estructurando lacontingencia fue propuesta originalmente por elección política y determinando elFusades en noviembre de 2000, previo a la funcionamiento democrático. Las institucionesdolarización de la economía. desempeñan un rol trascendental para lasFusades iii
  11. 11. perspectivas a largo plazo de la consolidación y De esta manera, en el primer capítulo seperdurabilidad de las democracias. proponen políticas para preservar la estabilidad macroeconómica en medio de los riesgos que laLas instituciones contribuyen a mejorar los niveles escasez de liquidez mundial está induciendo ende desarrollo de un país, pues el funcionamiento nuestra economía. También se hace unadel sistema político determina la capacidad de los importante propuesta para volver a impulsar lagobiernos para promover las reformas modernización de la gestión pública. En eleconómicas, sociales y políticas, por lo que la segundo, se propone un sistema de protecciónreforma institucional se vuelve trascendental para social para mitigar la vulnerabilidad de losmejorar la capacidad de gobierno en un marco sectores pobres que están más expuestos a losde mayor responsabilidad, eficiencia y legitimidad efectos negativos de la crisis financierade la acción gubernamental. internacional y del aumento mundial de los precios de los alimentos. El capítulo termina conEl fortalecimiento de la institucionalidad una propuesta para combatir la inseguridaddemocrática y el respeto al Estado de derecho en ciudadana.El Salvador, es un tema que Fusades ha venidopromoviendo con mucho más énfasis desde el En el capítulo 3 se presenta una propuestaaño 2005, al elaborarse en forma conjunta con la integral de mediano y largo plazo para aspirar aUniversidad de Salamanca el estudio: "Las un crecimiento económico apoyado en laInstituciones Democráticas en El Salvador: inserción en la economía del conocimiento. ParaValoración de Rendimientos y Plan de lograrlo, es importante impulsar políticas paraFortalecimiento", el cual contiene un diagnóstico mejorar la calidad de la educación, promover ladel funcionamiento de las instituciones y propone capacidad de innovación y autodescubrimiento,líneas de acción de cara a la construcción de un aprovechar los recursos de las tecnologías deplan de fortalecimiento institucional. Una de las información y comunicaciones y construir redesventajas de haber hecho la investigación con con los salvadoreños del exterior para aprovechardicho centro de estudios, fue su enfoque los talentos y experiencias acumulados porsistémico sobre las instituciones, debido al décadas de migraciones. El capítulo 4 hacecarácter interactivo de los componentes del propuestas sobre la agricultura y el mediosistema político, pues como consecuencia de este ambiente, para que el desarrollo productivo seatipo de relaciones todos los actores de dicho sostenible.sistema dependen mutuamente del rendimientode la totalidad de ellos, por lo que para que una En el capítulo 5, sobre institucionalidadreforma institucional sea efectiva debe tener un democrática, se incluye una valoración sobre elvisión integral y no aislada. desempeño de las más relevantes instituciones, centrándose el mismo en: sistema electoral yEn nuestra visión, el desarrollo económico y sistema de partidos, relaciones entre los órganossocial del país pasa inexorablemente por la Ejecutivo-Legislativo, administración de justicia,institucionalidad democrática y del Estado de transparencia y rendición de cuentas,derecho, pues la eficacia de las distintas políticas descentralización municipal, y cultura política ypúblicas dependerá, en gran medida, del capital social. Asimismo, se dan algunasadecuado funcionamiento de las instituciones y sugerencias de mejora institucional.del respeto al orden jurídico. En el recuadro final, se integran los gastos queDadas las circunstancias que se enfrentan en esta corresponden a esta estrategia, estimados hasta elocasión, provocadas por la crisis financiera 2020: educación, salud, protección social,internacional y de precios de alimentos, esta seguridad ciudadana y modernización del Estado,estrategia aborda en los primeros dos capítulos y se muestra que son consistentes con el objetivolos temas en donde predominan los principales de mantener la deuda del gobierno abajo deldesafíos inmediatos, y en los siguientes tres, los 30% del PIB, siempre y cuando se haga esfuerzotemas con los retos de mediano y largo plazo. de aumentar anualmelnte la recaudación 0.3% del PIB. iv Fusades
  12. 12. Capítulo 1 Estabilidad macroeconómicaUn activo importante que resultó de las reformas vulnerabilidades financieras importantes. Un alzade los noventa en la economía salvadoreña es el de las tasas de interés mundiales podríalogro de una estabilidad macroeconómica fuerte. comprometer seriamente la salud del sistemaEllo se comprueba al mantener los niveles más financiero y contribuir a una fuerte desaceleraciónbajos de inflación de la región centroamericana. de la economía. Afortunadamente, el alza de lasLa estabilidad de precios se consolidó aún más tasas de interés mundiales no parece sercon la dolarización de la economía a partir de inminente, lo que da tiempo para prepararse2001. La dolarización como opción de política mejor para esa eventualidad. También, lacambiaria y monetaria, requiere además de un exposición de shocks externos y de la naturaleza -sistema sólido y de mayor disciplina en las terremotos, huracanes, erupciones- hace necesariofinanzas públicas. En el ámbito financiero, se ha que exista mayor flexibilidad en la política fiscalconsolidado en el país una plaza financiera sana, para poder responder de manera anticíclica. Concomo bajos niveles de mora, facilidades de miras en lo anterior, se recomiendan medidas enacceso al crédito externo -apertura de cuenta de dos grandes áreas de acción para la consolidacióncapitales-, y más recientemente, de la estabilidad macroeconómica, diferenciandointernacionalización, con la adquisición de los entre medidas de corto plazo y medidas deprincipales bancos del país por parte de la banca mediano y largo plazo.internacional. En el ámbito fiscal, a pesar de lasdiversas presiones sobre el gasto público desdediversos ámbitos de política pública, se halogrado mantener una relación entre ingresos ygastos de tal forma que el financiamiento de la 1.1 Un desafío internacional:deuda pública es sostenible bajo las condicionesactuales. fortalecer la estabilidad financieraEl enfoque del manejo fiscal adoptado consisteen identificar gastos prioritarios y gastosineficientes. Sobre esta base, hay que reconocerque se necesita hacer esfuerzos de mayor Todo el mundo está experimentando larecaudación, pero también de eficiencia, incertidumbre y consecuencias de la crisis que seorientando gastos y con una gestión pública más originó en Estados Unidos. El Salvador haeficiente. Por esta razón, al final de este capítulo se respondido bien hasta hoy, aunque algunaspropone una agenda de modernización del variables ya comienzan a mostrar algunosEstado. deterioros: la liquidez monetaria se ha estrechado, las remesas se han desacelerado y la actividadComo toda economía pequeña y abierta, la productiva comienza a mostrar pérdida deeconomía salvadoreña todavía sufre de dinamismo. Tratándose de una economíaFusades 1
  13. 13. dolarizada, es importante que el país prevenga expectativas de que los bancos o ciertosuna posible mayor contracción de la liquidez. El sectores van a estar protegidosesfuerzo para estar adecuadamente preparado financieramente, no importa qué es lo quefrente a la volatilidad de los flujos internacionales hagan (lo que se llama riesgo moral o moraldebería estar orientado en la dirección siguiente: hazard en inglés). • En particular, el banco central debe tener unaEn el corto plazo: comunicación fluida con los bancos extranjeros. Ellos podrían ser la clave para• Los partidos políticos deberían llegar a un garantizar la solidez financiera de El Salvador. acuerdo para asegurar que se harán todos los Vale la pena estudiar el caso de Panamá en esfuerzos necesarios para mantener la este respecto; Panamá no tiene banco central estabilidad financiera y honrar la deuda y aparentemente algunos bancos extranjeros pública. Sería muy peligroso, en las han provisto liquidez a la plaza durante circunstancias presentes, que esto no quede períodos de crisis. claro. La aprobación consensuada por la mayoría de diputados en la Asamblea Legislativa a principios de noviembre de En el mediano plazo: 2008, para negociar dos préstamos por un total de US$950 millones con el Banco • Es necesario reforzar el esquema de Mundial y el Banco Interamericano de supervisión financiera. Una lección Desarrollo (BID), debería sentar el importante que se obtiene de la reciente crisis precedente sobre la forma de proceder hipotecaria en Estados Unidos es que los durante los próximos años. bancos pueden evitar la regulación y tomar mayores riesgos con instrumentos fuera de• El gobierno debería asegurar líneas de balance. Una forma alternativa como los crédito contingentes. Los bancos parecen bancos pueden lograr el mismo objetivo, es tener este tipo de líneas, pero es muy común mediante el financiamiento de empresas que desaparezcan en medio de una crisis relacionadas, cuyas actividades escapan a la sistémica. Es un tema para discutir con el jurisdicción del supervisor bancario -como Fondo Monetario Internacional y el BID. por ejemplo, las sociedades de Bolsa-. En Las sumas en este momento ya no son este sentido, es necesaria una fluida insignificantes. Calculamos que tal prevención coordinación entre la Superintendencia de requiere disponer de créditos de alrededor Valores y la Superintendencia del Sistema del 6% del producto interno bruto (PIB). Financiero. Los esfuerzos en esta materia, ya iniciados por los reguladores en El Salvador,• Es importante que el banco central esté deben continuarse. preparado para responder eficazmente durante una crisis. Es muy común que las • En los últimos años el crédito bancario ha reservas internacionales, por ejemplo, se crecido por debajo de los ritmos que se ven utilicen mal y terminen alimentando una en otras economías emergentes, lo cual ha huída de capitales, en lugar de resolver la falta reducido, en alguna medida, su exposición a momentánea de crédito. Esto podría la crisis internacional. Sin embargo, éste es un significar que el crédito se dirija hacia algunos aspecto que hay que monitorear muy de sectores específicos, así como lo ha hecho la cerca. Se debería idear un sistema de encajes FED (Federal Reserve System) con el sector marginales que suban con el crecimiento de inmobiliario. Esto es una operación los créditos bancarios, especialmente cuando complicada, para la cual debemos estar muy los créditos se dirigen al sector de no bien preparados. Además, hay que tratar de transables, y se reduzcan en el caso contrario. llevarla a cabo de tal manera que no genere 2 Fusades
  14. 14. • Dada la dolarización y la dificultad que esto Los partidos políticos debe llegar a un genera para que el banco central opere como acuerdo en esta dirección, para que no se prestamista de última instancia, es de entrampe este tipo de acciones que traen un primordial importancia que se desarrollen beneficio neto a la nación. instrumentos financieros más flexibles. Por ejemplo, la deuda hipotecaria podría hacerse • Lograr acuerdos políticos para reestructurar contingente con el precio de las propiedades. la deuda de las Letras del Tesoro (LETES) De esta manera, un desplome de estos por cerca de US$400 millones, a plazos más precios no generaría problemas financieros a largos y con financiamiento externo, con el los tomadores. Por supuesto que el riesgo no fin de inyectar liquidez a la economía nacional se elimina y, si no se hace más que indexar las y reducir el efecto desplazamiento del crédito deudas hipotecarias, el problema va a quedar al sector privado que se está observando en en hombros del sector financiero, por la actualidad. La medida no es sólo un ejemplo. Idealmente, habría que buscar la aspecto de política fiscal, sino que tiene manera de que estos préstamos contingentes implicaciones de carácter macroeconómico al se absorban por el mercado internacional de facilitar la inyección de liquidez proveniente capitales, lo cual se puede facilitar por una del exterior. participación activa del gobierno y las instituciones financieras multilaterales. • Proceder de inmediato a reformar los sectores de agua, electricidad, gas licuado y transporte público, con el fin de eliminar los subsidios generalizados; pero reconociendo la necesidad de instrumentos de focalización1.2 Preservar la estabilidad fiscal para la protección de los hogares más vulnerables al incremento de su factura. Adelante, en este capítulo, se proponen medidas específicas en esta dirección.Al analizar la situación financiera de la políticafiscal, se concluye que en los últimos quince añosel manejo macroeconómico de las finanzas En el mediano plazo:públicas en El Salvador ha sido conservador, queel nivel de endeudamiento es moderado, y que, en • El fisco debería ser lo menos procíclicola actualidad, la deuda pública mantiene una posible, especialmente debido a que la tasa detrayectoria sostenible. cambio no es un instrumento de política económica como resultado del régimen deSin embargo, a corto plazo se presentan desafíos dolarización. Una posibilidad sería laasociados con el incremento de los precios del creación de un fondo de estabilización. Chilepetróleo y su relación con la política de subsidios es un buen ejemplo. Esto se puedegeneralizados. Las acciones para fortalecer la complementar con mayor flexibilidad en elestabilidad fiscal deberían apuntar hacia los gasto público. Por ejemplo, los salarios delsiguientes propósitos: sector público podrían tener dos componentes: un salario básico (inflexible a laEn el corto plazo: baja) y otra parte que se podría llamar un bono salarial. Este bono sería función, por• La Asamblea Legislativa debe ser más ejemplo, del ciclo económico: subiría en las expedita para que el Ministerio de Hacienda buenas y bajaría en las malas (particularmente, pueda realizar la función de gestión de la durante un Sudden Stop financiero). De esta deuda pública con mayor flexibilidad, manera, el sector público reduciría su carga siempre y cuando mejore las condiciones de fiscal sobre el sector privado durante Sudden la deuda pública y no incremente su saldo. Stops (paradas bruscas).Fusades 3
  15. 15. • Es muy aconsejable que se aumente el El punto de partida de la política fiscal son los superávit fiscal. Idealmente, el gobierno principios enunciados en la introducción de esta debería poder acumular un fondo de estrategia, y reforzados con los siguientes cuatro: estabilización basado en superávits fiscales que lo libere de créditos contingentes o de (i) Que el Estado impulse el desarrollo, pero arreglos con bancos extranjeros. Esto que no desplace al sector privado. refuerza al banco central y ayuda a que no ocurran ataques especulativos. Sin embargo, (ii) Que la política tributaria sea equitativa, neutra a diferencia de otros países latinoamericanos, y que garantice eficiencia en su administración El Salvador no es un gran exportador de y control. materias primas -como lo es Chile con el cobre o Venezuela con el petróleo-, y no hay (iii) Que la política de gasto público sea eficiente una gran diferencia entre el déficit actual y el y eficaz, focalizada hacia objetivos claros, déficit estructural. Por ello, una estrategia más subsidios directos explícitos y de fácil control factible para lograr el mismo objetivo es y concentrada en las actividades que le mantener la deuda pública como porcentaje competen al Estado de acuerdo con su papel del PIB alrededor del 30%. Alcanzar este subsidiario. nivel de deuda permitiría al gobierno en épocas de shocks externos adquirir deuda para (iv) Reducir al mínimo las distorsiones ejecutar una política contracíclica sin afectar la macroeconómicas y microeconómicas, y sostenibilidad fiscal. Mostrar una decisión mantener la disciplina en las finanzas públicas. política de apuntar en esa dirección va a ser muy importante para establecer la Se reconoce que en los últimos veinte años El credibilidad del gobierno y, de esa manera, Salvador ha avanzado en una agenda de política hacer más fácil y menos oneroso conseguir fiscal en la dirección planteada por los objetivos líneas de crédito contingentes. anteriores, aunque todavía existe un amplio margen para continuar trabajando en la misma y • El logro de lo anterior requiere mejorar y hacer aún más eficiente la política fiscal en El afianzar el sistema de recaudación Salvador. tributaria y focalizar el gasto público a las áreas prioritarias. • Que cualquier compromiso adicional de gasto público se financie con aumentos 1.3 Política tributaria en la recaudación tributaria. La historia muestra que en los últimos 18 años la carga tributaria en El Salvador ha aumentado 0.25 puntos del PIB cada año; por tanto, se propone como una Desde principios de los noventa, El Salvador meta factible, aumentar 0.30 puntos del hizo una profunda reforma tributaria, PIB anualmente hasta el 2020, simplificando el sistema y mejorando la repartiendo los incrementos en el gasto recaudación como porcentaje del PIB. Luego de público en las prioridades definidas por dieciocho años se observa que la carga tributaria la estrategia económica y social. subió de valores cercanos a 9% del PIB en 1990 a 13.4% del PIB en 2007. Ello implica que ha • Establecer una política de habido un aumento cercano de 0.25 puntos endeudamiento público y presupuestos porcentuales por año, y fija la pauta de lo que se plurianuales considerando que existe puede lograr hacia delante, a menos que haya suficiente cupo fiscal. esfuerzos extraordinarios para acelerar esta tendencia. 4 Fusades
  16. 16. Las reformas tributarias han dado como Impuesto sobre la rentaresultado un sistema que descansa en dos pilaresbásicos, el impuesto a la transferencia de bienes • Mejorar el diseño del impuesto sobre la rentamuebles y a la prestación de servicios (Impuesto a personas naturales, elevando el mínimoal Valor Agregado, IVA) y el impuesto sobre la exento a US$4,100 (o cifra similar)renta, que en conjunto proporcionan cerca de un equivalente en la actualidad a 1.4% del PIB80% de la recaudación. Los impuestos que per cápita, previendo ajustes periódicos haciacomplementan estos esfuerzos son los aranceles a el futuro, y eliminar las deduccioneslas importaciones, los impuestos específicos al generalizadas por gastos de salud yconsumo -incluyendo los combustibles- y el educación. Esto tendría un impacto neutro enimpuesto a la transferencia de la propiedad. El la recaudación.proceso de reformas tributarias ha creado un • Gravar la renta mundial y mejorar las normassistema simple, con pocas exoneraciones o de precios de transferencia, para que seexcepciones, bajas tasas o alícuotas al comparar adecúen a las normas internacionales. Estacon otros países, pero adecuadas para los medida facilita el control, pero requeriría deestándares y tendencias internacionales. No algún tiempo para entrenar a las personasobstante, los niveles de recaudación como encargadas de su aplicación.porcentaje del PIB todavía son bajos para atender • Limitar la deducción de intereses por mediolas necesidades de servicios sociales que debe de reglas de "capitalización exigua", a fin deprestar el Estado, y persisten problemas de eliminar el sesgo a favor de inversión porevasión y elusión. endeudamiento. Se sugiere que la deducción de intereses en el impuesto sobre la renta sóloDado que el sistema tributario en El Salvador se permita hasta una relación deuda/está bien diseñado en relación con otros países, lo patrimonio de 2.5 veces a 1. Si excede esamás adecuado es continuar con los esfuerzos de relación se proporciona la deducciónreducir la evasión y elusión fiscal, y modernizar el permitida (por ejemplo, si es 3:1 sólo sesistema de acuerdo con las tendencias puede restar el 83% de los intereses pagadosinternacionales. A continuación algunas propuestas en el ejercicio fiscal). Podría generar unaen esta dirección: recaudación del orden de US$ 70 millones al año.• El cobro coactivo en lugar del judicial (lo • Reducir el tope de donaciones a restar de la cual podría complementarse con la base imponible del impuesto sobre la renta introducción de agentes privados de cobro del 20% al 5%. Podría generar US$20 como hay en Argentina). millones al año.• Mejorar la definición de los tipos penales. • Realizar correcciones al régimen de pequeños• Unificar los números de identificación contribuyentes aumentando el mínimo exento tributaria (hoy existen dos, uno para IVA y a ventas de US$10,000 al año (y activos otro para Renta). inferiores a US$5,000). Sustituyendo por una• Mejorar el acceso a la información de cuota mensual de US$10 o US$201. terceros, en especial de las entidades financieras que hoy no tienen la obligación de proveerla. Impuesto al valor agregado (IVA)• Unificar los balances impositivos y contables (y además en forma gradual, obligar a que se • El IVA tiene una alto potencial recaudatorio y presenten en formato electrónico, genera pocas distorsiones, además que la empezando por los grandes contribuyentes). alícuota en El Salvador es relativamente baja. En caso de gran urgencia de recaudación, cuando se trata de incrementos limitados, cada punto porcentual de IVA puede generarFusades 5
  17. 17. aproximadamente medio punto porcentual pequeños municipios por los bajos niveles de del PIB al año. actividad económica y valor de la tierra. No así en sitios de alto valor turístico que requiere de mayor inversión por parte del gobiernoImpuestos específicos local.• Bebidas alcohólicas: tasa única por grado Regímenes especiales alcohólico para corregir la externalidad negativa que genera el consumo de estas • Crear regímenes especiales es cuestionable, la bebidas. La externalidad negativa se produce evidencia internacional no encuentra por el grado de alcohol. El rango actual varía resultados contundentes sobre los mismos y de 1½ centavos a 15 centavos por grado de generan distorsiones. Una sugerencia es evitar alcohol. Para hacer efectiva esta propuesta es nuevos regímenes. recomendable que se tomen las medidas necesarias para evitar cualquier problema que • Eliminar gradualmente el 6% de devolución pueda existir de contrabando en las bebidas de las exportaciones, posiblemente un punto alcohólicas, atribuible a las diferencias de tasas por año. La OMC obliga a eliminar las de impuesto en Centroamérica. exenciones fiscales a partir de 2015 en zonas• Impuestos a gaseosas: no tienen justificativo francas. Cada punto de reducción del 6% de económico, pues no producen ninguna reintegro genera ingresos del orden de US$3 externalidad negativa. millones al año.• Impuestos a automóviles: Dado que el TLC erosiona la base de ingresos, se puede sustituir la recaudación por un impuesto a los automóviles por centímetro cúbico de cilindrada. 1.4 Gasto público más eficiente y productivoImpuesto a la transferencia de propiedad Cuando se analizan las necesidades de desarrollo• Convertir a los notarios en agentes de económico y social se obtiene una lista larga de retención del impuesto a las transacciones de necesidades financieras, la primera reacción es bienes inmuebles (con alguna responsabilidad considerar la política tributaria como fuente de solidaria en casos de elusión). financiamiento. En esta estrategia se quiere• Eliminar este impuesto si se introduce el destacar que, además de los impuestos, es posible impuesto predial. obtener una importante cuantía de recursos mediante un manejo más eficiente de los asuntos públicos y recurriendo al financiamiento privadoImpuesto predial cuando la participación del sector privado sea factible.• A fin de generar la menor distorsión, introducir un predial urbano en las ciudades Una evaluación de la incidencia del beneficio del principales, sobre la tierra libre de mejoras. gasto público muestra que la estructura actual del Simultáneamente crear mecanismos de valúo, gasto público en El Salvador no concentra sus eliminar el impuesto de transferencia de la esfuerzos en las actividades que le corresponden propiedad y los impuestos municipales a los según el papel subsidiario del Estado. Da la activos. El impuesto sería para financiar impresión que ciertos rubros del gasto responden municipalidades, reduciendo presión sobre más a la capacidad de cabildeo político de las transferencias. El impuesto no tiene grupos de interés, que a una determinación clara potencial de recaudación en la mayoría de los por ayudar a los grupos más vulnerables del país. 6 Fusades
  18. 18. Varias políticas públicas tienen un sesgo a favor población, y que requieren de apoyo estatal parade la población de mayores ingresos en lugar de a poder superar sus condiciones de desventaja.favor de los hogares más pobres con miras a la Esto requeriría de una reasignación en lasampliación de oportunidades. prioridades del gasto público.Para evaluar la incidencia del beneficio del gasto Para ello proponemos:público se divide el total de hogares en cincogrupos iguales, de 20% cada uno, llamados • Reasignar el gasto público de aquellos rubrosquintiles (q), y se calcula para cada grupo el o políticas públicas que favorecen aporcentaje del gasto público recibido por cada miembros de la sociedad que están enquintil en un rubro específico. En el caso del capacidad de hacer frente a sus problemasgasto en subsidio a gas licuado, aproximadamente por sus propios medios y fortalecer de estaUS$20 millones se pierden en contrabando u forma las partidas presupuestarias queotros usos, y de US$84.5 millones que llegan a los amplían las oportunidades a los sectores máshogares, solamente el 11% es recibido por el vulnerables de la sociedad o aquellosquintil más pobre (q1), mientras que el quintil más proyectos de inversión que tengan unrico recibe el 24%; por tanto, es una política pro rendimiento social más alto. El análisis dehogares ricos. En cambio, el gasto público en incidencia del gasto público muestraeducación básica es una política pro hogares conveniente reforzar los presupuestos parapobres, porque el 35% es percibido por los educación parvularia y básica, y parahogares del quintil más pobre, y solamente el 5% fortalecer cobertura y calidad en educaciónlo reciben los hogares del quintil más rico. Esta media; por el lado de la salud pública, seríaestrategia propone que se refuercen las partidas eficiente desde el punto de vista de lapresupuestarias de aquellas políticas que son pro equidad, fortalecer los servicios prestadospobres, y se reduzcan las que son pro ricos por hospitales y clínicas del ministerio de(gráfica). salud.Estos resultados revelan que existen un alto • Modificar, lo más pronto posible, lapotencial por el lado del gasto para mejorar estrategia actual de subsidios y congelamientoconsiderablemente la equidad de la política fiscal, de precios de servicios básicos como gasfijando las prioridades en aquellos programas y licuado, agua, electricidad y transportepolíticas que favorecen a los más pobres de la público, que consumirán cerca de US$400 2007: Incidencia del beneficio del gasto público 40 Subsidio de gas licuado (US$84.5MM/US$104.5MM) Porcentaje del gasto en cada quintil 35 35 Educación básica (US$316.9MM) 30 28 25 24 24 22 20 19 19 15 13 10 11 5 5 0 q1 q2 q3 q4 q5 Quintiles de ingresoFusades 7
  19. 19. millones en 2008, y crean distorsiones de • Agua: información en los precios. Un estudio de los mismos aconseja una línea de reforma que se - Para consumidores de menos de 20 m3 apoye en mecanismos aceptados e condicionar el subsidio a aquellos que institucionalmente consolidados, como el del consumen menos de 99Kwh de subsidio a los hogares para el consumo de electricidad. No obstante, esto todavía energía eléctrica por debajo de 99 Kwh al deja por fuera un segmento importante mes. Una mejora en el desempeño de este de población que no tiene servicio de mecanismo por la vía de una reducción de agua. los errores de exclusión e inclusión a través - Se hace necesaria una revisión tarifaria de mecanismos administrativos de integral que tenga en cuenta los costos comprobación previa de medios de vida operativos y los costos incrementales de (CPMV) parece una tarea central hacia una largo plazo de ANDA, y que mejore los focalización de los subsidios. Junto con este ingresos dentro de una auditoría más proceso, se considera adoptar una secuencia integral de la eficiencia y productividad "convergente" de los subsidios en gas licuado de la empresa. y agua, hacia un formato similar que "pivotee" sobre el subsidio a la electricidad. La reducción actual de los precios del • Transporte público: petróleo debe tomarse como una gran oportunidad para avanzar en la reforma y rediseño. - Es el único caso de los mecanismos de subsidios considerados que no entra en• Consumo de electricidad: las posibilidades de convergencia o condicionalidad con el subsidio a la - Conservar subsidio a consumo por electricidad, por tratarse de un servicio debajo de 99Kwh, pero mejorar no domiciliario, adquirido por los paulatinamente el mecanismo de consumidores y, además, con problemas focalización por la vía de CPMV. sectoriales de organización en la - Convergencia rápida de los precios provisión que implican ausencia de en subsidios generalizados a empresas grandes -públicas o privadas- demandas medias y grandes. y que pueden ser objeto de control - Convergencia lenta secuencial de directo o regulación moderna. El precios para la demanda residencial transporte público es un área que en consumos superiores a 99Kwh. requiere un mayor estudio tanto de - Convergencia a precios de mercado situación como de reformas, porque una del contrato de la Administración Nacional de Acueductos y parte considerable de los hogares y Alcantarillados y la Comisión ciudadanos más vulnerables del país están Ejecutiva Hidroeléctrica del Río expuestos a su eficiencia. Lempa (ANDA-CEL). • Dadas las restricciones fiscales y necesidades• Gas licuado: de crecimiento económico, para aumentar la inversión es conveniente financiar grandes - Focalización parcial vía subsidio en proyectos de infraestructura con participación electricidad, adoptando una convergencia privada (PPP y concesiones) y asegurarse que secuencial a precios de mercado. Este las inversiones proporcionen altos beneficios mecanismo requiere de un estudio de económicos y sociales. En este sentido hay factibilidad y puede presentar dificultades en términos de costos administrativos y tres aspectos a considerar: de implementación. 8 Fusades
  20. 20. - Política de inversión en - Fortalecer los mecanismos de infraestructura. Partir de los principios coordinación interinstitucional para claves para desarrollar un sistema de el desarrollo de infraestructura de infraestructura de calidad mundial, que alta calidad. atienda las necesidades de competitividad y de equidad social. La política de • Introducir esquemas de evaluación de inversión en infraestructura debe cumplir programas y políticas sociales para cortar con un doble objetivo: asegurar que los programas de bajo rendimiento social y proyectos que se realicen se traduzcan en económico y fortalecer aquellos con alto beneficios para los usuarios a través de rendimiento. tarifas más bajas, mejor calidad y mayor cobertura, y al mismo tiempo que • La política de atención a la vejez es mucho permita a las empresas obtener una tasa más que una pensión monetaria. Se justa de retorno sobre sus inversiones a recomienda introducir nuevos pilares de fin de garantizar las inversiones y su atención, como servicios de salud y nutrición, financiamiento en el largo plazo. El o ayudas no contributivas a individuos fuera balance de ambos objetivos es crítico de los sistemas actuales. Estas medidas son para que la política tenga éxito. más complejas y requieren de un diseño Entendido esto, conviene promover la cuidadoso de los programas (ver concesión de puertos de La Unión y componente social de la propuesta). Acajutla, ferrocarriles, y proyectos de generación eléctrica. Las medidas anteriores apuntan en la dirección de un gasto público más eficiente, que cada dólar de - Desarrollar un sistema de gasto público dé el mayor rendimiento social y formulación y evaluación económica económico. Sin embargo, éstas no son suficientes y social de proyectos que mejore la para alcanzar ese objetivo, pues es importante que eficiencia en infraestructura. No sólo los funcionarios y el aparato administrativo del hay que invertir más, sino que hay que sector público tengan la capacidad para llevar invertir mejor. En 1989 Fusades hizo un adelante estas reformas en forma eficiente. Las diagnóstico y una propuesta para la siguientes propuestas se concentran en reformas creación de un Sistema Nacional de para continuar el proceso de modernización del Inversiones (SNI), a fin de lograr una Estado. mejor distribución sectorial de la inversión, una mejor evaluación y selección de proyectos de inversión, entrenamiento de personal técnico, y la 1.5 Modernización del Estado adopción de la evaluación de proyectos como una rutina. El primer paso en esta dirección sería formar un ejército de cuadros técnicos especialistas en análisis de costo beneficio. El segundo paso sería Durante los últimos veinte años, el Estado que el marco legal obligue a que se salvadoreño ha venido sufriendo una serie de convierta en una rutina para la transformaciones marcadas por dos eventos construcción de obras públicas, para que trascendentales: el fortalecimiento de la la decisión de construcción deje de ser democracia a partir de la firma de los Acuerdos una decisión política y pase a ser una de paz, y el cambio de modelo económico hacia decisión con justificación técnica. un sistema de economía social de mercado. Este último evento marca una diferencia importante en cuanto al rol que el Estado debe desempeñarFusades 9
  21. 21. como promotor del desarrollo económico y contar con un gobierno eficiente y eficaz ensocial. generar resultados para la sociedad.La realidad actual del entorno nacional e Para el desarrollo sostenible y equitativo seinternacional ha revivido el debate sobre la requiere de un Estado democrático, moderno yintervención del Estado en la sociedad, eficiente, que cumpla con sus roles para lagenerando discusiones sobre la necesidad de más promoción del crecimiento económico; proveaEstado o más mercado, confundiendo el rol y un marco regulatorio que asegure el buentamaño del Estado con la efectividad del Estado funcionamiento de los mercados; garantice unen el cumplimiento de sus roles como promotor entorno macroeconómico estable y confiable;del bienestar. La evidencia empírica, sin embargo, otorgue predictibilidad sobre las reglas del juegodemuestra que no existe una relación única y en un Estado de derecho; brinde seguridadcontundente entre el bienestar y gasto público y, pública; sea capaz de adoptar políticasen años recientes, entre mejoramiento de los económicas y sociales apropiadas para laindicadores socioeconómicos y gasto público. reducción de la pobreza y la protección delMás bien, la evidencia demuestra que más allá del medio ambiente, y que implante estas políticas engasto público o el tamaño del Estado, la calidad una forma eficiente, transparente y responsable.de las instituciones y las modalidades que el Estos principios que han guiado las acciones deEstado utiliza los recursos públicos en el modernización, aún están vigentes en el contextocumplimiento de sus funciones, es lo que actual, y deben ser la guía para cualquier procesorealmente hace la diferencia en el alcance del de modernización.bienestar. La modernización del Estado debe ser, además,La dispersión de combinaciones de gasto público un proceso dinámico y flexible que se adapte a lascomo porcentaje del PIB y PIB per cápita en una realidades cambiantes: sociedades civiles másmuestra grande de países revela que no existe una participativas, desarrollo de las tecnologías derelación clara entre tamaño de gobierno y información y comunicaciones, nuevasbienestar. Un mayor nivel de gasto público no herramientas para el conocimiento y observanciagarantiza que aumente el crecimiento económico de los derechos y obligaciones de los ciudadanos,y el nivel de PIB per cápita. Lo importante es y mercados más abiertos. Tamaño de gobierno y PIB per cápita 50 Muestra completa 45 Gasto público como porcentaje del PIB América Latina 40 35 30 25 20 15 10 5 El Salvador 0 0 20000 40000 60000 80000 PIB per cápita PPA Fuente: World Development Indicators. 10 Fusades
  22. 22. Finalmente, la modernización del Estado es un A partir de 1996, con apoyo financiero deproceso amplio, que abarca diferentes ámbitos e organismos multilaterales, el gobierno inició lainvolucra a los diferentes poderes, y obedece a implementación de un programa específico deobjetivos claros: 1) el fortalecimiento del modernización de sector público que promuevesistema democrático (con reformas a los reformas profundas para fomentar lasistemas judiciales y legislativos, y a la competencia y abrir a la participación privada laorganización política del Estado); 2) el provisión de servicios públicos en las áreas defortalecimiento del Estado de derecho (con telecomunicaciones, energía, pensiones yreformas que garanticen la independencia de construcción de infraestructura. Asimismo, sepoderes, el fortalecimiento de la capacidad desarrollaron los marcos regulatorios respectivosjudicial, y la aplicación de mecanismos alternos de (incluyendo puertos y aeropuertos); se reformó lasolución de disputas); 3) el desarrollo de los gestión institucional mediante acciones demercados para la inclusión de más actores a sus descentralización en sectores de salud, educaciónbeneficios (fortalecimiento de marcos y agua potable; se simplificaron trámites yregulatorios, promoción de la competencia, procedimientos en distintas instituciones; seprogramas subsidiarios para erradicación de modernizó la administración de los recursospobreza); y, 4) la eficacia en la gestión pública financieros, humanos y compras públicas; y en los(con reformas para hacer un aparato últimos años, se desarrollaron marcosadministrativo más eficiente y efectivo). En la regulatorios para el fomento de la competencia ypresente estrategia, los primeros dos objetivos se protección a los consumidores, así como accionesabordan con detalle en el capítulo quinto, para incrementar la transparencia con lahaciéndose en este capítulo una breve síntesis de aprobación de la Ley de Ética Gubernamental.los avances y desafíos de las reformas paraalcanzar el tercer objetivo y una propuesta No obstante los avances alcanzados en términosconcreta de agenda para alcanzar el cuarto de estabilidad macroeconómica, ampliación deobjetivo que es hacer más eficiente la gestión cobertura y calidad de los servicios,pública. mejoramiento de la infraestructura y del clima de negocios, y mejoramiento de indicadores sociales, aún existen serios desafíos en materia de modernización e innovación del sector público, que lleven a El Salvador a más bienestar social, a mayores niveles de competitividad y ampliar los1.5.1 Proceso de modernización en las beneficios del crecimiento a sectores que aún se encuentran excluidos. Entre algunos de estos últimas dos décadas y desafíos desafíos podemos mencionar: el fortalecimiento pendientes de la regulación y fomento de la competencia en la provisión de servicios públicos; la ampliación de cobertura del sistema de pensiones y su contribución al desarrollo del mercado de capitales, un sistema de protección social queEl proceso de modernización de las instituciones incluya a sectores informales y rurales, así comopúblicas se caracteriza por la implementación de obtener oportunamente los recursos parados tipos de reforma: las llamadas de primera enfrentar el costo fiscal del antiguo sistema degeneración para la estabilización económica y el pensiones; la implementación de reformasajuste estructural, realizadas a principios de los integrales en el sector de agua potable, salud ynoventa; y las reformas institucionales o de transporte público de pasajeros, que son urgentessegunda generación, que fueron complemento en términos de eficiencia, cobertura y calidad; elindispensable de las primeras, aplicadas a lo largo avance gradual del proceso de descentralización, ade las últimas dos décadas. fin de pasar competencias, pero a su vez recursos,Fusades 11
  23. 23. a los gobiernos locales con administraciones los siguientes criterios: 1) la viabilidad política defortalecidas. las reformas; 2) el impacto transversal de las mismas; 3) la capacidad de ejecución de lasCada uno de los desafíos anteriores deben ser instituciones; y, 4) el retorno en eficiencia de lastomados en cuenta al diseñar las políticas públicas mismas.respectivas; la presente sección se concentra enuna agenda para el mejoramiento de la gestión La propuesta de modernización de cinco ejes depública, a fin de responder a la necesidad de acción se visualiza en el siguiente diagrama:contar con un gobierno más eficiente ytransparente, capaz de implementar políticas en • Profesionalización de la burocraciaforma efectiva. estatal. La reforma de recursos humanos iniciada en 1996 tenía una concepción integral que incluía: el establecimiento de un sistema de información de recursos humanos, la creación de una unidad central para la1.5.2 Hacia una nueva gestión del administración de los mismos, la reducción de personal redundante en la administración sector público pública y el establecimiento de un nuevo marco legal para incrementar la calidad y profesionalización de los servidores públicos. Por distintas razones de índole político, laEl objetivo de la agenda de modernización es aprobación del nuevo marco legal no pudocontar con un Estado profesional, que se enfoque realizarse y los avances se dieron básicamenteen resultados, que sea transparente, estratégico y en el establecimiento del sistema demoderno. información. En la actualidad, persisten problemas serios en la calidad y capacidad dePara el alcance de dicho objetivo, se seleccionaron los funcionarios públicos, ubicándonos porcinco ejes de acción a los cuales fueron aplicados debajo de la media de América Latina en los Propuesta de modernización de la gestión pública Profesionalización de la burocracia Transparencia en la gestión del Presupuesto por gasto Modernización resultados de la gestión pública Programa Coordinación de e‐Gobierno políticas y desarrollo de proyectos 12 Fusades
  24. 24. índices de consonancia estratégica, mérito y orientándose hacia presupuestos basados en capacidad funcional del servicio civil. resultados.Dado que el recurso humano es crucial en la Para lograr este cambio, se propone unaejecución eficiente de las políticas públicas, se estrategia gradual en tres etapas: 1)propone profundizar la reforma iniciada elaboración de presupuestos con base enmediante acciones como: la consolidación del información de resultados, definiendoSistema de Información de Recursos Humanos claramente en qué se gasta y qué se obtiene,(SIRH) y su utilización como instrumento para la para lo cual será necesario desarrollartoma de decisiones; la institucionalización e indicadores de gestión, así como preparaciónimplementación de programas de evaluación de de presupuestos plurianuales que permitandesempeño, abriendo a concurso las plazas para tener una visión clara de mediano plazo queasegurar personas con las competencias más permita superar las rigideces existentes; 2)adecuadas; el replanteamiento de las funciones y migración gradual de la formulación deatribuciones de las Comisiones de Servicio Civil presupuestos con base en insumos hacia lapara el desarrollo de competencias; y la revisión y presupuestación con base en resultados,actualización del Anteproyecto de Ley de Servicio asignando los recursos en función del costoCivil, buscando los consensos políticos necesarios de los resultados esperados; y, 3)para su aprobación. A la larga, se pretende la elaboración de presupuestos con base encreación del Sistema Integral de Recursos desempeño, introduciendo premios yHumanos, conformado por los siguientes castigos para mejorar el desempeño de lossubsistemas: i) planeación de recursos humanos funcionarios a cargo de implementar lasde la administración pública; ii) valoración de políticas, incluyendo contratos de gestión.puestos de trabajo y su remuneración; iii) ingreso Esta última etapa, aunque es deseable,y separación de servidores públicos; iv) posiblemente requerirá más de un quinqueniocapacitación y fortalecimiento de capacidades de para implementarla, pero es importantelos servidores públicos; v) evaluación de la tenerla como meta de largo plazo.gestión; y, vi) plan de carrera y desarrollo. • Incremento de transparencia en la• Presupuestos con base en resultados. La gestión del gasto. A partir de la ratificación aprobación de la Ley de Administración de la Convención de las Naciones Unidas Financiera Integrada en 1995, fue un gran contra la Corrupción, el Estado salvadoreño paso en la modernización de la ha venido realizando esfuerzos como la administración de recursos financieros, reciente aprobación de la ley de Ética mostrando resultados positivos como la Gubernamental. No obstante estos esfuerzos, mayor eficiencia en la distribución y uso de el país no ha avanzado lo suficiente en el los recursos; estandarización de normas y mejoramiento de los índices de corrupción y procedimientos; disponibilidad en tiempo transparencia, medidos a través de real de información financiera, que incidió en indicadores internacionales como los de una mejor toma de decisiones y mayor Transparencia Internacional, los indicadores transparencia, entre otras. No obstante, aún Globales de Gobernabilidad del Banco estamos lejos de lograr que el presupuesto se Mundial o el índice de transparencia convierta en una herramienta que garantice la presupuestaria; habiendo aún mucho camino calidad del gasto público, a través de una que recorrer en este campo. mejor asignación de los recursos hacia actividades más eficientes y hacia la En este contexto, en el capítulo de focalización de las políticas en los sectores Instituciones se hace una propuesta concreta estratégicos, tal como vemos que ha sucedido para la promulgación de una Ley de Acceso en países que profundizaron las reformas, a la Información, contribuyendo FusadesFusades 13

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