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POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo - APODER, HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION
 

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    POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo - APODER, HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo - APODER, HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION Document Transcript

    • POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICAEN MUNICIPALIDADES RURALES:Experiencias de las municipalidadesde Condebamba, Matara, San Salvador,Pomacanchi y Santa María de ChicmoAPODER - HELVETAS SWISS INTERCOOPERATIONAv. Ricardo Palma 857 - Miraflores, Lima - PerúTel.: (00511) 241-7479 | www.apoder.org.peAutor:Artemio Pérez PereyraEquipo de campo:Karina FarfánErnesto HerediaMirtha DonayreEdición de contenido:Diana CornejoDiseño y diagramación:Charo VelásquezRevisión:Binolia Pórcel LunaTiraje: 2000 ejemplares.Lima, noviembre de 2011.Impresión: Gama Gráfica, Jr. Risso 560. Lince - LimaHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional delPerú N° 2011-14338
    • Políticas depromoción económicaen municipalidadesruralesExperiencias de las municipalidades de Condebamba,Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo
    • ÍndicePresentación 6 Capítulo IIIIntroducción 8 Reconstrucción y análisis de las experiencias 42 Caso 1 La experiencia del distrito de Condebamba, Cajamarca 44Capítulo I Caso 2 La experiencia del distrito de Matara, Cajamarca 72Marco conceptual de referencia 12 Caso 3 La experiencia del distrito de San Salvador, Cusco 901. Sobre el desarrollo económico territorial 14 Caso 4 La experiencia del distrito de Pomacanchi, Cusco 1142. Sobre las políticas públicas en el desarrollo Caso 5 La experiencia del distrito de Santa María de Chicmo, económico territorial 22 Apurímac 126Capítulo II Capítulo IVPolíticas nacionales en desarrollo A manera de conclusiones 142económico territorial en los últimos años 32 1. Entre la teoría y la práctica 1441. Marco legal nacional 34 2. Lecciones aprendidas 1472. Políticas y programas desde el nivel ejecutivo 37 3. Diez puntos críticos a tomar en cuenta en el diseño3. Desarrollo de capacidades 41 de políticas sobre desarrollo económico territorial 154 Bibliografía 156 4 5
    • PresentaciónEn el contexto del proceso de descentralización y en el marco de la glo- y Mancomunidades de Municipalidades de las regiones de Cajamarca,balización y la apertura de mercados, uno de los nuevos roles que deben Cusco y Apurimac, a través de las cuales se han implementado algunasasumir los gobiernos locales es la promoción del desarrollo económico políticas y acciones orientadas a la promoción económica, tales comode sus territorios, entendida como el conjunto de políticas y acciones ajustes estructurales para la creación del área responsable; asignaciónorientadas a generar las condiciones para el desarrollo de actividades de presupuesto municipal y personal para las áreas responsables; con-económicas competitivas por parte de los actores económicos privados. formación de instancias de concertación público-privada de los sectores más competitivos; formulación de planes de desarrollo económico yEllo implica potenciar el uso de los recursos, impulsar los emprendimien- agendas concertadas; conformación de mancomunidades en torno atos locales más innovadores, desarrollar las capacidades locales y esta- ejes económicos, y promoción de espacios de comercialización, entreblecer reglas de juego que alienten las inversiones con posibilidades de otros, con profundidad y avances heterogéneos, los cuales permiten ex-incidir en la mejora de la calidad de vida de la población. Si bien algunas traer lecciones aprendidas, identificar factores críticos y aportar en el de-municipalidades —fundamentalmente las rurales— tienen limitaciones sarrollo de nuevos marcos de referencia para las políticas de promocióneconómicas y técnicas para impulsar estos procesos, hay un conjunto económica.de iniciativas orientadas a impulsar las economías locales que se vienendesarrollando, a partir de alianzas estratégicas entre el Estado y los ac- Esperamos contribuir a la reflexión sobre el tema, en la perspectiva detores privados. la mejora en la eficiencia de las políticas de promoción económica en municipalidades rurales, que redunde en un desarrollo más inclusivo yEl presente documento analiza, a la luz del debate teórico vinculado equitativo del país.con el tema y las políticas nacionales de apoyo al desarrollo económicoterritorial, algunas de las experiencias impulsadas a través de la alianza Binolia Pórcel Lunaestablecida entre el Programa APODER, la REMURPE y las Asociaciones Directora Nacional APODER HSI 6 7
    • IntroducciónEl proceso de descentralización iniciado en 2002 ha sido la reforma Por otro lado, en el periodo 2002-2010 la economía ha crecido másmás importante que el Estado peruano ha impulsado en los últimos que en cualquier otro país de América Latina: hay un acumulado dediez años. Se plantea, entre otros objetivos, profundizar la democracia, 73%, cifra nunca antes registrada con crecimiento sostenido en un pe-prestar servicios públicos de calidad, fomentar la equidad territorial y riodo tan largo. Si bien la pobreza no ha disminuido al mismo ritmo, símantener la estabilidad macroeconómica. El avance en este proceso ha sufrido una importante reducción: pasó de 49,8% en 2001 a 30%debería permitir avanzar en la construcción de poder territorial y una en 2010. Sin embargo, preocupa que gran parte del sector rural, princi-descentralización de las oportunidades, con una mayor presencia del Es- palmente de la sierra, haya mantenido una gran brecha de inequidad: latado en los lugares más alejados. El entusiasmo de muchos hizo pensar pobreza rural bordea el 50% y la pobreza extrema el 20%.que esto iba a ser fácil y que resultaría una especie de vacuna contra losmales endémicos de un Estado empírico que, a lo largo de su historia, En los últimos diez años no ha habido propuestas nacionales agresivasha funcionado sin políticas públicas capaces de garantizar derechos para para el desarrollo de las regiones más pobres. Tampoco políticas inno-todos. vadoras o de alto impacto de los gobiernos regionales involucrados. En estos espacios, el Estado sí está presente a través de las municipalida-Luego de casi una década de iniciado este proceso, tenemos la sen- des rurales (aunque a veces sus autoridades no se sientan parte delsación de que la descentralización será lo que los peruanos —princi- Estado). En un proceso de descentralización para la inclusión social,palmente las élites políticas locales, regionales y nacional, unidas a la cualquier política sostenible en el largo plazo que busque fortaleceracademia y a la sociedad civil— seamos capaces de hacer de ella. Un la presencia del Estado pasa por dotar a estas instancias de gobiernorápido balance nos lleva a afirmar que se ha avanzado en el proceso de de mayores recursos financieros, garantizando un mínimo de personaldemocratización, lo que se manifiesta en el presupuesto participativo, profesional bien pagado, modernizando su gestión, diseñando instru-la existencia de espacios de concertación, la rendición de cuentas, etc. mentos apropiados para su gerenciamiento, fomentando mancomuni-Sin embargo, en lo que respecta a la prestación de servicios públicos dades para ciertas competencias clave, etc. Es preciso tener presentede calidad, equidad territorial y redistribución de oportunidades en los que es allí, en la sierra rural, donde se libra la batalla cotidiana paraterritorios, la tarea aún está pendiente. superar la pobreza. 8 9
    • Este documento es un intento por recuperar los aprendizajes de cin- fueron los informes de gestión, los del programa APODER y los deco municipalidades rurales que hace ocho años iniciaron innovadoras otras instituciones relacionadas con la experiencia.experiencias de gestión que tuvieron impactos importantes en la re- En el primer capítulo se presenta una breve síntesis de las aproxima-ducción de la pobreza. Los hallazgos iniciales muestran que hemos ciones teóricas sobre el desarrollo económico territorial. En el segundo,hallado el eslabón perdido en la estrategia de superación de la po- se hace un inventario de las políticas y proyectos nacionales de apoyobreza y la inclusión social: las municipalidades rurales y su capacidad al desarrollo económico territorial. Los siguientes cinco capítulos corres-para movilizar los capitales del territorio. El crecimiento económico del ponden a las experiencias de cinco municipalidades distritales rurales:país genera el entorno favorable para estas experiencias, pero son los Condebamba y Matara en Cajamarca, San Salvador y Pomacanchi enacuerdos entre actores en un territorio los que desatan las energías de Cusco, y Santa María de Chicmo en Apurímac. Estos cinco distritos es-los emprendedores. Ante la falta de chorreo desde arriba, los actores taban en el último nivel del índice de Desarrollo Humano, sin embargolocales, con su gobierno local a la cabeza, aprovechan las oportunida- para 2007 todos habían escalado a niveles superiores y en mayor pro-des que se les presentan. porción que la media de sus respectivas regiones. El capítulo final sePara elaborar este documento se han aplicado herramientas de in- dedica al análisis de las lecciones aprendidas.vestigación cualitativa —grupos focales, entrevistas a profundidad, reu- Agradecemos a los ex alcaldes, funcionarios, promotores, represen-niones de trabajo con los protagonistas de las experiencias— y se han tantes de los productores y pequeños empresarios de los distritosrevisado instrumentos de gestión: planes de desarrollo, planes de de- mencionados por el apoyo brindado durante el proceso de inves-sarrollo económico local, planes de acción, planes operativos de las tigación.oficinas de desarrollo económico local. Otras fuentes de información 10 11
    • Marco conceptual1 de referencia 12 13
    • 1. Sobre el desarrollo delo algunos factores externos, como la existencia de mercados en otras regiones que demanden los productos del territorio (Gerking e Isserman 1981). económico territorial Diversos autores han contribuido con esta corriente. En los últimos años, Krugman (1999) ha planteado su modelo de la nueva geografía económica (el informe sobre el desarrollo del Banco Mundial 2009 justamente se titula La nueva geografía económica). Este autor intenta completar el enfoque de localización, partiendo de la constatación de que las industrias están localizadas en pocas ciudades importantes. La explicación, según este enfoque, descansa en dos grandes grupos de factores: por un lado, la dotación inicial de recursos de las áreas geográ- ficas, y por otro, los aspectos relacionados con el comportamiento de los agentes y de la tecnología. En consecuencia, habrá más desarrollo en los espacios en los cuales se puedan desarrollar economías de escalaEvolución de los modelos teóricos de desarrollo económico con un costo de transporte mínimo y en donde los agentes tengan laterritorial capacidad de innovar.Los especialistas en desarrollo económico territorial (en adelante DET) Según esta aproximación, el ansiado desarrollo económico local llegarádiscrepan acerca de si este concepto realmente constituye un cuerpo si se generan condiciones y oportunidades para mejorar las economíasteórico desde el punto de vista académico, pues su abordaje está ba- locales a través de estrategias que permitan el fortalecimiento y cre-sado en casuísticas muy diversas. En lo que sí coinciden muchos de cimiento del sector básico de la economía1, con el fin de elevar losellos es en la necesidad de incluir la variable territorio en la ecuación niveles de acumulación local mediante el incremento de la riqueza y ladel desarrollo. optimización del uso de los recursos existentes.En una breve síntesis —un tanto arbitraria, pero útil para este trabajo—, • Este segundo modelo pone énfasis en los factores institucionalespodemos presentar al menos seis modelos o aproximaciones teóricas: y en las distorsiones del mercado. A diferencia del anterior, basado en factores tangibles, en este caso las políticas deberían concentrar-• El primero abarca el conjunto de trabajos académicos que ponen se en eliminar distorsiones de mercado tales como la falta de infor- énfasis en la localización y se conoce como de la base económi- mación, el desempleo involuntario, el subempleo, la ausencia de ca regional. Según este modelo, el desarrollo local o regional se economías de aglomeración o las imperfecciones en los mercados explica por la existencia de uno o algunos sectores denominados de crédito y de capital humano. Este discurso suena conocido en básicos, que tienen la capacidad de impactar sobre el crecimiento el país en los últimos años, pues es coherente con las teorías que económico en la región. Estos sectores exportan su producción a sustentan las políticas neoliberales. otras regiones o países e importan empleo al territorio. Los factores más importantes de desarrollo, entonces, son internos a la región, como la dotación de recursos, la localización de la región o las ven- 1 Según este modelo, la demanda externa al territorio es el motor de las transforma- ciones productivas, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad tajas competitivas del sector básico. También son parte de este mo- y el ingreso. 14 15
    • La ventaja de estas políticas es que el Estado actúa en los espacios en enfoquen en la creación de factores especializados: estimular lalos que el sector privado no puede hacerlo y las políticas usan un crite- competencia interna, pero promoviendo vínculos de cooperaciónrio de beneficio-costo (Bartik 1990). El concepto de subsidiariedad del sanos y haciendo cumplir las regulaciones que promueven la com-Estado es clave. petitividad y reprimen las prácticas anticompetitivas.• Otro grupo de autores ha abordado el desarrollo económico local • Es importante advertir que la teoría de competitividad de Porter apli- tomando como factores clave el comportamiento de los agentes ca elementos del modelo de localización y el de la relación de los económicos y de los actores políticos y sociales. Las políticas agentes. La idea central es que la productividad, es, a la larga, el fac- deben orientarse a buscar una mejor relación entre los agentes tor clave de la competitividad y la generación de riqueza sostenible. económicos privados, por un lado, y entre estos y las instancias gu- bernamentales y de promoción económica, por otro. Un concepto • La concepción del DET como el proceso de mejoramiento del clave en este enfoque es el de capital social, entendido como el stock de capacidades, aparte de ser defendida por destacados aca- conjunto de normas, redes informales y valores compartidos por los démicos, también ha recibido aportes de activistas y promotores de integrantes de un grupo humano que les permite cooperar entre experiencias de desarrollo económico territorial, principalmente de sí. Si existe confianza entre los diversos actores de un territorio, los organismos de cooperación y oenegés especializadas en el tema. costos de transacción serán mínimos y habrá un ambiente propicio El desarrollo local estaría explicado por “la capacidad que tiene una para generar el DET partiendo de las facilidades que encuentren los población local por trazarse objetivos colectivos de progreso mate- emprendedores. Los trabajos de Putman (1993) en Italia fueron rial, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales pioneros en este sentido. endógenos para su obtención” (CEPAL 2002). Por su parte, Francis- co Alburquerque dice que el desarrollo local es “un proceso de acu-• El modelo de la competitividad, cuyo enfoque es territorial. La mulación de capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva competitividad es la capacidad que tiene una empresa o un territo- y continuada el bienestar económico de la comunidad”. rio de producir bienes y servicios capaces de mantenerse en el mer- cado, satisfaciendo a los consumidores y produciendo ganancias. Según esta aproximación, es importante orientar las políticas y accio- Su principal exponente es M. Porter, quien desarrolló el diamante nes en cuatro dimensiones, que expresan los cuatro capitales del de competitividad, un modelo para entender la interacción de los territorio: diversos factores que influyen en la competitividad de un territorio. 1. El capital natural: relacionado con la valorización del medio am- Sostiene que la ventaja competitiva de las naciones es el resultado biente como activo de desarrollo, su uso sostenible, la diversifica- de cinco factores: (i) condiciones de la demanda; (ii) proveedores; ción productiva en el medio rural en función de los ecosistemas (iii) amenaza de nuevos entrantes; (iv) productos sustitutos, y (v) locales, la producción ecológica, las energías renovables, etc. competidores. Estos factores pueden interactuar de una manera proactiva con el gobierno, que constituye un factor adicional 2. El capital social e institucional: cómo está y cómo se puede for- talecer la sociedad civil, creación de redes sociales de cooperación,• El modelo de Porter plantea que el papel del gobierno es actuar fomento de la participación ciudadana, promoción de la cultura como catalizador y promotor, motivando y desafiando a las com- emprendedora, funcionamiento de las instituciones, capacidad de pañías para que levanten sus aspiraciones y se muevan a niveles coordinación y concertación. más altos de desempeño competitivo. Debe animar para que se 16 17
    • 3. El capital económico: constituido por la infraestructura básica de 4. Capital simbólico: vinculado con el poder de hacer las cosas me- desarrollo, servicios para la producción, fomento territorial de las mi- diante la palabra, demostrando capacidad de diálogo y debate. La croempresas, PYME y cooperativas, sector financiero especializado credibilidad de los discursos, de los liderazgos. territorialmente, sistemas territoriales de innovación, etc. 5. Capital cultural: integrado por el conjunto de mitos, tradiciones,4. El capital humano: con acceso a servicios de educación, nutrición y cosmovisión, historia, modos de producción, productos inmateriales salud que garanticen el desarrollo de capacidades y habilidades de como la literatura, pintura, danza, folclor, etc. También son parte de las personas, formación laboral, calidad y cantidad de empleos, ni- la cultura los valores relacionados con la capacidad de emprender, veles de ingresos de las personas, papel de la mujer en la sociedad, de cooperar, de competir, ser solidario, etc. etc. 6. Capital institucional: conformado por el mapa de institucionesAmpliando el horizonte teórico, en esta misma vertiente Boisier (2000) existentes en el territorio, la capacidad de tomar decisiones, la cali-sostiene que el desarrollo económico territorial es el proceso de cons- dad de coordinación entre ellas.trucción de capital sinergético, entendido como la capacidad social depromover acciones conjuntas, dirigidas a fines colectivos y democráti- 7. Capital psicosocial: ubicado en la mente y el corazón, tiene quecamente aceptadas, con el objetivo de tener un producto final, que es ver con la actitud, con las ganas de hacer o no hacer las cosas. Semayor a la suma de las partes. Esta es una capacidad latente en toda expresa también en la autoconfianza colectiva, la fe en el futuro.sociedad organizada y que siempre está dispuesta a recibir nuevos flujos 8. Capital social: referido a la predisposición a la ayuda entre perso-de energía. Esta entrada teórica, sin desconocer el rol del capital natural, nas, organizaciones, redes, basado en la confianza entre ellas, sa-privilegia los capitales intangibles como elementos fundamentales para biendo que existirá reciprocidad. La confianza disminuye los costoslograr el desarrollo en un territorio. Según este enfoque, los capitales de transacción.que deben converger en un territorio son: 9. Capital cívico: constituido por el nivel de compromiso de los ciuda-1. Capital natural: constituido por los recursos naturales y las formas danos con su territorio, con la democracia, con la corresponsabilidad como la sociedad accede a ellos para su beneficio. en la solución de los asuntos públicos, su capacidad de articulación2. Capital económico: conformado por el stock de recursos financie- entre sector público y privado, la confianza en las instituciones. ros que, periodo a periodo, un territorio tiene para hacer inversiones. 10. Capital humano: conformado por el conjunto de conocimientos y Con la globalización este es un capital crecientemente exógeno; habilidades que tienen las personas en un territorio, que sean acti- por consiguiente, es importante adquirir capacidades para captarlo. vos para la producción y las otras dimensiones de la vida. Algunas regiones pueden emprender procesos de acumulación in- terna importantes, pero los espacios de economía simple que están El enfoque de DET es una aproximación que proviene del ámbito rural, al extremo requieren flujos externos para acelerar sus procesos de reformulando las concepciones y enfoques del fomento al desarrollo desarrollo. que han fracasado en los últimos años. Surge tanto de la revisión de los enfoques descritos líneas arriba como de la evaluación de los programas3. Capital cognitivo: relacionado con el conocimiento científico y téc- y proyectos de organismos multilaterales, de ONG y de gobiernos. Se nico disponible y accesible en un territorio. observa que en la gran mayoría de casos se ha simplificado lo rural al 18 19
    • tema agrario, y se ha focalizado el trabajo en los espacios rurales. Se productiva y un desarrollo institucional importante, lo que ha permi-define el desarrollo territorial rural como el proceso de transformación tido una inclusión razonable de los pobres en la dinámica econó-productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es mica; (ii) territorio tipo II: se ha logrado el crecimiento económico,reducir la pobreza rural. Se define la transformación productiva como el pero con niveles de pobreza considerables porque no funcionanproceso de innovación orientado a articular de manera competitiva y de las instituciones encargadas de promover la inclusión social; (iii)forma sostenible a la economía del territorio a mercados más dinámicos, territorio tipo III: se tiene una institucionalidad fuerte, pero una eco-con el propósito de poder captar excedentes y mejorar la calidad del nomía estancada, como los espacios andinos en donde la organi-empleo en el interior del territorio. El desarrollo institucional tiene como zación comunal funciona para la sobrevivencia, pero la economíapropósito estimular la concertación de los actores entre sí, y entre estos se mantiene estancada; (iv) territorio tipo IV: se vive un proceso dey actores externos relevantes, así como modificar las reglas formales e desestructuración, con fuerte emigración, debido al colapso de lainformales que faciliten el proceso de inclusión social de los sectores economía y la debilidad de las organizaciones locales.pobres. e) Deben convocar a la diversidad de agentes del territorio.En el enfoque de Schejtman y Berdegué (2004) se plantean siete crite-rios para operativizar esta propuesta: f) Deben considerar las diferentes rutas de salida a la pobreza, es decir, opciones agrícolas, no agrícolas (artesanía, turismo, ecoturis-a) Si se quiere lograr sostenibilidad en los resultados. La transforma- mo, transformación, comercio, etc.), relación con mercados diná- ción productiva y el desarrollo institucional se deben trabajar de micos, etc. manera simultánea. g) Requieren una compleja arquitectura institucional que facilite lab) Deben actuar con un concepto ampliado de lo rural, considerando concertación, la fijación de propósitos colectivos y que permita que los espacios urbanos con los que se relacionan y evitando identificar funcionen las reglas formales y no formales. lo rural solo con lo agrícola. Para analizar las experiencias vamos a usar los elementos conceptualesc) El territorio es un espacio con identidad, socialmente construido y de todas estas aproximaciones, buscando dónde se ha puesto énfasis con un proyecto de desarrollo concertado. Su identidad está deter- en cada una de las experiencias y por qué. Resumiendo y tratando de minada por varios factores: su historia, sus formas de producir, su ordenar estos aportes conceptuales, se podría decir que los territorios paisaje, sus características ecológicas, etc. necesitan redescubrir sus recursos básicos más importantes. A través de la transformación productiva y el desarrollo institucional, que incluyend) Es preciso considerar la heterogeneidad de los territorios, es de- la concertación de los agentes económicos y los actores públicos y la cir, que cada espacio tiene sus particularidades y por consiguiente movilización de los capitales existentes en el territorio, se puede lograr sus desafíos propios. No es posible hacer programas nacionales sin una mejora en la productividad que determina el nivel de competitividad considerar las diferencias. Existen varias formas de caracterizar los de los emprendimientos y del entorno innovador en el ámbito rural. tipos de territorios. Finalmente, este conjunto de procesos permite el desarrollo económico territorial en el sector rural. Siguiendo a los autores citados, tomando en cuenta la transforma- ción productiva y el desarrollo institucional, se tienen cuatro tipos de territorios: (i) territorio tipo I: se ha logrado una transformación 20 21
    • 2. Sobre las políticas Un tema consustancial a una buena política es su elaboración a través de la discusión pública. En esa dirección, Majone sostiene que “la argu- mentación es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los públicas en el desarrollo gobernantes para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de económico territorial muchas personas que centran su atención en un número limitado de problemas” (Majone 2005). Una buena política, al menos tendría que traducirse en programas de acción gubernamental o del Estado, que toma en cuenta el largo, me- diano y corto plazo y busque como objetivo final garantizar los derechos y el bienestar de los ciudadanos en general o de un grupo en particular priorizado por razones de Estado. Se aplica a un sector social o territorio concreto, para resolver problemas sociales o para aprovechar oportuni- dades. E. Lahera dice que “en una política pública de calidad se manejan conjuntamente sus variables: políticas y legislativas, técnicas, financieras, fiscales y comunicacionales” (Majone 2005: 35).Breve revisión de los enfoques sobre políticas públicas Según Lowi (1992), las políticas públicas desde el punto de vista políticoExiste una marcada tendencia que sostiene que las políticas públicas se pueden tipificar en regulativas, redistributivas, distributivas y constitu-corresponden a la acción de una autoridad investida de poder público cionales. Las políticas de promoción económica, según esta clasificación,y de legitimidad gubernamental (Meny y Thoenig 1992). De este uso se encuentran en las distributivas, porque están orientadas a gruposhabitual se desprende el concepto de que política pública son todas las específicos a quienes se quiere promover. Las políticas de apoyo a ladecisiones y regulaciones que emanan de actores públicos con solucio- producción estarían en las redistributivas, porque buscan beneficiar anes específicas que se concretan en normas, organizaciones o institucio- toda la población de un territorio.nes, planes, programas, proyectos, acciones, presupuestos e inversionesfiscales (Pérez y otros 2008). En síntesis, de las diversas aproximaciones teóricas se pueden colegir algunas características comunes de una política pública de calidad:Recientemente, con la profundización de la democracia, se ha avanzado,definiendo una política pública de calidad a aquella que “corresponde • Tiene objetivos claros de cambio social que se expresan en resulta-a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo dos de mejoramiento del bienestar de la población, medibles en lapúblico definido en forma democrática. Dichos cursos de acción o de sociedad a través de indicadores objetivamente verificables.información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente,con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política • Está debidamente sustentada desde el punto de vista político y téc-pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también ins- nico, lo que justifica la movilización de recursos públicos y de otrostrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, actores implicados.así como la previsión de sus resultados” (Lahera 2008). • Contiene una orientación normativa porque expresa hacia dónde se 22 23
    • quiere impulsar a la sociedad en el tema referido. Desde este punto concertación y negociación con los diferentes actores con el de vista, también obedece a preferencias ideológicas y contextos fin de desarrollar sistemas productivos competitivos, generar sociales. empleo, ingresos y una economía equitativa en su zona de in- fluencia. Son parte importante de estas políticas, la promoción• Identifica a las instituciones que ejercerán autoridad, si es que no se de las inversiones, el fomento de las innovaciones productivas, cumple y, cómo y a quiénes se rendirá cuentas. el fortalecimiento del tejido institucional, la movilización de los recursos endógenos y el aprovechamiento de las oportunida-• Proyecta los efectos de las decisiones a tomar, y los riesgos posibles, des del entorno (Pérez y otros 2008). incorporando dichas variables como elementos clave. Desde principios del siglo XX ha habido diversas vertientes de diseño• Tienen un tiempo y un espacio, es decir, que se aplican en un sector de políticas públicas para el desarrollo local, incluyendo muchas de ca- o territorio concreto, así como prevén la participación de los diversos rácter nacional, como los procesos de descentralización de los países o niveles de gobierno. aquellas que privilegiaban el desarrollo de un territorio (como las zonas• Cuenta con las proyecciones de los recursos que se emplearán en francas). Desde la década de 1930 hasta la de 1970, la primera genera- términos económicos, técnicos, legales, financieros, etc. ción de políticas tenía como objetivo general atraer inversiones externas a determinadas zonas geográficas, mejorando para ello los factores de• Establece los mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de localización en la zona (externalidades positivas). A partir de la década gestión de la política pública. de 1970 hasta mediados de la de 1990, el eje de las políticas cambió,Las políticas de promoción económica territorial privilegiando el objetivo de hacer crecer determinados sectores inter- nos de los territorios, promoviendo la creación de nuevas empresas,Para que existan políticas territoriales se requiere un mínimo de descen- incubadoras, parques tecnológicos, reformas institucionales, etc. Ahoratralización del Estado. Las competencias otorgadas a estos niveles de estamos viviendo un nuevo enfoque de las políticas locales basadas engobierno delimitan el margen formal de actuación en el diseño de las la articulación de los actores económicos, promoviendo la formación depolíticas. El territorio es el lugar donde se facilita el diseño y la gestión clusters, cadenas productivas y concertación público-privada. La meta esde políticas, en concertación con los actores económicos privados y la mejorar la calidad de vida del territorio, buscando un redescubrimientosociedad civil. de los recursos locales que permita aprovechar las oportunidades del entorno. La definición de políticas de fomento económico y empleo des- de la administración central del Estado no resulta apropiada ni Según Alburquerque y Dini (2008), las políticas públicas locales deben eficiente cuando se trata de asegurar la modernización de los concentrarse en: sistemas productivos locales, que requieren una institucionali- dad mucho más cercana a sus problemas, potencialidades y • Fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo económico local y especificidad (Alburquerque 2008). empleo. • Eliminar los obstáculos y facilitar los instrumentos de apoyo apro- Las políticas públicas para la promoción económica territorial piado. son el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que impulsa el gobierno del territorio (regional o local), en • Descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones. 24 25
    • • Incentivar la elaboración de planes de desarrollo y de empleo por • Tienen como objetivos públicos la promoción de empleo decente y las propias entidades locales, e incorporarlos en las estrategias mejoramiento de ingresos de la población. regionales. • Son elaboradas de manera participativa con los agentes económi-• Reforzar las funciones de evaluación conjuntamente con los actores cos del territorio. locales. • Se definen claramente los roles del sector público, del sector priva-La Cepal, sobre la base de diversas experiencias, plantea que las políticas do y del tercer sector.en DEL están centradas en: • El sector público coloca recursos cuando existe el compromiso del • La estrategia de desarrollo local: el nivel de gobierno local o regional sector privado, es decir, el esfuerzo público acompaña al esfuerzo debe promover la construcción de los planes, programas y proyec- privado en aquello que le compete. tos para el DEL, en concertación con el sector privado. Esta estrate- gia debe considerar las acciones para mejorar la productividad y la • Los programas y proyectos derivados de las políticas se focalizan en competitividad. subsectores económicos con potencial competitivo.• Acciones para el desarrollo local: deben abordar el hardware (in- • Es parte importante del conjunto de políticas la estrategia del desa- fraestructura de apoyo a la producción), el software (desarrollo de rrollo económico local. capacidades, innovaciones, investigación, espíritu emprendedor), y Para este trabajo usaremos el concepto de buenas políticas públicas, el orgware (capacidad organizativa del territorio). es decir aquellas que impulsaron los gobiernos locales en coordinación• Organización para el desarrollo local: para gestionar la estrategia, con los actores económicos privados, representantes de la sociedad civil es necesario fortalecer el rol de los gobiernos territoriales, de los y otras instituciones del territorio, orientadas a resolver problemas para gremios de los productores y crear instancias de concertación mejorar la competitividad de los pequeños emprendimientos. Estas de- público-privada. cisiones van acompañadas de los recursos económicos correspondien- tes y de mecanismos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.• Territorios y sectores estratégicos: cada territorio requiere un trata- miento específico y en cada uno de ellos existen sectores con alto potencial por donde se debe iniciar, para luego irradiar el trabajo.• Descentralización y desarrollo local: el gobierno del territorio debe tener la capacidad de negociar con los otros niveles de gobierno, tanto para efectivizar sus políticas de manera participativa con los otros niveles de gobierno como para proponer reformas para una mayor autonomía.Una síntesis de este recorrido sobre el desarrollo teórico de las políticaspúblicas en desarrollo económico territorial es la siguiente: 26 27
    • Los proyectos como instrumentos de ejecución de laspolíticas: apoyo a la producción y promoción económica […] tienen la finalidad de mejorar las condiciones generales yLos estrategas del DET deben estar en la frontera del conocimiento so- objetivas de producción, mediante la realización de obras debre los enfoques de desarrollo, las metodologías existentes y las leccio- riego, construcción de caminos, construcción de terrazas, etc.nes aprendidas de las experiencias. Un tema importante para el diseño Los beneficiarios son todos los productores localizados en lade proyectos y programas es diferenciar los proyectos de apoyo a la zona donde se efectúa la obra; los productores se beneficianproducción de los de promoción económica. Una diferencia entre los aún sin estar de acuerdo con ellas, en este sentido, la interven-municipios emprendedores y los tradicionales está en cómo han ido ción pública es indiscriminada, es para todos. El protagonistaconcibiendo sus proyectos en desarrollo económico los primeros res- es una dependencia pública (PADER, COSUDE 1999, citado enpecto de los segundos. Los primeros: Pérez 2008: 62). 28 29
    • Queda claro que las iniciativas de apoyo a la producción privilegian la paradójicamente, la ausencia de una carretera permitía que fuesen com-obra y no el agente económico (personas, empresas), principal factor petitivos en el mercado local o regional. Por ello es importante observardel cambio económico. Por su parte, los proyectos y acciones de pro- el cambio en la lógica de la inversión cuando se refiere a promociónmoción económica: económica, donde los proyectos son realizados desde y para determi- nados grupos de agentes económicos que requieren innovar sus pro- […] buscan facilitar y posibilitar inversiones privadas produc- cesos productivos, organizativos, comerciales o el entorno en donde se tivas provenientes de actores económicos, individuales o aso- desarrolla la actividad económica. La justificación desde el punto de vista ciados; en este sentido, la promoción económica es selectiva, público es la generación de empleo. está dirigida a los que “invierten”. La promoción económica no pone énfasis en la obra, sino en el servicio dirigido a potenciar Una cosa es realizar un proyecto de infraestructura de riego pensando las unidades productivas y a promover la innovación técnica y que los productores automáticamente mejorarán sus cultivos, su acceso organizativa en base a las inversiones de los mismos actores al mercado y consiguientemente sus ingresos, y otra es descubrir jun- privados, a eso se añaden recursos públicos o donaciones. tamente con los productores cuáles son las oportunidades de mercado La acción de promoción económica se efectúa a partir de la existentes, y en función de esos requerimientos analizar los capitales decisión de los actores privados, quienes buscan aprovechar que se tienen (económico, social, natural y humano) y hacer un proyec- las oportunidades de mercado (PADER, COSUDE 1999, citado to para superar los puntos críticos, movilizando la creatividad y energía en Pérez 2008: 64). de todos los implicados, fundamentalmente el compromiso de los agen- tes económicos.Aunque las fronteras entre ambas aproximaciones a veces aparecen di-fusas, permiten analizar la lógica de los proyectos y de las inversiones Hacerlo de la primera manera es fácil y obedece en la mayoría de casospúblicas y privadas. Los municipios emprendedores han superado ese a una oferta con fondos públicos y su instrumento de gestión es unviejo discurso que existe en el Perú, que dice que “lo importante es expediente técnico. Actuar de la segunda manera implica un caminohacer obras” o que “las carreteras generan desarrollo”. Las carreteras de complejo, porque no solo es técnico, sino que construye procesos po-por sí no generan desarrollo en un país con grandes brechas educativas, líticos, sociales y culturales, que son elementos centrales del DET. Losculturales y tecnológicas como el Perú. Son solo una de las condiciones proyectos de promoción económica deberían facilitar procesos simultá-para el desarrollo. El desarrollo es generado por el ser humano, sus neos de innovaciones productivas, fortalecimiento de las instituciones,capacidades e instituciones. Existen muchos lugares en el país en los mejoramiento de la gobernabilidad, así como afirmación y recreaciónque la llegada de las carreteras significó pérdidas de mercado para sus de la identidad. En los espacios rurales del Ande, la inclusión políticaproductores, porque no se prepararon para estas nuevas condiciones y, debería ser la entrada privilegiada de los proyectos. 30 31
    • 2 Políticas nacionales en desarrollo económico territorial en los últimos años 32 33
    • 1. Marco legal nacional cias público-privadas deben funcionar con lógica privada para flexibilizar procedimientos y tener mayor margen para la creatividad, como exige este tipo de iniciativas. Además, permitirían tener una masa crítica de técnicos no sujetos a los vaivenes de los cambios de gobierno y dedica- dos a pensar en el largo plazo, porque el desarrollo económico territorial debe ser abordado desde esa lógica y operado desde el corto plazo. En el año 2006 se creó el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM), fondo concursable para promover la investi- gación y desarrollo de proyectos de innovación productiva, de utilización práctica de las empresas. En el año 2007 se promulgaron la Ley Marco de Licencia de Funciona-A largo plazo, no habrá descentralización exitosa sin regiones y muni- miento y la Ley de Silencio Administrativo, ambas con el propósito decipios emprendedores, capaces de generar empleo y mejorar ingresos simplificar los trámites exigidos en el estado para el funcionamiento deen sus territorios, usando de manera eficiente sus potencialidades. La los negocios. Ese año también se dio la Ley de Mancomunidades Muni-pregunta clave para ello es: ¿se requiere una política nacional para el cipales, definiéndolas como “el acuerdo voluntario de dos o más muni-desarrollo económico territorial, o cientos de políticas locales para el cipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta dedesarrollo nacional, o un marco de referencia nacional que aliente y per- servicios y la ejecución obras, promoviendo el desarrollo local, la partici-mita desatar la creatividad de las iniciativas territoriales? El marco político pación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de servicios públicos”.y legal más importante dado en los últimos años consiste en la Ley de Esta ley tuvo problemas debido a que la definían como una organizaciónBases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Re- fuera de la esfera estatal, por consiguiente era casi imposible asignarlegionales y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (2003). Todas ellas fondos públicos. En el año 2009 se modificó esta ley, incorporando aestablecen como parte de sus competencias generar las condiciones las mancomunidades en la esfera estatal. Hasta finales del año 2010 sefavorables para el desarrollo el desarrollo económico local, con énfasis habían creado 33 mancomunidades distritales y una mixta (distrital yen las pequeñas y micro empresas. provincial), pero ninguna de ellas todavía podía mostrar avances impor- tantes en la prestación de algún servicio público de manera mancomu-Si hacemos un recuento de leyes directamente relacionadas con el fo- nada. El proceso tomará su tiempo, tanto por la confusión reinante en elmento de la economía en los territorios, la producción ha sido muy marco legal inicial como por la demora de su reglamentación y la pocaimportante. En el año 2003 se dio la Ley de Promoción de Inversiones claridad que tienen los propios gobiernos locales.Descentralizadas, que creó las agencias de fomento de inversión privada(AFIP), encargadas de promover oportunidades de negocio en concer- Durante el año 2008 se promulgaron varias normas relacionadas con eltación con el sector privado. Hasta el año 2010 se instalaron dieciséis desarrollo económico. Una primera fue la Ley Marco de las Asociacio-AFIP en las regiones (no tenemos información acerca de los gobier- nes Público-Privadas (APP), definiéndolas como “modalidades de par-nos locales). Estas instancias interesantes no funcionan en la práctica, ticipación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia,porque están concebidas como un apéndice y dentro de la burocracia conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos,estatal. Otras experiencias en el mundo nos muestran que estas instan- preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, 34 35
    • operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”. tos públicos regionales y locales antiguos que eran especializados en laCualquiera de los tres niveles de gobierno podría usar estas modalida- implementación de proyectos de infraestructura y de algunos serviciosdes. Los proyectos APP en los gobiernos locales deberían ser aprobados públicos.por acuerdo de Concejo, luego de su formulación por el organismo pro-motor de la inversión privada. Finalmente podemos asegurar que, pese a la abundancia de normas, al ser la promoción económica una competencia compartida entre losLuego se dio la ley que implementa la inversión pública regional y local tres niveles de gobierno, mientras no se fije quién ejerce la función decon participación del sector privado, así como la que establece dispo- rectoría nacional ni cuáles son las orientaciones de políticas nacionales,siciones para apoyar la competitividad productiva (Ley 29337). Recién la situación seguirá teniendo sus áreas grises.en el año 2009 se reglamentó esta ley para que empiece a funcionarPROCOMPITE, un novedoso mecanismo estatal que permite aplicar fon-dos públicos a iniciativas empresariales privadas. Surge como parte delanálisis y la constatación de que en las regiones del país no basta conimpulsar los proyectos de infraestructura pública para promover el desa-rrollo, sino que hay una carencia de inversiones privadas para dar saltosen la innovación tecnológica para generar valor agregado a los productosy mejorar la competitividad. La idea es apoyar iniciativas privadas de altoimpacto en los territorios. Los sectores implicados desde el estado sonel MEF, PRODUCE y los gobiernos territoriales (regionales y locales). Lamanera de aplicar los recursos es a través de concursos, para lo cual 2. Políticas y programas desde el nivel ejecutivolas empresas de una cadena productiva se organizan y formulan supropuesta.Durante el año 2009 recién se reglamenta el FIDECOM y se implemen-ta el Fondo. Además, se da la Ley de Promoción para el Desarrollo deActividades Productivas en Zonas Altoandinas, de la que aún no se tieneuna evaluación de impactos pues durante el año 2010 solo realizarondos concursos del FIDECOM.Como vemos, en todo este periodo ha habido un gran esfuerzo enproducción legislativa; sin embargo, la implementación de estas normas Desde el Ejecutivo, durante estos años ha habido varios programas yen todos los casos ha sido incipiente. En algunos casos ello se debe a proyectos orientados a promover la economía de las regiones, aunqueque son recientes y se necesita un tiempo para formar la arquitectura no siempre con un enfoque de desarrollo territorial. Una primera dificul-institucional necesaria para la implementación, pero en otros se debió tad que ha cruzado estos nueve años del proceso de descentralizaciónfundamentalmente a que no fueron acompañadas por el desarrollo de es que no existe un ente rector nacional sobre el tema. La dispersiónlas capacidades y los recursos correspondientes. No hay que olvidar sectorial es complicada, por consiguiente el enfoque territorial de losque las competencias en DET son nuevas y están asentadas en apara- programas nacionales es débil o está ausente. 36 37
    • Por otro lado, los programas territoriales de las regiones y municipios SENASA, INRENA), PROMPERÚ, universidades, institutos de investiga-tienen dificultades para sintonizar con las orientaciones nacionales, ción, fondos concursables, cooperación técnica internacional y los gre-porque no existe esa “ventanilla única”. La articulación regional-local es mios. Hasta el año 2010 había diecisiete CITE en el Perú, de las cualesun proceso que ha ido mejorando conforme las regiones se han ido doce están ubicadas en las regiones. Esta es una herramienta poderosaafianzando, sin embargo todavía son casos aislados los programas de que requiere ser promovida de manera descentralizada. Los gobiernospromoción económica territorial regional-local que se hayan implemen- locales podrían mancomunarse para impulsarlas, tomando en cuentatado con éxito. Por ejemplo, en el caso de Cajamarca y Cusco se han que a la larga, sin innovación, no existe desarrollo económico territorial.elaborado agendas para el desarrollo económico de manera articuladaentre los gobiernos regionales y locales, y en Cajamarca se impulsó la Otra actividad interesante de PRODUCE fue la campaña “Cómprale almesa regional del cuy entre gobiernos locales distritales, provincial y el Perú”, y luego con las regiones, los programas de “Cómprale a tu región”.gobierno regional. También el programa MI EMPRESA, dirigido a las MYPE, depende de este sector, pero está poco articulado a los gobiernos locales y regiona-Revisando el funcionamiento del Poder Ejecutivo respecto del desarrollo les.económico, encontramos que el Ministerio de Economía y Finanzas seencarga de reglamentar y velar por la correcta aplicación de los recursos El MINCETUR promueve las exportaciones de los productos bandera depúblicos, determinar los lineamientos para la competitividad del país y las regiones. Durante este periodo, promovió los planes de exportacio-diseñar el modelo. nes en las veinticuatro regiones. Los programas y proyectos contempla- dos en los planes no han sido evaluados todavía, pero todo indica quePRODUCE trabaja promoviendo las MYPE, especialmente en desarrollo en la mayoría de regiones el sector privado exportador camina con pocaindustrial y pesquero. En estos años del proceso de descentralización, ayuda de las regiones.este sector ha manejado varios programas o proyectos muy importan-tes relacionados con la promoción económica en las regiones, con una Merecen un análisis especial los programas del Ministerio de Agricultura,visión innovadora. El primero es INNOVATE PERU, un fondo concursa- porque están relacionados con los espacios territoriales de los munici-ble para iniciativas de innovación productiva, en cuatro modalidades: (i) pios rurales. Los más importantes son: (i) AGRORURAL, que surge de laorientada a empresas asociadas que quieren resolver un problema con- fusión de varias OPD en el año 2008, como PRONAMACHS, PRO ABO-creto; (ii) dirigida a empresas individuales; (iii) relacionada con proyec- NOS, PROYECTO CORREDOR PUNO CUSCO, PROYECTO SIERRA NOR-tos menores para microempresas, y (iv) vinculada con proyectos asocia- TE, PROYECTO SIERRA SUR, MARENAS y ALIADOS. Tiene presencia entivos de transferencia tecnológica para microempresas. A este programa, mil distritos del Perú y su propósito es ser la instancia líder y articuladoramanejado desde el gobierno nacional, hasta 2010 se habían presentado de los programas de fomento productivo rural, impulsando consensosproyectos de dieciséis regiones. Una arquitectura institucional intergu- en alianza con decisores locales en favor del DET inclusivo. Su enfoquebernamental hubiera sido un esquema más acorde con el proceso de es claro; el problema está en que, en la práctica, sigue actuando de ma-descentralización. También depende de PRODUCE el impulso a los Cen- nera sectorial y no territorial, y por otro lado, en un país descentralizado.tros de Innovación Tecnológica (CITE), que pueden ser públicos o priva- ¿Ellos deben liderar este proceso o más bien su rol no será aportar ados. Cada CITE es un punto de encuentro entre el Estado, la academia y los esfuerzos locales y fortalecer los liderazgos territoriales? ¿Quién tieneel sector privado que se articula con el resto de elementos del Sistema mayor legitimidad en la localidad? Son preguntas que se deben resolverde Innovación de cada cadena productiva, en especial en las regiones. en los próximos años para no duplicar esfuerzos y tener realmente unCoordina estrechamente con otros organismos como el MINAG (INIA, enfoque territorial, que se inicia construyendo un tramado institucional 38 39
    • como fruto de la concertación local y encabezado por la autoridad local;(ii) Programa de Compensaciones de la Competitividad (AGROIDEAS). 3. DesarrolloTiene por objetivo elevar la competitividad de los medianos y pequeñosproductores agrarios mediante el fomento de la asociatividad y la adop-ción de tecnologías agropecuarias ambientalmente adecuadas. Este pro- de capacidadesgrama surgió en el marco del TLC y ha habido retrasos en su ejecución,entre otras razones porque está centralizado en Lima. La mayoría de losmunicipios rurales no sabe cómo apoyar a sus productores organizadosa postular a estos recursos.Un programa que parecía novedoso fue Sierra Exportadora, pero tam-bién tuvo un enfoque sectorial, con coordinaciones puntuales con losactores estables en los territorios. Al final esta iniciativa no tuvo los im-pactos esperados.También dependen del Ministerio de Agricultura el Instituto de Innova- Uno de los déficits en el proceso de descentralización ha sido el noción Agraria (INIA), la Autoridad Autónoma del Agua (ANA) y el Servicio contar con un plan de desarrollo de capacidades desde el inicio. ReciénNacional de Sanidad (SENASA). De ellas, la primera es sumamente im- en el año 2008 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Capaci-portante para el desarrollo rural; sin embargo, cuenta con muy pocos dades (2008-2011), una de cuyas líneas de capacitación identificadasrecursos. Su inserción en las dinámicas territoriales obedece más a la fue el desarrollo económico. En ese marco, se diseñó e implementó elvoluntad de sus funcionarios que a una estrategia de operación. Diplomado en Desarrollo Económico Territorial a partir de una alianzaEn síntesis, existen interesantes programas y proyectos nacionales de entre la Secretaría de Descentralización, REMURPE y APODER. Estaapoyo al desarrollo económico, pero es preciso rediseñarlos para po- experiencia recoge los aprendizajes de un diplomado anterior en Ge-der territorializar estas políticas, es decir, insertarlas en los espacios de rencia del Desarrollo Económico, también impulsado por REMURPE yconcertación regional o local, adecuando las propuestas a la cultura y APODER. Sin embargo, el esfuerzo es pequeño frente a los grandesdesafíos locales y hacerlas parte de la agenda y estrategias de trabajo de desafíos en el tema.los agentes económicos y de las instituciones locales. 40 41
    • 3 Reconstrucción y análisis de las experiencias 42 43
    • Caso 1 En el año 2003, cuando se inició la experiencia que analizamos, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) era de 0,3967, es decir, el nivel más bajo en esta escala (el rango del estrato más bajo va de 0,3227 a 0,4579).La experiencia del distrito de Más adelante veremos cómo evolucionó este índice con la experiencia. Entre los años 2008 y 2010, la municipalidad tuvo un presupuesto acu-Condebamba, Cajamarca mulado de S/. 14 997 905; es decir, una inversión per cápita para el periodo S/. 1 135. Proceso seguido y configuración del modelo de gestión local y de promoción económica territorialPanorámica del distrito de Condebamba A manera de introducción, es necesario aclarar que, cuando nos referi-El distrito de Condebamba pertenece a la provincia de Cajabamba y mos a “modelo de gestión” en este texto, estamos definiendo la confi-se encuentra a 100 kilómetros de la ciudad de Cajamarca. Cuenta con guración particular de un gobierno local para gestionar los procesos.tres pisos ecológicos que configuran tres tipos diferentes de zonas deproducción económica: la zona baja, que pertenece al valle y donde No sería posible entender la experiencia de DET en el distrito de Con-se produce caña de azúcar, papa, maíz amarillo, fríjol y cuyes; la zona debamba sin analizar de manera sistémica el proceso político y socialmedia, que produce maíz, papas, verduras, pastos y cuyes, y la zona seguido en el territorio, donde las políticas de promoción económicaalta, donde se produce trigo, cebada, maíz y lentejas. Su población está tenían una dimensión del proyecto político local.concentrada en el espacio rural (96%). La población económicamenteactiva es mayor de 15 años y se dedica a actividades agropecuarias en Para hacer un análisis a profundidad, la experiencia puede dividirse enun 85%. cinco etapas: (i) gestión tradicional (hasta el año 2002); (ii) inicio de una gestión participativa con inclusión política (2003-2004); iii) inclu-El distrito de Condebamba tiene el mayor porcentaje de población de la sión económica como eje del desarrollo local (2004-2007); (iv) amplia-provincia, distribuida de la siguiente forma: POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES) Total % Mujeres 6 613 50,15 Hombres 6 573 49,85 Total 13 186 100Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 44 45
    • ción de las políticas económicas y de construcción de redes más allá del El modelo de gestión del gobierno local propuso tres grandes dimen-distrito (2007-2010), y (v) evaluación y continuidad de las políticas de siones: (i) fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local; (ii)promoción económica local. acondicionamiento territorial para el desarrollo, y (iii) construcción de institucionalidad de soporte para el desarrollo local. Veamos cada unaGestión tradicional (hasta el año 2002) de ellas:En la gran mayoría de municipios rurales del Perú, el ejercicio ciudada- • Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local. Parano se reducía a la participación de la población en el proceso electoral lograr este propósito, la municipalidad diseñó políticas orientadaspara elegir a sus autoridades locales. En el caso de Condebamba —una a buscar los mecanismos para la participación ciudadana. En esapoblación con más del 90% rural, sin un núcleo urbano importante—, dirección se revisó el Plan de desarrollo concertado, con una partici-la gestión local era tradicional, es decir, una municipalidad desarticula- pación masiva de la población, que tiene como un proceso previo lada del tejido social, con énfasis en la realización de algunas obras de capacitación a los líderes. Otro eje de trabajo fue organizar en cadainfraestructura, y prestadora de algunos servicios básicos, como agua caserío un Comité de Desarrollo Local (CODECO) como espacio deen algunos caseríos y servicios administrativos. En el año 2000, con el participación ciudadana, tanto en el proceso de planificación de lasapoyo de CARE, la municipalidad impulsó la elaboración del plan estra- acciones en su territorio y en el distrito como en el involucramientotégico de desarrollo, que se orienta en siete dimensiones del desarro- para solucionar los problemas detectados. También se convierte enllo: agricultura, pecuaria, comercialización, transporte y comunicaciones, el eje articulador de las demandas del caserío al gobierno local ysalud, educación y participación ciudadana. Algunas acciones previstas demás instituciones existentes en el territorio, con el fin de disminuiren el plan —principalmente las relacionadas con la atención de las ne- la fragmentación social y construir poder territorial.cesidades básicas de los pobladores del distrito— se implementaron enlos últimos meses de 2002. A fines de la gestión, la municipalidad orga- CODECO fue promovido y reconocido por una política pública, ex-nizó los comités de gestión de obra, que son instancias de participación presada en una ordenanza municipal. Este espacio se convirtió enciudadana encargadas de vigilar el cumplimiento adecuado de las obras una escuela de ciudadanía y de formación de líderes. En la organiza-planificadas. En resumen, en ese periodo se iniciaron algunas acciones ción se elegía a los tres delegados que participaban en la asambleaorientadas a cambiar la relación entre las autoridades municipales y los de la Mesa de Concertación Distrital. La Mesa de Concertación Dis-ciudadanos. trital es el espacio en donde se articulan las organizaciones de base, las instituciones públicas y oenegés para planificar el desarrollo yInicio de una gestión con inclusión política tomar decisiones en relación con temas de interés común. A travésdel sector rural de este espacio se logró articular los objetivos de desarrollo distrital al presupuesto participativo, que se elaboró por primera vez en elEn el año 2003 asumió funciones una nueva gestión municipal que año 2003, para ser ejecutado en el año 20041.se planteó hacer reformas profundas en la gestión municipal y territo-rial. Este hecho coincidió con el proceso de descentralización nacional,que emprendió diversas reformas a partir de la nueva Ley Orgánica de 1 La AMCEC asumió la tarea de impulsar el PP en sus municipalidades socias a través de un equipo de consultores, y se inició el uso del concepto de desarrollo económicoMunicipalidades, la Ley de Presupuesto Participativo y la instalación de local en los talleres de capacitación a los agentes participantes; sin embargo, el con-los primeros gobiernos regionales. En este marco, la gestión municipal, cepto y sus estrategias aún no eran comprendidos a cabalidad. De allí que en la institución municipal se seguía pensando que, mejorando las condiciones de infrae-revisó el plan de desarrollo concertado, animando la participación de structura, mejorarían las condiciones de vida. No se articulaban los ejes de desarrollotodos los sectores y caseríos. dentro de una lógica integral de intervención. 46 47
    • La movilización para la revisión del Plan estratégico mostró la po- la gestión son la confianza en la participación ciudadana2 y la trans-tencialidad de la participación, porque se involucraron los agentes parencia en la gestión, lo que explica el hecho de que el 100% delcomunales y autoridades de los caseríos, pero también comités de presupuesto municipal vaya al sistema de presupuesto participativo.regantes; instituciones del Estado como la Agencia Agraria, PRONA-MACHS, Promoción Agraria, y diversas oenegés, como el Instituto El proceso de participación iniciado fortaleció algunos de los capita-Cuencas, Jorge Basadre, CARE, ADRA y ADIAR. les que tienen los territorios y que generan el clima social propicio para el surgimiento de emprendimientos productivos y comerciales.En el Plan de Desarrollo Concertado, diseñado y publicado el año Así, el capital cívico —que es el nivel de compromiso de los ciuda-2004, se encuentra la siguiente visión de desarrollo: danos con su territorio, con corresponsabilidad para resolverlos— se potencia. También el capital social —principalmente relacionado con Al 2010, en el distrito de Condebamba mujeres y hombres la mejora de las organizaciones y los niveles de confianza— empieza conocemos y ejercemos nuestros derechos y deberes ciuda- a fortalecerse. El capital institucional —otro elemento que contribuye danos basados en la práctica de valores, orientando nuestras a generar condiciones favorables para el surgimiento de empren- acciones al desarrollo de las capacidades y potencialidades dimientos— también adquiere vigor. Un efecto de todos estos pro- humanas, contamos con organizaciones sociales fuertes que cesos fue el mejoramiento de la gobernabilidad territorial, con un participan concertadamente en el desarrollo local. gobierno local capaz de encauzar las demandas de la población y de establecer reglas de juego para interactuar con los otros actores Los agricultores organizados mejoramos la producción y pro- del territorio. ductividad agrícola y pecuaria, con criterio de sostenibilidad, garantizando la seguridad alimentaria de la población del • Acondicionamiento territorial para el desarrollo. Otra condición distrito, vinculando los excedentes de producción a mercados básica para ingresar a un proceso de promoción económica territo- establecidos, para lo cual hemos desarrollado un sistema de rial es fortalecer el capital económico o construido, mejorando las información sobre mercados y precios; nos enorgullece ser vías de comunicación y la electrificación rural. En función del plan de los primeros productores de menestras, leche y ganado de desarrollo concertado, el gobierno local impulsó políticas públicas engorde en la provincia de Cajabamba, así como los mejo- orientadas a resolver los problemas centrales para que la población res productores de cuyes en el mercado regional, generan- tenga servicios públicos e infraestructura de soporte como condi- do fuentes de trabajo e ingresos (Plan de Condebamba al ción para el desarrollo económico. De esta manera se construyeron 2010).De este plan se deriva una primera reforma en la organización mu- 2 El ex alcalde distrital Marcelino Hilario manifiesta: “En años anteriores a la determi-nicipal que tendrá dos brazos de actuación: uno ligado a los asuntos nación de la ley que obligó a ingresar en sistemas de participación ciudadana, la par- ticipación de la población era mínima: se los llamaba para que organicen su comitéadministrativos internos y el otro vinculado con el desarrollo de in- de gestión de obra y nada más. Se empieza a cambiar en el año 2003, con la ley.fraestructura básica y a los programas sociales. En los primeros me- El presupuesto participativo ha ordenado la administración municipal; antes todosses de 2004 se conformó el Consejo de Coordinación Local (CCL), solicitaban obras y la administración municipal tenía problemas por la cantidad de documentos que se tenían en despacho y para priorizar las obras. Para ser reelegidosespacio de concertación que tiene entre sus roles la coordinación de este sistema de participación ha sido clave, ya que los pobladores, tanto individualesla elaboración del presupuesto participativo. Los puntos centrales de como organizados, han solicitado que la gestión continúe. El sistema de rendición de cuentas se hacía en cada reunión que se tenía con la población […] El sistema de concertación por actividad productiva ha ordenado y le ha dado lógica y eficiencia al trabajo municipal: ¡logra construir una visión de desarrollo conjunto”. 48 49
    • carreteras y trochas carrozables hacia todos los caseríos y se em- • Construcción de la institucionalidad de soporte para el desa- prendió un agresivo programa de electrificación rural que, en ocho rrollo local. Desde el punto de vista teórico, el capital institucional años, llegó hasta el 70% de la población. Este trabajo se hizo en es un elemento clave para promover el desarrollo económico local. alianza con el gobierno regional. Servicios como educación y salud En esa dirección, en este periodo se encararon las reformas en también tuvieron mejoras en infraestructura y equipamiento, como la institución municipal y su vinculación con los actores sociales y se detalla en el gráfico. económicos. Se realizó una reforma de la organización municipal para trabajar bajo una lógica que tuviese como base la participación ciudadana, la transparencia y la promoción económica local. Como parte de esta reforma se creó la gerencia de desarrollo económico, y mediante ella promovieron la organización de los productores y ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL de mesas de trabajo por cadenas productivas. En resumen, el modelo de gestión que se fue configurando en el 100% de comunidades 70% de los caseríos en territorio fue una combinación compleja y equilibrada entre el for- (principales centros productivos) los últimos ocho años talecimiento de la gobernabilidad democrática local —que incluya políticamente al sector campesino en la toma de decisiones loca- les— y la construcción de una institucionalidad nueva, orientada a Carreteras Electricidad tener un gobierno local que promueva la participación ciudadana, la organización de los emprendedores y la promoción económica. El tercer elemento es el acondicionamiento del territorio con la infraes- Acondicionamiento tructura y los servicios prioritarios para el desarrollo. territorial para DEL El modelo pronto empezó a dar algunos resultados, expresados en una creciente participación ciudadana en la toma de decisiones y en el involucramiento en la resolución de problemas, en la mejora deServicios básicos: salud, sus organizaciones territoriales (CODECO) y funcionales, como las educación, saneami- Sistemas de riego asociaciones de productores. En este marco, se logró la ampliación ento de la cobertura de servicios como salud y educación y se mejoró Mejoramiento del Colegio Mil hectáreas en los últimos la infraestructura en electricidad, vialidad y obras de riego que eran Agropecuario y centros educativos ocho años (mejoramiento priorizadas en el presupuesto participativo. El modelo tiene como (infraestructura: viveros) y construcción de canales y eje central la promoción del desarrollo económico territorial. Los reservorios) líderes locales tenían como hipótesis de trabajo: “Si las familias tie- nen sus fuentes de ingresos, serán capaces de enfrentar de mejor manera los otros problemas que las afectan, como alimentación, La política de acondicionamiento territorial, que se orienta a fomentar salud, educación”. las actividades económicas, mejora la competitividad del territorio 50 51
    • La base del modelo está sustentada en la inclusión política de la Las autoridades locales de entonces valoran también una pasantía que población rural, a través de mecanismos de capacitación, participa- realizaron a Bolivia dieciséis alcaldes —entre ellos el de Condebamba— ción en la toma de decisiones, vigilancia de los acuerdos pactados, para observar experiencias de gestión participativa y de promoción eco- concertación entre los actores, movilización social para resolver los nómica local. problemas de la comunidad, la corresponsabilidad. Este proceso generó niveles de confianza entre ciudadanos, entre estos y sus or- El proceso seguido para la promoción económica territorial en esta pri- ganizaciones, entre las organizaciones y el gobierno local. Se puede mera etapa tuvo los siguientes hitos: afirmar que este proceso de revitalización del capital social local fue • Sensibilización a las autoridades para posicionar en ellas un marco la base, para luego, empezar a trabajar las políticas de promoción conceptual sobre el tema, así como las estrategias iniciales. Este económica local. proceso fue realizado por programas de cooperación como APO- DER, algunas oenegés como CARE y otros. Se hizo a través de cur- sos y asistencia técnica, y todos reconocen que las pasantías a otrasImplementación inicial de las políticas de promoción experiencias nacionales e internacionales ayudaron a convencer a laeconómica local (2004-2006) gestión municipal por dónde orientar las políticas y acciones.Como ya vimos, una buena política pública es aquella que se elabora • Voluntad política de las autoridades, principalmente del alcalde, paracon participación de los actores involucrados, que tiene metas claras de iniciar la experiencia. Esto se expresa inicialmente en la toma deci-cambio social, instrumentos de aplicación, formas de monitoreo y de siones para incorporar en estructura municipal las competencias derendición de cuentas. También debe contar con presupuesto asignado promoción económica.y una forma organizativa que garantice su gestión. En este caso, luegode la revisión del plan de desarrollo concertado, la gestión comienza a • Reforma de la estructura municipal, tanto política como ejecutiva.superar la actuación sectorial empieza a trabajar con un marco concep- • Desarrollo de experiencias piloto participativas.tual de desarrollo local sostenible, conformado por las siguientes dimen-siones: (i) capital humano; (ii) capital ambiental (natural); (iii) capital • Trabajo en varias cadenas productivas.económico (construido), y (iv) capital institucional. • Planificación del desarrollo económico distrital y conformación de laLos proyectos y actividades se definen en la mesa de concertación y se mesa de desarrollo económico local.analizan en las mesas temáticas, que son espacios para articular esfuer-zos alrededor de proyectos y actividades. En este periodo, la municipali- • Alianza con otros territorios (provincia, región).dad suscribe un convenio con el programa Apoyo a la Descentralización Las principales políticas en promoción económica local fueron las si-en Espacios Rurales (APODER), de la Cooperación Suiza (COSUDE), guientes:con el propósito de fortalecer las capacidades del gobierno local, en eldiseño y ejecución de políticas orientadas a la promoción económica. La Política general. Una primera constatación es que la experiencia tienemetodología de apoyo técnico inicial consistió en que APODER facilitó un enfoque sistémico, con acciones estratégicas en cada dimensión della presencia de personal técnico especializado en el área de desarrollo desarrollo priorizado. Una combinación compleja entre tres factores —económico por un tiempo determinado, luego del cual la municipalidad fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, generadora de con-debía asumir estos costos. Fue una experiencia con resultados exitosos. 52 53
    • fianza entre ciudadanos y actores; inversiones en acondicionamiento del • Fortalecer las organizaciones de los productores y de empresariosterritorio, con infraestructura vial, eléctrica, servicios de salud, educación, locales.saneamiento y obras de riego, y fortalecimiento de la institucionalidadlocal— consiste en organizar a los productores y promover los vínculos • Realizar estudios especializados sobre mercados, tecnologías, etc.con el gobierno local para un trabajo conjunto. • Promover ferias, y apoyar para que los productores participen enReforma y modernización de la gestión municipal. La institución más otros lugares.importante en el sector rural son los gobiernos locales, por ello, refor- • Implementar cursos de capacitación, pasantías y talleres, orientadosmarlos y fortalecerlos es una estrategia imprescindible para iniciar un tanto a mejorar la capacidad productiva de las familias como a pro-proceso de DET. En este caso, la reforma tenía como objetivo redefinir mover una mentalidad emprendedora en el distrito.el rol del gobierno municipal en el desarrollo local en general, y en eldesarrollo económico territorial en particular. Las reformas no pueden Un componente transversal impulsado fue el desarrollo de capacidades,implementarse de manera adecuada si no se dispone de cuadros téc- tanto en el nivel político como en los trabajadores de la municipalidad.nicos. En este caso, la fórmula para conseguirlo fue contratar personal El fortalecimiento de capacidades a los líderes de las organizaciones deespecializado, y luego, organizar un programa de capacitación, para lo productores en temas de participación, concertación y gestión tambiéncual se establecieron alianzas con instituciones de apoyo. estuvo dentro de esta política inicial.Se cambió el reglamento interno del Concejo, creándose la comisión de • Fortalecimiento de participación para la promoción econó-regidores de desarrollo económico con el propósito de plantear las po- mica territorial. Esta política tuvo como objetivo generar el tejidolíticas relacionadas con el tema y hacer la fiscalización correspondiente. institucional y organizativo de soporte a la acciones de promociónEn cuanto al Ejecutivo, se revisó el Reglamento de Organización y Fun- económica local. Promover la organización de los productores porciones (ROF) para definir los roles centrales del gobierno local. De esta cada subsector económico (productores de cuy, de menestras, demanera, se estableció que los roles del gobierno local son: ganado vacuno, de paltos, etc.) fue una estrategia decisiva en este aspecto. La coordinación desde la municipalidad con las otras insti-• Promover la articulación del gobierno local con las instituciones y las tuciones públicas, oenegés e instituciones educativas para planificar organizaciones de productores. acciones de manera conjunta en la promoción económica y esta-• Diseñar y ejecutar de manera participativa, en coordinación con blecer mesas de trabajo también fue un paso importante en esta otros actores, proyectos que mejoren la competitividad de las cade- etapa. El involucramiento de los actores fue paulatino: a medida nas productivas priorizadas. que la experiencia iba avanzando, se sumaban más aliados. Como dicen sus protagonistas, una lección es que los actores del territorio• Liderar el proceso de planificación económica territorial. encuentran aliados externos más fácilmente cuando están cohesio- nados y muestran propuestas y acciones de manera articulada.• Mantener un sistema de información local para los productores. 54 55
    • INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LA ExPERIENCIAPrincipales actores Roles en la experiencia Principales actores Roles en la experienciaActores públicos Roles en la experiencia Actores privados Diseña e implementa políticas para el desarrollo Asociación de Representan a los productores emprendedores integral de manera concertada. Productores de Cuy ante autoridades, mesa de concertación yMunicipalidad Concierta la planificación del desarrollo. de Condebamba presupuesto participativo.distrital de Se ocupa de las políticas de promoción (APROCUYCO) Promueven que sus asociaciones innoven susCondebamba económica territorial. y Asociación de procesos productivos, comercialización y organi- Promueve la participación de los actores públicos Productores de Leche zación. y privados. de Condebamba Canalizan los proyectos de promoción económica.Municipalidad provincial Apoyó con asistencia técnica y en la organización (APROLECO)de Cajabamba de ferias de productores en el territorio. Hermanos Ledesma Participan en los espacios de concertación en suGobierno regional Realizó inversiones en infraestructura productiva Valderrama (HERLEVA) condición de conocidos emprendedores de la conjuntamente con el gobierno local. zona. Brindó soporte técnico. Realizó inversiones en planta de frío y compraMinisterio Participó en los espacios de concertación y en los NESTLE leche fresca a los ganaderos de la zona.de Agricultura análisis subsectoriales. Promovió el asociativismo bajo el enfoque de Cooperación Internacional / ONG cadenas productivas. Desarrolla capacidades en productores.Servicio Nacional de Brindó servicio asistencia técnica en sanidad. Realiza inversiones en actividades económicas enSanidad Agraria Participa en espacios de concertación y eventos CARE etapa de producción. de promoción de actividades económicas. Promueve la articulación de productores al mer- cado. Realizó trabajos de investigación, asistenciaInstituto Nacional de técnica. PROGRAMA APODER, Apoya en la asistencia técnica al gobierno localInvestigación Agraria Participó en los espacios de concertación y de la COSUDE, para el diseño e implementación de políticas de eventos relacionados con la promoción de ejecutado por promoción económica y capacitación especiali- actividades económicas. INTERCOOPERATION zada en DEL (Diplomado)Instituto Superior Desarrolla capacidades en jóvenes. PROGRAMA APOMIPE, Apoya en la conformación y asistencia técnica aTecnológico Apoyó en las etapas de diagnósticos situacionales. de la COSUDE, redes de productores de cuyes. Participa en espacios de concertación. ejecutado por Desarrolla capacidades en productores. INTERCOOPERATION Acondiciona el territorio con infraestructura Programa PRODELICA Financió proyectos para productores a través deINCAP Jorge Basadre productiva. una metodología de concursos. Participa en los espacios de concertación y eventos de promoción de actividades económicas Promovió la instalación de setenta reservorios PRO CUENCA de agua con riego tecnificado en alianza con la Brinda asistencia técnica en gestión municipal y municipalidad.Asociación de capacitación técnica en DET.Municipalidades del Facilitó la formalización de las organizaciones de Fomenta el intercambio de experiencias. Asociación SERCorredor Económico de productores. Canaliza recursos de la cooperación para lala Cuenca del Crisnejas Capacitó en ejercicio de ciudadanía promoción de subsectores económicos. 56 57
    • POLÍTICA 1 • Impulso de la primera experiencia piloto en promoción econó- mica territorial. Con el propósito de aprender a impulsar progra- mas pertinentes y que obedecieran a un enfoque de promociónPolítica Reformar la institucionalidad municipalidad para promover procesos económica, el gobierno local, en coordinación con los productorespública de DEL. e instituciones que funcionaban en el distrito, priorizó el trabajo en la cadena productiva del cuy a partir de la metodología de análisisObjetivos Gobierno local con capacidad para promover politicas públicas en DEL Desarrollo Modificación de marco Organización para POLÍTICA 2 de capacidades normativo municipal la acción internas Política Acondicionar el territorio para mejorar pública la competitividad. ROF: Estructura Talleres de trabajo ordenanza con orgánica ADELProcesos con alcalde, regidores, Objetivos Mejorar las condiciones de infraestructura funciones PEL funcionarios básica y productiva POA-ADEL Revisión de Plan de Espacio de Desarrollo Concertado Electrificación rural: concertación alianza con gobierno Conceptos instrumentos público-privado regional Priorización de carreteras para promover el Proceso a comunidades con mayor desarrollo económico local potencial productivo Elaboración propia. Servicios básicos: Infraestructura educación, salud y • Infraestructura de apoyo a la producción. Se emprendió una po- de riego saneamiento lítica orientada a desarrollar la infraestructura necesaria para utilizar mejor los recursos naturales, como el agua y los suelos, priorizando aquellas que iban a ser usadas más pronto por los productores emprendedores: cosecha de lluvias, riego tecnificado, reservorios, campo ferial. Definitivamente la innovación más importante en este componente fue la instalación de setenta reservorios de cosecha de lluvia, con sistema de riego tecnificado. Elaboración propia. 58 59
    • subsectorial3. El objetivo central de esta política era mejorar los ni- ción público-privada encargado de articular los esfuerzos de las institu- veles de empleo e ingresos de las familias del distrito. Otro objetivo ciones y de los actores privados en los focos de atención detectados importante era experimentar, aprender y validar el marco concep- en el diagnóstico. Una de las primeras actividades realizadas en este tual y las herramientas a usar en la promoción económica local. Para espacio fue preparar una línea de base para saber cuál era el estado ello se trabajó de manera conjunta sobre los cuellos de botella iden- real de la actividad y de los productores. Otra actividad fue organizar el tificados, que eran alimentos (pastos), sanidad, instalaciones para la festival del cuy para motivar a los productores y conocer las mejores crianza (galpones mejorados), manejo, organización, y articulación prácticas de crianza. Después, se inició un proyecto de mediano plazo, a los mercados. con acciones estratégicas orientadas a resolver problemas en el acceso al mercado, en el manejo, en la alimentación y en las instalaciones deHacer un diagnóstico participativo de las potencialidades del territorio, las crianzas.entendido como la combinación estratégica entre las oportunidadesdel entorno (oportunidades de mercado para establecer alianzas con En marzo de 2006, ingresó a la zona el programa Apoyo a la Micro yinstituciones de otras zonas y empresas, de acceso al conocimiento, Pequeña Empresa (APOMIPE), que articuló su trabajo a la dinámica delde apalancamiento de recursos) y las fortalezas del territorio (capital territorio. Inició sus actividades con grupos de productores de cuy intere-natural, psicosocial, cultural, simbólico, social, cívico, institucional) fue un sados en organizarse en redes, lo que aceleró el proceso de consolida-proceso que permitió priorizar las acciones y asignar responsabilidades. ción de esta actividad en el distrito. Las reuniones participativas de plani- ficación operativa, monitoreo y evaluación constante permitieron extraerDe manera paralela, se promovió la constitución de la asociación de pro- aprendizajes para iniciar una siguiente etapa de fomento a otras cadenasductores de cuy APROCUYCO, como estrategia de fortalecer la institucio- productivas, ampliando las alianzas con otros territorios y organizaciones.nalidad local y de mejoramiento del capital social. Luego, se preparó unaagenda concertada para iniciar acciones tendientes a resolver los cuellosde botella de la cadena. En un primer momento se realizaron accionespara atacar y resolver temas urgentes. Luego, cuando el capital socialempezó a mejorar, se abordaron cuestiones estratégicas que marcaríanla ruta para mejorar la competitividad de la cadena, como conocer me-jor los mercados, estandarizar el producto, utilizar mejor las parcelas deproducción de pastos, hacer un manejo riguroso pasando de la crianzafamiliar tradicional a la producción industrial, e instalar camales para laventa de los animales beneficiados.Gracias a los niveles de confianza logrados en un primer momento fueposible constituir la Mesa de Trabajo del Cuy, un espacio de concerta-3 El análisis subsectorial es una metodología desarrollada por CARE internacional que permite, en función de la identificación de un producto final, hacer un análisis hacia atrás y hacia los costados para determinar el impacto en la población en lo que res- pecta a empleo e ingresos de esa actividad. Se comparan varios productos finales en un territorio, para ver por cuál empezar primero. Para mayor información, ver Pérez (s/f). 60 61
    • • Política de fomento del mercado local. En las reflexiones colecti- PILOTO: ExPERIMENTAR, APRENDER, VALIDAR vas de los actores se conversó sobre la dificultad que representaba no tener una feria semanal de productos, tal como otros distritos de la zona baja de la cuenca del río Crisnejas. Este hecho impactabaPolítica Impulsar la cadena productiva del cuy con el objetivo de crear sobre los productores de dos maneras: por un lado, encarecía suspública fuentes de empleo e incremento de ingresos y posicionar al valle de costos de comercialización porque debían trasladarse a las ferias de Condebamba como productor de cuyes de calidad (producto estrella) otros distritos, y por otro, existía una fuerte intermediación de pocos en la región. compradores, lo que impactaba en una formación de precios desfa-Objetivos vorable para los productores. Así que la municipalidad, en coordina- Incrementar el empleo, Conformar un espacio de concertación ción con las organizaciones de productores, impulsó la creación de ingresos y rentabilidad interinstitucional para impulsar el una feria en el distrito de Condebamba. El proceso seguido fue ela- de la cadena del cuy. desarrollo de la cadena productiva del cuy. borar un diagnóstico y un estudio de viabilidad de la feria, concertar con los grupos de interés, diseñar una fase piloto de ocho semanas con incentivos tributarios (exoneración de pago de tasas) durante Encuentro la fase piloto, y hacer marketing en todo el valle y ciudades vecinas entre públicos Análisis para atraer empresarios dedicados a la comercialización. y privados subsectorial ElaboraciónProcesos de agenda Como complemento de esta política, el gobierno local promovió la Organización concertada Formalización participación de los productores locales en diversas ferias en otras de productores APROCUYCO APROCUYCO regiones. En ese mismo sentido, se cambió el contenido a las festi- vidades patronales —que hasta entonces solo eran fiestas—, convir- Generación de redes de confianza tiéndolas en una ocasión para demostrar los avances en la promo- ción económica. Así, se estableció la feria agropecuaria “El festival Elaboración del cuy” y se premió a los mejores productores. Además, para po- del plan de trabajo Conformación sicionar al distrito como el mejor productor de cuy, anualmente se APROCUYCO de mesa de Plan operativo Línea de base corona al “Rey Cuy” durante esta feria. Las actividades terminan con trabajo APROCUYCO (asumido por un festival gastronómico de platos típicos. la mesa) Festival del cuy Implementación de proyectos Articulación a mercados Elaboración propia. 62 63
    • POLÍTICA DE FOMENTO DEL MERCADO LOCAL Expansión de las políticas de promoción económica y alianzas con otros territorios (2006-2010)Política Promover la producción local en su articulación a mercados con A partir del año 2005, las asociaciones de productores empezaron apública beneficios para los productores participar en el presupuesto participativo como nuevos agentes del de- sarrollo. Al inicio, esto generó algunas tensiones en la asignación de pre- supuestos, lo que se resolvió con la explicación de las autoridades sobreObjetivos Promover la articulación de los productores al mercado, bajo la importancia de fomentar a los productores que querían apostar por condiciones favorables. ingresar a mercados más exigentes. Luego de los aprendizajes con las iniciativas iniciales generadoras de confianza y de haber pasado de ma- nera satisfactoria a la fase piloto, el gobierno local, en coordinación con los otros sectores económicos e instituciones, desarrollaron procesos Creación y Estudio de Acuerdos con Exoneración de ampliación de las iniciativas iniciadas, promoviendo otras cadenas Marketing en funcionamien- viabilidad autoridades y de impuestos ciudades y productivas y articulando sus esfuerzos a escala provincial y regional. to del mercado (diagnóstico) actores (hasta que ferias vecinas pecuario local económicos exista la cos- tumbre) Usando la ruta crítica validada en el piloto, iniciaron el trabajo con los semanal productores de leche, constituyendo la Asociación de Productores deProcesos Leche de Condebamba (APROLECO); luego, con los productores de Funcionamiento Aprobación Compra y Prueba piloto menestras, con los de caña, etc. semanal por acondicionamiento (ocho ordenanza del terreno semanas) En este periodo se afianzó la participación de la municipalidad en la Asociación de Municipalidades del Corredor Económico Crisnejas (AM- Feria Festival CEC), y esta, a la vez, brindó mayor apoyo técnico a la municipalidad. El Feria patronal Se premia a los mejores agropecuaria del cuy productores (Rey Cuy) rol de la AMCEC fue facilitar asistencia técnica en gestión municipal en general, y en promoción económica local en particular. Un mecanismo utilizado fue la conformación de la red técnica en desarrollo económico Apoyo en la Feria agropecuaria de local, constituido por los funcionarios de desarrollo económico de las participación Cajabamba municipalidades socias de la AMCEC para compartir y alinear políticas en ferias de de promoción económica local, metodologías de trabajo y aprendizajes. otros territorios Expoferia FONGAL Cajamarca La participación de la municipalidad de Condebamba en la Red de Mu- nicipalidades Rurales del Perú (REMURPE) también le sirvió de espa- cio para aprender y enseñar. La REMURPE es una institución que tiene como rol principal hacer incidencia política nacional para lograr reformas en favor de los municipios rurales, tomando como base de su argumen- tación las experiencias exitosas en gestión municipal de sus asociados. Elaboración propia. 64 65
    • Esta red mantiene un proceso de intercambio de experiencias a lo largo DE LA CADENA AL TERRITORIOde todo el país, para lo cual identifica y califica a “municipios escuela”,es decir, experiencias de gestión local avanzadas y cuyos procesos esténsistematizados. Condebamba se convirtió en un municipio escuela en Política Expandir la estrategia focalizada a otros subsectores competitivos.el año 2007. públicaOtro proceso en este periodo fueron las alianzas que tejió el gobierno Objetivos Mejorar el ingreso y el empleo, dinamizando subsectores conlocal, tanto con la municipalidad provincial como con el gobierno regio- potencial competitivo.nal. Estas alianzas permitieron impulsar políticas concretas concebidaspor el gobierno local y el territorio. De esta manera, ambas instanciasde gobierno se involucraron en la promoción de la cadena productiva Encuentrodel cuy, así como en inversiones de obras de riego, infraestructura vial y Cadena Organización Análisis Conformación entre Plan de productiva de sub- de la mesaelectrificación rural. públicos acción de la productores sectorial de trabajo y ganadería APROLECO privados lechera Formalización¿Continuidad o cambio? (2011) Procesos APROLECOEn enero de 2011 hubo cambios en el gobierno municipal y se puso aprueba la sostenibilidad y desarrollo de las políticas en promoción eco- Cadena Mesa de trabajo Análisis productiva de COPAMQH interinstitucional subsectorialnómica local. Al principio hubo desconcierto, tanto en las autoridades las menestrasnuevas como en los actores económicos organizados. Luego, las orga-nizaciones de productores concertaron con la nueva gestión y se estánretomando los procesos. La gerencia de desarrollo económico local, porsu parte, continúa impulsando las políticas iniciadas. Plantean continuar Cadena Mesa de trabajo Análisissus alianzas, por ejemplo, con Cáritas y con el programa Sierra Norte productiva de subsectorial interinstitucional(gobierno nacional). La concertación seguirá siendo el mecanismo para la cañaorientar mejor los esfuerzos en la localidad. Aparte de continuar proce-sos de innovación en los productos contemplados en la fase anterior, seañadirá el fomento de la cadena de la talla de los cereales y se impulsaráuna cartera de productos que logre la diversificación productiva. Se está Elaboración propia.trabajando en el diseño de proyectos con fondos públicos, a través de lametodología de PRO COMPITE. 66 67
    • Resultados obtenidosDesde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es analizar c) Se han institucionalizado espacios de concertación público-privadael proceso seguido por los gobiernos locales en la implementación de con agendas concertadas de trabajo, así como algunos hitos anua-políticas públicas, los resultados más importantes son los siguientes: les (“El festival del cuy”).a) Aunque no se dispone datos más actualizados, tal vez el logro más d) Se ha validado una ruta crítica para hacer promoción económica importante es que el distrito de Condebamba tiene un proceso más territorial en municipios rurales, que se inicia con la determinación acelerado de mejoramiento global del IDH (PNUD 2003, 2009). del equipo municipal, al más alto nivel, de promover la economía Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cajamarca pasó de un en el territorio. Luego vienen el rediseño institucional, el fortaleci- IDH de 0,5040 a 0,5827, en el mismo periodo el distrito de Conde- miento de las organizaciones de los emprendedores, la concerta- bamba pasó de 0,3967 a 0,5370, es decir una subida de 35,37%. ción público-privada , el análisis subsectorial para priorizar cadenas productivas y el inicio de experiencias piloto con actividades movili-b) El gobierno local en su conjunto ha comprendido el rol que le com- zadoras de recursos locales y generadoras de confianza. Finalmente, pete en la promoción económica territorial, y para ello ha rediseñado se avanza en acciones más estratégicas. la institución en su nivel político, con la comisión de regidores para impulsar medidas que den el marco legal local favorable a las activi- e) Los proyectos de promoción económica se financiaron compartien- dades económicas, y en su nivel ejecutivo, mediante la creación de do recursos entre la municipalidad, las oenegés y los productores, la gerencia de desarrollo económico con roles clave tales como: superando el asistencialismo que existía antes de estas experien- cias. Luego, también sumaron recursos los gobiernos provincial y re- • La articulación de los actores económicos. gional. Los proyectos tienen un enfoque de mercado, y han logrado articular su producción a mercados más dinámicos de ciudades en • La planificación estratégica y operativa concertada. el norte del país. • La constitución de mesas de trabajo entre los actores. f) En términos de impacto, todas las actividades promovidas a lo largo • El desarrollo de proyectos públicos que apoyen las iniciativas de estos ocho años han sido mejoradas. En el caso del cuy, el distri- privadas. to está posicionado en Cajamarca y en otras ciudades del norte del país como el principal productor de cuy de calidad. En el año 2008 • La gestión de información local. se decía que, en promedio, los productores de cuy habían incre- • El asesoramiento técnico subsidiario cuando las alianzas con mentado sus ingresos en un 100% (AMLEC - PRODELICA 2008). otras instituciones no lo permiten. Entre 2005 y 2011, los productores de cuy que trabajaron con la metodología de redes de APOMIPE pasaron de un valor de venta • El apoyo con inversión en infraestructura y equipamiento, para anual promedio por familia de S/. 2.200 soles a S/. 21.000, es resolver cuellos de botella de los grupos organizados en em- decir, cerca de diez veces más. prendimientos rurales. • La realización de estudios especializados de las cadenas pro- ductivas para compartir con los agentes económicos. 68 69
    • Factores críticos que explican la evoluciónde esta experienciaFactores que facilitaron la evolución de la experienciaAunque la experiencia es compleja y, por consiguiente, su explicación • Se fomentó la inclusión política a través de espacios de participaciónmulticausal, algunos factores críticos a tomar en cuenta son los si- ciudadana, como base de la generación de confianza, de recupe-guientes: ración de autoestima, que tiene que ver con el capital psicosocial.• Se empleó un enfoque teórico para el diseño de las políticas loca- • Se diseñaron políticas locales tomando en cuenta todo el ciclo, es les, basado en la promoción de los emprendedores, la organización, decir, con fijación de objetivos claros, diseño de proyectos, formas la articulación, la concertación con los actores y la realización de organizativas para su implementación, asignación de recursos finan- estudios para orientar las decisiones según las señales de mercado. cieros, y formas de rendición de cuentas, evaluación y retroalimen- tación.• El desarrollo de capacidades en las autoridades locales y en los líderes de las organizaciones de productores es el punto de partida • Se fortalecieron las organizaciones e instituciones del territorio. para entender la experiencia. El alcalde de entonces, en los dos pe- riodos de gestión4, fue una persona interesada en capacitar tanto a • La metodología de trabajo en promoción económica fue validada a las autoridades políticas como a los funcionarios y líderes. Se valora través de un piloto. el diplomado en Gerencia del Desarrollo Económico Local que dic- Factores que dificultaron la evolución de la experiencia tó ESAN por encargo del programa APODER y de REMURPE, pues permitió tener personas altamente capacitadas en un tema que era • No se contaba con personal especializado al inicio de la experiencia. nuevo para la mayoría de autoridades. • Otra dificultad fue la rotación del personal especializado, debido a• Se promulgaron leyes que dieron origen al proceso de descentra- ofertas laborales más atractivas. lización y se definieron las nuevas competencias de los gobiernos locales. • No se cuenta con un sistema de monitoreo para tener indicadores cuantitativos de avances de la experiencia, por tanto el énfasis se• Se sensibilizó a las autoridades para lograr voluntad política, lo que puso en las evaluaciones cualitativas. es un factor crítico. Conocer otras experiencias, a través de pasan- tías, es reconocido como un vehículo poderoso de aprendizaje y • El sistema de inversión pública está pensado para hacer obras de motivación. cemento.4 El alcalde del periodo 2003-2010 (dos periodos) fue el profesor Marcelo Hilario Gamboa, un líder local cuyas virtudes se resumen en su capacidad para aprender, innovar, dialogar y motivar a los ciudadanos. La transparencia en su gestión llegó al punto de brindar información sobre su sueldo y el de sus funcionarios. 70 71
    • Caso 2 Su ubicación geográfica —como punto de tránsito obligado en la carre- tera Cajamarca-San Marcos-Cajabamba, cuyo flujo de pasajeros se ha visto incrementado con el mejoramiento de la vía— ha otorgado una im- portante ventaja para el desarrollo de actividades y venta de servicios de alimentación y otros propios de la estancia de pasajeros, lo que generaLa experiencia empleo e ingresos para la población. El distrito de Matara tiene una población de 3752 habitantes para el añodel distrito de Matara, 2007, distribuidos como se muestra en el cuadro. Población total (hombres y mujeres)Cajamarca Total % Mujeres 1951 52 Hombres 1801 48 Total 3752 100% Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.Panorámica del distrito de Matara La inversión per cápita acumulada municipal entre 2008 y 2010 fue deEl distrito de Matara se encuentra en la zona rural de la provincia de S/. 2538 (en tres años).Cajamarca, en el departamento del mismo nombre. La capital del distri-to es el pueblo de San Lorenzo de Matara, emplazado a 2819 msnm. En cuanto a los niveles de pobreza, en el año 2003, cuando se inicióOcupa una superficie de 63,58 km2 y abarca el 2% de la provincia. Su esta experiencia, el IDH del distrito era de 0,4410, es decir, estaba el ni-superficie presenta pendientes de 5% a 25% y su suelo es accidentado: vel más bajo. Veremos más adelante cómo evolucionó favorablementeofrece una serie de cerros pequeños y lomas de poca altura, planicies durante los años de la experiencia analizada.y pampas más o menos extensas. Matara está situada en las regionesnaturales yunga (500-2330 msnm) y quechua (2300-3500 mnsm).El distrito está conformado por diecisiete caseríos que se dedican funda-mentalmente a la agricultura —en gran parte para el autoconsumo— y laganadería. Es conocido por su producción de cereales y menestras, asícomo por sus alfajores.En cuanto a la dinámica demográfica, se observa un importante procesomigratorio, principalmente de la población joven hacia otras ciudades dela costa norte, debido a la poca oferta de oportunidades de empleo y ala falta de centros de formación profesional. 72 73
    • Proceso seguido y configuración del modelo incidencia de grupos de la población que actuaban por cuenta propia y que, en cierto modo, gozaban de algún grado de poder frente a lasde gestión local y de promoción económica autoridades municipales. Etapa inicial de aprendizaje (enero-mayo de 2003)Esta experiencia logró movilizar los principales capitales tangibles e Como sucedió con una gran mayoría de experiencias en el país, en ene-intangibles del territorio. Se fue configurando en un proceso de au- ro de 2003 la nueva gestión municipal no sabía cómo hacer los cambiostoaprendizaje de sus protagonistas que, gracias a su disposición por que el contexto necesitaba. El alcalde y su equipo de regidores y prin-aprender de los líderes del gobierno local, se nutrieron de otras ex- cipales funcionarios optaron por observar experiencias, asistir a cuantosperiencias. El proceso se puede dividir en siete etapas: (i) gestión cursos los invitaban y escuchar a algunas oenegés que asesoraban en elprevia (antes de 2002); (ii) etapa inicial de aprendizaje (enero-mayo tema. Sobre la base de esta experiencia, algunos protagonistas afirmande 2003); (iii) inicio de una gestión concertada (mayo 2003-marzo que estos primeros meses son claves para toda gestión municipal, por-2004); (iv) gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y que es el periodo en el cual, o se opta por hacer reformas importantesde seguridad alimentaria (2004-2005); (v) gestión concertada con pactando con organizaciones que promueven la innovación en las ges-enfoque de desarrollo humano y apoyo a la producción (2005-2007), tiones locales, o se cae en las redes de “asesores” y “empresas” alimen-y (vi) gestión concertada con enfoque de desarrollo humano y promo- tados por las mafias y la corrupción, que son los tentáculos que impidención económica territorial (2007-2010). hacer gestiones transparentes y eficientes. Ellos tomaron la decisión de ir por el camino más difícil.Gestión previa (hasta el año 2002) Inicio de una gestión concertadaAntes del año 2002, los ciudadanos del distrito de Matara recuerdan (a partir de mayo de 2003)que las gestiones municipales hacían todo a puertas cerradas, con muypoca participación de la población. No se veía el compromiso ni de las Como fruto del aprendizaje proveniente de otras experiencias y deautoridades ni de los ciudadanos por hacer las cosas de manera dife- algunos cursos de capacitación iniciales, la municipalidad convocó arente para lograr impactos en la población. El centro de poder estaba todas las instituciones públicas, oenegés, programas de cooperación yconcentrado en la pequeña población urbana y, desde allí, se ofertaban organizaciones sociales, motivándolos a constituir la Mesa de Lucha contraalgunas obras al sector rural. Hubo intentos previos de realizar gestiones la Pobreza como una instancia que articule los esfuerzos institucionales.más planificadas y con participación ciudadana, pero como no existía un Desde esta instancia se promovió la formulación del primer presupuestomarco legal que las promoviera por un lado, y la propia situación política participativo y se empezó a elaborar el plan de desarrollo distrital.nacional era complicada en términos democráticos, los esfuerzos dealgunas oenegés por influir y cambiar las gestiones locales naufragaban La municipalidad desarrolló un proceso de sensibilización entre los re-en el intento. presentantes de las instituciones públicas ante la Mesa, principalmente los de Salud y Educación, pues ello resultaba clave para el iniciar el tra-El rol del gobierno local se limitaba a ofrecer algunos servicios, como bajo de lucha contra la pobreza, orientada a resolver el tema de la des-agua, baja policía, administración del registro civil, y en una proporción nutrición infantil y la calidad de la educación. Un proyecto aglutinador demuy reducida la inversión, limitada al espacio urbano, sin ningún enfo- las instituciones, oenegés y organizaciones sociales fue el de viviendasque de desarrollo y más bien supeditada a la capacidad de gestión e saludables, que involucraba a las familias en el rediseño de sus vivien- 74 75
    • das, la mejora de las cocinas, el acceso a agua segura, el tratamiento de oenegés y líderes comunales. Cada sector se encargó de priorizar losresiduos sólidos y la instalación de letrinas, poniendo un fuerte énfasis datos que necesitaba para elaborar la ficha censal. Los datos obtenidosen el cambio de hábitos de higiene en todos los integrantes de la fami- debían servir a todas las instituciones que trabajaban en el distrito.lia. Este proceso tenía un sistema de monitoreo continuo desde el sectorSalud, la municipalidad y las rondas campesinas. Gracias a la participación y movilización de trabajadores de salud, pro- fesores, trabajadores municipales, de sectores públicos, oenegés (enEn noviembre de 2003 se fundó la Asociación de Municipalidades del este caso, PRISMA jugó un papel importante) y líderes sociales, con unaCorredor Económico Crisnejas, conformada por dieciséis municipalida- inversión mínima, el distrito obtuvo la información necesaria de cadades. Matara fue uno de sus impulsores y le correspondió la vicepresiden- familia para diseñar mejor sus proyectos con enfoque de desarrollo hu-cia. La idea era que la asociación sirviera como espacio para intercambiar mano. El paquete de intervención en los hogares se complementó conexperiencias, desarrollar gestiones innovadoras, fortalecer las capacida- la instalación de letrinas y agua potable, y se implementó el censo antro-des de sus miembros, determinar un enfoque de desarrollo para el co- pométrico en todos los caseríos para hacer un minucioso seguimientorredor económico, negociar proyectos de manera conjunta, mejorar la de la nutrición infantil.capacidad de negociación con otros niveles de gobierno y hacer inciden-cia política. Ello le permitió obtener recursos de agencias de cooperación Dado que las intervenciones tenían una lógica social, los proyectos deinternacional y organizaciones locales, para el financiamiento de estudios, fomento productivo empezaron con un enfoque de seguridad alimenta-proyectos productivos y fortalecimiento de capacidades. ria, es decir, con el objetivo de que las familias tuvieran más alimentos disponibles provenientes de sus parcelas5. Sin embargo, en esta faseGestión concertada con enfoque de desarrollo humano y de también se inician los proyectos de acondicionamiento territorial con elseguridad alimentaria (a partir de marzo de 2004) impulso al proceso de electrificación rural. También se inicia el acceso con carreteras y trochas carrozables hacia los caseríos.El plan de desarrollo distrital se estructuró con la participación de lamayoría de actores del distrito. Como marco referencial se usaron las Gestión concertada con enfoque de desarrollometas del milenio, y como enfoque conceptual, el desarrollo humano. humano y apoyo a la producción (2005-2007)En todo este periodo, el gobierno local había formalizado convenios conasociaciones de servicios educativos rurales (SER), Cáritas del Perú, pro- Una de las características de las políticas públicas es su proceso acumu-grama APODER de la Cooperación Suiza y PRISMA. La Mesa de Lucha lativo o de agregación, es decir, que en el camino se van enriqueciendo.contra la Pobreza de la provincia y el programa de Cooperación Popular En este periodo el gobierno local, luego de validar los instrumentos dedel gobierno nacional también establecieron acuerdos de trabajo con la sus dos políticas más importantes —que eran cambios en la familia y enmunicipalidad. la vivienda y superación de la desnutrición infantil—, amplió su cobertura para llegar a todos los caseríos.Una actividad estratégica que permitió lograr mayor confianza entre losactores fue la realización del censo distrital. Este acuerdo se tomó en la 5 Hay tres formas de entender la seguridad alimentaria. La primera es la disposición,Mesa de Lucha contra la Pobreza y la idea era contar con una línea de es decir, que las familias dispongan de alimentos que ellos mismos producen. La segunda es el acceso, es decir, produzcan o no, puedan acceder a estos de diversasbase social que permitiese focalizar las políticas y sirviese como informa- maneras, por ejemplo, vendiendo fuerza laboral para comprarlos. La tercera es elción para todos los proyectos que se elaborarían. Los miembros de la uso, que pone el énfasis en que las familias puedan combinar bien sus alimentosMesa de Concertación organizaron durante tres meses los detalles téc- para obtener beneficios y no adquirir enfermedades prevenibles. Pero en el caso de los proyectos, comúnmente se alude a la seguridad alimentaria cuando se fomentannicos y sociales del censo, y comprometieron en la tarea a instituciones, actividades productivas para el consumo directo de la familia. 76 77
    • Para dar una visión más integral a la propuesta, en la municipalidad se lidad propia y el impulso de la innovación, generando empleocrearon dos áreas especializadas: Desarrollo Social y Promoción Econó- e ingresos para la población y teniendo como sustento lasmica. Se revisó la organización municipal con el propósito de cumplir propias capacidades locales.con el rol señalado en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades y sepriorizaron las acciones destinadas a impulsar y promover el desarrollo Los ejes de este plan son agricultura, pecuaria, apicultura, pequeña in-económico local. Con este propósito, se reformularon el Reglamento de dustria, artesanía y turismo. En todos ellos, el objetivo final es mejorar losOrganización y Funciones, la estructura orgánica, el cuadro para asigna- ingresos de los productores y el empleo local.ción de personal y los documentos de gestión de la municipalidad. Lo El esfuerzo en la planificación y en la reforma en la estructura municipalmismo ocurrió con el Plan de Desarrollo Económico Local y el Plan de fue de menos a más. Se empezó por proyectos de apoyo a la produc-Desarrollo Turístico. Además, se realizaron diversas actividades orienta- ción, es decir, un enfoque basado en realizar el acondicionamiento terri-das a desarrollar las capacidades del personal técnico y operativo de la torial (carreteras, obras de riego, reservorios, electrificación), además deMunicipalidad para enfrentar estos nuevos retos. algunas acciones de asistencia técnica. Se orientaba hacia las actividadesEn todo este tiempo, el gobierno local había implementado una política que ya desarrollaban los productores, de manera masiva y sin diferenciarde desarrollo de capacidades consistente en convertirse en “cazadores a los más emprendedores, para ingresar a nuevos mercados. No obs-de oportunidades de capacitación”; con ello, superaban las dificultades tante, se impulsaron procesos destinados a mejorar las actividades pro-para financiar los cursos. En cualquier oportunidad que se presentaba, el ductivas y se realizaron algunos concursos de pequeños empresarios,alcalde enviaba a las personas en función de su perfil. En este periodo, como la línea de alfajor, que permitió mejorar la calidad de los productosESAN implementó el diplomado en Gerencia de Desarrollo Económi- y crear un ambiente de competencia entre los pequeños empresarios.co Local, bajo la coordinación de REMURPE, AMCEC y con el financia- Gestión concertada con enfoque de desarrollo humano ymiento de APODER. El distrito tuvo dos alumnos por cada promoción, promoción económica territorial (2007-2010)quienes luego lideraron la profundización de las reformas en la gestiónmunicipal. Otro hito importante al que las autoridades locales reconocen En lo que respecta al desarrollo social, en el periodo precedente se ob-influencia sobre las políticas seguidas fue la pasantía que realizaron a servó un cambio significativo en el distrito de Matara: se redujeron losBolivia, donde visitaron municipios líderes en gestión local concertada y indicadores críticos y era posible ver las viviendas mejoradas, el manejoen promoción económica local. de los huertos, el acceso al agua, y el control social sobre hábitos de higiene y nutrición. Ese proceso también permitió fortalecer las institu-En ese periodo se elaboró el Plan de Desarrollo Económico Local para ciones locales y mejorar el capital social. Con esos activos, se empezarondar fuerza a esta área de la municipalidad, porque pese a las reformas a diseñar políticas de promoción económica. Con una estructura de ges-en la estructura municipal, hasta ese momento el esfuerzo seguía inci- tión basada en los ejes de desarrollo del plan, y teniendo como espaciodiendo en el desarrollo social. de encuentro la Mesa de Concertación, se buscó consolidar el trabajoLa visión de desarrollo concertada contenida en el plan es la siguiente: en las líneas de (i) fortalecimiento de la concertación local; (ii) cambio en la familia y en las viviendas; (iii) superación de la desnutrición; (iv) En el distrito de Matara existe un entorno favorable para el acondicionamiento territorial, y (v) promoción económica territorial. desarrollo económico local; se han desarrollado nuevas activi- dades económicas y emprendimientos que han dinamizado la La Mesa de Concertación se convirtió en el lugar en el cual los actores economía local, a partir de la construcción de una instituciona- del distrito se ponían de acuerdo sobre las cuestiones importantes: se puede decir que se había institucionalizado. 78 79
    • En el eje de cambio en las familias y en las viviendas, ya en el año A inicios del año 2009, la municipalidad distrital de Matara lideró la2008 el sistema de monitoreo reportaba que 89% de las familias había conformación y fortalecimiento de la mancomunidad turística Matara,cambiado sus hábitos de higiene y 66% había mejorado sus viviendas. Namora, Llacanora, Baños del Inca y Jesús (MANLLAJ). Con ese propó-En la superación de la desnutrición, el agua potable llegó a 95% de los sito, se implementaron acciones vinculadas con el fortalecimiento dehogares y la desnutrición bajó de 38% a 30%. En acondicionamiento capacidades de los proveedores de servicios, inventario de los recur-territorial, al final de 2010 habían mejorado las vías de comunicación a sos turísticos, mejoramiento de vías de acceso, señalización, formula-todos los caseríos, así como la electrificación. ción de perfiles SNIP para el acondicionamiento de recursos turísticos de la mancomunidad y elaboración de un video promocional de laComo se ha venido exponiendo, el desarrollo económico territorial pri- MANLLAJ.mero ingresó en la agenda como seguridad alimentaria, luego comoapoyo a la producción, y finalmente, recién en el último periodo, bajo un Esta experiencia de acondicionamiento y promoción de atractivos tu-concepto más avanzado: el de promoción económica territorial. rísticos contribuyó al desarrollo económico local, pues trajo consigo un mayor flujo de turistas —especialmente regionales y nacionales—, lo queEl gobierno local, luego del proceso de planificación en desarrollo eco- a su vez generó oportunidades de empleo y mayores ingresos eco-nómico, creó dos áreas especializadas dedicadas una a la promoción nómicos en los subsectores de gastronomía, artesanía y proveedoresturística, y la otra al fomento de innovaciones productivas, organizativas de servicios en general. Lo más resaltante es que, aun cuando existeny comerciales para mejorar la competitividad de algunas cadenas pro- debilidades de conceptualización en las nuevas autoridades y el equipoductivas. técnico de la municipalidad, estos procesos vienen siendo adoptadosEn el caso del turismo, se ha detectado una oportunidad importante. por el actual gobierno municipal de Matara. Un instrumento importanteDesde el año 2004 el distrito cuenta con una carretera asfaltada hacia usado como política es el concurso de gastronomía local, cuya organiza-la ciudad de Cajamarca, que está a cuarenta minutos. En dicha ciudad ción incluye una serie de capacitaciones en atención al cliente, higieneexiste un proceso de crecimiento de la clase media impulsado por la mi- y preparación de alimentos. Además, a los alumnos de los últimos añosnería, las inversiones públicas, y la pequeña y mediana agroindustria. La de educación secundaria se les capacita como guías turísticos.idea era captar esta demanda. Para ello, el gobierno local desarrolló unproducto turístico a partir de los recursos existentes en el territorio, como Desarrollo social como baseLas Torrecitas de Ciruc, la laguna de Huasaco, los molinos hidráulicos, para el desarrollo económico local (modelo Matara)los gallitos manantial o las cataratas de Rambran. Se crearon centros deservicios turísticos, la alegoría al alfajor, el mirador del Cristo de la Paz, Si no resuelvo primero los problemas de salud, nutriciónse efectuó la señalización turística en el distrito, se construyeron y me- y educación, el dinero que gano caería en un saco roto.joraron las vías de acceso, se instalaron letrinas en los lugares turísticosy se editaron guías turísticas. Además, se puso a disposición un hotelmunicipal. Desarrollo integral Desarrollo económico Participación Desarrollo social 80 81
    • INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LOS PROCESOS DE CONCERTACIÓN El gobierno local impulsó el mejoramiento de la ciudad, emitiendo una EN DET EN EL DISTRITO DE MATARA ordenanza para el mantenimiento de la armonía arquitectónica de las viviendas. También se reguló el pintado de las fachadas, obligando a lasPeriodo 2003-2006 Roles que estaban en la plaza de armas a hacerlo con un color igual. Las calles(primera gestión municipal) y veredas fueron mejoradas. La iglesia fue restaurada para hacerla parte2004 Ministerio de Agricultura Dio asistencia técnica a los productores agropecuarios. del circuito religioso y turístico. Participó durante todos los años analizados. Gobierno local Articula a los actores. En el eje de trabajo de promoción económica, se dio el impulso a las Fomenta la organización de los agentes económicos. innovaciones productivas, organizativas y comerciales. En el año 2007, Lidera la planificación del desarrollo económico local. el gobierno local promovió la Mesa de Turismo y la Mesa Agrícola como Realiza estudios de opciones productivas. instancias de concertación entre los actores económicos, el gobierno Brinda asistencia técnica e información. local, otros sectores del Estado y las oenegés. En el año 2008, se pro- Mejora la infraestructura de apoyo a la producción. movió la formación de asociaciones de productores de cereales, de alfa- Promueve ferias. jores (que no tuvo una vida institucional dinámica) y de menestras. En el2005 Prodelica Ofrece asistencia técnica en gestión municipal. año 2009 se formó una asociación de taxistas. En el año 2010 se formó APODER Sensibiliza y capacita a las autoridades municipales la asociación de guías turísticos y una nueva asociación de taxistas. en la promoción económica local.2007 Mesa de Concertación Coordina para la articulación de los actores locales. Asimismo, se concertó con las instituciones del gobierno regional en el Mesa de Turismo Impulsa acciones para promover la actividad turística distrito y con varias oenegés para impulsar el cultivo de la arveja verde y en el distrito. los cereales, que encuentran mercado en las ciudades de la costa norte Mesa Agrícola Realiza análisis y hace recomendaciones para el del país. En este periodo, mejoró la productividad del trigo y cebada. desarrollo de la actividad agropecuaria. También se introdujo una especie de alfalfa capaz de reproducirse con2008 Cáritas Promueve la seguridad alimentaria y el desarrollo de poca agua, principal factor limitante de la agricultura del distrito, e indis- la agroindustria. pensable para la mejora de la productividad de la actividad lechera. Con Asociación de productores Plantea propuestas y actúa en el desarrollo de de cereales un esfuerzo multisectorial y el financiamiento de la cooperación (Cári- la actividad agropecuaria. tas), se instaló una planta de procesamiento de granos para resolver el Asociación de productores Impulsa una mejor articulación de los productores a de menestras los mercados de consumo. problema de exportar a la costa granos que eran devueltos al territorio Asociación de alfajoreros Mejora de la calidad de la producción y la venta en ya procesados. Con ello se buscaba también evitar la caída de precios nuevos mercados. de los cereales en ciertas temporadas del año. Esta experiencia está por2009 Cáritas Promueve la seguridad alimentaria y el desarrollo de evaluarse, pues aún es reciente. la agroindustria. Universidad Católica Ofrece equipamiento y soporte técnico para la promoción turística de la municipalidad. Asociación de vehículos Facilita el acceso de los viajeros y visitantes al distrito.2010 Asociación de guías turísticos Impulsa el desarrollo de la actividad turística en el distrito. 82 83
    • Resultados obtenidos Hasta el Gestión previa año 2002 Desde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es el aná- Enero a mayo 2003 Etapa inicial de aprendizaje lisis del proceso seguido por los gobiernos locales en la implementa- ción de políticas públicas, los resultados más importantes han sido los A partir de mayo siguientes: Inicio de la gestión concertada 2003 • El logro más importante es que el distrito de Matara tiene un proceso más acelerado de mejoramiento global del IDH respecto de la región A partir de marzo Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu- Cajamarca. Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cajamarca 2003 mano y de seguridad alimentaria pasó de un IDH de 0,5040 a 0.5827, el distrito de Matara pasó de 0,4410 a 0,5562 en el mismo periodo; es decir, el distrito tiene un 2005 Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu- proceso más acelerado de mejoramiento de la calidad de vida. al 2007 mano y apoyo a la producción • En ese mismo periodo, el distrito logró una reducción de ocho pun- 2007 al 2010 Gestión concertada con enfoque de desarrollo hu- tos en la reducción de la desnutrición infantil (de 38% a 30%). Los mano y promoción económica resultados se explican por una política agresiva interinstitucional yElaboración propia. de movilización ciudadana por mejorar la cobertura y calidad de ciertos servicios públicos y cambios de hábitos en las familias. • El gobierno local consolidó un modelo de gestión basado en el de-¿Cambio o continuidad? sarrollo social, y luego continuó con una segunda etapa relacionada(a partir del 2011) con la promoción económica para dar sostenibilidad al proceso. En esta primera etapa, el modelo se sustentó en: (i) concertación interinstitucional; (ii) cambios en la familia y la vivienda; (iii) desa-En enero de 2011 ingresó una nueva gestión municipal. Aunque las rrollo del capital humano, y (iv) acondicionamiento del territoriopolíticas de la municipalidad todavía no están claras, algunos actores para la competitividad. En el plano económico, se encuentran tresperciben que el proceso de concertación se ha debilitado. En cuanto a etapas en la aproximación: la primera, de seguridad alimentaria;desarrollo económico local, existe un enfoque predominantemente de la segunda, de apoyo a la producción, y la tercera, de promociónoferta, es decir que desde el gobierno local se está ofreciendo servicios económica.a todas las comunidades sin seleccionar subsectores competitivos, lo • Se ha institucionalizado la Mesa de Concertación como espacio in-que evidencia la necesidad de fortalecer a los cuadros técnicos muni- terinstitucional para planificar las acciones orientadas a resolver loscipales. Lo positivo es que en la estructura municipal se mantiene la problemas del distrito. En promoción económica, se formaron lagerencia de Desarrollo Económico Local con una cartera de proyectos Mesa de Turismo y la de Agricultura para articular los esfuerzos inte-por implementar, y que se viene dando impulso a la mancomunidad rinstitucionales.turística. 84 85
    • • En cuanto al impacto general, hasta el año 2010 hubo una disminu- Factores críticos que explican la evolución ción de la desnutrición infantil en ocho puntos, 95% de los caseríos con acceso a agua potable, 100% de los caseríos con articulación de esta experiencia vial y 100% de caseríos con electrificación. Todas estas metas se Factores que facilitaron la evolución de han logrado porque hubo un fuerte componente de participación esta experiencia de la población en la planificación, la vigilancia en el proceso de im- plementación, y principalmente, con el aporte de su mano de obra • Apertura de los líderes del gobierno local, para aprender de las me- como contrapartida, lo que permitió ampliar las metas. jores prácticas y procesos.• En promoción económica, se logró la reforma municipal para incluir • Liderazgo y capacidad de proposición y negociación del alcalde, que el área de Promoción Económica, lo que quedó institucionalizado. durante los dos periodos en que estuvo desarrolló múltiples con- De igual manera, se elaboró un Plan de Desarrollo Económico en el venios con el gobierno nacional, el gobierno regional y el gobierno que priorizaron las actividades de turismo interno y las actividades provincial, así como con organismos de cooperación, oenegés y uni- agrícolas. No se tienen datos sistematizados de los impactos entre versidades. los años 2007 y 2010; sin embargo, algunas evidencias demues- • Desarrollo de capacidades en las autoridades locales. Es un punto tran los avances: han surgido dos empresas de transportes de taxi central de partida para entender la experiencia. El alcalde era un hacia Cajamarca con no menos de veinte autos cada una para el cazador de oportunidades de capacitación para sus regidores y fun- servicio turístico; los restaurantes de la zona han mejorado, y la feria cionarios. agropecuaria de los días jueves hoy vende el doble de productos que en el año 2005. El trigo y la cebada han pasado de una produc- • Capacidad de concertación y compromiso de la mayoría de actores ción promedio de 600 kg a 800 kg por hectárea. del distrito. Así, la planificación, el censo distrital y los diversos pro- yectos eran espacios de movilización de esfuerzos y recursos de la localidad. • Proceso de descentralización del país. • Sensibilización de las autoridades para conseguir su voluntad política. • Contacto con otras experiencias a través de pasantías, reconocido como un vehículo poderoso de aprendizaje y motivación. • La AMCEC y la REMURPE como espacios de intercambio de expe- riencia y de aprendizaje colectivo. • Inclusión política de la población rural a través de espacios de parti- cipación ciudadana. • Diseño de políticas locales tomando en cuenta todo el ciclo, es de- cir, fijación de objetivos claros, diseño de proyectos, formas organi- 86 87
    • zativas para su implementación, asignación de recursos financieros, Factores que dificultaron la evolución de esta formas de rendición de cuentas, evaluación y retroalimentación. experiencia• Fortalecimiento de las organizaciones e instituciones en el territorio. • Falta de personal especializado al inicio de la experiencia.• Nuevas competencias dadas a los gobiernos locales por la nueva • Luego del censo, se hizo un seguimiento a los indicadores sociales, Ley Orgánica de Municipalidades. pero no a los de promoción económica en indicadores clave, como ingresos y empleo.• Disponibilidad creciente de recursos financieros de la municipalidad como consecuencia del incremento del canon minero, del FONCO- • Resistencia a la asociatividad en algunos productores. MUN y de los recursos de contrapartida del gobierno regional y de la municipalidad provincial de Cajamarca. • Falta de claridad en las prioridades de la gestión municipal 2003- 2006 ante el nuevo reto de la Ley Orgánica de Municipalidades• Tendencias globales para impulsar el desarrollo nacional desde los recientemente aprobada. espacios locales. • Inexistencia de prácticas democráticas y de ejercicio de los dere-• Presencia del AMCEC, APODER y PRODELICA, cuya intervención chos ciudadanos de la población en la participación en la gestión en el proceso de sensibilización a las autoridades municipales, así municipal hasta antes del 2003, lo que dificultó el proceso en su como en brindar soporte técnico, fue decisivo. El desarrollo de ca- inicio. pacidades de técnicos gracias a estas instituciones ha hecho posible que, en la actualidad, la promoción del desarrollo económico local • Organización municipal inadecuada en los inicios de la experiencia. se haya generalizado en todo el ámbito territorial de la provincia y de la región Cajamarca. 88 89
    • Caso 3La experiencia del distritode San Salvador, CuscoPanorámica del distrito de San Salvador,CuscoEl distrito de San Salvador se encuentra en la región del Cusco, provincia La actividad económica del distrito de San Salvador se sustenta princi-de Calca, a 48 km de la ciudad del Cusco. Cuenta con una superficie de palmente en la agricultura, seguida por la ganadería, y en menor escala,128,28 km2, lo que representa el 3,54% del total de la superficie de la comercio, artesanía y servicios. El 74% de la PEA está dedicado a laprovincia. Tiene una altitud de 3100 msnm y su clima es templado y se- actividad agropecuaria. Las unidades productivas se caracterizan por lamiseco. Sus pisos se conocen como quechuas ecológicos. Posee 1594 microparcelación: el 72% de agricultores posee entre 0,50 y 4,90 hec-hectáreas destinadas a la agricultura, de las cuales solo el 29% posee táreas, aproximadamente.riego (piso de valle), mientras que un 71% son trabajadas con secano(piso alto). Para el año 2007, tenía una población de 5219 habitantes. Dentro de sus productos principales se encuentra la papa (22%), segui- da por el maíz amiláceo (20%) y la kiwicha (18%). El 40% restante está Población total (hombres y mujeres) conformado por pastos, leguminosas y tubérculos. El principal producto con características de exportación es la kiwicha, un cereal andino con Total % alto poder nutritivo. Mujeres 2681 51,37 En este distrito se encuentra el Señor de Huanca, uno de los santuarios Hombres 2538 48,63 de la parte sur del Perú más visitados en los últimos diez años, prin- Total 5219 100% cipalmente los fines de semana y días feriados. El periodo de mayor afluencia es el mes de setiembre, cuando se conmemora su aniversario. Fuente: Censo INEI 2007. 90 91
    • En cuanto a la inversión pública, entre 2008 y 2010 la municipalidad donde iban en épocas electorales. La exclusión política y social incluía latuvo un presupuesto acumulado de 19’139.870, lo que representa una imposibilidad de participar como candidatos a regidores en las listas deinversión per cápita acumulada de S/. 3168. los partidos políticos tradicionales. En el segundo quinquenio de 1990, un grupo de líderes campesinos, luego de haber sido excluidos una vezEn cuanto al desarrollo social, si usamos el IDH, para el año 2003, cuan- más de las listas de candidatos y de que quienes acaparaban el po-do se inicia la experiencia, era de 0,3854, es decir, dentro del nivel más der local hubiesen querido convencer de nuevo a los campesinos conbajo de este índice. Veremos más adelante cómo fue evolucionando de discursos, ofertas de obras y alcohol, decidieron formar el Movimientomanera favorable este índice. Campesino, un grupo político local independiente, cuya propuesta cen- tral era superar la exclusión política en el distrito y fortalecer el ejercicio de ciudadanía en el territorio.Proceso seguido y configuración del Los ciudadanos recuerdan que, en ese periodo, nadie rendía cuentasmodelo de gestión local y de promoción y el estilo era una combinación de clientelismo con autoritarismo. Laeconómica municipalidad tenía pocos recursos y se hacían algunas obras que se les ocurrían a las autoridades de turno, principalmente en el centro poblado.Esta es una de las experiencias más desarrolladas desde el punto de vis- Otro hecho que, visto en forma retrospectiva, llama la atención es que,ta político, social y económico. Para entender los avances en desarrollo pese a que la capital del distrito era ajena a las comunidades campe-económico local, es necesario hacer un recuento de los otros procesos sinas, ellos tenían que ir a limpiar la ciudad, por turnos y de maneraque generaron las condiciones para el desarrollo económico local. La gratuita, por mandato de las autoridades del gobierno local.experiencia de gestión local en general, y de promoción económica delgobierno local en particular, se puede dividir en cuatro hitos importantes: Inicio de una gestión participativa (2003-2004)(i) gestión tradicional (antes del año 2002); (ii) inicio de una gestión La única reforma clara que llevaba la nueva gestión municipal como pro-participativa (2003-2004); (iii) gestión participativa con desarrollo de yecto político era realizar una gestión participativa que incluyese a todos,servicios públicos básicos y promoción económica focalizados (2004- principalmente a los excluidos hasta entonces, que eran los comuneros2007), y (iv) gestión participativa con desarrollo de servicios públicos y campesinos. Alrededor de esa propuesta estaba también la transparen-promoción económica generalizada (2007-2010). cia en la gestión, la rendición de cuentas públicas y la modernización deGestión tradicional (antes del año 2002) la gestión municipal. Pero no se tenía un proyecto político completo, ni experiencia en gestión pública.Hasta la década de 1970, antes de la reforma agraria, el distrito de SanSalvador estaba constituido por un conjunto de haciendas, con una re- Para emprender el proceso, se plantearon dos políticas iniciales quelación servil entre campesinos y los dueños de las tierras. Luego de la dieron el marco de actuación a la gestión en los siguientes ocho años.reforma agraria, los campesinos accedieron a la tierra, pero no al poder Por un lado, se estructuró la Junta de Delegados Vecinal Comunal comolocal. Desde la década de 1980, con el retorno a la democracia en el el principal foro de discusión ciudadana, donde participaron alrededorpaís, en cada proceso electoral ganaba uno de los dos partidos políticos de sesenta delegados, de manera equitativa entre hombres y mujeres,tradicionales, cuyos candidatos eran las familias de los ex hacendados provenientes de las comunidades campesinas, organizaciones barrialesconcentrados en el centro poblado o en la ciudad del Cusco, desde y de productores. En este espacio se empezó a implementar la segunda política, que fue la estructuración de un plan de desarrollo local que 92 93
    • expresara el proyecto político consensuado. También fue el espacio para • Gestión participativa y concertación. Estos dos ejes fueron losdiscutir el presupuesto participativo y fijar compromisos de correspon- vehículos para consolidar la inclusión política en la vida local. Lasabilidad en la implementación de los proyectos y la priorización de participación ciudadana se dio en todos los niveles del gobiernoacciones, así como uno de los espacios de rendición de cuentas. local, estructurándose diversos espacios y mecanismos. Los más importantes fueron: (i) las audiencias públicas de rendición deOtro elemento importante a tomar en cuenta es que, desde que se cuentas; (ii) los comités de obras, que se encargan de coordinarinició este modelo de gestión, el equipo instalado en la municipalidad y vigilar la correcta ejecución de las obras públicas; (iii) el presu-empezó a rendir cuentas a su agrupación política Movimiento Campesi- puesto participativo, y (iv) el Comité de Vigilancia del presupuestono. Lo hacían cada tres meses, ante un grupo importante de delegados participativo. También el Plan de Desarrollo Distrital, así como elde base que no participan de manera directa en la administración mu- Plan de Desarrollo Económico, fueron realizados con participaciónnicipal. Allí, entre todos, hacían un balance de la gestión, resaltaban lo ciudadana. En el plano distrital, en el eje de la concertación se for-positivo y daban recomendaciones para superar las áreas débiles. Esta taleció la Junta de Delegados Vecinal Comunal, donde participaronpráctica de control ciudadano en la esfera de la agrupación política, que delegados de las trece comunidades campesinas, de los barrios, dedebería ser común en un país democrático, con la crisis de los partidos las organizaciones productivas, instituciones públicas y oenegés. Elpolíticos no es usual en el Perú. otro espacio fue el Consejo de Coordinación Local, que tuvo comoEn este periodo, la municipalidad se afilia a la Red de Municipalidades rol principal coordinar la elaboración del presupuesto participativo.Rurales del Perú (REMURPE) y se adhiere a sus seis principios de ges- Además, en el trabajo de promoción económica territorial funcionatión, que son: (i) concertación; (ii) planificación; (iii) participación; (iv) la Mesa de Desarrollo Económico como espacio de concertacióntransparencia; (v) eficiencia, y (vi) promoción económica local. público-privada, cuyos roles son planificar el mediano plazo, hacer los planes operativos concertados anuales y las agendas comparti-Gestión participativa con desarrollo de servicios públicos das de trabajo, así como impulsar acciones articuladas.básicos y promoción económica focalizada (2004-2007) • Acondicionamiento territorial. Para mejorar las condiciones deDe manera paralela al proceso de planeamiento estratégico, el equi- articulación vial y fortalecer así el acceso a los mercados para lospo municipal fue incorporando diversos elementos de experiencias de campesinos, se hicieron trochas carrozables hacia el 100% de lasgestión local innovadoras al diseño de su proyecto político. El alcalde comunidades. También se avanzó en electrificación rural, y en elparticipó de una pasantía en Bolivia, observando municipios con proyec- mejoramiento de las infraestructuras educativas y de salud. Las in-tos políticos sustentados en la participación ciudadana y la promoción fraestructuras de riego tecnificado completaban la propuesta paraeconómica local. Los funcionarios municipales también asistieron a va- el ámbito rural. En el sector urbano, poco a poco se mejoraron losrios cursos de capacitación en otras ciudades del país y visitaron expe- servicios básicos y el ornato de la ciudad.riencias de las municipalidades socias de la REMURPE. Con todos estoselementos, y la presencia de programas de cooperación como APODER • Saneamiento básico integral. En el año 2003, ninguna comuni-y SANBASUR (ambos financiados por la Cooperación Suiza), oenegés dad campesina tenía agua ni desagüe. Debido a ello, el gobiernocomo el Centro Bartolomé de las Casas (CBC), Guamán Poma de Ayala local decidió empezar de manera focalizada, en la comunidad cam-y otras organizaciones dieron forma al modelo de desarrollo. pesina de Siusa, una propuesta de agua y saneamiento centrada en el cambio de hábitos de las familias. El proyecto SAMBASUR, finan-Los elementos que caracterizan a este modelo son: ciado por la Cooperación Suiza, el gobierno regional del Cusco y la 94 95
    • municipalidad distrital, jugaron un rol central en esta propuesta de En el año 2010, la cobertura en agua llegó al 75% de las familias, pero revolucionar la cultura de la vida familiar con respecto a los cuidados eso no fue lo más importante, sino los cambios que lograron en hábitos de los hijos en nutrición, educación, hábitos de higiene y mejora- de higiene, en el mejoramiento de las viviendas con un diseño adecua- miento de la vivienda, desde un proyecto de agua y saneamiento. do para el ámbito rural y acorde con su cultura. A principios del 2011, se calcula que este movimiento de cambios en las viviendas, en los servi-• A través de estos procesos, sumados al desarrollo económico local, cios de saneamiento y en los hábitos de higiene de la población llegaba se logró disminuir de manera significativa la desnutrición infantil en al 90% de la población rural. dicha comunidad. La cobertura en educación también mejoró en la comunidad. Con este aprendizaje y validación de los instrumentos de aplicación, la municipalidad estaba preparada para dar el salto a otras comunidades, con un menor costo. VISIÓN INTEGRAL CON INTERVENCIÓN MODIFICADA• Desarrollo económico territorial. La estrategia de desarrollo eco- (MODELO SAN SALVADOR) nómico territorial en este periodo se focalizó en tres cadenas pro- ductivas: la kiwicha, el cuy y el turismo religioso. Veremos en detalle “Si logramos resultados en una comunidad o asociación de productores, esta evolución más adelante. los demás tratarán de imitarlos”.Se puede resumir que en este periodo el gobierno local logró tener unapropuesta de desarrollo integral, pero que inició la implementación de C.C.manera focalizada en algunas comunidades y tres cadenas productivas. Infraestructura yEsta estrategia buscaba utilizar los escasos recursos de manera eficiente, comunicación C.C.validando una propuesta y sus instrumentos de aplicación. Luego, la C.C. C.C.idea era masificar la propuesta con menor costo, tanto por haber logradoel perfeccionamiento en las intervenciones como por el “efecto espejo”, Economía y Siusa C.C.es decir, la imitación de los avances más importantes por parte de otras Visión produccióncomunidades y familias vecinas. integral Efecto C.C. espejoGestión participativa con desarrollo de servicios públicos y Educación y C.C.promoción económica generalizada (2007-2010) cultura Cadena C.C.En esta etapa, la política del gobierno local fue generalizar la propuesta de kiwichade desarrollo validada en el periodo anterior, que tenía como dimen- C.C. Salud y serviciossiones más importantes la gestión participativa y concertada, el agua y básicossaneamiento con cambios en las familias, y la promoción económicaterritorial. Democracia participativa Elaboración propia. 96 97
    • Evolución de la experiencia Sensibilización y capacitación del equipo municipalen promoción económica local El primer año de gobierno fue fundamental, porque en lugar de em- pezar a ejecutar proyectos o actividades de apoyo a la producción, el equipo se dio el tiempo para tener un marco conceptual adecuado y una metodología de trabajo sobre el desarrollo económico local. EnEn esta experiencia encontramos todos los elementos planteados en el esta fase, el programa APODER de la Cooperación Suiza, a través de lamarco teórico de este trabajo. Lo primero es identificar los principales oenegé Guamán Poma de Ayala, inició un proyecto piloto de apoyo alrecursos del territorio con potencial competitivo; lo segundo, movilizar gobierno local, para diseñar sus políticas en el tema. De esta manera, loslos capitales intangibles que tiene el territorio, y luego, fortalecer la ins- regidores y funcionarios entendieron qué era y qué no era promocióntitucionalidad y trabajar en las transformaciones productivas, para lograr económica territorial, cómo se debían diseñar las políticas y los proyec-una mejor productividad que permita llegar a mercados más dinámicos. tos, cuál debía ser una ruta crítica a seguir y, fundamentalmente, cuálesPero para llegar al desarrollo local, según esta experiencia, en la base eran los roles que debía jugar el gobierno local.debe estar el mejoramiento de la gobernabilidad. También en este periodo, los miembros del gobierno local asistieron aComo vimos líneas arriba, de manera temprana la promoción econó- pasantías, una de ellas a Bolivia y otras a experiencias en otras ciudadesmica local fue incorporada como una política pública y fue adquiriendo del país.mayor importancia durante los ocho años de la experiencia que esta-mos analizando. Se puede resumir en las siguientes etapas: (i) voluntad Todas estas estrategias de desarrollo de capacidades constituyeron lapolítica del grupo que accedió al gobierno local; (ii) sensibilización y primera política orientada a trabajar el tema.capacitación del equipo municipal; (iii) reforma de la organización muni-cipal; (iv) diagnóstico participativo de actividades económicas con poten- Reforma de la organización municipalcial competitivo; (v) espacios de concertación por cadena productiva y La reforma y la modernización fueron procesos paralelos en esta peque-agenda de responsabilidad compartida; (vi) estudios de las cadenas ña municipalidad rural. En el plano político, se planteó crear una comi-de los subsectores priorizados; (vii) elaboración del plan de desarrollo sión de regidores encargados de plantear las iniciativas de promocióneconómico local y conformación de la mesa de desarrollo económico local, económica y a fiscalizarlas posteriormente. En el nivel ejecutivo, se creóy (viii) desarrollo de nuevos instrumentos de política y generalización de la oficina de Desarrollo Económico Local y se la dotó del presupuestolas experiencias. correspondiente.Voluntad política del grupo que accedió al gobierno local Los roles asignados al gobierno local fueron los siguientes:(2003) • Articulación de actores económicos públicos y privados. La mu-A diferencia de las otras experiencias analizadas, en donde el tema de nicipalidad se convirtió en un enlace cívico entre los actores eco-la promoción económica fue una propuesta desarrollada durante la ges- nómicos del territorio. La articulación vertical se dio entre los dis-tión, en este caso se tenía la decisión política desde la campaña elec- tintos niveles de gobierno para concordar políticas, complementartoral. El problema era cómo implementarla sin caer en hacer más de lo recursos, articular esfuerzos y consensuar metodologías de inter-mismo, como muchas experiencias fallidas de promoción económica en vención. La articulación horizontal se dio entre el gobierno local,experiencias pasadas. las organizaciones de productores, las oenegés locales, instituciones 98 99
    • educativas de nivel tecnológico y empresas que participan en la • Proyectos de infraestructura de soporte a DET. Se relacionan con cadena productiva. Como fruto de estas articulaciones funcionaron la mejora de los campos feriales, las carreteras, el servicio de agua las mesas de trabajo por cadena productiva y la Mesa de Desarrollo y saneamiento, la infraestructura de riego, la introducción del riego Económico distrital. tecnificado, los galpones de crianza de cuy, etc.• Desarrollo de un marco legal promotor de la inversión privada. • Conservación de los recursos naturales. Se impulsaron procesos El gobierno local promulgó varias ordenanzas, acuerdos y resolucio- de reforestación, del buen manejo de suelos, de la gestión del agua, nes que facilitaban la canalización de recursos del sector público, en etc. programas orientados a las asociaciones de productores, artesanos, restaurantes, etc. Una política relevante, a raíz del convenio que • Prestación de servicios estratégicos. En este caso se trata de la tuvieron con el proyecto Corredor Puno-Cusco fue adoptar la meto- asistencia técnica especializada, los contactos comerciales específi- dología de concursos de planes de negocios, para asignar recursos cos, así como el servicio de alquiler de maquinaria agrícola desde el públicos como contrapartida a los esfuerzos privados (organizados gobierno local. en asociaciones). Esta política movilizó recursos, desarrolló la cultura • Subsidiariedad, complementariedad, autonomía. El gobierno lo- competitiva y fortaleció procesos de innovación productiva, organi- cal animaba la concertación de actores, invitaba al distrito a nuevos zativa y en la comercialización de productos. actores como las oenegés para que apoyen los esfuerzos locales. El• Promoción de la competitividad territorial. Se mejoraron las ca- rol del gobierno local era subsidiario, es decir, ingresaba allí donde pacidades técnicas y organizativas en los productores. Se identificó los otros actores no podían hacerlo. Los recursos públicos siempre en cada comunidad, en cada piso ecológico, la potencialidad de eran complementarios al esfuerzo privado. La autonomía de los di- ese espacio, entendiendo por potencialidad la combinación de una versos actores era respetada y se lograba complementariedad en oportunidad de mercado de productos identificados, con las for- los enfoques y en proyectos o acciones concretas. talezas de dicha zonas. La provisión de información de mercados • En cuanto a la orientación de políticas, se sabe que la deliberación de los principales productos, la organización de los productores y abierta de las decisiones públicas es una de las características de la investigación aplicada ayudaron la mejorar la competitividad, así una buena política pública. Las otras características están relaciona- como la promoción de ferias y el marketing territorial. das con fijarse objetivos de cambio social que sean medibles, con• Planificación del desarrollo económico territorial. Debido a la recursos mensurables y una organización para gestionarla. En esta fragilidad de las organizaciones de productores al inicio, se empezó experiencia, las orientaciones de las políticas fueron las siguientes: por hacer diagnósticos participativos y agendas de responsabilidad • Articular actores públicos y privados alrededor de una cadena pro- compartida de corto plazo. Luego, una vez que las organizaciones ductiva concreta. se fueron fortaleciendo y creciendo, se impulsaron planes para la cadena productiva, y finalmente, se elaboró un Plan de Desarrollo • Promover subsectores económicos orientados a mercados Económico territorial de mediano plazo. De manera anual, en coor- más dinámicos. Para identificar estas cadenas productivas usando dinación con las instituciones y organizaciones de productores que la metodología de análisis subsectorial, se pedía que los produc- participaban en la mesa de desarrollo económico, se elaboró un tos cumplieran al menos cuatro requisitos: (i) que tengan poten- Plan Operativo Anual. cial competitivo, es decir, una demanda identificada y rentabilidad 100 101
    • atractiva; (ii) que generen excedentes en el territorio, vía la gene- productores de kiwicha recuerdan una primera pasantía a Arequipa, ración de empleo o la reinversión de utilidades; (iii) que mejoren para ver el manejo integral del cultivo y su comercialización, lo que el capital social vía la organización, la cooperación y la concertación les permitió rediseñar sus estrategias de negocio. (iii) Los concursos, entre actores de la cadena, entre el sector público y privado, y (iv) premiaciones y reconocimientos. Según los protagonistas de esta con potencial para introducir innovaciones, utilizando en primer lu- experiencia, si se cuenta con una buena metodología para animar gar los recursos locales, y luego, promoviendo alianzas con institu- un concurso, la estrategia tiene enormes impactos en la formación ciones estatales o de cooperación internacional. del espíritu competitivo y moviliza recursos locales. Por ejemplo, el concurso anual que hicieron sobre planes de negocios en donde• Descubrir microventajas comparativas del territorio. Cada familia, participaban grupos organizados logró comprometer recursos de cada parcela, cada comunidad, cada piso ecológico, ofrecen peque- los emprendedores de manera significativa. (iv) Las capacitaciones ños espacios de gran potencial, principalmente en las zonas altas. constantes a través de charlas, cursos estructurados, talleres, evalua- Se buscó descubrir microespacios, acondicionarlos y fortalecer a las ciones, encuentros, etc. familias para que aprovechen una agricultura y crianza de animales menores para pasar las fronteras de producción de autoconsumo, permitiendo un lento proceso de acumulación. Articulación de Promoción de• Fortalecer el asociativismo de los productores, facilitando la cons- actores públicos y subsectores económicos Ventajas titución de un tipo de organización diferente, con la visión de em- privados orientados a mercados comparativas prender actividades orientadas al mercado, mejorando su capacidad más dinámicos del territorio de proponer y negociar el acceso a asistencia técnica, y de sus pro- ductos en el mercado. Promoción de Fortalecimiento del• Promover una cultura emprendedora. Este ha sido uno de los asociativismo de los una cultura fenómenos más interesantes ocurridos en este pequeño distrito. Al- productores emprendedora gunas señoras comentan que ellas tenían vergüenza de emprender un negocio o de vender algo. Pensaban también que, si lo hacían Elaboración propia. y fracasaban, iban hacer sujetos de burla de parte de los citadinos. El gobierno local usó una combinación de instrumentos de política, Diagnóstico participativo de actividades económicas con pero las de mayor impacto en orden de importancia fueron las si- potencial competitivo guientes: (i) La promoción masiva de participación de las mujeres a ferias locales y regionales. El gobierno local primero les daba charlas Como se dijo líneas arriba, en función de los roles identificados para el sobre elementos básicos para hacer negocios y sobre cómo atender gobierno local en DET, se estructuró el área especializada. Desde esta a los clientes, y luego les facilitaba movilidad para ir a la feria domi- área, de manera participativa y articulando a los actores del territorio, se nical de Huancaro en Cusco y otros lugares. Las mujeres reconocen realizó un diagnóstico rápido de las principales actividades económicas y este hecho como un hito importante en la formación de grupos de las posibilidades de cada una de ellas para conectarlas a mercados más mujeres y hombres emprendedores. (ii) Las pasantías, que facili- dinámicos. Se priorizaron tres cadenas de negocios: la producción y co- taron el aprendizaje horizontal entre productores. Por ejemplo, los mercialización de la kiwicha, la producción del cuy y el turismo religioso, con su servicio principal, que es la gastronomía. 102 103
    • Espacios de concertación por cadena productiva y agenda Algunas ideas fuerza importantes que permitieron realizar marketing te-de responsabilidad compartida rritorial y posicionar al pequeño distrito de San Salvador en la región Cusco y otras zonas del sur de Perú fueron:De manera paralela al trabajo del diagnóstico participativo, fueron con-vocando, convenciendo, estableciendo alianzas con instituciones como San Salvador, tierra del grano de oro, kiwichael Ministerio de Agricultura, el INIA y oenegés, para estructurar una agen- Santuario del señor de Huanca, centro de la espiritualidadda de responsabilidad compartida y realizar acciones que resuelvan al- del sur andino del Perúgunos cuellos de botella puntuales de las actividades productivas priori-zadas. Las actividades puntuales estaban concebidas para establecer unmínimo de confianza entre los actores públicos y privados.Estudios de las cadenas de los subsectores priorizados INSTITUCIONES PARTICIPANTES EN LA ExPERIENCIAUna vez logrado un mayor nivel de confianza entre las instituciones ylas organizaciones de los productores, se desarrollaron estudios a mayor Principales actores Roles en la experienciaprofundidad de las cadenas productivas priorizadas, con el propósito de Actores públicosdiseñar acciones de largo, mediano y corto plazo. Municipalidad distrital Diseña e implementa políticas de desarrollo integral, de San Salvador con aplicación focalizada.Elaboración del plan de desarrollo económico local y Define roles principales en DET y anima la articulación de losconformación de la mesa de desarrollo económico actores públicos y privados. Actúa de manera subsidiaria, acompañando los esfuerzos de los privados con inversión pública.Una vez que las organizaciones de los agentes económicos se fortalecie-ron y la confianza entre actores mejoró, se impulsó el plan de desarrollo Programa APODER de Inició el piloto en DET en la municipalidad a través de la la Cooperación Suiza, ONG Guamán Poma de Ayala en un principio, y luego coneconómico territorial. La visión de dicho plan era la siguiente: ejecutado por la Red de Municipalidades rurales del Cusco. Intercooperation Ofreció asistencia técnica para el diseño e implementación de políticas PEL. Población de San Salvador goza de mejor calidad de vida Trabajó en el fortalecimiento de capacidades en DET. por medio de la producción de la KIWICHA, EL TURISMO Red de Municipalidades La municipalidad es socia de la red. Rurales del Cusco Brinda asesoría técnica. RELIGIOSO y LA CRIANZA DE ANIMALES MENORES (Remur Cusco) Anima el intercambio de experiencias entre gobiernos orientados a mercados más competitivos. locales innovadores. San Salvador es referente como municipio escuela. Plan de desarrollo económico, Nov. 2004 Ministerio de Agricultura Brindó soporte técnico. Participó en los espacios de concertación. Participó en los análisis subsectoriales. Promovió el asociativismo bajo el enfoque de cadenasDe manera paralela, se constituyó la Mesa de Desarrollo Económico productivascomo la máxima instancia de concertación en el distrito. Estaba encar- Proyecto Sambasur y Desarrolló un programa de agua y saneamiento quegada de promover las acciones establecidas en el plan y de realizar las gobierno regional del trabajaba la mejora integral de las viviendas y en los hábitos Cusco de las familias, fortaleciendo la organización comunitaria.evaluaciones correspondientes. 104 105
    • Instituto Nacional de Realizó trabajos de investigación y asistencia técnica. de pastos, galpones de crianza adecuados, sanidad, mercadeo, y orga- Investigación Agraria Participó en los espacios de concertación y eventos nización en pequeñas asociaciones de productores con personas que relacionados con la promoción de actividades económicas. eran afines y mostraban compromisos para emprender. En esta comu- Actores privados nidad, luego de concluir su proceso de viviendas mejoradas, hicieron Asociaciones de Al inicio de la experiencia no había ninguna asociación; a hospedajes rurales para el turismo vivencial, actividad que está en fun- productores de cuy finales del 2010 existían quince, con un total general de cionamiento actualmente. A partir de esta experiencia, el gobierno local aproximadamente doscientas familias. Sus roles en la experiencia consistieron en hacer su plan de negocios, empezó a difundir la metodología hacia las otras comunidades, con un concertar, negociar y aportar su contrapartida. menor costo. También hubo emprendedores que imitaron la propuesta Organizaciones en turis- Al inicio de la experiencia no existía esta actividad; a finales del utilizando sus propios recursos. Una de las metodologías utilizadas fue mo religioso y vivencial año 2010 había siete organizaciones con sesenta asociados. el concurso. Las organizaciones son: Asociación de Restaurantes Campestres El Sabor Andino, Servicios Turísticos Señor de Huanca (vianderas), Asociación Gastronómica Las DIMENSIONES DE DESARROLLO DEL PLAN AL 2013 Margaritas, Turismo Vivencial Ccamhuara, Turismo Vivencial de Siusa, Asociación San Antonio de Padua y Asociación Señor de Huanca. Sus roles en la experiencia consistieron en articular a sus asociados, promover la competitividad y la calidad, negociar con el gobierno local y otras instituciones de promoción, y participar en los espacios de concertación. Agroturismo Organizaciones de Al final de 2010, existían seis asociaciones de productores Visitas productores de kiwicha de kiwicha, con 250 productores afiliados. Producción de al santuario del kiwicha Proyecto Corredor Puno Impulsó la organización de productores. San Salvador es un destino Señor de Huanca - Cusco Compartió una metodología de asignación de recursos a turístico, con productos través de concursos de planes de negocio. ecológicos, gente disciplinada, y con empresas Programa APOMIPE, de Ofreció asistencia técnica a grupos de productores Oferta la COSUDE, ejecutado organizados en redes empresariales. competitivas Oferta de abono y rentables. por Intercooperation Trabajó en la cadena de la kiwicha. orgánico gastronómicaFuente: Trabajo de campo. Crianza y comercializaciónDesarrollo de nuevos instrumentos de política y de cuyesgeneralización de las experienciasEn el año 2007, el gobierno local había logrado ensayar su propuestade desarrollo económico en grupos focalizados. Para entonces, los prin- Fuente: Plan de desarrollo económico local al 2013.cipales capitales intangibles —y también los tangibles— habían sido po-tenciados. Una comunidad piloto fue la de Siusa, en donde se aplicaron En el caso del turismo religioso, también se constituyeron más asociacio-los diversos componentes del modelo de desarrollo local. En promoción nes y se trabajó en mayor escala. Se articuló el trabajo de los artesanoseconómica, allí empezó a dar frutos la crianza de cuy bajo un enfoque que están alrededor del Señor de Huanca.integral, es decir, manejo de agua con riego tecnificado, mejoramiento 106 107
    • RUTA CRÍTICA: ExPERIENCIA SAN SALVADOR Etapa I Etapa II Etapa III Etapa IV Incorporación de función Kiwicha y área de promoción Red de trabajo Servicios de de producción y económica comida Estudio de la Implementación comercialización Capacitación alcalde y cadena y plan de kiwicha regidores de negocio Alianza con Espacios de participación Plan de inversiones privadas ciudadana trabajo Diagnóstico Definición Lograr Reforma de la organización participativo de Plan Mesa de Trabajo Generalización marco voluntad municipal actividad económica de desarrollo en Promoción de las políticas conceptual política con potencial económico Económica competitivo Tres requisitos: Capacitación a trabajadores Ajuste de otras áreas para Asociación de • potencial competitivo municipales trabajar en la lógica de vianderas • generar excedente en promoción económica el territorio • mejora capital social Plan de trabajo Desarrollo de capacidades y asistenca técnica¿Continuidad o cambio? (2011)El proceso de institucionalización de las competencias en desarrollo las organizaciones de los productores y pequeños empresarios con laseconómico territorial en la municipalidad es irreversible, porque tiene políticas priorizadas por el gobierno local.defensores dentro y fuera del gobierno local. Al principio el cambio degobierno —como todo cambio de gestión— ha afectado el ritmo del La nueva gestión tiene la propuesta de continuar impulsando las tresproceso, pero todo indica que volverá a tener un mayor dinamismo en cadenas productivas priorizadas, así como otras actividades nuevaslos próximos años, porque existe una coincidencia entre los intereses de focalizadas en algunas comunidades. 108 109
    • Resultados obtenidos y factores críticos queexplican la experienciaResultados obtenidosDesde el ángulo de la sistematización de la experiencia, que es analizar • Se han institucionalizado espacios de concertación público-privada, el proceso seguido por los gobiernos locales en la implementación como la Mesa de Desarrollo Económico Local y otros espacios parade políticas públicas, los resultados más importantes son los si- cada cadena productiva.guientes: • Se ha validado una ruta crítica para hacer promoción económica • En lo que se refiere al impacto, el logro más importante es que territorial en municipios rurales, lo que empieza por tener un equipo San Salvador ha tenido un proceso más acelerado del IDH (PNUD con voluntad política y un marco conceptual inicial, y pasa por ha- 2003, 2009). Mientras que entre 2003 y 2007 la región de Cusco cer una reforma y modernización de la organización municipal, un pasó de un IDH de 0,5112 a 0,5796, en el mismo periodo el distrito diagnóstico participativo de actividades económicas con potencial de San Salvador pasó de 0,3854 a 0,5164, es decir, una subida del competitivo, y actividades puntuales que resuelvan problemas con- doble respecto de la región. Otro indicador más reciente es que cretos y generen confianza entre los actores. Luego, con el fortaleci- entre 2008 y 2010 la desnutrición pasó de 44,7% a 31,2% (UNICEF miento de las organizaciones de productores, se pueden establecer 2011). espacios de concertación para la cadena productiva, construyendo agendas de responsabilidad compartida. Se realizaron estudios es-• En cuanto al empleo, seiscientas familias han mejorado sus ingresos pecializados para las cadenas, y luego, se elaboró el Plan de Desa- (equivale a cerca de 60% de las familias del territorio), organizadas rrollo Económico Local, que tiene como principales protagonistas a en asociaciones de productores de cuy (quince), asociaciones de los productores y empresarios organizados. Como parte del proceso productores de kiwicha (seis) y turismo religioso y vivencial (seis). de planeamiento, se organizó la Mesa de Desarrollo Económico del En el periodo también surgieron alrededor de veinte pequeñas tien- distrito. Finalmente, luego de actuar de manera focalizada, se puede das comerciales en la capital del distrito. expandir la experiencia a todo el territorio, adaptando la metodolo-• Se logró establecer claramente el rol del gobierno local en la pro- gía. Esta estrategia abarata costos de generalización de las políticas. moción económica, actuando como articuladores de los actores • Los proyectos de promoción económica se financiaron compartien- públicos y privados, fortaleciendo las organizaciones de producto- do recursos entre la Municipalidad, las oenegés y los productores. res, realizando inversiones complementarias a los esfuerzos de los Los proyectos tienen enfoque de mercado y han logrado articular productores y desarrollando concursos para generar la cultura de la su producción a mercados más dinámicos de ciudades en el sur del competitividad. La estructura orgánica municipal contempla la Ofici- país. El turismo religioso ha pasado de ser estacional (setiembre) a na de Desarrollo Económico Local (ODEL). todo el año. 110 111
    • Factores críticos que explican • La política local de promover la participación de manera masiva de las mujeres en la feria regional dominical de Huancaro despertó ella evolución de esta experiencia espíritu emprendedor en el distrito.Factores que facilitaron la evolución de esta experiencia • Se logró la inclusión política a través de espacios de participación ciudadana.• El equipo político que ingresó a la municipalidad en el año 2003 tenía una propuesta de renovación de la gestión municipal y un • Se fortalecieron las organizaciones de productores y de los servicios. compromiso por luchar contra la pobreza, promoviendo un territorio emprendedor. • La metodología de trabajo en promoción económica fue validada en grupos focalizados inicialmente, y luego extendidos.• El retorno a la democracia y la descentralización generaron un contexto favorable para ensayar nuevas rutas en las gestiones lo- Factores que dificultaron la evolución de esta experiencia cales. • Al principio faltó experiencia en gestión y un equipo técnico capaci-• El desarrollo de capacidades ha sido constante, tanto en el mu- tado en promoción económica local. nicipio como en los líderes de las organizaciones de productores. En ese sentido, el equipo municipal, encabezado por su alcalde • El presupuesto municipal inicial era bastante reducido. (Reynaldo Quispitupa), se esmeró en capacitarse y visitar otras ex- • Hubo una fuga de personal técnico capacitado en busca de sueldos periencias para extraer lo mejor de ellas y aplicarlas a su gestión. más atractivos. Participaron en el diplomado de Gerencia de Desarrollo Económico Local de ESAN, que fue financiado por APODER. • No se hizo una línea de base inicial ni un sistema de monitoreo técnicamente diseñado. El monitoreo cualitativo y de productos fue• La presencia de programas de cooperación con enfoque programá- participativo. tico respecto del DET fue fundamental. Contribuyeron en ello APO- DER y APOMIPE de la COSUDE, la ONG Guamán Poma de Ayala y • En algunos lugares hubo resistencia a organizarse para competir y el programa Corredor Puno-Cusco. trabajar en grupo. 112 113
    • Caso 4 Pomacanchi se sustenta principalmente en la actividad agropecua- ria. La superficie del distrito que se dedica a la actividad agraria es de 3202,82 ha (15,70%), y la superficie no agrícola asciende a 17.195,28La experiencia del distrito (84,30%). Los principales productos agrícolas que produce la provincia se encuentran en este distrito. La actividad que sigue es la ganadería, que está constituida principalmente por vacunos y ovinos.de Pomacanchi, Cusco Entre los años 2007 y 2010, el gobierno local tuvo un presupuesto acumulado de S/. 27’630.027, lo que significa una inversión per cápita de S/. 3.312. Es la más alta de las experiencias que se están analizando. En el aspecto socioeconómico, para el año 2003 —cuando se inicia la experiencia— el IDH era de 0,4350, es decir, estaba en el estrato más bajo. Veremos más adelante la evolución de este índice a raíz de la evolución de las políticas locales implementadas y también del marco nacional, que ha sido favorable.Panorámica del distrito de PomacanchiPomacanchi se encuentra en la provincia de Acomayo, en la región Cus-co y tiene 275,56 km2 de extensión. Según el censo de 2007, paraentonces tenía una población de 8340 habitantes, lo que representa el25% del total de la provincia. Está entre los 2900 y los 4900 msnm, Reconstrucción y análisisa una distancia de 104,5 km de la ciudad del Cusco. Es muy visitado, de la experienciapues se encuentra frente a una preciosa laguna del mismo nombre. Estalaguna hace que el pueblo tenga un clima templado y soleado, ideal Esta experiencia corresponde a una municipalidad rural con mayor can-para el descanso: su temperatura promedio oscila entre 13 y 15 grados tidad de recursos financieros y técnicos, y se inició en el año 2003. Paracentígrados. entender el trabajo en promoción económica local, es importante hacer una rápida revisión del modelo de gestión local en general. Gestión local Población total (hombres y mujeres) Pomacanchi es un distrito conformado por catorce comunidades cam- Total % pesinas y seis anexos. Con el proceso de descentralización en el país, Mujeres 4252 50,98 el gobierno local comenzó a elaborar el presupuesto participativo en el Hombres 4088 49,02 año 2004, lo que dio pie a una mayor participación de la población, con rendición de cuentas y adjudicación de la ejecución de proyectos de Total 8340 100 manera pública. El órgano de participación ciudadana establecido en su Fuente: Censo INEI 2007. estructura orgánica es el Consejo de Coordinación Local, uno de cuyos roles centrales es coordinar la elaboración del presupuesto participativo. 114 115
    • También existen las mesas temáticas, un mecanismo de participación En el año 2004, la municipalidad de Pomacanchi, junto a otras cincociudadana cuya finalidad es concertar recursos, esfuerzos y voluntades municipalidades (Sangarará, Acopía, Mosocllacta, Pampamarca y Túpacpara superar los principales problemas distritales de manera específi- Amaru) crearon la Asociación de Municipalidades Cuatro Lagunas (AM-ca y por sectores. Funciona según las dimensiones o ejes del plan de CLA), con el propósito de fortalecer la institucionalidad democrática lo-desarrollo concertado. Este proceso pasó a una nueva etapa en el año cal y propiciar el desarrollo económico local y social a partir de un traba-2008, cuando se crearon el Consejo de Desarrollo Distrital y las mesas jo coordinado entre los gobiernos locales y las organizaciones socialestemáticas de Salud y de Desarrollo Económico Local. de base. Desde esta institución, realizaron o asistieron a cursos, talleres y pasantías a varias experiencias de gestión municipal con promociónLa experiencia de promoción económica local económica local en el país. La municipalidad había adoptado comoDesde la década de 1980, varios proyectos trabajaban en la zona, lo política mejorar las capacidades y competencias de sus funcionarios,que cambió la dinámica económica de la parte de valle del distrito. Por y uno de los caminos para acceder a esta capacitación era la AMCLA,ejemplo, hasta principios de la década de 1990 fue un área de trabajo cuyo primer presidente fue, precisamente, el alcalde de Pomacanchi.del proyecto PRODER, que fomentaba el mejoramiento de la produc- Esta asociación tuvo varios convenios de cooperación, como un con-tividad agrícola con un paquete de intervenciones. Luego llegó el IMA, venio integral con la Asociación Arariwa y con el programa APODER deque promovía el buen uso del agua con fines agrícolas y no agrícolas. la Cooperación Suiza para desarrollar capacidades de sus asociadosEstas intervenciones hicieron que cambiara el patrón de producción de en gestión participativa y en promoción económica local. También sela zona, pasando de una actividad predominantemente agrícola a otra estableció otro convenio con el Ministerio de Agricultura, destinado acon presencia ganadera. La instalación de la planta lechera en el año ejecutar acciones para el fortalecimiento de las cadenas productivas del2006 cerró la cadena productiva, consolidando la actividad ganadera. cuy, lácteos, papa, habas y programas de forestación, así como promo- ción ecoturística (2007).Voluntad política y construcción inicial de marco conceptual(2003-2005) Reestructuración de la municipalidad para la creación de la Oficina de Desarrollo Económico (2006)El grupo político que accedió al gobierno local en el año 2003 tenía laintención de apoyar a los productores campesinos y pequeños empren- Una política que impactó en la institución fue la reestructuración muni-dimientos. El desafío era dejar atrás las gestiones que solo sembraban cipal. La idea era tener un área especializada en la municipalidad quecemento. propusiese y gestionase las políticas acordadas por el gobierno local. Un acuerdo de la municipalidad formalizó esta reforma, estableciendo queDe esta manera se iniciaron varios proyectos de apoyo a la producción, era urgente elaborar el Plan de Desarrollo Económico Local, priorizar lasprincipalmente infraestructura de riego. En el año 2004, se suscribió un cadenas productivas y articular los esfuerzos públicos y privados. Ade-convenio con el proyecto MASAL y la asociación Arariwa para desarrollar más, se creó la comisión de regidores de Desarrollo Económico Local.un proyecto denominado Fortalecimiento de Capacidades para la Ges-tión Local de los Recursos Naturales en el Distrito de Pomacanchi, cuya En ese año se inició el trabajo en dos cadenas productivas: la de lamodalidad de ejecución debía ser concertada entre los actores, para leche y la del cuy. En la primera, aparte del proceso de fortalecimientogenerar una cultura de alianzas y de complementación de recursos y de capacidades de los productores, la introducción de la inseminaciónesfuerzos en función de una visión. artificial y apoyo en el mejoramiento de los forrajes para el ganado, el gobierno local realizó una inversión directa en la construcción de una 116 117
    • planta de pasteurización de leche para resolver un cuello de botella ban las acciones de los siguientes dos meses, fijando las responsabilida-de los productores. Esta opción, polémica, a la larga ha servido para des de todas las partes. Al final de este periodo, había doce asociacionesimpulsar la producción de leche y cerrar un circuito, haciendo que el de productores orientadas a trabajar en función del mercado. AlgunosPrograma del Vaso de Leche compre la producción local. También en emprendimientos relacionados con el turismo también empezaban aesta cadena productiva, a través de un convenio con la oenegé Heifer, funcionar.se inició un proceso de introducción de reproductores de camélidos,ganado vacuno y ovino, y se inició la construcción de playa de orde- Combinación entre proyectos de seguridad alimentaria,ño. En todos estos esfuerzos los productores ponían una contrapartida apoyo a la producción y de promoción económicade recursos y el compromiso de hacer las innovaciones en su unidad (2007- 2010)productiva. Las políticas públicas locales obedecieron a contextos concretos. Al in-Otra política fue la promoción de las ferias semanales para crear mer- gresar una nueva gestión municipal, el concepto de apoyo a los empren-cado en el ámbito rural, acercando a los compradores hacia el territorio dimientos, tanto agrícolas como de transformación, comercio y ecoturis-para disminuir el abuso de poder de algunos intermediarios. mo, ya estaba extendido en la población. Estaba en su imaginario que el gobierno local debía seguir cumpliendo este rol. Efectivamente, el nuevoSe empezaron a realizar estudios para desarrollar el circuito ecoturís- equipo demostró su voluntad política y continuó los proyectos dejadostico en la zona y se logró institucionalizar el festival ecoturístico anual, en el presupuesto participativo por su antecesor. En los años sucesivos,promoviendo la gastronomía, la cultura y el deporte, y superando las se siguió asignando recursos importantes para esta dimensión del de-viejas costumbres de fiestas patronales expresadas en las borracheras sarrollo. La política local combinó proyectos de seguridad alimentaria,interminables con poco contenido cultural. Otra política fue la creación de apoyo a la producción y de promoción económica. Esta estrategiadel parque de reserva de vicuñas, en un esfuerzo conjunto con las co- pudo obedecer a la intencionalidad política de querer apoyar a todos enmunidades campesinas, quienes donaron 1000 hectáreas de terreno. función de las características de los estratos de productores: a los más pobres, con programas de seguridad alimentaria; a los menos empren-Se lideró la elaboración del plan de desarrollo económico local, con la dedores, con proyectos de apoyo a la producción, y para los grupos conparticipación de los actores involucrados en este eje temático. Con el mayor potencial, con iniciativas de promoción económica. El periodoapoyo de la asociación Arariwa, se publicó una edición amigable, acorde se tradujo en muchos proyectos comunitarios, en algunos de los casoscon la cultura local. con intervenciones públicas que bordeaban —o sobrepasaban— el límiteSe emprendió una amplia política de alianzas: en el periodo se esta- de lo que deberían, en teoría, hacer los privados. Lo positivo fue queblecieron veintiún convenios de cooperación con el gobierno regional, los proyectos continuaron, pero más como apoyo a la producción queministerios, proyectos especiales, oenegés, proyectos de cooperación y como promoción económica.universidades. En el año 2007, la municipalidad suscribió un convenio con el programaDurante los años 2006 y 2007, se destinó el 20% del presupuesto mu- Corredor Puno-Cusco, con el propósito de fortalecer la gestión del de-nicipal a los proyectos de promoción económica. Una estrategia clave sarrollo económico local. La metodología de este programa era alentaren la implementación de los proyectos consistía en organizar reuniones concursos de grupos asociados de productores orientados a mercados,cada dos meses para la rendición de cuentas entre las asociaciones de calificando sus iniciativas plasmadas en planes de negocio. La munici-productores y la municipalidad. Luego de hacer un balance, se planifica- palidad ponía contrapartidas y lideraba el Comité Distrital de Evaluación 118 119
    • de Iniciativas de Negocios (CODEIN), instancia que calificaba las inicia- de apoyo al mejoramiento de infraestructura productiva. La idea era que tivas de negocios rurales. Este mecanismo permitió movilizar recursos la municipalidad lo adoptase como política, dados los impactos demos- importantes de las comunidades desde sus conocimientos ancestrales, trados en la movilización de recursos de los emprendedores. En el año información y relectura de sus recursos naturales (capitales tangibles 2009, el gobierno local aprobó un reglamento y realizó el concurso, con e intangibles). También despertó la idea de competir entre ellos. Con fondos propios, luego de lo cual financió diez iniciativas de grupos or- el apoyo del proyecto mencionado, se desarrollaron los concursos los ganizados. Sin embargo, lamentablemente en el año 2010 esta práctica años 2007 y 2008, en los rubros de fortalecimiento de capacidades y se dejó de lado. 2008 Asociación de Apicultores TikaMiski Surgieron para articularse e impulsar algún San Juan proyecto, sea de seguridad alimentaria, de apoyo EVOLUCIÓN DE LOS ACTORES DIRECTOS INVOLUCRADOS Asociación de Artesanía Virgen a la producción o de promoción económica. EN LA ExPERIENCIA DET 2004-2010 Purificada. C.C. San José de En cada caso, asumieron la corresponsabilidad en Conchacalla, treinta socias los proyectos priorizados.AÑOS ACTORES DEL PROCESO ROLES Asociación de Artesanas Santa Rosa2004 Asociación Arariwa Apoyó e invirtió en el fortalecimiento de de Mancura, treinta socias la institucionalidad del gobierno local y Asociación de Criadores de Cuyes comunidades. Inti Andina de Chosecani, veinte Realizó trabajos en seguridad alimentaria en co- socias munidades de la cuenca del río Apurímac, y luego Asociación de Productores en la zona de valle. Agropecuarios San Isidro de Ttio, Caritas Apoyó y dio asistencia técnica en cultivo de quince socios pastos (alfalfa) con orientación a la mejora de la Asociación de Criadores de Cuyes producción de leche. SumacWarmi, veinticinco socias Masal Se encargó del proyecto concertado de concurso Club de Madres, ámbito distrital. de Allinkausay en diez comunidades. Grupos de seguridad alimentaria, Proyecto de desarrollo Corredor Cofinanció con asistencia técnica en temas ámbito distrital, veintiún grupos que Puno-Cusco productivos y organización de ferias agropecuarias. agrupan a 1100 madres Apoyó a la Oficina de Desarrollo Económico Local Consejo Distrital de Desarrollo Tuvo el rol de foro de concertación social en el en metodologías para promover negocios rurales. (CDD) distrito. Asociación de Productores de Leche Organizó a las familias que realizan la crianza de Mesa temática de Salud Es un espacio de concertación interinstitucional de Cuatro Lagunas-Pomacanchi ganado lechero: empezó con veinte socios y en para trabajar en salud. (APROLAP) 2010 ya eran 120 socios. Mesa temática de Desarrollo Es un espacio de concertación interinstitucional Asociación de Municipalidades de Apoyó en representación, asesoría técnica en DET, Económico Local para el trabajo en promoción económica local. Cuatro Lagunas (AMCLA) pasantías e intercambio de experiencias. 2009 Grupo organizado de artesanía Club Emprendió negocios rurales, con apoyo de2005 Asociación de Criadores de Cuyes Tuvo una participación activa en la dinámica de Madres San Juan, veinte socias proyectos provenientes de la municipalidad. Los Triunfadores de Pomacanchi económica del distrito, con veinte socios. Grupo organizado de criadores2006 Asociación de taxistas de Acomayo Se organizó para facilitar el acceso al distrito, de cuyes Nusqa pampa San Juan, con ocho socios. dieciséis socios2007 Club de Madres de la dieciséis co- Participaron en proyectos de seguridad munidades del distrito alimentaria y artesanías. Fuente: Elaboración propia, con apoyo de Edith Arosquipa, ex subgerente de DEL, Pomacanchi. 120 121
    • El gobierno local, en coordinación con las organizaciones de productores ¿Cambio o continuidad? (2011)y el apoyo de las instituciones, promovió las ferias o plazas. En dos lu-gares eran semanales (Pomacanchi y San Juan), y en otros, mensuales, Esta experiencia ha logrado vincular al gobierno local con los producto-trimestrales o anuales. res y los emprendimientos del territorio. La nueva gestión tiene definida una política para continuar el trabajo en DET, continuando o mejorandoCon el programa Apoder se desarrolló el diagnóstico de los atractivos los proyectos iniciados por la anterior.turísticos de la zona, diseñando las estrategias a seguir para configurarun producto turístico que, aparte del componente cultural y paisajístico Las orientaciones de política en esta nueva etapa se centrarán en articu-(Fortaleza de Wacrapucara, laguna de Pomacanchi, cañón del Apurímac, lar a los actores a través de la mesa temática de desarrollo económicoidentidad cultural), debía poner énfasis en el turismo vivencial. local. Se continuará trabajando en las principales actividades económi- cas, como mejoramiento del ganado lechero, animales menores e in-En el año 2009 se implementaron trece proyectos desde la ODEL: uno fraestructura de riego. Asimismo, se dará impulso a la promoción de lade seguridad alimentaria, nueve de apoyo a la producción y tres de actividad turística, se promoverán más ferias para lograr un mercadopromoción económica local. Los de promoción económica consistieron más competitivo en el territorio y se tiene previsto establecer alianzasen el concurso de iniciativas de negocio y el fomento de ferias. Los de con instituciones y organizaciones de apoyo. El personal de la ODEL haapoyo a la producción tuvieron que ver con la entrega de bienes como sido cambiado.tractores agrícolas, maquinaria, infraestructuras, semovientes, etc.Resumiendo, la experiencia tiene tres etapas en estos ocho años anali-zados. La primera, con el inicio de una gestión que muestra el compro-miso de cambiar la lógica del funcionamiento del gobierno local, perocon un enfoque teórico débil y con pocas competencias para llevarlas a Principales logros de la experienciacabo. En el proceso encuentra aliados, visita experiencias y transita haciaun enfoque de desarrollo económico local. La Asociación Arariwa y el Los principales logros desde el punto de vista de las políticas que ha di-programa APODER influyeron en este crecimiento, con la concepción de señado e implementado el gobierno local para favorecer el surgimiento,hacer políticas en DET, a través de la AMCLA. La tercera etapa, que abar- desarrollo y sostenibilidad de los pequeños emprendimientos son losca una nueva gestión municipal, continúa con el compromiso de apoyar siguientes:las iniciativas productivas y empresariales del territorio, combinando po- • El gobierno local ha establecido un área especializada en promo-líticas de seguridad alimentaria con las de apoyo a la producción y de ción económica local, con presupuesto propio, que se sigue man-promoción económica. teniendo. • La ODEL del gobierno local funciona a partir de un Plan de Desarro- llo Económico y de estudios de las cadenas productivas priorizadas. • Desde el año 2008 se hacen esfuerzos para trabajar de manera más articulada, para lo cual se ha implementado la mesa temática de desarrollo económico local. 122 123
    • • Se ha invertido en diversos proyectos de apoyo a la producción, • La creación de la subgerencia de desarrollo económico de la mu- como adquisición de maquinarias agrícolas para las comunidades, nicipalidad para ejecutar las políticas, con personal especializado, infraestructura de riego y mejoramiento vial. resultó positiva.• Entre 2003 y 2007, el IDH evolucionó de 0,4350 a 0,5113. En la • La presencia de la Asociación Arariwa, que apoyó en el fortaleci- región Cusco, en ese mismo periodo, pasó de 0,5112 a 0,5796, miento de gestión local, también sería fundamental. Luego, la pre- lo que quiere decir que Pomacanchi logró una mejora similar a la sencia de la AMCLA, que con el apoyo de APODER, facilitaba cursos media regional (diferencia de 0,79 puntos). y pasantías para ver experiencias de DET en otros lugares de la re- gión y del país, además de ofrecer asistencia técnica especializada.• Un conjunto de asociaciones de productores emprendedores están organizadas y ahora pueden concertar con el gobierno local y otras • La experiencia de gestión se fue volviendo más participativa poco a instituciones de promoción del desarrollo. poco.• La inversión privada ha crecido en la zona. Por ejemplo, existen seis • También destaca la presencia de proyectos como el del Corredor miniplantas de procesamiento de leche. Puno-Cusco, con metodologías de trabajo orientadas a mejorar las capacidades para la competitividad de los negocios rurales y a forta-• Existe un núcleo creciente de productores orientados al mercado, lecer a la gestión municipal en esta competencia. principalmente los ganaderos, criadores de cuyes y pequeños em- prendimientos relacionados con el turismo. Factores que dificultaron la evolución de esta experiencia • Al inicio, hubo una débil capacidad concertadora desde el gobierno local: la mesa temática recién se instaló en el año 2008. • El marco conceptual sobre DET no resulta tan claro para el equipo municipal.Factores críticos que explican • La poca relación entre el desarrollo social y el desarrollo económico llevó a contener en DET algunos proyectos de seguridad alimentaria,la evolución de esta experiencia que deberían ser parte de una estrategia integral de mejoramientoFactores que facilitaron la evolución de esta experiencia de la nutrición infantil.• El crecimiento macroeconómico del país es un contexto favorable • La actitud de la oposición política también resultó negativa. para las iniciativas locales. También el proceso de descentralización, que otorga competencias a los gobiernos locales para trabajar la promoción económica local.• Los grupos políticos que llegaron al gobierno local en estos dos pe- riodos tenían en su agenda el apoyo a los productores y pequeños empresarios locales. 124 125
    • Caso 5 POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES) Total %La experiencia del distrito Mujeres 4816 51,07 Hombres 4614 48,93de Santa María Total 9430 100 Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.de Chicmo, Apurímac En el periodo 2008-2010, el presupuesto municipal acumulado fue de 7’836.282, lo que significa una inversión per cápita de S/. 830. Cuando se inició esta experiencia, el IDH en el distrito era de 0,4919, es decir, estaba en el segundo nivel de éste índice. Veremos más adelante cómo evolucionó de manera favorable.Panorámica del distritode Santa María de ChicmoSanta María de Chicmo es un distrito rural de la provincia de Andahua- Proceso seguido y configuración del modeloylas, región Apurímac. Su superficie territorial es de 162,14 km2. Estáarticulado a la cuenca del Valle del Chumbao, rodeado por una foresta- de gestión local y de promoción económicación variada. Su agricultura se caracteriza por el cultivo de papa y maízen gran cantidad, lo que otorga un colorido verdor a su suelo. El valle se La experiencia que analizamos se inició en el año 2004. Para entenderencuentra a 2800 metros msnm, con un clima templado y tres meses el trabajo en promoción económica local, es importante hacer una rápi-de intensas lluvias (enero, febrero, marzo). El clima favorece a la pro- da revisión del modelo de gestión local en general.ducción de diferentes cultivos como maíz, cebada y papa, entre otros.La estructura comunal está basada en dos centros poblados y ocho Santa María de Chicmo es un distrito conformado por ocho comunida-comunidades campesinas. La población para el año 2007 era de 9430 des campesinas. Desde el año 2004, el gobierno local empezó elaborarhabitantes. el presupuesto participativo y generó un espacio de concertación distri- tal. También elaboró un plan de desarrollo concertado. Como veremosLa red vial interna de carreteras a lo largo del distrito de Santa María de líneas abajo, es también a partir del año 2004 que se empezaron aChicmo es de 240,50 kilómetros, aproximadamente, de los cuales 25 impulsar acciones de promoción económica a través de la Oficina Muni-kilómetros están asfaltados. Ello representa el 10%. El 50% es afirmado, cipal de Promoción Empresarial (OMPE).y el resto trocha. 126 127
    • En el año 2007, ingresó un nuevo grupo político6 a la municipalidad y permitió construir una visión común basada en principios de solidaridadcomenzó a profundizar en el modelo de gestión local. Para ello, se for- y reciprocidad. Así, se facilitó a las municipalidades socias de Huayana,mó la Mesa de Concertación Distrital como un espacio de coordinación Turpo, Huancaraya y Andarapa el establecimiento de un convenio con lay articulación de esfuerzos de todas las instituciones y organizaciones OPI de municipalidad distrital de Santa María de Chicmo, con el fin desociales y se organizaron reuniones mensuales para evaluar el trabajo facilitar la formulación y viabilización de proyectos. Además, la munici-conjunto y hacer las correcciones correspondientes. Se estableció un palidad otorgó a la AMRUVACH sus instalaciones y servicios de internetsistema de planificación de actividades y de rendición de cuentas de para agilizar los procesos de gestión en la formulación de proyectos.manera descentralizada en cada comunidad, con lo cual se ganó la con-fianza de la población, que percibió a un equipo que trabajaba de ma-nera transparente. En cuanto a la gestión interna, se creó una OPI parapoder viabilizar los perfiles de proyectos, lo que en ese momento era La experiencia deun cuello de botella. promoción económica localEn el año 2008 se creó la oficina de promoción de la salud municipal, A continuación presentamos algunas características de la evolución de laen coordinación con el Ministerio de Salud, con el propósito de erradicar experiencia en lo que se refiere a la gestión local, y luego los hitos másla desnutrición infantil y hacer salud preventiva promocional. Se diseñó importantes de su historia:una estrategia de combate a la desnutrición, sustentada en la moviliza-ción comunitaria. Para ello, luego de la capacitación y sensibilización a la • Voluntad política sin marco conceptual ni competencias técni-población, se crearon veintidós centros de vigilancia comunitaria que se cas. El grupo político que accedió al gobierno local en el año 2003encargaron, a través de un sistema simple, de monitorear el crecimiento tenía la intención de apoyar a los productores campesinos y peque-y desarrollo temprano de niños, niñas y gestantes. Aparte de la munici- ños emprendimientos, debido a que en la zona desde hacía variospalidad, se involucró a autoridades comunales, promotores, consejeros años ya no estaban presentes ni el Ministerio de Agricultura ni otrosy familias. Los cuatro aspectos de control fueron la higiene, la estimula- proyectos de apoyo al sector rural. Solo mantenían su presencia losción, la nutrición y la salud. También se ofreció consejería a las familias y programas asistencialistas. El problema era que la municipalidad nose fomentó el involucramiento de la pareja. Parte de esta estrategia era tenía conocimientos ni experiencia en el trabajo de promoción eco-conseguir la seguridad alimentaria a través de la promoción de biohuer- nómica. Además, había algunas organizaciones de productores cuyotos, y mejorar las condiciones de agua y saneamiento. pensamiento predominante era recibir asistencia y no emprender. Tampoco se manejaba información básica de mercado, de costos,Un apoyo importante en la profundización del modelo de gestión parti- etc.cipativa fue la constitución de la Asociación de Municipalidades Ruralesdel Valle de los Chanchas (AMRUVACH). Desde esta instancia se brindó • Alianza para lograr marco conceptual y competencias técnicas.asistencia técnica para elaborar el presupuesto participativo, institucio- En febrero del año 2004, la municipalidad suscribió un acuerdo denalizar la mesa de concertación distrital y desarrollar las estrategias ne- cooperación con el proyecto Mejoramiento de la Competitividadcesarias para que la ciudadanía participe en la toma de decisiones. Esto Agropecuaria para Reducir la Pobreza (PRODECO) y la Asociación para el Desarrollo Empresarial en Apurímac (ADEA-Andahuaylas).6 Entre 2003 y 2006, el alcalde fue el señor Edwin López. Entre 2007 y 2010, el En el marco de este convenio, se creó la Oficina Municipal de Pro- alcalde fue el señor Herminio Ortiz, una persona con experiencia en manejo de moción Empresarial (OMPE), como órgano de línea de la municipa- negocios y de la parte productiva. Fue capacitado por PRODECO. 128 129
    • lidad. Su rol central era fomentar el desarrollo económico local, para Las cadenas productivas priorizadas fueron las siguientes: cuy, leche lo cual debería cumplir las siguientes funciones: (i) gestión de infor- fresca, manejo de ganado vacuno, quinua, kiwicha y papas nativas. mación local; (ii) capacitación y asistencia técnica; (iii) concertación con los productores, y (iv) asesoría en temas económicos, técnicos Ajuste en el enfoque, generalización de la experiencia y de gestión empresarial. Su trabajo estaba orientado a facilitar e (2007-2010) impulsar el desarrollo de los pequeños productores, que son la gran Luego de una evaluación del nuevo grupo político que accedió al go- mayoría en la zona, así como los pequeños emprendimientos de bierno local, se decidió ampliar el trabajo en promoción económica. transformación para mejorar su competitividad y sostenibilidad. También jugaron un papel importante en este proceso la experienciaEn este periodo, el Concejo, junto a otras municipalidades, conformaron que traía el nuevo alcalde y las pasantías a otras experiencias nacionalesla AMRUVACH, institución que, con el apoyo del programa APODER, e internacionales que desarrollaron los miembros de la municipalidad ainició un proceso de asesoramiento a sus asociados en desarrollo eco- través de la AMRUVACH. Asimismo, la Cooperación Técnica Belga aportónómico local. en este proceso con su proyecto Servicios Empresariales no Financieros del Corredor Económico Ayacucho-Huancavelica-Apurímac. En el añoLa estrategia que planteaba este proyecto era que la municipalidad ca- 2008 se hizo el primer Plan de Desarrollo Económico Local, porque eranalizara servicios empresariales, concentrándose en algunas cadenas tiempo de articular los esfuerzos de cada cadena productiva a una visiónproductivas priorizadas en el territorio. del territorio para emprender proyectos que resolviesen las dificultades de la mayoría de productores.El concepto de desarrollo económico local que utilizaron era el siguiente: La experiencia en promoción económica en este periodo tuvo los si- El desarrollo local es un proceso de concertación público- guientes componentes debidamente conectados: privada entre los gobiernos, la sociedad civil organizada y el sector privado, con el propósito de mejorar la calidad • Concertación y participación de actores. Se coordinaron las accio- de vida de la población, a través de la dinamización de la nes de todos los involucrados en cada cadena productiva: producto- economía local. res, oenegés, proyectos, instituciones públicas.Inicio de las actividades de promoción económica • Fomento y fortalecimiento de capacidades y de organizacio- nes de productores para emprender actividades orientadas aLuego de la adecuación de la estructura municipal, la OMPE inició sus mercados. El compromiso de producir según la calidad exigida poractividades identificando las potencialidades del territorio (oportunida- los mercados identificados era una condición exigida para asociar-des + fortalezas) y seleccionando las cadenas productivas con mayo- se. El desarrollo de capacidades fue central, principalmente parares posibilidades de acceder a mercados con procesos de innovación impregnar una mentalidad emprendedora. Una estrategia que usófactibles. Este trabajo contó con la participación de los productores. De el gobierno local fue enviar funcionarios a diversas pasantías paramanera paralela, se fomentó la organización de los productores más que vieran experiencias de Huancayo, Puno, Cajamarca, etc. Estasemprendedores y se apoyó su formalización. A partir del año 2005, acciones tuvieron enormes impactos en la forma de pensar de lael eje de desarrollo económico ya formaba parte de la discusión en el población local.presupuesto participativo y recibía los recursos necesarios. 130 131
    • • Priorización de cadenas productivas a partir del estudio de mer- • Alianzas estratégicas con programas de cooperación e institu- cado y los recursos locales. El proceso está permitiendo redescu- ciones académicas. Se han firmado diversos convenios de coope- brir y potenciar los recursos que tienen cada familia, comunidad ración con organismos de cooperación y con oenegés. También se y piso ecológico. Se busca hacer una “agricultura de jardinería” y ha trabajado con estudiantes de la Universidad La Molina, quienes crianzas de alto rendimiento. practican en la planta lechera.• Infraestructura de apoyo. Se destinó a articular vialmente a todas las comunidades con carretera afirmada y a introducir de manera paulatina el riego tecnificado. Concertación y• Desarrollo de innovaciones productivas. Buscaba lograr escala, participación calidad y estandarización. En cuanto al ganado, se promovieron la Alianzas Fortalecimiento de inseminación artificial y el mejoramiento de pastos. Con los cuyes, estratégicas capacidades se trabajó mejorando razas, galpones y alimentación. También se instalaron camales y ahora se venden cuyes beneficiados, listos para ser preparados. Además, se promovió que cada productor tuviese un mínimo de quinientos cuyes, en caso contrario la actividad no Inversiones Priorización resultaría rentable. En los sembríos, se introdujeron semillas mejo- directas de cadenas radas. COMPONENTES CONECTADOS productivas• Vinculación a mercados más dinámicos, dentro y fuera de la región. Se identificaron compradores y, en muchos casos, se esta- blecieron acuerdos comerciales de pre compra, antes del inicio de campaña. Apoyo Infraestructura de financiero apoyo• Apoyo financiero. Se constituyeron fondos de crédito para insu- mos, que se dan en préstamo a las asociaciones y se cobran al final de las ventas. Estos fondos se alimentan de recursos provenientes Vinculación Desarrollo de de programas de cooperación y de la propia municipalidad. de mercados innovaciones• Inversiones directas de manera subsidiaria. Por ejemplo, en una dinámicos productivas alianza con la oenegé CESAL de España, se instaló una planta de procesamiento de leche que resolvió un gran cuello de botella para Una de las políticas impulsadas en este periodo fue fomentar la agri- las ocho asociaciones de ganaderos. El gobierno local invirtió en cultura orgánica, introduciendo tecnologías adecuadas al contexto de el terreno y la infraestructura, y la cooperación en la adquisición e producción de abonos y controladores de plagas orgánicas. Este es un instalación de la planta. Actualmente la planta es manejada por las proceso de mediano y largo plazo, porque ya se había generalizado el asociaciones de productores de leche, quienes asumen los costos uso de productos químicos. operativos. 132 133
    • El trabajo de desarrollo económico local es una tarea de todos, porque 2005 Asociación de Productores de Papa Coordinan el trabajo con las instituciones es la principal herramienta de lucha contra la pobreza. El alcalde de este Tesoro de Los Andes para implementar proyectos de desarrollo periodo lideró el trabajo. En la OMPE, existe un gerente y un experto lo- Asociación de Productores de Papa Los Realizan control social a sus asociados para cal por cada cadena productiva. El experto local es una persona del lugar, Innovadores de Hantuapata cumplir los compromisos con el mercado y Asociación de Productores de Leche con los proyectos. sin título formal alguno, que fue debidamente capacitado en aspectos Los Chankas de Lamay técnicos y de manejo de grupos. Se trabaja por resultados. Asociación de Productores de Leche Niño Jesús de Nueva Esperanza Asociación de Productores de Quinua - Kiwicha ACTORES DE LA ExPERIENCIA EN EL DISTRITO DE SANTA MARÍA DE CHICMO 2006 Asociación de Productores de Leche Coordinan el trabajo con las instituciones Nueva Generación de Nueva Esperanza para implementar proyectos de desarrollo. AÑOS Actores Roles Asociación de Productores de Papa, Realizan control social a sus asociados para2004 Asociación de Productores de Cuy Villa Coordinan el trabajo con las instituciones Vista Alegre-Rebelde Huayrana cumplir los compromisos con el mercado y Esperanza para implementar proyectos de desarrollo. con los proyectos. Asociación de Productores de Leche Realizan control social a sus asociados para 2007 Asociación de Productores de Criaderos Coordinan el trabajo con las instituciones HuaytaPallana Taramba cumplir los compromisos con el mercado y de Animales Menores La Familia para implementar proyectos de desarrollo. Asociación de Productores de Leche con los proyectos. Rebelde Realizan control social a sus asociados para nuevo Amanecer Mollebamba Asociación de Productores de Criaderos cumplir los compromisos con el mercado y Asociación de Productores de Leche de Animales Menores Alto Andino de con los proyectos. Nueva Vida de Nueva Esperanza Mollebamba Organización de Mujeres Unión y Paz Asociación de Productores de Cascabamba (leche) Agropecuarios Los Tréboles de Leche y Cuy de Tarampa Gobierno local Fomenta la organización de los producto- 2008 Asociación de Productores de Papa Coordinan el trabajo con las instituciones res, emprendedores, la concertación con de Calidad Competitiva de Nueva para implementar proyectos de desarrollo. las instituciones, la planificación del desa- Esperanza Realizan control social a sus asociados para rrollo local, el desarrollo de capacidades, los Asociación de Productores de Papa cumplir los compromisos con el mercado y estudios de mercado, el apoyo con infraes- Encanto de Oro de Chicmo con los proyectos. tructura, el fondo de micro crédito, la articu- 2009 Ninguna lación de productores con empresas com- pradoras y el apoyo con insumos básicos. 2010 Asociación de Productores Virgen Coordinan el trabajo con las instituciones del Carmen de Crianza de Animales para implementar proyectos de desarrollo. Ministerio de Agricultura Ofrece asistencia técnica a los productores. Menores de Chicmo. Realizan control social a sus asociados para Apoyo de oenegés como CESAL, ADEA, Ofrece asistencia técnica, capacitación al Asociación de Productores de Cuy cumplir los compromisos con el mercado y CARE, PRODECO y APODER gobierno local y a los productores. En el Virgen Cocharcas de Pucahuasi (según con los proyectos. caso de APODER, se focaliza en la gestión el ex alcalde, hay cincuenta grupos de la promoción económica local. de productores de cuy orientados al mercado). SENASA Brinda apoyo técnico en sanidad. Elaboración propia. 134 135
    • Todas estas asociaciones tienen un promedio de treinta personas cada La municipalidad distrital de Santa María de Chicmo fue socia funda-una y están vigentes. Ello demuestra el proceso de densificación de las dora de la AMRUVACH. Esta asociación suscribió varios convenios deorganizaciones orientadas al mercado en el territorio, lo que constituye cooperación con el programa APODER de la Cooperación Suiza, con elun activo intangible muy importante. También se reporta que en la zona propósito de desarrollar acciones tendientes a fortalecer experiencias dese ha pasado de tener cinco a diez tiendas comerciales, resultado que gestión participativas, institucionalizar el presupuesto participativo y laha ido en incremento por el proceso implementado de simplificación rendición de cuentas, y apoyar en el desarrollo de políticas de promociónadministrativa al interior de la oficina de Renta, Secretaría y Mesa de Par- económica local en cada municipalidad socia. En DET, la AMRUVACH hates para facilitar las licencias de funcionamiento en tiempos prudenciales desarrollado cursos, talleres y pasantías a experiencias innovadoras tantoy sin trámites engorrosos. a escala nacional como internacional. La mayor valoración que hacen los involucrados son las pasantías desarrolladas, porque “viendo se apren-El rol de la Asociación de Municipalidades Rurales del Valle de; cuando solo nos dan capacitación, existe desconfianza; sabemosde los Chanckas (AMRUVACH) qué es, pero muy pocos nos dicen cómo se hace, qué dificultades se encuentra en el proceso. Otro alcalde o funcionario nos habla el mismoEn el año 2004, diez municipalidades rurales de la provincia de An- idioma”, como nos dice un protagonista de la experiencia.dahuaylas crearon esta asociación con el propósito de tener la capacidadde incidir en las políticas públicas nacionales, regionales y provinciales Durante 2008 la AMRUVACH se propuso apoyar un proceso de planifi-favorables al ámbito rural en general y a los municipios rurales en parti- cación del territorio para dar el Impulso al Desarrollo Económico sobrecular. Se adhirieron a la REMURPE, y con ello, se promovieron gestiones la base de la zonificación de microcuencas7. A partir de 2010, en ellocales participativas, concertadas, transparentes, eficientes, equitativas y marco de la nueva Ley de Mancomunidades, afianzaron su posición decon desarrollo económico local. Sus objetivos son: (i) fortalecer institu- impulsar cuatro mancomunidades municipales, esta vez bajo derechocionalmente a las municipalidades socias; (ii) mejorar las capacidades público, para promover cadenas productivas: Mancomunidad Inka Tam-políticas, técnicas y de gestión social, y (iii) promover el desarrollo eco- bo (cadena de ganado lechero y papa nativa en Santa María de Chicmo,nómico productivo desde los gobiernos locales socios. Talavera y Uranmarca); Mancomunidad Poder Chanka (cadena frutícola y cuyes en los distritos de Turpo, Huancaray, Chiara y San Antonio deA fines de 2005, la asociación decidió realizar un programa de visitas Cachi), Mancomunidad de Pakkan (cadena de turismo en los distritos dea experiencias en desarrollo económico local y de asociativismo a la Pacucha, Kishuara, Kaquiabamba y Andarapa) y Mancomunidad Uniónciudad de Lima y Cajamarca, en el que participaron alcaldes y regidores Pauchi (cadena de cuy y quinua en los distritos de Pomacocha, Huaya-de las catorce municipalidades. Esta actividad fue el impulso para que na, Pampachiri y Tumayhuaraca). Estas dos últimas han sido registradasmuchas municipalidades lograran dimensionar el tema de desarrollo ante la SD-PCM. Estas iniciativas son recientes; en los próximos años seeconómico en sus gestiones. Ello se vio fortalecido, a su vez, gracias al verán los resultados.diplomado sobre Gerencia Municipal para la Promoción de DesarrolloLocal, que contó con la participación de autoridades y funcionarios de Si bien las primeras iniciativas son acciones que contribuyeron a desarro-las municipalidades socias. El año 2006 hubo un avance, pues nueve llar, impulsar y poner en agenda de las instituciones municipales el temamunicipios incorporaron en sus presupuestos participativos proyectos del desarrollo económico, es importante resaltar esta propuesta másproductivos y uno de ellos inició un proceso de readecuación de su ambiciosa de mancomunidades, porque adopta el enfoque territorial.estructura. 7 Mancomunidad de río Huancaray, Mancomunidad margen izquierdo cuenca Chicha, Mancomunidad Valle Pincus y Mancomunidad cuenca Chumbao. 136 137
    • ¿Cambio o continuidad? (2011) Principales logros de la experienciaLas políticas iniciadas continuarán. En el año 2011, un nuevo grupo Los principales logros desde el punto de vista de las políticas para fa-político ha ingresado al gobierno local; sin embargo, el principal fun- vorecer el surgimiento, desarrollo y sostenibilidad de los pequeños em-cionario de la ODEL se mantiene en el puesto. Al principio hubo cierta prendimientos en este caso han sido los siguientes:indefinición sobre qué políticas deberían continuarse. Según la principalautoridad, se concentrará el esfuerzo en mejorar algunas infraestructu- • El gobierno local tiene establecida un área especializada en promo-ras, principalmente riego. También se tiene previsto apoyar en la bús- ción económica local, con presupuesto propio que se sigue man-queda de nuevos mercados para la producción local. La introducción de teniendo.ganado mejorado, el desarrollo de capacidades y el fortalecimiento de • El gobierno local funciona sobre la base de un plan de desarrollolas organizaciones son otras líneas de trabajo previstas. económico local, y orienta su accionar según estudios de las cade-Pese a que la experiencia lleva varios años, pensamos que las propues- nas productivas priorizadas.tas planteadas por el gobierno local podrían derivar en proyectos de • Existe la cultura de la concertación entre las instituciones y con lasapoyo a la producción y no de promoción económica, es decir, desde organizaciones de productores y pequeños empresarios.la oferta pública y no como un proceso y pacto público-privado, dondelos esfuerzos públicos acompañan a la inversión privada. En esta fase • La infraestructura de apoyo funciona bien. Por ejemplo, la cons-es importante volver a los programas de capacitación para dotar de un trucción de dos mercados de abastos ha ordenado y alentado elmarco conceptual avanzado a la gestión municipal. comercio en el distrito. La infraestructura de riego es bien manejada.Otro tema analizado es que se ha realizado un esfuerzo importante por • En cuanto al impacto, junto a los esfuerzos hecho por la oficinahacer un plan de desarrollo con un horizonte al 2021. El documento de salud preventiva, se ha logrado disminuir la desnutrición crónicaque revisamos es extenso y cuenta con abundante información, pero no infantil, entre 2008 y 2010, de 26,8% a 23,10% (municipalidadaterriza en dimensiones estratégicas que deriven en proyectos de im- distrital de Santa María de Chicmo 2011). Este es un esfuerzo con-pacto. También es importante, en este sentido, el apoyo técnico externo, junto con el programa Juntos.que podría canalizarse a través de la AMRUVACH. Los municipios rurales • El IDH en el distrito mejoró a un ritmo mayor de la media de larequieren instrumentos de gestión aplicables, por consiguiente deberían región Apurímac: mientras que en esta última pasó de 0,5119 aser más simples, pero potentes. 0,5610 entre 2003 y 2007, en el distrito subió de 0,4919 a 0,5536, es decir, 0,126 puntos más que el crecimiento promedio de la región. • Seis organizaciones de productores agropecuarios de la cadena pro- ductiva de la leche, con alrededor de 250 familias, se convirtieron en proveedores del programa del Vaso de Leche de la municipali- dad provincial y distrital. Manejan una planta lechera. 138 139
    • • Alrededor de cincuenta grupos organizaciones de productores de • Las políticas iniciales de municipalidad otorgaron personal y presu- cuy se han articulado al mercado local y regional y venden tanto puesto para el área y organizaron el trabajo mediante planes opera- cuyes en pie como beneficiados, listos para ser cocidos. tivos. Se hacían evaluaciones quincenales de los avances del trabajo.• Se ha fundado una organización de productores de quinua y kiwi- • La presencia del proyecto PRODECO fomentó la creación de las ofi- cha, con 35 productores articulados a empresas compradoras para cinas municipales de promoción empresarial. Luego, la presencia de el mercado nacional. la AMRUVACH, con el apoyo de APODER, facilitó cursos y pasantías para ver experiencias de DET en otros lugares del país y en países• Hay cinco organizaciones de productores de papas, con sesenta vecinos. productores articulados al mercado regional y local. • El modelo de gestión local, que era participativo, generaba confian-• Existe una alta participación de las mujeres, tanto en las directivas za en los actores para organizarse, participar y comprometerse con de las asociaciones como en las actividades económicas. las innovaciones productivas y organizativas promovidas.• Los involucrados aseguran que el alcoholismo ha disminuido, por- • También resultó importante el método participativo de la municipa- que la gente está ocupada y tiene una agenda de trabajo, así como lidad y de quienes trabajaban en la OMPE. esperanzas de mejorar su situación. • Se mantuvo un sistema de información de mercados para los pro- ductores. • Hubo continuidad de las políticas en dos periodos de gestión mu- nicipal.Factores críticos que explican la evoluciónde esta experiencia Factores que dificultaron la evolución de la experienciaFactores que facilitaron la evolución de esta experiencia • Al inicio, pese a la voluntad política en el equipo municipal, no se tenía un marco conceptual sobre DET, y tampoco sabían cómo dise-• El proceso de descentralización del país dio un conjunto de leyes, ñar las políticas y que herramientas de gestión utilizar. entre ellas la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, donde se fija como una competencia de los gobiernos locales la promoción del • Las organizaciones de productores tradicionales estaban más cen- desarrollo económico local. También se promulgó la Ley de Presu- tradas en el reclamo y en la cultura asistencialista generada por algu- puesto Participativo. nos programas estatales nacionales y locales antes de la experiencia que en el trabajo asociado para ganar competitividad.• Los grupos políticos que llegaron al gobierno local en estos dos periodos tenían en su agenda el trabajo en promoción económi- ca local y mostraron apertura a la capacitación y asistencia técnica de los proyectos de cooperación para los equipos municipales. Las pasantías fueron valoradas como el mejor vehículo para cambiar mentalidades. 140 141
    • A manera de4 conclusiones 142 143
    • 1. Entre la teoría las cinco fuerzas de Porter8 sí están presentes de alguna manera en las experiencias analizadas: condiciones de la demanda, situación de los competidores, bienes sustitutos, proveedores de servicios y amenaza de y la práctica nuevos entrantes. Estos factores tendrán que ser tomados en cuenta en mayor medida cuando las experiencias maduren y los pequeños nego- cios rurales incursionen en mercados más exigentes. También cuando otros territorios vecinos ingresen a una senda similar a la de ellos. Es preciso remarcar que, a la larga, es la productividad la que garantiza la competitividad. La mirada desde la concepción de que el desarrollo territorial se logra si se trabajan de manera paralela las innovaciones productivas y el for- talecimiento institucional quizá sea el enfoque más próximo a todas las experiencias. El fomento a las innovaciones productivas para que arti- culen la producción a mercados más dinámicos ha sido una estrategiaEs obvio que las teorías sirven para analizar e interpretar la realidad, pero seguida en todas las experiencias, con excepción de algunas actividadestambién para orientar las acciones. En este caso, es muy complicado económicas orientadas a los programas sociales del Estado (programadiseñar buenas políticas públicas desde el gobierno local si los respon- Vaso de Leche, PRONAA). Por su parte, el fortalecimiento institucionalsables no tienen claridad conceptual sobre el tema. Las experiencias es el otro elemento presente en todas las experiencias. Un conjunto demás avanzadas, como Condebamba, San Salvador o Santa Maria de organizaciones de nuevo tipo cuyo propósito es hacer negocios, juntoChicmo, se encuentran enmarcadas en elementos teóricos planteados al fortalecimiento del gobierno local y el surgimiento de espacios deen la primera parte de este trabajo. Por un lado, se trata de identificar concertación, de mesas de trabajo interinstitucional, de pactos con em-algunos recursos básicos para empezar a impulsar su aprovechamiento presas compradoras, etc., evidencian que este es un factor clave parade manera eficiente. Por otro está la actuación del Estado, de manera explicar el proceso de desarrollo iniciado en estos distritos que hacensubsidiaria, allí donde los privados tienen limitaciones para hacerlo y esfuerzos por salir de la pobreza.requieren bienes públicos o apoyos focalizados. El enfoque de capitales de Boisier (2000) es la aproximación más in-Así, el desarrollo de capacidades y la mejora del stock de conocimientos tegral y aplicable a los espacios rurales andinos pobres. Promover queen el territorio permiten que los otros componentes tengan sentido. Tal la gente redescubra sus propios capitales (cultural, natural, psicosocial,vez donde los nexos teóricos con la práctica no quedan muy claros es cognitivo, cívico, simbólico, social, humano, económico, institucional), aen el concepto de cluster, por lo que podríamos concluir que este último veces ocultados por la oscuridad de la pobreza y la exclusión, se puedees poco aplicable en ámbitos rurales pobres y emergentes. Es un con- lograr en espacios territoriales como los municipios rurales si existencepto para zonas más industrializadas, porque ni siquiera la clasificación liderazgos políticos más participativos y cuadros técnicos calificados, conque hacen Altenburg y Meyer-Stamer (1999) en tres tipos —entre ellos metodologías de animación social. Un elemento que está en la base deel de sobrevivencia— se podría aplicar a estos espacios. Sin embargo, 8 Michael Porter, economista y profesor de la Harvard Business School, elaboró en 1989 un modelo holístico que permite analizar cualquier industria en términos de rentabilidad. 144 145
    • las experiencias descritas es la gobernabilidad democrática con inclusión institucional, que impulsan la productividad y mejoran la competitividad. política, enfoque teórico que no estuvo presente con fuerza en el marco Este conjunto de elementos es el que generará el DET. teórico inicial. Otro concepto utilizado en la mayoría de experiencias es el de cadenas A manera de síntesis, enriqueciendo la teoría desde la práctica, plan- productivas. Sin embargo, la metodología para trabajar con este enfoque teamos un modelo para trabajar el DET en municipios rurales con los no siempre ha sido similar, lo que debe llamar la atención, porque en siguientes elementos: en la base, la gobernabilidad local con inclusión algunos casos los promotores del DET no han usado con la rigurosidad política, y luego, el redescubrimiento de los capitales tangibles e intan- adecuada este concepto y sus metodologías de aplicación. gibles del territorio, la transformación productiva y el fortalecimiento En cuanto al tema de las políticas públicas, entendidas como las orien- taciones de cambios que se impulsan desde el Estado concertadas con MODELO TEÓRICO PARA PROMOVER EL DESARROLLO la sociedad civil para lograr mejoras en situaciones específicas en la so- ECONÓMICO TERRITORIAL EN MUNICIPIOS RURALES ciedad, son un elemento que no aparece en todas las experiencias. Las más avanzadas muestran un marco conceptual más sólido y, por ello, han definido sus opciones de política y los instrumentos para llevarlas a cabo, así como los arreglos institucionales para gestionarlas. En otros ca- sos (como Pomacanchi), todavía se evidencian debilidades expresadas Desarrollo económico en algunos proyectos que podrían ser mejor enfocados. territorial Competitividad Productividad Transformación Fortalecimiento 2. Lecciones aprendidas productiva institucional Una primera reflexión parte del hecho de que es difícil implementar po- líticas públicas locales de promoción económica en los distritos rurales pobres en el país si es que primero, o de manera paralela, no se pro- mueve la inclusión política de los sectores campesinos, haciendo que se apropien de la toma de decisiones en estos espacios. Forman parte delCapital Capital Capital Capital Capital Capital Capital ejercicio de sus derechos asumir sus deberes organizándose para con-natural cognitivo social simbólico cívico cultural humano tribuir en resolver sus propios problemas y conectarse en las redes por donde circula la información de los asuntos públicos, lo que desarrolla el empoderamiento de las personas excluidas. No existe desarrollo local GOBERNABILIDAD CON INCLUSIÓN POLÍTICA sin ejercicio de la ciudadanía. El mejoramiento de la gobernabilidad en el territorio es la base de un modelo innovador. 146 147
    • Una segunda reflexión es que todas estas experiencias, ricas tanto por el paralelo a la promoción de mancomunidades. En este aspecto, aún seproceso social seguido y la arquitectura institucional creada como por los ha avanzado poco en los municipios rurales. Se requiere una propuestalogros obtenidos, tienen como promotores iniciales a algún organismo de gestión acorde con la realidad, que incluya un mínimo de personalde la cooperación internacional o a alguna oenegé de desarrollo. Ellos técnico bien pagado, procesos y procedimientos adaptados a la reali-identifican claramente de dónde vinieron las fuentes de información, dad, así como un mínimo de presupuesto que permita diluir los costosconocimiento, metodologías, asesorías especializadas, pasantías, etc. operativos. Personal mal pagado y sin derechos laborales mínimos no¿Por qué no identifican a ninguna institución del Estado en los aspectos puede gestionar estas municipalidades, pues es justamente ahí dondeimportantes de este proceso? El programa de desarrollo de capacidades están los mayores desafíos del Estado, como la lucha contra la pobreza.impulsadas desde el gobierno nacional hasta ahora no ha dejado la hue-lla que se requiere en la gestión local, allí donde a diario se lucha contra El crecimiento económico para lograr el desarrollo local es una piezala pobreza con o sin programas estatales nacionales. fundamental, pero no la única. En los espacios rurales pobres, imple- mentar políticas con un fuerte énfasis en el tema social podría conducirTodas las experiencias analizadas también han tenido como una de sus al asistencialismo y a la larga no es sostenible. Por otro lado, privilegiarfuentes de apoyo alguna asociación de municipalidades. Fueron vehí- el desarrollo económico local podría invisibilizar a los sectores más vul-culos para aprender entre iguales, entre gestores, entre vecinos. Tanto nerables, porque por su naturaleza la promoción económica local estála REMURPE como las asociaciones regionales y territoriales, aparte de orientada a sectores específicos. Combinar ambos enfoques y políticashaber sido espacios de vinculación de agendas para la discusión entre es un proyecto local más interesante. Asimismo, como vimos en lasgobiernos regionales y nacional, han cumplido el papel de elaborar sis- experiencias, un elemento central de base de sustento de ambas di-tematizaciones de sus aprendizajes para compartirlas con sus demás mensiones del desarrollo es el empoderamiento de los ciudadanos ycolegas. ciudadanas y de sus organizaciones.En cuanto a las mancomunidades, tres experiencias analizadas están En los últimos años, las agendas públicas locales están cambiando. Losligadas a estos esfuerzos, sin embargo ninguna de ellas tiene todavía programas de los partidos políticos que compiten en las elecciones enmucho que mostrar debido a su corto tiempo de funcionamiento y a la el sector rural tienen un fuerte componente de apoyo a los productoresconfusión que ha existido alrededor de este tema en los últimos años rurales. Esto es un avance, pero podría ser un problema también si los(Chirinos 2011). Si la poca claridad fue la constante en quienes diseña- que ganan las elecciones y sus equipos no tienen un marco conceptualron esta política, a escala local la situación no mejora. Las mancomuni- sobre el tema ni metodologías para trabajar. En muchos casos, los es-dades no avanzan porque los mancomunados no deciden cuáles son fuerzos terminan haciendo más de lo mismo; es decir, poner obras delas competencias específicas que van a trabajar con esta modalidad para riego para producir la misma papa con el doble de agua. No basta la vo-hacer las reformas internas en sus gobiernos locales y ajustar estructuras luntad política: este tema demanda gente especializada que las regionesy recursos para pasar a la mancomunidad. Ese instrumento permitirá y municipios aún no tienen. Las experiencias más avanzadas analizadasganar eficiencia, escala, estandarización de la calidad de ciertos servicios han desarrollado esfuerzos por capacitar a líderes políticos y cuadrospúblicos, concebir proyectos más integrales, etc. técnicos. Se valoran los diplomados que dictó la universidad ESAN, en convenio con REMURPE y con el apoyo de APODER.Pero existen temas de fondo que se deben tratar de manera paralela:dos o tres débiles no hacen un fuerte solo porque se junten. El forta- La incorporación en los gobiernos locales de las competencias de de-lecimiento de la gestión de las municipalidades debe ser un proceso sarrollo económico local en estos municipios pequeños es un proceso 148 149
    • irreversible, principalmente por la valoración de los actores económicos. manera concertada por cadenas productivas, y cuando las organizacio-Existen matices en este proceso. En algunos gobiernos locales, hubo nes estuvieron fortalecidas, hicieron el Plan de Desarrollo Económicouna reforma de la institución municipal en la cual se fijaron los nuevos Local. La explicación es que, si la responsabilidad principal del Plan deroles de la corporación municipal, haciendo que la nueva lógica de fun- Desarrollo Local debe recaer en los privados y sus organizaciones, nocionamiento sea promotora de los emprendimientos locales. En otros, tendría impacto llevarlo a cabo cuando las organizaciones no están pre-solo hubo la incorporación de un área adicional sobre la vieja estructura paradas.municipal (reestructuración). En estos últimos casos existen tensionesno resueltas entre las áreas que se expresan en políticas y proyectos La combinación de proyectos de seguridad alimentaria, de apoyo a lainconexos. Falta trabajar más en esto. producción y de promoción económica en espacios rurales pobres es una estrategia que permite atender a los tres segmentos de la poblaciónSe están utilizando diversos mecanismos de concertación y participa- rural: los de seguridad alimentaria van hacia los más pobres, que produ-ción. La concertación público-privada con los emprendedores es di- cen para el autoconsumo; los de apoyo a la producción hacia los queferente de la concertación social en general. La concertación público- producen para el mercado local, y los de promoción económica haciaprivada se da alrededor de iniciativas de negocios concretos, en donde los que tienen enfoque de mercado y pueden incursionar en mercadoslos privados deben liderar, aportar, comprometerse. La inversión pública más dinámicos. La pregunta es si los proyectos de seguridad alimentariadebe acompañar estas iniciativas. En las experiencias analizadas, existen deben ser gestionados por el área de Promoción Económica o es unavarios mecanismos. Las mesas de desarrollo económico, las submesas estrategia de la gerencia de Desarrollo Social.por cadena productiva, las mesas temáticas y los acuerdos de compraprecosecha son los más estructurados. También hay reuniones directas Un tema polémico es hasta dónde debe ir la inversión pública en pro-entre los beneficiarios y los funcionarios de las oficinas de desarrollo moción económica local. La moda ha sido que debe llegar a todo lo queeconómico; este tipo de concertación tiene sus límites: en varios casos es un bien público. Entonces, el gobierno local puede mejorar las carre-han tenido un sesgo político. teras, la electricidad, el agua, el desagüe, realizar estudios especializados de las cadenas productivas, un sistema de información y programas deEs recomendable ingresar al tema del desarrollo económico local de formación laboral, apoyar la investigación, instalar almacenes, camposmanera gradual, empezando por experiencias piloto en las cadenas pro- feriales, mercados, obras de riego, marketing territorial, etc. Pero cuandoductivas con mayores probabilidades de tener éxito. Los aprendizajes ini- se quiere optimizar el uso del agua de riego apoyando con riego tecnifi-ciales sirven para afinar los instrumentos e ir incursionando en procesos cado (aspersión, goteo, etc.) a los sectores pobres, sabiendo que es unmás complejos, en cadenas productivas más complicadas. Administrar vehículo potente para la innovación productiva, existen reparos en losla tensión por la tentación política de querer beneficiar a todos es crucial sistemas públicos. Peor es si se plantea apoyar en la instalación de unapara el éxito. planta lechera, como hicieron la municipalidad de Pomacanchi o Santa María de Chicmo. En este último caso, la municipalidad contribuyó conLa tentación tecnocrática de querer iniciar un proceso DET haciendo un la infraestructura y el terreno. La planta es gestionada en concesión porplan de mediano y largo plazo en territorios con fragilidad institucional, los productores, y realmente es un instrumento que resuelve un cue-con productores y pequeños empresarios dispersos, se debería evitar, llo de botella y tiene impactos importantes en la mejora de un grupoporque da una mala señal desde un inicio. Las experiencias analizadas importante de familias. ¿Por qué entonces está prohibido este tipo deempezaron realizando acciones puntuales que generasen confianza, y apoyos actualmente?.luego promovieron la organización de los productores. Trabajaron de 150 151
    • PROMOCIÓN ECONÓMICA TERRITORIAL EN MUNICIPIOS RURALES Estudio Piloto ONG de cadena productiva Reforma Mesas de Mesa de Plan de Diversificación Sensibilización Voluntad política Políticas estructural trabajo por Desarrollo Desarrollo de la de autoridades del alcalde generales municipal subsector Económico Económico experiencia Proyectos de Estudio cooperación Piloto de cadena productiva Desarrollo de capacidades de autoridades, funcionarios y líderes de los sectores económicosEl MEF ha flexibilizado en algo su posición con la metodología de PRO Esta práctica fue uno de los factores más importantes para despertar laCOMPITE, pero creemos que existen otros mecanismos que todo Estado cultura emprendedora de mujeres y hombres pobres, que antes teníaninteligente debe usar para mejorar la competitividad de sus pequeños vergüenza de participar en esa dinámica. En tercer lugar están los cursosproductores. Fondos de riesgo para emprendimientos rurales manejados de capitación y la asistencia técnica, y en cuarto lugar, las evaluacionescon lógica privada, incubadoras de empresas y fundaciones promovidas participativas constantes.desde el gobierno nacional o regional con contribución privada podríanser mecanismos de aplicación de recursos públicos más flexibles para im- Las limitaciones de las experiencias han estado por el lado de la fragili-pulsar a los emprendedores rurales a través de mecanismos competitivos. dad institucional de los gobiernos locales rurales pequeños, la escasez de personal capacitado en este tema nuevo, la poca claridad concep-El desarrollo de capacidades, tanto en el gobierno local como en los tual al inicio de las experiencias, la rigidez planteada por el MEF para elprincipales líderes de los actores privados, es una constante como factor manejo de fondos públicos para la promoción económica, las prácticascrítico para explicar los resultados. El instrumento de mayor impacto asistencialistas de algunos programas sociales, y las tensiones entre lashan sido las pasantías a diversas experiencias de DET. Otro instrumento lógicas comunales y las asociaciones de productores, formadas para ha-fue la participación en ferias o plazas locales, regionales o nacionales. cer negocios. 152 153
    • 3. Diez puntos críticos a territorial, el fomento de la cooperación pública-privada, pública- pública y privada-privado, la promoción de empresas locales, la coordinación de programas e instrumentos y el desarrollo de una tomar en cuenta en el institucionalidad de soporte. • Ámbitos principales de actuación de las iniciativas locales en de- diseño de políticas DET sarrollo económico territorial. Es necesario elaborar un sistema de información territorial, fomentar redes de cooperación empresarial,Las experiencias analizadas, contrastadas con otros casos, nos permiten la concertación público-privada y el fortalecimiento de las organi-concluir que, al momento de diseñar políticas de promoción económica zaciones de productores, invertir en infraestructura y equipamientolocal, se deben tomar en cuenta al menos los siguientes puntos críticos: básico para el acondicionamiento territorial, en asistencia técnica, investigación y desarrollo de productos y en formación de recursos• Enfoque sistémico. Es preciso pensar en el largo, mediano y corto humanos, vincularse con entidades financieras para mejorar el ac- plazo, tomar en cuenta las implicancias de los programas en las ceso a créditos, valorizar el patrimonio natural y cultural y apoyar la otras dimensiones del desarrollo, incluir los impactos sociales y am- comercialización de los productos locales, fomentando ferias y otros bientes en el diseño de las políticas DET y considerar la interrelación mecanismos. en los niveles nacional, regional y local. • Rol del gobierno local o regional. Es preciso tener claro cuáles son• Marco conceptual. No es posible diseñar buenas políticas, progra- las competencias del gobierno para ejercerlas a plenitud. mas y proyectos en desarrollo económico territorial sin tener claros los enfoques y conceptos sobre el tema. • Rol del territorio en el proyecto regional o nacional. Debe ela- borarse la propuesta de DET buscando la complementariedad o• Innovaciones en las estructuras productivas e institucionales. diferenciación respecto de otros territorios. Lo ideal es desarrollar la Las propuestas deben incluir la forma de lograr los procesos de estrategia buscando la concordancia con las opciones de desarrollo innovación productiva que permitan que parte de la producción del planteadas por la región o el país. territorio incursione de manera exitosa en mercados más dinámicos y que el tejido institucional del territorio se fortalezca. También se • Instrumentos de política a utilizar. Hay una serie de opciones de tomará en cuenta el funcionamiento de las reglas formales y no política, dependiendo de las fortalezas y debilidades del gobierno formales. local y de las oportunidades y amenazas del contexto. Las políticas internas tienen que ver con los procesos de modernización de la• Cada territorio debe encontrar su propio camino. No existe una gestión local con el propósito de ingresar a una lógica de promoción propuesta preconcebida para el territorio: esta será gestada al calor económica local. También se puede utilizar medidas tributarias, im- de la discusión de sus actores y será el reflejo de los desafíos de sus pulsar proyectos de apoyo a las innovaciones productivas y fomen- protagonistas. tar el acceso al crédito para los pequeños y medianos productores.• Bases de sustentación de las iniciativas locales. Las iniciativas • Participación y concertación. No es posible impulsar procesos de locales se sustentan en la participación y compromiso de los acto- desarrollo económico local sostenible si no se construyen espacios res, la actitud proactiva del gobierno local, el compromiso de grupos de participación ciudadana y de concertación público-privada, priva- de liderazgo local, la capacidad de diseñar estrategias de desarrollo da-privada y pública-pública. 154 155
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