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POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICAEN MUNICIPALIDADES RURALES:Experiencias de las municipalidadesde Condebamba, Matara, San S...
Políticas depromoción económicaen municipalidadesruralesExperiencias de las municipalidades de Condebamba,Matara, San Salv...
ÍndicePresentación                                        6    Capítulo IIIIntroducción                                   ...
PresentaciónEn el contexto del proceso de descentralización y en el marco de la glo-      y Mancomunidades de Municipalida...
IntroducciónEl proceso de descentralización iniciado en 2002 ha sido la reforma          Por otro lado, en el periodo 2002...
Este documento es un intento por recuperar los aprendizajes de cin-         fueron los informes de gestión, los del progra...
Marco conceptual1   de referencia         12            13
1. Sobre el desarrollo                                                            delo algunos factores externos, como la ...
La ventaja de estas políticas es que el Estado actúa en los espacios en              enfoquen en la creación de factores e...
3.   El capital económico: constituido por la infraestructura básica de         4.   Capital simbólico: vinculado con el p...
tema agrario, y se ha focalizado el trabajo en los espacios rurales. Se             productiva y un desarrollo institucion...
2. Sobre las políticas                                                      Un tema consustancial a una buena política es ...
quiere impulsar a la sociedad en el tema referido. Desde este punto             concertación y negociación con los diferen...
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Los proyectos como instrumentos de ejecución de laspolíticas: apoyo a la producción y promoción económica                 ...
Queda claro que las iniciativas de apoyo a la producción privilegian la     paradójicamente, la ausencia de una carretera ...
2   Políticas nacionales    en desarrollo    económico territorial    en los últimos años          32                33
1. Marco legal nacional                                                           cias público-privadas deben funcionar co...
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Por otro lado, los programas territoriales de las regiones y municipios       SENASA, INRENA), PROMPERÚ, universidades, in...
como fruto de la concertación local y encabezado por la autoridad local;(ii) Programa de Compensaciones de la Competitivid...
3   Reconstrucción y    análisis de    las experiencias         42            43
Caso 1                                                                   En el año 2003, cuando se inició la experiencia q...
ción de las políticas económicas y de construcción de redes más allá del     El modelo de gestión del gobierno local propu...
La movilización para la revisión del Plan estratégico mostró la po-          la gestión son la confianza en la participaci...
carreteras y trochas carrozables hacia todos los caseríos y se em-         •	   Construcción	 de	 la	 institucionalidad	 d...
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POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo - APODER, HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION

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POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA EN MUNICIPALIDADES RURALES: Experiencias de las municipalidades de Condebamba, Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo - APODER, HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION

  1. 1. POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICAEN MUNICIPALIDADES RURALES:Experiencias de las municipalidadesde Condebamba, Matara, San Salvador,Pomacanchi y Santa María de ChicmoAPODER - HELVETAS SWISS INTERCOOPERATIONAv. Ricardo Palma 857 - Miraflores, Lima - PerúTel.: (00511) 241-7479 | www.apoder.org.peAutor:Artemio Pérez PereyraEquipo de campo:Karina FarfánErnesto HerediaMirtha DonayreEdición de contenido:Diana CornejoDiseño y diagramación:Charo VelásquezRevisión:Binolia Pórcel LunaTiraje: 2000 ejemplares.Lima, noviembre de 2011.Impresión: Gama Gráfica, Jr. Risso 560. Lince - LimaHecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional delPerú N° 2011-14338
  2. 2. Políticas depromoción económicaen municipalidadesruralesExperiencias de las municipalidades de Condebamba,Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo
  3. 3. ÍndicePresentación 6 Capítulo IIIIntroducción 8 Reconstrucción y análisis de las experiencias 42 Caso 1 La experiencia del distrito de Condebamba, Cajamarca 44Capítulo I Caso 2 La experiencia del distrito de Matara, Cajamarca 72Marco conceptual de referencia 12 Caso 3 La experiencia del distrito de San Salvador, Cusco 901. Sobre el desarrollo económico territorial 14 Caso 4 La experiencia del distrito de Pomacanchi, Cusco 1142. Sobre las políticas públicas en el desarrollo Caso 5 La experiencia del distrito de Santa María de Chicmo, económico territorial 22 Apurímac 126Capítulo II Capítulo IVPolíticas nacionales en desarrollo A manera de conclusiones 142económico territorial en los últimos años 32 1. Entre la teoría y la práctica 1441. Marco legal nacional 34 2. Lecciones aprendidas 1472. Políticas y programas desde el nivel ejecutivo 37 3. Diez puntos críticos a tomar en cuenta en el diseño3. Desarrollo de capacidades 41 de políticas sobre desarrollo económico territorial 154 Bibliografía 156 4 5
  4. 4. PresentaciónEn el contexto del proceso de descentralización y en el marco de la glo- y Mancomunidades de Municipalidades de las regiones de Cajamarca,balización y la apertura de mercados, uno de los nuevos roles que deben Cusco y Apurimac, a través de las cuales se han implementado algunasasumir los gobiernos locales es la promoción del desarrollo económico políticas y acciones orientadas a la promoción económica, tales comode sus territorios, entendida como el conjunto de políticas y acciones ajustes estructurales para la creación del área responsable; asignaciónorientadas a generar las condiciones para el desarrollo de actividades de presupuesto municipal y personal para las áreas responsables; con-económicas competitivas por parte de los actores económicos privados. formación de instancias de concertación público-privada de los sectores más competitivos; formulación de planes de desarrollo económico yEllo implica potenciar el uso de los recursos, impulsar los emprendimien- agendas concertadas; conformación de mancomunidades en torno atos locales más innovadores, desarrollar las capacidades locales y esta- ejes económicos, y promoción de espacios de comercialización, entreblecer reglas de juego que alienten las inversiones con posibilidades de otros, con profundidad y avances heterogéneos, los cuales permiten ex-incidir en la mejora de la calidad de vida de la población. Si bien algunas traer lecciones aprendidas, identificar factores críticos y aportar en el de-municipalidades —fundamentalmente las rurales— tienen limitaciones sarrollo de nuevos marcos de referencia para las políticas de promocióneconómicas y técnicas para impulsar estos procesos, hay un conjunto económica.de iniciativas orientadas a impulsar las economías locales que se vienendesarrollando, a partir de alianzas estratégicas entre el Estado y los ac- Esperamos contribuir a la reflexión sobre el tema, en la perspectiva detores privados. la mejora en la eficiencia de las políticas de promoción económica en municipalidades rurales, que redunde en un desarrollo más inclusivo yEl presente documento analiza, a la luz del debate teórico vinculado equitativo del país.con el tema y las políticas nacionales de apoyo al desarrollo económicoterritorial, algunas de las experiencias impulsadas a través de la alianza Binolia Pórcel Lunaestablecida entre el Programa APODER, la REMURPE y las Asociaciones Directora Nacional APODER HSI 6 7
  5. 5. IntroducciónEl proceso de descentralización iniciado en 2002 ha sido la reforma Por otro lado, en el periodo 2002-2010 la economía ha crecido másmás importante que el Estado peruano ha impulsado en los últimos que en cualquier otro país de América Latina: hay un acumulado dediez años. Se plantea, entre otros objetivos, profundizar la democracia, 73%, cifra nunca antes registrada con crecimiento sostenido en un pe-prestar servicios públicos de calidad, fomentar la equidad territorial y riodo tan largo. Si bien la pobreza no ha disminuido al mismo ritmo, símantener la estabilidad macroeconómica. El avance en este proceso ha sufrido una importante reducción: pasó de 49,8% en 2001 a 30%debería permitir avanzar en la construcción de poder territorial y una en 2010. Sin embargo, preocupa que gran parte del sector rural, princi-descentralización de las oportunidades, con una mayor presencia del Es- palmente de la sierra, haya mantenido una gran brecha de inequidad: latado en los lugares más alejados. El entusiasmo de muchos hizo pensar pobreza rural bordea el 50% y la pobreza extrema el 20%.que esto iba a ser fácil y que resultaría una especie de vacuna contra losmales endémicos de un Estado empírico que, a lo largo de su historia, En los últimos diez años no ha habido propuestas nacionales agresivasha funcionado sin políticas públicas capaces de garantizar derechos para para el desarrollo de las regiones más pobres. Tampoco políticas inno-todos. vadoras o de alto impacto de los gobiernos regionales involucrados. En estos espacios, el Estado sí está presente a través de las municipalida-Luego de casi una década de iniciado este proceso, tenemos la sen- des rurales (aunque a veces sus autoridades no se sientan parte delsación de que la descentralización será lo que los peruanos —princi- Estado). En un proceso de descentralización para la inclusión social,palmente las élites políticas locales, regionales y nacional, unidas a la cualquier política sostenible en el largo plazo que busque fortaleceracademia y a la sociedad civil— seamos capaces de hacer de ella. Un la presencia del Estado pasa por dotar a estas instancias de gobiernorápido balance nos lleva a afirmar que se ha avanzado en el proceso de de mayores recursos financieros, garantizando un mínimo de personaldemocratización, lo que se manifiesta en el presupuesto participativo, profesional bien pagado, modernizando su gestión, diseñando instru-la existencia de espacios de concertación, la rendición de cuentas, etc. mentos apropiados para su gerenciamiento, fomentando mancomuni-Sin embargo, en lo que respecta a la prestación de servicios públicos dades para ciertas competencias clave, etc. Es preciso tener presentede calidad, equidad territorial y redistribución de oportunidades en los que es allí, en la sierra rural, donde se libra la batalla cotidiana paraterritorios, la tarea aún está pendiente. superar la pobreza. 8 9
  6. 6. Este documento es un intento por recuperar los aprendizajes de cin- fueron los informes de gestión, los del programa APODER y los deco municipalidades rurales que hace ocho años iniciaron innovadoras otras instituciones relacionadas con la experiencia.experiencias de gestión que tuvieron impactos importantes en la re- En el primer capítulo se presenta una breve síntesis de las aproxima-ducción de la pobreza. Los hallazgos iniciales muestran que hemos ciones teóricas sobre el desarrollo económico territorial. En el segundo,hallado el eslabón perdido en la estrategia de superación de la po- se hace un inventario de las políticas y proyectos nacionales de apoyobreza y la inclusión social: las municipalidades rurales y su capacidad al desarrollo económico territorial. Los siguientes cinco capítulos corres-para movilizar los capitales del territorio. El crecimiento económico del ponden a las experiencias de cinco municipalidades distritales rurales:país genera el entorno favorable para estas experiencias, pero son los Condebamba y Matara en Cajamarca, San Salvador y Pomacanchi enacuerdos entre actores en un territorio los que desatan las energías de Cusco, y Santa María de Chicmo en Apurímac. Estos cinco distritos es-los emprendedores. Ante la falta de chorreo desde arriba, los actores taban en el último nivel del índice de Desarrollo Humano, sin embargolocales, con su gobierno local a la cabeza, aprovechan las oportunida- para 2007 todos habían escalado a niveles superiores y en mayor pro-des que se les presentan. porción que la media de sus respectivas regiones. El capítulo final sePara elaborar este documento se han aplicado herramientas de in- dedica al análisis de las lecciones aprendidas.vestigación cualitativa —grupos focales, entrevistas a profundidad, reu- Agradecemos a los ex alcaldes, funcionarios, promotores, represen-niones de trabajo con los protagonistas de las experiencias— y se han tantes de los productores y pequeños empresarios de los distritosrevisado instrumentos de gestión: planes de desarrollo, planes de de- mencionados por el apoyo brindado durante el proceso de inves-sarrollo económico local, planes de acción, planes operativos de las tigación.oficinas de desarrollo económico local. Otras fuentes de información 10 11
  7. 7. Marco conceptual1 de referencia 12 13
  8. 8. 1. Sobre el desarrollo delo algunos factores externos, como la existencia de mercados en otras regiones que demanden los productos del territorio (Gerking e Isserman 1981). económico territorial Diversos autores han contribuido con esta corriente. En los últimos años, Krugman (1999) ha planteado su modelo de la nueva geografía económica (el informe sobre el desarrollo del Banco Mundial 2009 justamente se titula La nueva geografía económica). Este autor intenta completar el enfoque de localización, partiendo de la constatación de que las industrias están localizadas en pocas ciudades importantes. La explicación, según este enfoque, descansa en dos grandes grupos de factores: por un lado, la dotación inicial de recursos de las áreas geográ- ficas, y por otro, los aspectos relacionados con el comportamiento de los agentes y de la tecnología. En consecuencia, habrá más desarrollo en los espacios en los cuales se puedan desarrollar economías de escalaEvolución de los modelos teóricos de desarrollo económico con un costo de transporte mínimo y en donde los agentes tengan laterritorial capacidad de innovar.Los especialistas en desarrollo económico territorial (en adelante DET) Según esta aproximación, el ansiado desarrollo económico local llegarádiscrepan acerca de si este concepto realmente constituye un cuerpo si se generan condiciones y oportunidades para mejorar las economíasteórico desde el punto de vista académico, pues su abordaje está ba- locales a través de estrategias que permitan el fortalecimiento y cre-sado en casuísticas muy diversas. En lo que sí coinciden muchos de cimiento del sector básico de la economía1, con el fin de elevar losellos es en la necesidad de incluir la variable territorio en la ecuación niveles de acumulación local mediante el incremento de la riqueza y ladel desarrollo. optimización del uso de los recursos existentes.En una breve síntesis —un tanto arbitraria, pero útil para este trabajo—, • Este segundo modelo pone énfasis en los factores institucionalespodemos presentar al menos seis modelos o aproximaciones teóricas: y en las distorsiones del mercado. A diferencia del anterior, basado en factores tangibles, en este caso las políticas deberían concentrar-• El primero abarca el conjunto de trabajos académicos que ponen se en eliminar distorsiones de mercado tales como la falta de infor- énfasis en la localización y se conoce como de la base económi- mación, el desempleo involuntario, el subempleo, la ausencia de ca regional. Según este modelo, el desarrollo local o regional se economías de aglomeración o las imperfecciones en los mercados explica por la existencia de uno o algunos sectores denominados de crédito y de capital humano. Este discurso suena conocido en básicos, que tienen la capacidad de impactar sobre el crecimiento el país en los últimos años, pues es coherente con las teorías que económico en la región. Estos sectores exportan su producción a sustentan las políticas neoliberales. otras regiones o países e importan empleo al territorio. Los factores más importantes de desarrollo, entonces, son internos a la región, como la dotación de recursos, la localización de la región o las ven- 1 Según este modelo, la demanda externa al territorio es el motor de las transforma- ciones productivas, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad tajas competitivas del sector básico. También son parte de este mo- y el ingreso. 14 15
  9. 9. La ventaja de estas políticas es que el Estado actúa en los espacios en enfoquen en la creación de factores especializados: estimular lalos que el sector privado no puede hacerlo y las políticas usan un crite- competencia interna, pero promoviendo vínculos de cooperaciónrio de beneficio-costo (Bartik 1990). El concepto de subsidiariedad del sanos y haciendo cumplir las regulaciones que promueven la com-Estado es clave. petitividad y reprimen las prácticas anticompetitivas.• Otro grupo de autores ha abordado el desarrollo económico local • Es importante advertir que la teoría de competitividad de Porter apli- tomando como factores clave el comportamiento de los agentes ca elementos del modelo de localización y el de la relación de los económicos y de los actores políticos y sociales. Las políticas agentes. La idea central es que la productividad, es, a la larga, el fac- deben orientarse a buscar una mejor relación entre los agentes tor clave de la competitividad y la generación de riqueza sostenible. económicos privados, por un lado, y entre estos y las instancias gu- bernamentales y de promoción económica, por otro. Un concepto • La concepción del DET como el proceso de mejoramiento del clave en este enfoque es el de capital social, entendido como el stock de capacidades, aparte de ser defendida por destacados aca- conjunto de normas, redes informales y valores compartidos por los démicos, también ha recibido aportes de activistas y promotores de integrantes de un grupo humano que les permite cooperar entre experiencias de desarrollo económico territorial, principalmente de sí. Si existe confianza entre los diversos actores de un territorio, los organismos de cooperación y oenegés especializadas en el tema. costos de transacción serán mínimos y habrá un ambiente propicio El desarrollo local estaría explicado por “la capacidad que tiene una para generar el DET partiendo de las facilidades que encuentren los población local por trazarse objetivos colectivos de progreso mate- emprendedores. Los trabajos de Putman (1993) en Italia fueron rial, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales pioneros en este sentido. endógenos para su obtención” (CEPAL 2002). Por su parte, Francis- co Alburquerque dice que el desarrollo local es “un proceso de acu-• El modelo de la competitividad, cuyo enfoque es territorial. La mulación de capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva competitividad es la capacidad que tiene una empresa o un territo- y continuada el bienestar económico de la comunidad”. rio de producir bienes y servicios capaces de mantenerse en el mer- cado, satisfaciendo a los consumidores y produciendo ganancias. Según esta aproximación, es importante orientar las políticas y accio- Su principal exponente es M. Porter, quien desarrolló el diamante nes en cuatro dimensiones, que expresan los cuatro capitales del de competitividad, un modelo para entender la interacción de los territorio: diversos factores que influyen en la competitividad de un territorio. 1. El capital natural: relacionado con la valorización del medio am- Sostiene que la ventaja competitiva de las naciones es el resultado biente como activo de desarrollo, su uso sostenible, la diversifica- de cinco factores: (i) condiciones de la demanda; (ii) proveedores; ción productiva en el medio rural en función de los ecosistemas (iii) amenaza de nuevos entrantes; (iv) productos sustitutos, y (v) locales, la producción ecológica, las energías renovables, etc. competidores. Estos factores pueden interactuar de una manera proactiva con el gobierno, que constituye un factor adicional 2. El capital social e institucional: cómo está y cómo se puede for- talecer la sociedad civil, creación de redes sociales de cooperación,• El modelo de Porter plantea que el papel del gobierno es actuar fomento de la participación ciudadana, promoción de la cultura como catalizador y promotor, motivando y desafiando a las com- emprendedora, funcionamiento de las instituciones, capacidad de pañías para que levanten sus aspiraciones y se muevan a niveles coordinación y concertación. más altos de desempeño competitivo. Debe animar para que se 16 17
  10. 10. 3. El capital económico: constituido por la infraestructura básica de 4. Capital simbólico: vinculado con el poder de hacer las cosas me- desarrollo, servicios para la producción, fomento territorial de las mi- diante la palabra, demostrando capacidad de diálogo y debate. La croempresas, PYME y cooperativas, sector financiero especializado credibilidad de los discursos, de los liderazgos. territorialmente, sistemas territoriales de innovación, etc. 5. Capital cultural: integrado por el conjunto de mitos, tradiciones,4. El capital humano: con acceso a servicios de educación, nutrición y cosmovisión, historia, modos de producción, productos inmateriales salud que garanticen el desarrollo de capacidades y habilidades de como la literatura, pintura, danza, folclor, etc. También son parte de las personas, formación laboral, calidad y cantidad de empleos, ni- la cultura los valores relacionados con la capacidad de emprender, veles de ingresos de las personas, papel de la mujer en la sociedad, de cooperar, de competir, ser solidario, etc. etc. 6. Capital institucional: conformado por el mapa de institucionesAmpliando el horizonte teórico, en esta misma vertiente Boisier (2000) existentes en el territorio, la capacidad de tomar decisiones, la cali-sostiene que el desarrollo económico territorial es el proceso de cons- dad de coordinación entre ellas.trucción de capital sinergético, entendido como la capacidad social depromover acciones conjuntas, dirigidas a fines colectivos y democráti- 7. Capital psicosocial: ubicado en la mente y el corazón, tiene quecamente aceptadas, con el objetivo de tener un producto final, que es ver con la actitud, con las ganas de hacer o no hacer las cosas. Semayor a la suma de las partes. Esta es una capacidad latente en toda expresa también en la autoconfianza colectiva, la fe en el futuro.sociedad organizada y que siempre está dispuesta a recibir nuevos flujos 8. Capital social: referido a la predisposición a la ayuda entre perso-de energía. Esta entrada teórica, sin desconocer el rol del capital natural, nas, organizaciones, redes, basado en la confianza entre ellas, sa-privilegia los capitales intangibles como elementos fundamentales para biendo que existirá reciprocidad. La confianza disminuye los costoslograr el desarrollo en un territorio. Según este enfoque, los capitales de transacción.que deben converger en un territorio son: 9. Capital cívico: constituido por el nivel de compromiso de los ciuda-1. Capital natural: constituido por los recursos naturales y las formas danos con su territorio, con la democracia, con la corresponsabilidad como la sociedad accede a ellos para su beneficio. en la solución de los asuntos públicos, su capacidad de articulación2. Capital económico: conformado por el stock de recursos financie- entre sector público y privado, la confianza en las instituciones. ros que, periodo a periodo, un territorio tiene para hacer inversiones. 10. Capital humano: conformado por el conjunto de conocimientos y Con la globalización este es un capital crecientemente exógeno; habilidades que tienen las personas en un territorio, que sean acti- por consiguiente, es importante adquirir capacidades para captarlo. vos para la producción y las otras dimensiones de la vida. Algunas regiones pueden emprender procesos de acumulación in- terna importantes, pero los espacios de economía simple que están El enfoque de DET es una aproximación que proviene del ámbito rural, al extremo requieren flujos externos para acelerar sus procesos de reformulando las concepciones y enfoques del fomento al desarrollo desarrollo. que han fracasado en los últimos años. Surge tanto de la revisión de los enfoques descritos líneas arriba como de la evaluación de los programas3. Capital cognitivo: relacionado con el conocimiento científico y téc- y proyectos de organismos multilaterales, de ONG y de gobiernos. Se nico disponible y accesible en un territorio. observa que en la gran mayoría de casos se ha simplificado lo rural al 18 19
  11. 11. tema agrario, y se ha focalizado el trabajo en los espacios rurales. Se productiva y un desarrollo institucional importante, lo que ha permi-define el desarrollo territorial rural como el proceso de transformación tido una inclusión razonable de los pobres en la dinámica econó-productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es mica; (ii) territorio tipo II: se ha logrado el crecimiento económico,reducir la pobreza rural. Se define la transformación productiva como el pero con niveles de pobreza considerables porque no funcionanproceso de innovación orientado a articular de manera competitiva y de las instituciones encargadas de promover la inclusión social; (iii)forma sostenible a la economía del territorio a mercados más dinámicos, territorio tipo III: se tiene una institucionalidad fuerte, pero una eco-con el propósito de poder captar excedentes y mejorar la calidad del nomía estancada, como los espacios andinos en donde la organi-empleo en el interior del territorio. El desarrollo institucional tiene como zación comunal funciona para la sobrevivencia, pero la economíapropósito estimular la concertación de los actores entre sí, y entre estos se mantiene estancada; (iv) territorio tipo IV: se vive un proceso dey actores externos relevantes, así como modificar las reglas formales e desestructuración, con fuerte emigración, debido al colapso de lainformales que faciliten el proceso de inclusión social de los sectores economía y la debilidad de las organizaciones locales.pobres. e) Deben convocar a la diversidad de agentes del territorio.En el enfoque de Schejtman y Berdegué (2004) se plantean siete crite-rios para operativizar esta propuesta: f) Deben considerar las diferentes rutas de salida a la pobreza, es decir, opciones agrícolas, no agrícolas (artesanía, turismo, ecoturis-a) Si se quiere lograr sostenibilidad en los resultados. La transforma- mo, transformación, comercio, etc.), relación con mercados diná- ción productiva y el desarrollo institucional se deben trabajar de micos, etc. manera simultánea. g) Requieren una compleja arquitectura institucional que facilite lab) Deben actuar con un concepto ampliado de lo rural, considerando concertación, la fijación de propósitos colectivos y que permita que los espacios urbanos con los que se relacionan y evitando identificar funcionen las reglas formales y no formales. lo rural solo con lo agrícola. Para analizar las experiencias vamos a usar los elementos conceptualesc) El territorio es un espacio con identidad, socialmente construido y de todas estas aproximaciones, buscando dónde se ha puesto énfasis con un proyecto de desarrollo concertado. Su identidad está deter- en cada una de las experiencias y por qué. Resumiendo y tratando de minada por varios factores: su historia, sus formas de producir, su ordenar estos aportes conceptuales, se podría decir que los territorios paisaje, sus características ecológicas, etc. necesitan redescubrir sus recursos básicos más importantes. A través de la transformación productiva y el desarrollo institucional, que incluyend) Es preciso considerar la heterogeneidad de los territorios, es de- la concertación de los agentes económicos y los actores públicos y la cir, que cada espacio tiene sus particularidades y por consiguiente movilización de los capitales existentes en el territorio, se puede lograr sus desafíos propios. No es posible hacer programas nacionales sin una mejora en la productividad que determina el nivel de competitividad considerar las diferencias. Existen varias formas de caracterizar los de los emprendimientos y del entorno innovador en el ámbito rural. tipos de territorios. Finalmente, este conjunto de procesos permite el desarrollo económico territorial en el sector rural. Siguiendo a los autores citados, tomando en cuenta la transforma- ción productiva y el desarrollo institucional, se tienen cuatro tipos de territorios: (i) territorio tipo I: se ha logrado una transformación 20 21
  12. 12. 2. Sobre las políticas Un tema consustancial a una buena política es su elaboración a través de la discusión pública. En esa dirección, Majone sostiene que “la argu- mentación es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los públicas en el desarrollo gobernantes para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de económico territorial muchas personas que centran su atención en un número limitado de problemas” (Majone 2005). Una buena política, al menos tendría que traducirse en programas de acción gubernamental o del Estado, que toma en cuenta el largo, me- diano y corto plazo y busque como objetivo final garantizar los derechos y el bienestar de los ciudadanos en general o de un grupo en particular priorizado por razones de Estado. Se aplica a un sector social o territorio concreto, para resolver problemas sociales o para aprovechar oportuni- dades. E. Lahera dice que “en una política pública de calidad se manejan conjuntamente sus variables: políticas y legislativas, técnicas, financieras, fiscales y comunicacionales” (Majone 2005: 35).Breve revisión de los enfoques sobre políticas públicas Según Lowi (1992), las políticas públicas desde el punto de vista políticoExiste una marcada tendencia que sostiene que las políticas públicas se pueden tipificar en regulativas, redistributivas, distributivas y constitu-corresponden a la acción de una autoridad investida de poder público cionales. Las políticas de promoción económica, según esta clasificación,y de legitimidad gubernamental (Meny y Thoenig 1992). De este uso se encuentran en las distributivas, porque están orientadas a gruposhabitual se desprende el concepto de que política pública son todas las específicos a quienes se quiere promover. Las políticas de apoyo a ladecisiones y regulaciones que emanan de actores públicos con solucio- producción estarían en las redistributivas, porque buscan beneficiar anes específicas que se concretan en normas, organizaciones o institucio- toda la población de un territorio.nes, planes, programas, proyectos, acciones, presupuestos e inversionesfiscales (Pérez y otros 2008). En síntesis, de las diversas aproximaciones teóricas se pueden colegir algunas características comunes de una política pública de calidad:Recientemente, con la profundización de la democracia, se ha avanzado,definiendo una política pública de calidad a aquella que “corresponde • Tiene objetivos claros de cambio social que se expresan en resulta-a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo dos de mejoramiento del bienestar de la población, medibles en lapúblico definido en forma democrática. Dichos cursos de acción o de sociedad a través de indicadores objetivamente verificables.información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente,con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política • Está debidamente sustentada desde el punto de vista político y téc-pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también ins- nico, lo que justifica la movilización de recursos públicos y de otrostrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, actores implicados.así como la previsión de sus resultados” (Lahera 2008). • Contiene una orientación normativa porque expresa hacia dónde se 22 23
  13. 13. quiere impulsar a la sociedad en el tema referido. Desde este punto concertación y negociación con los diferentes actores con el de vista, también obedece a preferencias ideológicas y contextos fin de desarrollar sistemas productivos competitivos, generar sociales. empleo, ingresos y una economía equitativa en su zona de in- fluencia. Son parte importante de estas políticas, la promoción• Identifica a las instituciones que ejercerán autoridad, si es que no se de las inversiones, el fomento de las innovaciones productivas, cumple y, cómo y a quiénes se rendirá cuentas. el fortalecimiento del tejido institucional, la movilización de los recursos endógenos y el aprovechamiento de las oportunida-• Proyecta los efectos de las decisiones a tomar, y los riesgos posibles, des del entorno (Pérez y otros 2008). incorporando dichas variables como elementos clave. Desde principios del siglo XX ha habido diversas vertientes de diseño• Tienen un tiempo y un espacio, es decir, que se aplican en un sector de políticas públicas para el desarrollo local, incluyendo muchas de ca- o territorio concreto, así como prevén la participación de los diversos rácter nacional, como los procesos de descentralización de los países o niveles de gobierno. aquellas que privilegiaban el desarrollo de un territorio (como las zonas• Cuenta con las proyecciones de los recursos que se emplearán en francas). Desde la década de 1930 hasta la de 1970, la primera genera- términos económicos, técnicos, legales, financieros, etc. ción de políticas tenía como objetivo general atraer inversiones externas a determinadas zonas geográficas, mejorando para ello los factores de• Establece los mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de localización en la zona (externalidades positivas). A partir de la década gestión de la política pública. de 1970 hasta mediados de la de 1990, el eje de las políticas cambió,Las políticas de promoción económica territorial privilegiando el objetivo de hacer crecer determinados sectores inter- nos de los territorios, promoviendo la creación de nuevas empresas,Para que existan políticas territoriales se requiere un mínimo de descen- incubadoras, parques tecnológicos, reformas institucionales, etc. Ahoratralización del Estado. Las competencias otorgadas a estos niveles de estamos viviendo un nuevo enfoque de las políticas locales basadas engobierno delimitan el margen formal de actuación en el diseño de las la articulación de los actores económicos, promoviendo la formación depolíticas. El territorio es el lugar donde se facilita el diseño y la gestión clusters, cadenas productivas y concertación público-privada. La meta esde políticas, en concertación con los actores económicos privados y la mejorar la calidad de vida del territorio, buscando un redescubrimientosociedad civil. de los recursos locales que permita aprovechar las oportunidades del entorno. La definición de políticas de fomento económico y empleo des- de la administración central del Estado no resulta apropiada ni Según Alburquerque y Dini (2008), las políticas públicas locales deben eficiente cuando se trata de asegurar la modernización de los concentrarse en: sistemas productivos locales, que requieren una institucionali- dad mucho más cercana a sus problemas, potencialidades y • Fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo económico local y especificidad (Alburquerque 2008). empleo. • Eliminar los obstáculos y facilitar los instrumentos de apoyo apro- Las políticas públicas para la promoción económica territorial piado. son el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo que impulsa el gobierno del territorio (regional o local), en • Descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones. 24 25
  14. 14. • Incentivar la elaboración de planes de desarrollo y de empleo por • Tienen como objetivos públicos la promoción de empleo decente y las propias entidades locales, e incorporarlos en las estrategias mejoramiento de ingresos de la población. regionales. • Son elaboradas de manera participativa con los agentes económi-• Reforzar las funciones de evaluación conjuntamente con los actores cos del territorio. locales. • Se definen claramente los roles del sector público, del sector priva-La Cepal, sobre la base de diversas experiencias, plantea que las políticas do y del tercer sector.en DEL están centradas en: • El sector público coloca recursos cuando existe el compromiso del • La estrategia de desarrollo local: el nivel de gobierno local o regional sector privado, es decir, el esfuerzo público acompaña al esfuerzo debe promover la construcción de los planes, programas y proyec- privado en aquello que le compete. tos para el DEL, en concertación con el sector privado. Esta estrate- gia debe considerar las acciones para mejorar la productividad y la • Los programas y proyectos derivados de las políticas se focalizan en competitividad. subsectores económicos con potencial competitivo.• Acciones para el desarrollo local: deben abordar el hardware (in- • Es parte importante del conjunto de políticas la estrategia del desa- fraestructura de apoyo a la producción), el software (desarrollo de rrollo económico local. capacidades, innovaciones, investigación, espíritu emprendedor), y Para este trabajo usaremos el concepto de buenas políticas públicas, el orgware (capacidad organizativa del territorio). es decir aquellas que impulsaron los gobiernos locales en coordinación• Organización para el desarrollo local: para gestionar la estrategia, con los actores económicos privados, representantes de la sociedad civil es necesario fortalecer el rol de los gobiernos territoriales, de los y otras instituciones del territorio, orientadas a resolver problemas para gremios de los productores y crear instancias de concertación mejorar la competitividad de los pequeños emprendimientos. Estas de- público-privada. cisiones van acompañadas de los recursos económicos correspondien- tes y de mecanismos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.• Territorios y sectores estratégicos: cada territorio requiere un trata- miento específico y en cada uno de ellos existen sectores con alto potencial por donde se debe iniciar, para luego irradiar el trabajo.• Descentralización y desarrollo local: el gobierno del territorio debe tener la capacidad de negociar con los otros niveles de gobierno, tanto para efectivizar sus políticas de manera participativa con los otros niveles de gobierno como para proponer reformas para una mayor autonomía.Una síntesis de este recorrido sobre el desarrollo teórico de las políticaspúblicas en desarrollo económico territorial es la siguiente: 26 27
  15. 15. Los proyectos como instrumentos de ejecución de laspolíticas: apoyo a la producción y promoción económica […] tienen la finalidad de mejorar las condiciones generales yLos estrategas del DET deben estar en la frontera del conocimiento so- objetivas de producción, mediante la realización de obras debre los enfoques de desarrollo, las metodologías existentes y las leccio- riego, construcción de caminos, construcción de terrazas, etc.nes aprendidas de las experiencias. Un tema importante para el diseño Los beneficiarios son todos los productores localizados en lade proyectos y programas es diferenciar los proyectos de apoyo a la zona donde se efectúa la obra; los productores se beneficianproducción de los de promoción económica. Una diferencia entre los aún sin estar de acuerdo con ellas, en este sentido, la interven-municipios emprendedores y los tradicionales está en cómo han ido ción pública es indiscriminada, es para todos. El protagonistaconcibiendo sus proyectos en desarrollo económico los primeros res- es una dependencia pública (PADER, COSUDE 1999, citado enpecto de los segundos. Los primeros: Pérez 2008: 62). 28 29
  16. 16. Queda claro que las iniciativas de apoyo a la producción privilegian la paradójicamente, la ausencia de una carretera permitía que fuesen com-obra y no el agente económico (personas, empresas), principal factor petitivos en el mercado local o regional. Por ello es importante observardel cambio económico. Por su parte, los proyectos y acciones de pro- el cambio en la lógica de la inversión cuando se refiere a promociónmoción económica: económica, donde los proyectos son realizados desde y para determi- nados grupos de agentes económicos que requieren innovar sus pro- […] buscan facilitar y posibilitar inversiones privadas produc- cesos productivos, organizativos, comerciales o el entorno en donde se tivas provenientes de actores económicos, individuales o aso- desarrolla la actividad económica. La justificación desde el punto de vista ciados; en este sentido, la promoción económica es selectiva, público es la generación de empleo. está dirigida a los que “invierten”. La promoción económica no pone énfasis en la obra, sino en el servicio dirigido a potenciar Una cosa es realizar un proyecto de infraestructura de riego pensando las unidades productivas y a promover la innovación técnica y que los productores automáticamente mejorarán sus cultivos, su acceso organizativa en base a las inversiones de los mismos actores al mercado y consiguientemente sus ingresos, y otra es descubrir jun- privados, a eso se añaden recursos públicos o donaciones. tamente con los productores cuáles son las oportunidades de mercado La acción de promoción económica se efectúa a partir de la existentes, y en función de esos requerimientos analizar los capitales decisión de los actores privados, quienes buscan aprovechar que se tienen (económico, social, natural y humano) y hacer un proyec- las oportunidades de mercado (PADER, COSUDE 1999, citado to para superar los puntos críticos, movilizando la creatividad y energía en Pérez 2008: 64). de todos los implicados, fundamentalmente el compromiso de los agen- tes económicos.Aunque las fronteras entre ambas aproximaciones a veces aparecen di-fusas, permiten analizar la lógica de los proyectos y de las inversiones Hacerlo de la primera manera es fácil y obedece en la mayoría de casospúblicas y privadas. Los municipios emprendedores han superado ese a una oferta con fondos públicos y su instrumento de gestión es unviejo discurso que existe en el Perú, que dice que “lo importante es expediente técnico. Actuar de la segunda manera implica un caminohacer obras” o que “las carreteras generan desarrollo”. Las carreteras de complejo, porque no solo es técnico, sino que construye procesos po-por sí no generan desarrollo en un país con grandes brechas educativas, líticos, sociales y culturales, que son elementos centrales del DET. Losculturales y tecnológicas como el Perú. Son solo una de las condiciones proyectos de promoción económica deberían facilitar procesos simultá-para el desarrollo. El desarrollo es generado por el ser humano, sus neos de innovaciones productivas, fortalecimiento de las instituciones,capacidades e instituciones. Existen muchos lugares en el país en los mejoramiento de la gobernabilidad, así como afirmación y recreaciónque la llegada de las carreteras significó pérdidas de mercado para sus de la identidad. En los espacios rurales del Ande, la inclusión políticaproductores, porque no se prepararon para estas nuevas condiciones y, debería ser la entrada privilegiada de los proyectos. 30 31
  17. 17. 2 Políticas nacionales en desarrollo económico territorial en los últimos años 32 33
  18. 18. 1. Marco legal nacional cias público-privadas deben funcionar con lógica privada para flexibilizar procedimientos y tener mayor margen para la creatividad, como exige este tipo de iniciativas. Además, permitirían tener una masa crítica de técnicos no sujetos a los vaivenes de los cambios de gobierno y dedica- dos a pensar en el largo plazo, porque el desarrollo económico territorial debe ser abordado desde esa lógica y operado desde el corto plazo. En el año 2006 se creó el Fondo de Investigación y Desarrollo para la Competitividad (FIDECOM), fondo concursable para promover la investi- gación y desarrollo de proyectos de innovación productiva, de utilización práctica de las empresas. En el año 2007 se promulgaron la Ley Marco de Licencia de Funciona-A largo plazo, no habrá descentralización exitosa sin regiones y muni- miento y la Ley de Silencio Administrativo, ambas con el propósito decipios emprendedores, capaces de generar empleo y mejorar ingresos simplificar los trámites exigidos en el estado para el funcionamiento deen sus territorios, usando de manera eficiente sus potencialidades. La los negocios. Ese año también se dio la Ley de Mancomunidades Muni-pregunta clave para ello es: ¿se requiere una política nacional para el cipales, definiéndolas como “el acuerdo voluntario de dos o más muni-desarrollo económico territorial, o cientos de políticas locales para el cipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta dedesarrollo nacional, o un marco de referencia nacional que aliente y per- servicios y la ejecución obras, promoviendo el desarrollo local, la partici-mita desatar la creatividad de las iniciativas territoriales? El marco político pación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de servicios públicos”.y legal más importante dado en los últimos años consiste en la Ley de Esta ley tuvo problemas debido a que la definían como una organizaciónBases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Re- fuera de la esfera estatal, por consiguiente era casi imposible asignarlegionales y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (2003). Todas ellas fondos públicos. En el año 2009 se modificó esta ley, incorporando aestablecen como parte de sus competencias generar las condiciones las mancomunidades en la esfera estatal. Hasta finales del año 2010 sefavorables para el desarrollo el desarrollo económico local, con énfasis habían creado 33 mancomunidades distritales y una mixta (distrital yen las pequeñas y micro empresas. provincial), pero ninguna de ellas todavía podía mostrar avances impor- tantes en la prestación de algún servicio público de manera mancomu-Si hacemos un recuento de leyes directamente relacionadas con el fo- nada. El proceso tomará su tiempo, tanto por la confusión reinante en elmento de la economía en los territorios, la producción ha sido muy marco legal inicial como por la demora de su reglamentación y la pocaimportante. En el año 2003 se dio la Ley de Promoción de Inversiones claridad que tienen los propios gobiernos locales.Descentralizadas, que creó las agencias de fomento de inversión privada(AFIP), encargadas de promover oportunidades de negocio en concer- Durante el año 2008 se promulgaron varias normas relacionadas con eltación con el sector privado. Hasta el año 2010 se instalaron dieciséis desarrollo económico. Una primera fue la Ley Marco de las Asociacio-AFIP en las regiones (no tenemos información acerca de los gobier- nes Público-Privadas (APP), definiéndolas como “modalidades de par-nos locales). Estas instancias interesantes no funcionan en la práctica, ticipación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia,porque están concebidas como un apéndice y dentro de la burocracia conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos,estatal. Otras experiencias en el mundo nos muestran que estas instan- preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar, 34 35
  19. 19. operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”. tos públicos regionales y locales antiguos que eran especializados en laCualquiera de los tres niveles de gobierno podría usar estas modalida- implementación de proyectos de infraestructura y de algunos serviciosdes. Los proyectos APP en los gobiernos locales deberían ser aprobados públicos.por acuerdo de Concejo, luego de su formulación por el organismo pro-motor de la inversión privada. Finalmente podemos asegurar que, pese a la abundancia de normas, al ser la promoción económica una competencia compartida entre losLuego se dio la ley que implementa la inversión pública regional y local tres niveles de gobierno, mientras no se fije quién ejerce la función decon participación del sector privado, así como la que establece dispo- rectoría nacional ni cuáles son las orientaciones de políticas nacionales,siciones para apoyar la competitividad productiva (Ley 29337). Recién la situación seguirá teniendo sus áreas grises.en el año 2009 se reglamentó esta ley para que empiece a funcionarPROCOMPITE, un novedoso mecanismo estatal que permite aplicar fon-dos públicos a iniciativas empresariales privadas. Surge como parte delanálisis y la constatación de que en las regiones del país no basta conimpulsar los proyectos de infraestructura pública para promover el desa-rrollo, sino que hay una carencia de inversiones privadas para dar saltosen la innovación tecnológica para generar valor agregado a los productosy mejorar la competitividad. La idea es apoyar iniciativas privadas de altoimpacto en los territorios. Los sectores implicados desde el estado sonel MEF, PRODUCE y los gobiernos territoriales (regionales y locales). Lamanera de aplicar los recursos es a través de concursos, para lo cual 2. Políticas y programas desde el nivel ejecutivolas empresas de una cadena productiva se organizan y formulan supropuesta.Durante el año 2009 recién se reglamenta el FIDECOM y se implemen-ta el Fondo. Además, se da la Ley de Promoción para el Desarrollo deActividades Productivas en Zonas Altoandinas, de la que aún no se tieneuna evaluación de impactos pues durante el año 2010 solo realizarondos concursos del FIDECOM.Como vemos, en todo este periodo ha habido un gran esfuerzo enproducción legislativa; sin embargo, la implementación de estas normas Desde el Ejecutivo, durante estos años ha habido varios programas yen todos los casos ha sido incipiente. En algunos casos ello se debe a proyectos orientados a promover la economía de las regiones, aunqueque son recientes y se necesita un tiempo para formar la arquitectura no siempre con un enfoque de desarrollo territorial. Una primera dificul-institucional necesaria para la implementación, pero en otros se debió tad que ha cruzado estos nueve años del proceso de descentralizaciónfundamentalmente a que no fueron acompañadas por el desarrollo de es que no existe un ente rector nacional sobre el tema. La dispersiónlas capacidades y los recursos correspondientes. No hay que olvidar sectorial es complicada, por consiguiente el enfoque territorial de losque las competencias en DET son nuevas y están asentadas en apara- programas nacionales es débil o está ausente. 36 37
  20. 20. Por otro lado, los programas territoriales de las regiones y municipios SENASA, INRENA), PROMPERÚ, universidades, institutos de investiga-tienen dificultades para sintonizar con las orientaciones nacionales, ción, fondos concursables, cooperación técnica internacional y los gre-porque no existe esa “ventanilla única”. La articulación regional-local es mios. Hasta el año 2010 había diecisiete CITE en el Perú, de las cualesun proceso que ha ido mejorando conforme las regiones se han ido doce están ubicadas en las regiones. Esta es una herramienta poderosaafianzando, sin embargo todavía son casos aislados los programas de que requiere ser promovida de manera descentralizada. Los gobiernospromoción económica territorial regional-local que se hayan implemen- locales podrían mancomunarse para impulsarlas, tomando en cuentatado con éxito. Por ejemplo, en el caso de Cajamarca y Cusco se han que a la larga, sin innovación, no existe desarrollo económico territorial.elaborado agendas para el desarrollo económico de manera articuladaentre los gobiernos regionales y locales, y en Cajamarca se impulsó la Otra actividad interesante de PRODUCE fue la campaña “Cómprale almesa regional del cuy entre gobiernos locales distritales, provincial y el Perú”, y luego con las regiones, los programas de “Cómprale a tu región”.gobierno regional. También el programa MI EMPRESA, dirigido a las MYPE, depende de este sector, pero está poco articulado a los gobiernos locales y regiona-Revisando el funcionamiento del Poder Ejecutivo respecto del desarrollo les.económico, encontramos que el Ministerio de Economía y Finanzas seencarga de reglamentar y velar por la correcta aplicación de los recursos El MINCETUR promueve las exportaciones de los productos bandera depúblicos, determinar los lineamientos para la competitividad del país y las regiones. Durante este periodo, promovió los planes de exportacio-diseñar el modelo. nes en las veinticuatro regiones. Los programas y proyectos contempla- dos en los planes no han sido evaluados todavía, pero todo indica quePRODUCE trabaja promoviendo las MYPE, especialmente en desarrollo en la mayoría de regiones el sector privado exportador camina con pocaindustrial y pesquero. En estos años del proceso de descentralización, ayuda de las regiones.este sector ha manejado varios programas o proyectos muy importan-tes relacionados con la promoción económica en las regiones, con una Merecen un análisis especial los programas del Ministerio de Agricultura,visión innovadora. El primero es INNOVATE PERU, un fondo concursa- porque están relacionados con los espacios territoriales de los munici-ble para iniciativas de innovación productiva, en cuatro modalidades: (i) pios rurales. Los más importantes son: (i) AGRORURAL, que surge de laorientada a empresas asociadas que quieren resolver un problema con- fusión de varias OPD en el año 2008, como PRONAMACHS, PRO ABO-creto; (ii) dirigida a empresas individuales; (iii) relacionada con proyec- NOS, PROYECTO CORREDOR PUNO CUSCO, PROYECTO SIERRA NOR-tos menores para microempresas, y (iv) vinculada con proyectos asocia- TE, PROYECTO SIERRA SUR, MARENAS y ALIADOS. Tiene presencia entivos de transferencia tecnológica para microempresas. A este programa, mil distritos del Perú y su propósito es ser la instancia líder y articuladoramanejado desde el gobierno nacional, hasta 2010 se habían presentado de los programas de fomento productivo rural, impulsando consensosproyectos de dieciséis regiones. Una arquitectura institucional intergu- en alianza con decisores locales en favor del DET inclusivo. Su enfoquebernamental hubiera sido un esquema más acorde con el proceso de es claro; el problema está en que, en la práctica, sigue actuando de ma-descentralización. También depende de PRODUCE el impulso a los Cen- nera sectorial y no territorial, y por otro lado, en un país descentralizado.tros de Innovación Tecnológica (CITE), que pueden ser públicos o priva- ¿Ellos deben liderar este proceso o más bien su rol no será aportar ados. Cada CITE es un punto de encuentro entre el Estado, la academia y los esfuerzos locales y fortalecer los liderazgos territoriales? ¿Quién tieneel sector privado que se articula con el resto de elementos del Sistema mayor legitimidad en la localidad? Son preguntas que se deben resolverde Innovación de cada cadena productiva, en especial en las regiones. en los próximos años para no duplicar esfuerzos y tener realmente unCoordina estrechamente con otros organismos como el MINAG (INIA, enfoque territorial, que se inicia construyendo un tramado institucional 38 39
  21. 21. como fruto de la concertación local y encabezado por la autoridad local;(ii) Programa de Compensaciones de la Competitividad (AGROIDEAS). 3. DesarrolloTiene por objetivo elevar la competitividad de los medianos y pequeñosproductores agrarios mediante el fomento de la asociatividad y la adop-ción de tecnologías agropecuarias ambientalmente adecuadas. Este pro- de capacidadesgrama surgió en el marco del TLC y ha habido retrasos en su ejecución,entre otras razones porque está centralizado en Lima. La mayoría de losmunicipios rurales no sabe cómo apoyar a sus productores organizadosa postular a estos recursos.Un programa que parecía novedoso fue Sierra Exportadora, pero tam-bién tuvo un enfoque sectorial, con coordinaciones puntuales con losactores estables en los territorios. Al final esta iniciativa no tuvo los im-pactos esperados.También dependen del Ministerio de Agricultura el Instituto de Innova- Uno de los déficits en el proceso de descentralización ha sido el noción Agraria (INIA), la Autoridad Autónoma del Agua (ANA) y el Servicio contar con un plan de desarrollo de capacidades desde el inicio. ReciénNacional de Sanidad (SENASA). De ellas, la primera es sumamente im- en el año 2008 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Capaci-portante para el desarrollo rural; sin embargo, cuenta con muy pocos dades (2008-2011), una de cuyas líneas de capacitación identificadasrecursos. Su inserción en las dinámicas territoriales obedece más a la fue el desarrollo económico. En ese marco, se diseñó e implementó elvoluntad de sus funcionarios que a una estrategia de operación. Diplomado en Desarrollo Económico Territorial a partir de una alianzaEn síntesis, existen interesantes programas y proyectos nacionales de entre la Secretaría de Descentralización, REMURPE y APODER. Estaapoyo al desarrollo económico, pero es preciso rediseñarlos para po- experiencia recoge los aprendizajes de un diplomado anterior en Ge-der territorializar estas políticas, es decir, insertarlas en los espacios de rencia del Desarrollo Económico, también impulsado por REMURPE yconcertación regional o local, adecuando las propuestas a la cultura y APODER. Sin embargo, el esfuerzo es pequeño frente a los grandesdesafíos locales y hacerlas parte de la agenda y estrategias de trabajo de desafíos en el tema.los agentes económicos y de las instituciones locales. 40 41
  22. 22. 3 Reconstrucción y análisis de las experiencias 42 43
  23. 23. Caso 1 En el año 2003, cuando se inició la experiencia que analizamos, el Índice de Desarrollo Humano (IDH) era de 0,3967, es decir, el nivel más bajo en esta escala (el rango del estrato más bajo va de 0,3227 a 0,4579).La experiencia del distrito de Más adelante veremos cómo evolucionó este índice con la experiencia. Entre los años 2008 y 2010, la municipalidad tuvo un presupuesto acu-Condebamba, Cajamarca mulado de S/. 14 997 905; es decir, una inversión per cápita para el periodo S/. 1 135. Proceso seguido y configuración del modelo de gestión local y de promoción económica territorialPanorámica del distrito de Condebamba A manera de introducción, es necesario aclarar que, cuando nos referi-El distrito de Condebamba pertenece a la provincia de Cajabamba y mos a “modelo de gestión” en este texto, estamos definiendo la confi-se encuentra a 100 kilómetros de la ciudad de Cajamarca. Cuenta con guración particular de un gobierno local para gestionar los procesos.tres pisos ecológicos que configuran tres tipos diferentes de zonas deproducción económica: la zona baja, que pertenece al valle y donde No sería posible entender la experiencia de DET en el distrito de Con-se produce caña de azúcar, papa, maíz amarillo, fríjol y cuyes; la zona debamba sin analizar de manera sistémica el proceso político y socialmedia, que produce maíz, papas, verduras, pastos y cuyes, y la zona seguido en el territorio, donde las políticas de promoción económicaalta, donde se produce trigo, cebada, maíz y lentejas. Su población está tenían una dimensión del proyecto político local.concentrada en el espacio rural (96%). La población económicamenteactiva es mayor de 15 años y se dedica a actividades agropecuarias en Para hacer un análisis a profundidad, la experiencia puede dividirse enun 85%. cinco etapas: (i) gestión tradicional (hasta el año 2002); (ii) inicio de una gestión participativa con inclusión política (2003-2004); iii) inclu-El distrito de Condebamba tiene el mayor porcentaje de población de la sión económica como eje del desarrollo local (2004-2007); (iv) amplia-provincia, distribuida de la siguiente forma: POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES) Total % Mujeres 6 613 50,15 Hombres 6 573 49,85 Total 13 186 100Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda. 44 45
  24. 24. ción de las políticas económicas y de construcción de redes más allá del El modelo de gestión del gobierno local propuso tres grandes dimen-distrito (2007-2010), y (v) evaluación y continuidad de las políticas de siones: (i) fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local; (ii)promoción económica local. acondicionamiento territorial para el desarrollo, y (iii) construcción de institucionalidad de soporte para el desarrollo local. Veamos cada unaGestión tradicional (hasta el año 2002) de ellas:En la gran mayoría de municipios rurales del Perú, el ejercicio ciudada- • Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local. Parano se reducía a la participación de la población en el proceso electoral lograr este propósito, la municipalidad diseñó políticas orientadaspara elegir a sus autoridades locales. En el caso de Condebamba —una a buscar los mecanismos para la participación ciudadana. En esapoblación con más del 90% rural, sin un núcleo urbano importante—, dirección se revisó el Plan de desarrollo concertado, con una partici-la gestión local era tradicional, es decir, una municipalidad desarticula- pación masiva de la población, que tiene como un proceso previo lada del tejido social, con énfasis en la realización de algunas obras de capacitación a los líderes. Otro eje de trabajo fue organizar en cadainfraestructura, y prestadora de algunos servicios básicos, como agua caserío un Comité de Desarrollo Local (CODECO) como espacio deen algunos caseríos y servicios administrativos. En el año 2000, con el participación ciudadana, tanto en el proceso de planificación de lasapoyo de CARE, la municipalidad impulsó la elaboración del plan estra- acciones en su territorio y en el distrito como en el involucramientotégico de desarrollo, que se orienta en siete dimensiones del desarro- para solucionar los problemas detectados. También se convierte enllo: agricultura, pecuaria, comercialización, transporte y comunicaciones, el eje articulador de las demandas del caserío al gobierno local ysalud, educación y participación ciudadana. Algunas acciones previstas demás instituciones existentes en el territorio, con el fin de disminuiren el plan —principalmente las relacionadas con la atención de las ne- la fragmentación social y construir poder territorial.cesidades básicas de los pobladores del distrito— se implementaron enlos últimos meses de 2002. A fines de la gestión, la municipalidad orga- CODECO fue promovido y reconocido por una política pública, ex-nizó los comités de gestión de obra, que son instancias de participación presada en una ordenanza municipal. Este espacio se convirtió enciudadana encargadas de vigilar el cumplimiento adecuado de las obras una escuela de ciudadanía y de formación de líderes. En la organiza-planificadas. En resumen, en ese periodo se iniciaron algunas acciones ción se elegía a los tres delegados que participaban en la asambleaorientadas a cambiar la relación entre las autoridades municipales y los de la Mesa de Concertación Distrital. La Mesa de Concertación Dis-ciudadanos. trital es el espacio en donde se articulan las organizaciones de base, las instituciones públicas y oenegés para planificar el desarrollo yInicio de una gestión con inclusión política tomar decisiones en relación con temas de interés común. A travésdel sector rural de este espacio se logró articular los objetivos de desarrollo distrital al presupuesto participativo, que se elaboró por primera vez en elEn el año 2003 asumió funciones una nueva gestión municipal que año 2003, para ser ejecutado en el año 20041.se planteó hacer reformas profundas en la gestión municipal y territo-rial. Este hecho coincidió con el proceso de descentralización nacional,que emprendió diversas reformas a partir de la nueva Ley Orgánica de 1 La AMCEC asumió la tarea de impulsar el PP en sus municipalidades socias a través de un equipo de consultores, y se inició el uso del concepto de desarrollo económicoMunicipalidades, la Ley de Presupuesto Participativo y la instalación de local en los talleres de capacitación a los agentes participantes; sin embargo, el con-los primeros gobiernos regionales. En este marco, la gestión municipal, cepto y sus estrategias aún no eran comprendidos a cabalidad. De allí que en la institución municipal se seguía pensando que, mejorando las condiciones de infrae-revisó el plan de desarrollo concertado, animando la participación de structura, mejorarían las condiciones de vida. No se articulaban los ejes de desarrollotodos los sectores y caseríos. dentro de una lógica integral de intervención. 46 47
  25. 25. La movilización para la revisión del Plan estratégico mostró la po- la gestión son la confianza en la participación ciudadana2 y la trans-tencialidad de la participación, porque se involucraron los agentes parencia en la gestión, lo que explica el hecho de que el 100% delcomunales y autoridades de los caseríos, pero también comités de presupuesto municipal vaya al sistema de presupuesto participativo.regantes; instituciones del Estado como la Agencia Agraria, PRONA-MACHS, Promoción Agraria, y diversas oenegés, como el Instituto El proceso de participación iniciado fortaleció algunos de los capita-Cuencas, Jorge Basadre, CARE, ADRA y ADIAR. les que tienen los territorios y que generan el clima social propicio para el surgimiento de emprendimientos productivos y comerciales.En el Plan de Desarrollo Concertado, diseñado y publicado el año Así, el capital cívico —que es el nivel de compromiso de los ciuda-2004, se encuentra la siguiente visión de desarrollo: danos con su territorio, con corresponsabilidad para resolverlos— se potencia. También el capital social —principalmente relacionado con Al 2010, en el distrito de Condebamba mujeres y hombres la mejora de las organizaciones y los niveles de confianza— empieza conocemos y ejercemos nuestros derechos y deberes ciuda- a fortalecerse. El capital institucional —otro elemento que contribuye danos basados en la práctica de valores, orientando nuestras a generar condiciones favorables para el surgimiento de empren- acciones al desarrollo de las capacidades y potencialidades dimientos— también adquiere vigor. Un efecto de todos estos pro- humanas, contamos con organizaciones sociales fuertes que cesos fue el mejoramiento de la gobernabilidad territorial, con un participan concertadamente en el desarrollo local. gobierno local capaz de encauzar las demandas de la población y de establecer reglas de juego para interactuar con los otros actores Los agricultores organizados mejoramos la producción y pro- del territorio. ductividad agrícola y pecuaria, con criterio de sostenibilidad, garantizando la seguridad alimentaria de la población del • Acondicionamiento territorial para el desarrollo. Otra condición distrito, vinculando los excedentes de producción a mercados básica para ingresar a un proceso de promoción económica territo- establecidos, para lo cual hemos desarrollado un sistema de rial es fortalecer el capital económico o construido, mejorando las información sobre mercados y precios; nos enorgullece ser vías de comunicación y la electrificación rural. En función del plan de los primeros productores de menestras, leche y ganado de desarrollo concertado, el gobierno local impulsó políticas públicas engorde en la provincia de Cajabamba, así como los mejo- orientadas a resolver los problemas centrales para que la población res productores de cuyes en el mercado regional, generan- tenga servicios públicos e infraestructura de soporte como condi- do fuentes de trabajo e ingresos (Plan de Condebamba al ción para el desarrollo económico. De esta manera se construyeron 2010).De este plan se deriva una primera reforma en la organización mu- 2 El ex alcalde distrital Marcelino Hilario manifiesta: “En años anteriores a la determi-nicipal que tendrá dos brazos de actuación: uno ligado a los asuntos nación de la ley que obligó a ingresar en sistemas de participación ciudadana, la par- ticipación de la población era mínima: se los llamaba para que organicen su comitéadministrativos internos y el otro vinculado con el desarrollo de in- de gestión de obra y nada más. Se empieza a cambiar en el año 2003, con la ley.fraestructura básica y a los programas sociales. En los primeros me- El presupuesto participativo ha ordenado la administración municipal; antes todosses de 2004 se conformó el Consejo de Coordinación Local (CCL), solicitaban obras y la administración municipal tenía problemas por la cantidad de documentos que se tenían en despacho y para priorizar las obras. Para ser reelegidosespacio de concertación que tiene entre sus roles la coordinación de este sistema de participación ha sido clave, ya que los pobladores, tanto individualesla elaboración del presupuesto participativo. Los puntos centrales de como organizados, han solicitado que la gestión continúe. El sistema de rendición de cuentas se hacía en cada reunión que se tenía con la población […] El sistema de concertación por actividad productiva ha ordenado y le ha dado lógica y eficiencia al trabajo municipal: ¡logra construir una visión de desarrollo conjunto”. 48 49
  26. 26. carreteras y trochas carrozables hacia todos los caseríos y se em- • Construcción de la institucionalidad de soporte para el desa- prendió un agresivo programa de electrificación rural que, en ocho rrollo local. Desde el punto de vista teórico, el capital institucional años, llegó hasta el 70% de la población. Este trabajo se hizo en es un elemento clave para promover el desarrollo económico local. alianza con el gobierno regional. Servicios como educación y salud En esa dirección, en este periodo se encararon las reformas en también tuvieron mejoras en infraestructura y equipamiento, como la institución municipal y su vinculación con los actores sociales y se detalla en el gráfico. económicos. Se realizó una reforma de la organización municipal para trabajar bajo una lógica que tuviese como base la participación ciudadana, la transparencia y la promoción económica local. Como parte de esta reforma se creó la gerencia de desarrollo económico, y mediante ella promovieron la organización de los productores y ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL de mesas de trabajo por cadenas productivas. En resumen, el modelo de gestión que se fue configurando en el 100% de comunidades 70% de los caseríos en territorio fue una combinación compleja y equilibrada entre el for- (principales centros productivos) los últimos ocho años talecimiento de la gobernabilidad democrática local —que incluya políticamente al sector campesino en la toma de decisiones loca- les— y la construcción de una institucionalidad nueva, orientada a Carreteras Electricidad tener un gobierno local que promueva la participación ciudadana, la organización de los emprendedores y la promoción económica. El tercer elemento es el acondicionamiento del territorio con la infraes- Acondicionamiento tructura y los servicios prioritarios para el desarrollo. territorial para DEL El modelo pronto empezó a dar algunos resultados, expresados en una creciente participación ciudadana en la toma de decisiones y en el involucramiento en la resolución de problemas, en la mejora deServicios básicos: salud, sus organizaciones territoriales (CODECO) y funcionales, como las educación, saneami- Sistemas de riego asociaciones de productores. En este marco, se logró la ampliación ento de la cobertura de servicios como salud y educación y se mejoró Mejoramiento del Colegio Mil hectáreas en los últimos la infraestructura en electricidad, vialidad y obras de riego que eran Agropecuario y centros educativos ocho años (mejoramiento priorizadas en el presupuesto participativo. El modelo tiene como (infraestructura: viveros) y construcción de canales y eje central la promoción del desarrollo económico territorial. Los reservorios) líderes locales tenían como hipótesis de trabajo: “Si las familias tie- nen sus fuentes de ingresos, serán capaces de enfrentar de mejor manera los otros problemas que las afectan, como alimentación, La política de acondicionamiento territorial, que se orienta a fomentar salud, educación”. las actividades económicas, mejora la competitividad del territorio 50 51

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