Paraisos fiscales

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Paraisos fiscales

  1. 1. Bem-vind@ - Benvenuto - Bienvenido - Bienvenue - Velkommen - Welcome - Welkom - Willkommen Mundialización Criminalidad PARAÍSOS FISCALES: financiera. Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza Este artículo ha sido escrito por el Departamento político de Oxfam (Gran Bretaña). For further information, please contact :Jenny Kimmis: Tel: +44 1865 312212 Email: jkimmis@oxfam.org.uk Ruth Mayne: Tel: +44 1865 312279 Email: rmayne@oxfam.org.uk Fax: +44 1865 312245 Website: http://www.oxfam.org.uk/ Traducción: Oxfam no se hace responsable de la traducción. La traducción (autorizada) de estedocumento ha sido realizada por un equipo voluntario de traductores de ATTAC. Cris Martinez-Bensi & Yolanda. Frédéric Chamion, coorditrad@attac.orgRESUMEN Y COMENTARIOSRara vez han destacado de manera tan prominente los paraísos fiscales y los centros financierosextraterritoriales (CFE) en el periodismo económico como en la actualidad. La atención se concentraen los intereses de los países del norte y de las poderosas corporaciones transnacionales (CTN). Losprotagonistas principales del debate son el fisco, abogados de empresas, asesores fiscales yperiodistas financieros. Por el contrario, los países más pobres del mundo brillan por su ausencia, ydesafortunadamente, ya que los paraísos fiscales extraterritoriales son un obstáculo cada vez mayorpara la reducción de la pobreza. Están privando a los gobiernos de países en desarrollo de losingresos necesarios para sostener la inversión en servicios básicos y en la infraestructura económicade la que depende en gran medida el crecimiento económico. En este artículo sostenemos que loscentros extraterritoriales forman parte del problema de la pobreza mundial y que es necesario incluirlos intereses de los pobres en los planes de reforma.Las pérdidas económicas de los países en desarrollo relacionados con actividades extraterritorialesson incalculables. La ocultación, el comercio electrónico y la creciente movilidad del capitaldificulta a todos los gobiernos la recaudación de la renta. La línea entre evasión y elusión deimpuestos es cada vez más difusa. Pero según estimaciones moderadas, los paraísos fiscales hancontribuido a pérdidas en la renta de los países en desarrollo de por lo menos 50.000 millones dedólares americanos al año. Esta cifra equivaldría aproximadamente al flujo de ayuda anual a lospaíses en desarrollo. Repetimos que la estimación es moderada. Está calculada a partir de los efectosde competencia fiscal y de impagos de los impuestos de capitales en fuga. No se tienen en cuenta laevasión declarada de capitales, prácticas empresariales como la fijación de precios de transferencia
  2. 2. ni la utilización de paraísos fiscales para la declaración de menos beneficios.Las pérdidas de renta relacionadas con los paraísos fiscales y centros extraterritoriales no puedenanalizarse como un fenómeno aislado. Se combinan con problemas de deudas insostenibles,deterioro de las condiciones comerciales y disminución de las ayudas. Pero no hay duda de que elprecio que se paga en los paraísos fiscales a costa del desarrollo humano es grande. La pérdida de 50mil millones de dólares americanos equivale a seis veces el coste anual calculado para conseguir laeducación primaria universal y a casi tres veces el coste de la prestación de servicios sanitariosbásicos en el mundo. Desde luego, con sólo acabar con la desviación de fondos en detrimento de losgobiernos y su ingreso en los márgenes de beneficios de empresas y cuentas en bancosextraterritoriales no garantiza que se vayan a utilizar los fondos liberados para la erradicación de lapobreza. Esto dependerá de las estrategias concebidas por cada gobierno para la reducción eficaz dela pobreza. Pero al permitir la continuación de las prácticas actuales, se desvanecen las posibilidadesde éxito de la aplicación de aquellas estrategias.No hay una idea clara sobre el alcance de la actividad financiera extraterritorial. La mundializaciónde los mercados de capitales representa un aumento enorme del ámbito de la actividadextraterritorial. Se calcula que el equivalente a un tercio del PIB mundial total está depositado enparaísos fiscales. Gran parte de este dinero está oculto y no se pagan impuestos por él y por el restose pagan menos impuestos de los que se debiera. Las consecuencias son objeto de la preocupacióncreciente de gobiernos de todo el mundo. En Gran Bretaña, el intento del gobierno de impedir lautilización de paraísos fiscales como medio para evitar la declaración total de los ingresos (y portanto, la obligación tributaria) lo ha enfrentado con poderosas compañías transnacionales. Al menosuna de las grandes compañías ha amenazado con retirar la inversión en Gran Bretaña. Estosproblemas han conducido a una proliferación de iniciativas dirigidas al abordamiento de variosaspectos del problema. La OCDE dirige una iniciativa para el castigo de la competencia fiscalnociva, los organismos de la ONU están intentando contener el blanqueo de dinero y el Foro deEstabilidad Financiera (FEF) está estudiando el impacto del sistema extraterritorial en la estabilidadfinanciera mundial.Estas iniciativas son útiles hasta cierto punto, pero sólo reflejan los intereses de los países del norte.Irónicamente, estos países están en una posición mucho más privilegiada que los países endesarrollo. Si el fisco de Gran Bretaña y Alemania se siente amenazado por la actividadextraterritorial, ¿cuán graves serán los problemas a los que se enfrentan los países con débilessistemas de administración de impuestos? Y si los gobiernos de los países ricos ven los paraísosfiscales como una amenaza para la capacidad de financiación de servicios básicos, ¿cuán gravesserán las amenazas a las que se enfrentan los países pobres? Al fin y al cabo, en estos países 1,2 milmillones de personas no tienen acceso a servicios sanitarios, 125 millones de niños en edad escolarbásica no van a la escuela y una de cada cinco personas vive por debajo del umbral de pobreza.Que no se preste atención a la pobreza es sólo una parte del problema de las iniciativas actuales. Laotra es el desequilibrio. Algunos paraísos fiscales de países en desarrollo consideran, con razón,desproporcionada y parcial la actuación de los países del norte. Los paraísos fiscales forman parte deun problema mucho mayor que traspasa la actividad “extraterritorial” de pequeños estados isleños eimplica actividades “intraterritoriales” de economías importantes como las de la City de Londres yNueva York. Sin embargo, los esfuerzos de la OCDE para evitar la competición fiscal nociva hasupuesto el castigo de paraísos fiscales de pequeños estados y el trato condescendiente de los países
  3. 3. miembros implicados en prácticas fiscales nocivas.Puede que parezca que los paraísos fiscales no tienen nada que ver con el problema de la pobreza,pero están estrechamente ligados. Éstas son las tres maneras principales de cómo perjudican loscentros extraterritoriales los intereses de los países pobres.· Competencia fiscal y elusión de impuestos. Los paraísos fiscales y las prácticas fiscalesnocivas ofrecen a las grandes empresas y a los ricos la oportunidad de evitar sus obligacionestributarias. Esto limita la capacidad de los países de recaudar ingresos mediante el gravamen deimpuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede perjudicar gravemente lacapacidad de los gobiernos de países pobres de realizar inversiones básicas en servicios sociales y eninfraestructura económica de la que depende el bienestar humano y el desarrollo económicoduradero. También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de las oportunidades internacionesde evasión de impuestos ante la competencia nacional y la pequeña y mediana empresa, endesventaja. La competencia fiscal y la amenaza implícita de reubicación de inversiones ha obligadoa los países en desarrollo a bajar progresivamente la tasas impositivas sobre sociedades a inversoresextranjeros. Hace diez años, estas tasas eran por lo general del 30-35 por ciento, equivalenteaproximadamente a la tasa imperante en la mayoría de los países de la OCDE. En la actualidad,pocos países en desarrollo aplican tasas impositivas sobre sociedades superiores al 20 por ciento.Este cambio se debe sólo en una mínima parte a razones de eficacia (como demuestra la diferenciacada vez mayor que separa las tasas de los países de la OCDE y de los países en desarrollo), e indicaque la competencia fiscal ha sido la razón principal. Si los países en desarrollo aplicasen las tasasimpositivas sobre sociedades de la OCDE, los ingresos aumentarían por los menos en 50 milmillones de dólares americanos. Invertidos sabiamente, los fondos que se pierden por agujerosnegros fiscales y entran en centros financieros extraterritoriales, se podrían utilizar para financiarinversiones básicas en sanidad y educación. Esto no significa que pidamos el retorno a regímenesfiscales altos que perjudican la actividad inversora. La inversión directa extranjera tiene el potencialde generar beneficios reales para el desarrollo. Pero sin niveles razonables de recaudación fiscal, losgobiernos no pueden mantener la infraestructura social y económica necesaria para mantener uncrecimiento igualitario.· Blanqueo de dinero. El mundo extraterritorial es un paraíso seguro para prácticas como lacorrupción política, el tráfico de armas, diamantes y drogas. Aunque algunos paraísos como las IslasAnglonormandas o las Islas Caimán han creado una legislación contra el blanqueo de dinero, elproblema aún está muy extendido. Los paraísos facilitan el saqueo de fondos públicos por élitescorruptas en países pobres, lo que puede ser la mayor barrera para el desarrollo económico y social.Se ha calculado que en Nigeria, durante la dictadura de Abacha, fueron robados de los fondospúblicos 55 miles de millones de dólares americanos aproximadamente. Para hacernos una idea, enla actualidad el país se ve asolado por una deuda externa de 31 miles de millones de dólaresamericanos. Con razón, los países del norte presionan a los del sur para adoptar sistemaspresupuestarios más claros y transparentes, pero después crean incentivos para la corrupción al notratar con eficacia los paraísos fiscales y otros agujeros negros fiscales.· Inestabilidad económica. El sistema extraterritorial ha contribuido a la creciente incidencia decrisis económicas que han destruido el sistema de subsistencia de países pequeños. En estemomento, los paraísos fiscales y CFE son considerados imprescindibles para el funcionamiento demercados financieros mundiales. Durante los noventa, la inestabilidad de divisas y las subidas ybajadas de los movimientos de capitales en todo el mundo se convirtieron en rasgos característicosdel sistema financiero mundial. La crisis económica que asoló el oriente asiático a finales de losnoventa, fue, por lo menos en parte, el resultado de la volatilidad de estos mercados mundiales.Arrastrada por la crisis asiática, la economía indonesia sufrió una grave contracción y el número de
  4. 4. personas que viven bajo el umbral de pobreza se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones. EnTailandia, el presupuesto de sanidad se recortó casi un tercio. A casi tres años del comienzo de lacrisis, las economías de Tailandia e Indonesia siguen en dificultades debido a la gran carga de deudapública creada.El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el impacto de los paraísosfiscales en los países pobres y sobre las personas de bajos ingresos. Para que haya un cambio real, lacomunidad internacional tiene que adoptar un enfoque del problema más amplio y detallado sobre lacuestión de los paraísos fiscales y la competencia fiscal nociva. Con este artículo no pretendemoscrear unas propuestas políticas detalladas, sino presentar un conjunto de guías y seis opcionespolíticas clave que deberían ser consideradas con atención por la comunidad internacional.En Oxfam creemos que el proyecto internacional que trate los efectos de paraísos fiscales ycompetencia fiscal nociva debería contemplar: un enfoque sobre la pobreza; un método departicipación real en el que los países en desarrollo desempeñen parte fundamental en los debates;un enfoque multilateral sobre los problemas mundiales y estrategias para ayudar a diversificar laseconomías pequeñas, pobres y vulnerables por su dependencia de las prácticas fiscales nocivas eimponer normas para evitar el blanqueo de dinero. Las opciones políticas siguientes deberían serconsideradas por la comunidad internacional para ayudar a los países pobres a eliminar la evasión deimpuestos y reducir el impacto negativo de los paraísos fiscales:¨ Un enfoque multilateral con normas comunes para definir la base imponible para la reducciónde las oportunidades de evasión de CTN e inversores internacionales.¨ Un acuerdo multilateral que permita a los estados gravar a las multinacionales a partir de unabase única mundial con los mecanismos apropiados para asignar ingresos fiscalesinternacionalmente.¨ Se podría crear una administración fiscal mundial con el objetivo principal de asegurar quelos sistemas tributarios nacionales no tengan una repercusión mundial negativa.¨ Apoyo a la propuesta de una Convención Internacional para facilitar la recuperación yrepatriación de fondos apropiados de forma ilegal del tesoro nacional de países pobres.¨ Las normas de pago de impuestos en los países anfitriones deberían figurar en la lista de lasresponsabilidades de las empresas junto con las normas laborales y del medio ambiente Las normasque obliguen a las CTN a acabar con la evasión y elusión nocivas de impuestos deben formularse encódigos oficiales y voluntarios de conducta de las CTN y de la industria de gestión fiscal.¨ Un acuerdo multilateral para compartir información sobre la administración tributaria paraayudar a los países a erradicar la evasión de impuestos, sobre todo a los más pobres.PARAÍSOS FISCALES:Liberación de los billones ocultos para erradicar la pobreza1. IntroduccionHoy en día, los paraísos fiscales son casi siempre de referencia obligada en las noticias. Esto no esde extrañar si consideramos que se calcula que la riqueza equivalente en valor a un tercio delproducto interior bruto (PIB) mundial se guarda extraterritorialmente y una gran parte del capital
  5. 5. móvil mundial hace uso de los paraísos fiscales. Algunos acontecimientos recientes dan prueba de lamagnitud del problema: los millones robados de los fondos públicos de Nigeria duante el régimen deAbacha depositados en cuentas bancarias en Europa; los fondos desviados del Fondo MonetarioInternacional (FMI) destinados a Rusia que acabaron en el ámbito extraterritorial; los fondos decobertura registrados en las Islas Caimán que causan estragos al mover niveles ocultos de fondos porlos mercados mundiales y el debate actual entre la Unión Europea (UE) y el gobierno del ReinoUnido sobre cómo eliminar la evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por intereses. En elúltimo presupuesto, Gordon Brown reflejaba la preocupación de los gobiernos de todo el mundo alintroducir medidas destinadas a la recuperación de parte de los ingresos fiscales perdidos por el usohabitual de paraísos extraterritoriales por compañías con un ámbito de negocios internacional.Los gobiernos de todo el mundo demuestran su preocupación por la parte creciente de la economíamundial que se escapa del alcance de administraciones nacionales o internacionales. No faltaniniciativas internacionales para resolver los varios aspectos del problema de la extraterritorialidad.La Organización para la Cooperación Económica y Desarrollo (OCDE) y la UE han dirigido susesfuerzos a la resolución de problemas de gravamen de impuestos sobre compañías y personasfísicas, mientras que el Programa de las Naciones Unidas para el control internacional de la droga yel Grupo de acción financiera internacional (GAFI) creado por el Grupo de los Siete (G7) y basadoen la OCDE se han concentrado en la lucha contra el blanqueo de dinero. El Foro de EstabilidadFinanciera (FEF), creado en los inicios de la crisis asiática, publicó a principios de este año uninforme sobre el impacto de los centros financieros extraterritoriales (CFE) sobre el sistemaeconómico mundial.Aunque tienen aspectos útiles, estos esfuerzos abordan el problema desde el punto de vista de lospaíses del norte. La preocupación por el desarrollo y la erradicación de la pobreza no se cuentanentre las prioridades. Esto es lamentable, ya que parte de los efectos negativos del sistema actual sehace sentir con más virulencia en los países en desarrollo. Los países en desarrollo se ven afectadosde tres maneras principales:w Los paraísos fiscales ofrecen una vía de escape para las obligaciones tributarias de compañíasy personas de altos ingresos. Esto limita la capacidad de los países de recaudar ingresos mediante elgravamen de impuestos, tanto del capital nacional como extranjero. Esto puede perjudicargravemente la capacidad de los gobiernos de países pobres de realizar inversiones básicas enservicios sociales y en infraestructura económica de la que depende el bienestar humano y eldesarrollo económico duradero. También favorece a las CTN preparadas para hacer uso de lasoportunidades internaciones de evasión de impuestos ante la competencia nacional y la pequeña ymediana empresa, en desventaja.¨ El mundo extraterritorial es un paraíso seguro para prácticas como la corrupción política y eltráfico de armas y drogas, contribuye a la expansión del crimen mundial y facilita el saqueo defondos públicos por élites corruptas. Esto contribuye al aumento de la criminalidad e impide eldesarrollo de creación de presupuestos transparentes en países pobres.¨ El sistema extraterritorial ha contribuido a la creciente incidencia de crisis económicas quehan destruido el sistema de subsistencia de países pequeños. En este momento, los paraísos fiscalesy CFE son considerados imprescindibles para el funcionamiento de mercados financieros mundiales.En los últimos años, la inestabilidad de divisas y las subidas y bajadas de los movimientos decapitales en todo el mundo se han convertido en rasgos característicos del sistema financieromundial y han propiciado crisis económicas. Arrastrada por la reciente crisis asiática, la economíaindonesia sufrió una grave contracción y el número de personas que viven bajo el umbral de pobreza
  6. 6. se multiplicó por dos y alcanzó los 40 millones.No hay una idea clara de la gran cantidad de fondos evadidos (incluyendo la evasión legal e ilegal)que proporcionan el sistema extraterritorial y la competencia fiscal. Los países en desarrollo podríanestar perdiendo en renta un mínimo de 50 mil millones de dólares americanos al año; casi elequivalente al presupuesto de ayuda mundial. Esto limita en gran medida la capacidad de losgobiernos de los países en desarrollo de financiar el desarrollo económico y prestar serviciossociales básicos. Incluso la recuperación de parte de esta renta sería una ayuda importante para elcumplimiento del acuerdo internacional de reducción de la pobreza a la mitad para el 2015.Para que esto ocurra, los países tienen que recuperar la capacidad tributaria sobre el capital mundial.En un mercado global, es indispensable un planteamiento multilateral de gravamen y otras formas deregulación. Para que los pobres se beneficen de la globalización, los gobiernos tienen que recuperarla capacidad de financiar la redistribución mediante los ingresos fiscales. La inversión pública esnecesaria para conseguir una distribución más igualitaria de oportunidades en los mercadosmundiales y nacionales. Esto no se consigue con las tasas impositivas tradicionales, sinoconviniendo unas reglas del juego comunes que permitan cortar a los países con la evasión deimpuestos y actividades ilegales.Sin embargo, no es probable que los paraísos en países en desarrollo estén dispuestos a cooperar conlas iniciativas actuales a no ser que puedan tomar parte activa en los debates y se aborden losproblemas particulares. Algunas economías pequeñas, pobres y vulnerables consideran queestablecerse como paraísos fiscales es una opción económica atractiva, en parte por falta de otrasopciones. Los países del Caribe, por ejemplo, se encuentran con dificultades a la hora de competircon eficacia con productos agrícolas tradicionales debido a los obstáculos a los que se enfrentan,como el alto coste del transporte, economías de pequeña escala y mercados nacionales, y dumpingde exportaciones subvencionadas, como los productos lácteos, de los países ricos. Muchos de losparaísos fiscales desconfían en gran medida de la motivación de los países ricos y piensan que lainiciativa de la OCDE no es más que otro intento para evitar la competencia de los países endesarrollo en detrimento de sus propios intereses económicos. Son necesarias estrategias para ayudara diversificar estas economías y que no dependan de prácticas fiscales nocivas y para adoptarnormas que eviten el blanqueo de dinero, entre las que se incluyen la asistencia financiera y ampliasreformas en el sistema de comercio internacional.El objetivo de este artículo es lanzar una llamada de atención sobre el efecto que tienen los paraísosfiscales en los países pobres y sobre los pobres. En la Parte 2 se estudia el impacto del sistemaextraterritorial en países en desarrollo. Primero se tratan cuestiones tributarias, después la corrupcióny el blanqueo de dinero y, por último, la estabilidad económica. En la Parte 3 proponemos que seadopte un planteamiento multilateral real y detallado en trabajos futuros de la comunidadinternacional en paraísos fiscales y centros extraterritoriales y presentamos seis propuestas para lasolución de varios problemas relacionados con el sistema extraterritorial que deberían serconsideradas con atención.2. IMPACTO DE LOS PARAÍSOS FISCALES en PAÍSES EN DESARROLLOAl decir “paraíso fiscal” todo el mundo se imagina pequeñas islas y sol en el Caribe o en el PacíficoSur, habitadas por corruptos inspectores de hacienda y abogados empresariales, traficantes de drogasy toda una serie de maleantes. Todo esto forma parte de la leyenda que rodea a los paraísos fiscales yque sirve para ocultar la realidad.Los paraísos fiscales forman parte de un problema mucho mayor.[i] Como en la era de globalización
  7. 7. el capital es cada vez más móvil, los gobiernos nacionales se enfrentan a una carencia de alternativasa la fiscalización. Las corporaciones transnacionales y los ricos tienen libertad para depositar eldinero donde prefieran, y, evidentemente, muchos de ellos eligen lugares en los que pueden evitar oreducir el pago de impuestos, como los paraísos fiscales. Para los gobiernos de todo el mundo, lacapacidad de recaudar impuestos sobre sociedades o profesionales es limitada, mientras que elofrecer tasas competitivas de impuestos se está convirtiendo en una necesidad para atraer y retenercapital y fondos extranjeros.El rápido crecimiento de internet representa una presión adicional que reduce aún más las opcionesde fiscalización con las que cuentan los gobiernos. La expansión del uso de internet dificultará cadavez más el gravamen de bienes y servicios “virtuales”. Es preocupante que el anonimato de internetpueda conducir a la desaparación de contribuyentes y a mayores oportunidades para losblanqueadores de dinero. Internet podría también intensificar la competencia entre estados ya quepara las CTN sería más fácil trasladar sus actividades a regímenes de baja tributación, sobre todoporque la situación geográfica para muchas actividades es cada vez menos relevante.[ii]Los mercados se han mundializado, pero las estructuras tributarias permanecen en gran medida aniveles nacionales. Como se empiezan a sentir las presiones de la globalización, los regímenesfiscales nacionales se han enzarzado en una competitiva batalla. Algunos estados, al contar conalternativas limitadas para el crecimiento económico, han rendido la economía en esta contienda.Hoy en día las oportunidades que existen en el mundo para evitar impuestos y escapar a normativasson numerosas, los paraísos fiscales representan el papel principal. Debido al hermetismo que rodeaa los paraísos fiscales, sólo es posible realizar una estimación de las cantidades de dinero envueltas.Cálculos recientes estiman que la cantidad retenida en centros extraterritoriales es de 6 y 7 trillonesde dólares americanos, que es aproximadamente el equivalente al volumen mundial anual denegocios de bienes y servicios o un tercio del PIB mundial total. La mayor parte de ésta, quizás entre3 y 4 trillones de dólares americanos, está formada por los ahorros de las personas de altos ingresosdepositados en el extranjero. En lo que se refiere al movimiento de fondos que pasan por los paraísosfiscales, se piensa que las compañías financieras y no financieras son las principales implicadas. Unestudio reciente del FMI sobre inversiones de cartera atribuyen una diferencia de 1,7 trillones dedólares americanos entre activos y pasivos de inversiones de cartera canalizadas por centrosextraterritoriales.[iii] Además, las firmas internacionales utilizan los servicios bancariosextraterritoriales.Aunque la cantidad exacta es una incógnita, está claro que los paraísos fiscales atraen un capitaltotalmente desproporcionado para el tamaño del volumen de actividad económica. Los paraísosfiscales no representan más que el 1,2 de la población mundial y el tres por ciento del PIB mundial,pero suponen un increíble 26 por ciento de activos y un 31 por ciento de beneficios demultinacionales americanas.[iv]Los paraísos fiscales y los CFE poseen alguna o todas las características siguientes: (i) secretobancario, por el cual se prohíbe dar información sobre el cliente para cumplir con los impuestos deotro país y otras leyes civiles y penales; (ii) obligaciones de confidencialidad profesionales ocomerciales, por las que se impide a abogados, contables o empleados de la compañía la revelaciónde información confidencial sobre los clientes, aunque se infrinja la ley de otros países; (iii)legislación de compañías y trusts con muy pocos requerimientos de identificación, por ejemplo sepermite emitir acciones al portador, ocultándose así el titular real y (iv) un régimen tributario bajo oinexistente para no residentes o compañías que negocien fuera de su jurisdicción.En todo el mundo hay más de cien lugares que ofrecen impuestos y otros incentivos para compañías
  8. 8. y personas extranjeras. Muchos de ellos son las tradicionales islas, pero otros no. La palabra“extraterritorial” puede dar lugar a confusión al reforzar la idea generalizada de que lascaracterísticas indicadas anteriormente son más posible encontrarlas en estados pequeños o eneconomías isleñas cercanas a los mayores bloques comerciales del mundo. En efecto, muchosparaísos fiscales se amoldan esta imagen. En Europa, por ejemplo, están los tradicionales paraísosfiscales de Jersey y Liechtenstein y los nuevos, como Chipre y Malta. La región del Pacífico de Asiacuenta con las Islas del Pacífico y con centros como Labuan y Singapur. La India y el sur de Áfricase sirven de las Seychelles y Mauricio y las Américas de los paraísos fiscales del Caribe y Américacentral.Sin embargo, la mayor parte de los paraísos fiscales del mundo están en tierra firme. Londres yNueva York, por ejemplo, albergan una proporción significante de la actividad económicaextraterritorial mundial.[v] Cuando la comunidad internacional trata este problema parece olvidarsesiempre de este simple hecho. La OCDE, como parte de la ofensiva contra la competencia fiscalnociva, está redactando la lista de los paraísos fiscales del mundo. El FEF ha clasificado los centrosfinancieros mundiales de acuerdo con los niveles de supervisión y cooperación. Ni Londres niNueva York figuran en la lista del FEF. Se espera que la lista de la OCDE recoja los pequeñosparaísos fiscales y omita a peces más gordos como Singapur, Hong Kong o Suiza.La razón de esta anomalía obvia es que la OCDE ha trazado una distinción importante, aunquediscutible, entre paraísos fiscales, por un lado, y regímenes tributarios preferenciales nocivos enpaíses que no son paraísos fiscales, por el otro. Es decir, en los paraísos fiscales todo el sistema estáestablecido para ofrecer una estructura tributaria baja o inexistente sobre el capital móvilgeográficamente. Los regímenes tributarios preferenciales existen cuando un país con sistematributario “normal” ofrece un tratamiento especial a determinadas categorías de capital entrante. Nohay más que comparar la economía y la legislación de, por ejemplo, las Islas Caimán y el ReinoUnido para apreciar que esta diferencia es real a un determinado nivel. Pero si el objetivo de laOCDE es cortar la erosión de la base imponible nacional y asegurar la igualdad de estructurastributarias, la distinción es bastante contraproductiva.Lo que es más, las acciones punitivas de la OCDE contra la competencia fiscal nociva enfocan demanera muy diferente estas dos categorías de jurisdicción. Este año, la OCDE publicará una lista delos paraísos fiscales, el año que viene realizará una “lista negra” de paraísos que no cooperen yaquellas jurisdicciones que se nieguen a reformar el régimen, podrían enfrentarse a una serie desanciones graves. Los países miembro han sufrido una revista menos pública y más indulgente deidentificación de regímenes fiscales preferenciales potencialmente nocivos dentro de susjurisdicciones. La OCDE publicará una lista de estas prácticas y los países afectados tendrán hastaabril del 2003 para regularizar el sistema tributario.No es de extrañar que el proceso de la OCDE haya provocado tantas críticas en los estados pequeñosy economías isleñas por considerar que se las están demonizando y que no reciben un trato justo. Ala hora de ofrecer oportunidades para la evasión tributaria mundial, San Kitts y Nevis deberían seractores secundarios comparados con Suiza o Hong Kong.Al disponer de un sistema legal y normativo apropiado, varios países han convertido unidades de sueconomía en paraísos para ciertos sectores del mercado mundial. La City londinense, por ejemplo,alberga el mercado de eurobonos extraterritorial, Bélgica se ha establecido como paraíso para lassedes centrales de empresas y el Bangkok International Banking Facility (BIBF) de Tailandiacanalizó los movimientos de capital a corto plazo en Asia oriental antes de la reciente crisis. Otrosdestacan por ofrecer requerimientos de información y regulación mínimos u obligaciones deconfidencialidad rigurosas. Suiza, Austria y Luxemburgo se cuentan entre los países que han
  9. 9. luchado con denuedo para proteger el derecho a ofrecer servicios bancarios secretos.[vi]Los paraísos no sólo se distinguen por el tipo de servicio que ofrecen, sino que también cuentan conunas normas de regulación y supervisión muy variadas y diferentes niveles de cooperación con otrasjurisdicciones. Los paraísos fiscales de las Islas Anglonormandas, por ejemplo, ofrecen un nivel altode supervisión para la industria de servicios financieros, y varios paraísos fiscales del Caribe, comolas Islas Caimán y Bermuda, han realizado hace poco serios intentos de mejorar la regulación y latransparencia. Estos esfuerzos se deben al escrutinio creciente de los paraísos fiscales promovido porla OCDE para eliminar prácticas tributarias nocivas y por el trabajo de varios organismosinternacionales, entre los que se incluyen las Naciones Unidas (ONU), para solventar el problema deblanqueo de dinero.El nivel mayor de regulación y supervisión en los paraísos fiscales son medidas siempre bienvenidasen la dirección adecuada y deberían ser consideradas como tal. Sin embargo, unos paraísos fiscalesmejor regulados no son la solución a todos los problemas mencionados en este artículo. Primero, alconcentrarse en la supervisión prudencial de instituciones financieras de los paraísos fiscales, seignora el problema de la evasión de impuestos. En realidad, estas operaciones sirven para reforzar lalegitimidad del propio sistema extraterritorial, que defiende el derecho de companías y personasfísicas a eludir las obligaciones fiscales por medios legales. Segundo, los más bienintencionadosesfuerzos para crear un paraíso bien regulado pueden tener un efecto contraproducente. Los paraísoscon instituciones fiscales muy reguladas pueden ser muy atractivos para los blanqueadores dedinero, precisamente por tener fama de respetables. Esto se aprecia en la serie de escándalos que hantambaleado centros e instituciones financieras consagrados, como en las investigaciones recientessobre el papel del prestigioso Banco de Nueva York en el caso del blanqueo de dinero ruso. Lasbuenas intenciones de las autoridades supervisoras de paraísos fiscales pueden frustrarse, ya quepara el blanqueo de dinero se necesita, precisamente, realizar grandes esfuerzos para ocultar laprocedencia de los fondos. Por desgracia, mientras que existan herramientas de planeamientotributario, compañías de negocios internacionales y trusts, quedarán expuestos a actividadesdelictivas de los que buscan blanquear fondos.Los paraísos, por tanto, son de diversos tipos, con niveles muy diferentes de acatamiento de lasnormas internacionales y ofrecen una gama de servicios. Las herramientas creadas y el ambiente deocultación que garantizan los paraísos fiscales sirven para diferentes propósitos legales e ilegales,incluyendo la elusión y evasión de impuestos y otras regulaciones y el blanqueo de fondos obtenidosilegalmente. La proliferación de paraísos y centros extraterritoriales coincide con un gran aumentodel nivel de capital financiero que se mueve por todo el mundo. Como la mayor parte de éste utilizael sistema extraterritorial, una gran parte del capital mundial se escapa del control de los gobiernosnacionales o de agencias internacionales. Los efectos negativos se hacen notar con gran fuerza enpaíses en desarrollo, como se explicará en esta sección. Los esfuerzos actuales para contener elproblema extraterritorial, eliminando los paraísos peores y creando una normativa internacional paralos mejores, servirá de poco para abordar los problemas reales.ImpuestosLos impuestos se consideran el componente esencial de una sociedad justa y eficaz. El principioelemental para la recaudación tributaria es la obligación social liberal de compañías e individuos apagar impuestos en proporción con sus ingresos para la financiación de bienes públicos y delbienestar social. Sin embargo, el proceso paralelo de la liberalización del comercio e inversiones y laproliferación de los paraísos fiscales han permitido a muchas CTN y a personas de altos ingresos aescapar de sus obligaciones tributarias. El carácter internacional de las CTN les permite elegirlugares de acuerdo con los diferentes regímenes fiscales u otras ventajas ofertadas. Lo que es más
  10. 10. importante, pueden atribuir artificialmente la titularidad de activos o el lugar de las transacciones asubsidiarios documentarios en las jurisdicciones o paraísos oportunos. Esto les permite minimizar latributación de ganancias mercantiles en su origen y aplazar la tributación del país sobre gananciasretenidas. Las CTN dispuestas a explotar estas oportunidades de elusión de impuestosinternacionales pueden conseguir una ventaja considerable sobre la competencia nacional y lapequeña y mediana empresa.La liberalización ha conducido a un creciente número de países a entrar en liza para atraer inversiónextranjera ofreciendo tasas impositivas bajas sobre capitales. Esto ha llevado a una reducción de lastasas impositivas generalizada para los subsidiarios y afiliados extranjeros de las compañíastransnacionales. Las tasas impositivas sobre sociedades para afiliadas de los EEUU que funcionan enlos países en desarrollo han bajado de un 54 por ciento a un 28 por ciento entre 1983 y 1996.Normalemente son las CTN las que hostigan la batalla, al amenazar de mantenerse alejadas de lospaíses en los que no se ofrezcan incentivos tributarios apropiados. En Zambia, Anglo American hafijado un nivel tributario bajo sobre sociedades para un proyecto de inversión a gran escala (elproyecto de minería en Konkola Deep). La tasa impositiva aplicada sería del 25 por ciento, adiferencia de la tasa normal del 35 por ciento para compañías extranjeras.[vii] A su vez, la recientedecisión de las autoridades fiscales de la India de restringir el uso del paraíso fiscal de Mauricio ainversores institucionales extranjeros para la canalización de fondos en el país, ha sufridorápidamente un revés debido a las amenazas de que ahuyentaría futuras inversiones..Presiones como ésta, disminuyen en gran medida la capacidad de los países en desarrollo definanciar el desarrollo y la reducción de la pobreza. Oxfam calcula que, en total, los países endesarrollo pueden estar perdiendo ingresos tributarios anuales de por lo menos 50 mil millones dedólares americanos debido a la competencia fiscal y el uso de paraísos fiscales. La recuperación departe de estos ingresos podrían tener repercusiones enormes para los países en desarrollo máspobres. Si se utilizasen con propiedad, estos fondos se podrían utilizar para financiar la sanidad y laeducación y mejorar la vida de 1,2 mil millones de personas en todo el mundo que viven en extremapobreza. Aunque no todos los gobiernos utilizarían estos recursos con eficacia ni los dedicarían a lareducción de la pobreza, sería injusto esgrimir esta razón para negarles esta oportunidad a otros.Competencia fiscal y paraísos fiscalesEn 1998, un informe de la OCDE titulado “Harmful tax competition: an Emerging Global Issue”(Competición fiscal nociva: un problema mundial en emergencia) define a los paraísos fiscales comouna forma perjudicial de competencia fiscal porque “roban” la base imponible de otros países alofrecer un marco de acción acomodaticio y ofrecer una legislación para actividades básicamenteficticias. Los paraísos fiscales también animan la contienda entre países por imponer tasasimpositivas más bajas y ofrecer a capital extranjero la opción de una tributación baja o inexistente.Esto hay que distinguirlo de otras formas de competencia fiscal destinadas a la atracción deinversiones reales que pueden ser nocivas o no y de las diferencias entre tasas impositivas deaplicación general. La necesidad de reprimir la competencia fiscal nociva tiene que ser compensadacon los derechos democráticos de los países a determinar las tasas impositivas de aplicación general,que con frecuencia varían de estado a estado.Evasión de impuestos sobre ingresos percibidos por interesesEn la gran mayoría de los casos, los ingresos percibidos por intereses producidos por ahorrosdepositados en el extranjero eluden la fiscalidad tanto en el país donde se invierte o deposita y en elpaís original del inversor o ahorrador. Las consecuencias de esto en términos de erosión de baseimponible en los países industrializados y en desarrollo son aún más profundas debido a la magnitud
  11. 11. de ahorros transfronterizos e inversiones realizadas al principio del siglo XXI. Algunos cálculosestiman que el capital que guardan en el extranjero personas de altos ingresos es de 3 a 4 billones dedólares americanos. La magnitud del movimiento de capitales lo convierte en un puntoespecialmente crítico para los países en desarrollo, sobre todo debido a las limitaciones definanciación de desarrollo.El movimiento de capitales es sin duda un problema muy complejo. El movimiento de capital estácompuesto por dinero legal en busca de un clima propicio para la inversión, comprensible debido alas condiciones en algunos países en desarrollo, y sumas de dinero de actividades ilegales que seblanquean en el extranjero. Dado que el movimiento de capitales se debe a menudo a una reacciónracional ante circunstancias locales como la mala administración y la falta de confianza en lasinstituciones nacionales, el argumento más utilizado es que es más un síntoma que una causa de losproblemas de la mayoría de los países en desarrollo. Sin embargo, visto desde el punto de vista delas limitaciones financieras de los países pobres, está claro que, por diferentes razones, las grandessumas de capital que se drenan anualmente de estas economías son parte del problema. Por igual,aunque no se puede decir que los paraísos extraterritoriales sean la causa del movimiento decapitales, la existencia de canales internacionales seguros por los que puede circular el dinero,agrava claramente la situación.Desde que los EEUU abolieron la retención fiscal sobre residentes extranjeros y recaudaron ingresospercibidos por intereses en las inversiones de cartera de 1984, ninguna otra economía mayoritaria seha atrevido a mantener retención fiscal por miedo a perder inversiones extranjeras.[viii] Casi todoslos países industrializados, y muchos países en desarrollo, no gravan en la actualidad el interéscreado en ahorros de residentes extranjeros. Las economías en desarrollo y en transición que se estánintegrando en la economía mundial no se pueden permitir gravar impuestos sobre los ingresospercibidos por intereses, ya que el impuesto se cargaría al prestatario en forma de tipos de interésmás altos. En todos los países, el miedo a que el dinero se traslade a cualquier otro lado, imposibilitatomar medidas unilaterales sobre los ingresos percibidos por intereses. Este problema está en cabezade la oposición del Reino Unido a la propuesta de la UE sobre la retención de impuestos en toda laregión. En defensa de los fuertes intereses de la City londinense, el gobierno del Reino Unido haadvertido que una retención de impuestos en toda la UE ahuyentaría a los inversores a jurisdiccionesfuera de la UE, sobre todo a centros extraterritoriales.En principio, los ingresos creados por el ahorro debería ser gravado por regla general en el lugar deresidencia del inversor, pero, en la práctica, esto depende de la honradez del contribuyente para ladeclaración de estos ingresos y en el intercambio efectivo de información. El fisco, sobre todo en lospaíses en desarrollo, dispone rara vez de medios eficaces para saber los ingresos de los residentes enel extranjero. Muchas veces también se da el caso de que la legislación tributaria está escrita poraquellos que más se benefician de ella. En algunos países en desarrollo, el régimen tributario permiteo incluso promueve el impago de impuestos de ingresos extranjeros. Aunque no sea así, y lostratados fiscales contengan acuerdos apropiados de intercambio de información, la opción de losparaísos fiscales garantiza a los ahorradores una manera de escapar a la detección.Evasión de impuestos de las CTNLa fiscalidad de las CTN también es problemática. Las CTN se aprovechan de las diferencias de lossistemas tributarios nacionales y de vacíos en los acuerdos fiscales internacionales para minimizar lafiscalidad. Se benefician del sistema extraterritorial indirectamente, ya que la competencia fiscalentre países se debe en parte de la existencia de los paraísos fiscales, y directamente, ya que las CTNtienen siempre afiliadas documentarias en jurisdicciones extraterritoriales, que se pueden utilizarpara evadir impuestos.
  12. 12. La competencia entre países huéspedes por la atracción de inversión extranjera directa lleva amuchos a ofrecer incentivos especiales y vacaciones fiscales, que normalmente no están adisposición de las compañías nacionales. Los gobiernos calculan que los beneficios de la atracciónde inversiones compensan por la erosión en la base imponible. Algunos países en desarrollo ven losincentivos financieros como una de las pocas herramientas políticas que les han dejado para atraer yretener inversión directa de capital extranjero. Sin embargo, la realidad demuestra que mientras quelos incentivos fiscales pueden atraer inversiones extranjeras cubiertas, no son la clave determinantede la inversión directa extranjera, que es atraída por mercados grandes, recursos naturales,infraestructuras para el desarrollo, una mano de obra relativamente barata y eficiente, estabilidadmacroeconómica y regímenes de comercio liberales. La competencia fiscal puede ser muy costosapara los países en desarrollo que no pueden competir con los subsidios masivos ofrecidos por lospaíses ricos y con frecuencia carecen de los medios para supervisar y gravar a las CTN con eficacia.Las medidas actuales no resuelven adecuadamente estos problemas. Los países de la OCDE cuentancon provisiones especiales para gravar las afiliadas extraterritoriales, que se pueden tratar comoEmpresas Extranjeras Controladas (EEC), aunque muchas compañías y actividades aún quedan fuerade esta esfera. Al mismo tiempo, los países en desarrollo no cuentan, por lo general, con los recursospara desplegar normas sofisticadas anti-evasión y son de cualquier modo más vulnerables a lasamenazas de desinversión.Recuadro 1: Corporación de noticias.En marzo de 1999, The Economist informó que en los cuatro años al 30 de junio del año anterior, laCorporación de Noticias y sus subsidiarias pagaron una tasa de impuesto efectiva de alrededor del 6por ciento solamente. Esto se comparaba con el 31 por ciento pagado por la Disney. The Economistnota que "las tasas de impuesto corporativo básicas en Australia, Norteamérica y Gran Bretaña, lostres mayores países en los que opera la Corporación de Noticias son del 36%, 35% y 30%respectivamente".El artículo apunta a las dificultades de averiguar acerca de lo específico de los asuntos impositivosde la Corporación de noticias a causa de la estructura corporativa compleja de la compañía. "En losúltimos informes, el grupo enumera alrededor de 800 subsidiarias, incluyendo alrededor de 60incorporadas en paraísos impositivos tales como las Islas Cayman, Bermuda, las AntillasHolandesas y las Islas Vírgenes británicas, donde las leyes de secreto son tan atractivas como elclima".El artículo continúa, "La estructura, dictada por la elaborada planificación impositiva del Sr.Murdoch tiene algunas consecuencias bizarras. Las operaciones más rentables de la Corporación deNoticias británica en los 90 no era el Sunday Times o su exitoso negocio televisivo satélite BSkyB.Era el News Publishers, una compañía incorporada en Bermuda . La News Publishers ha obtenido enlos siete años hasta el 30 de junio de 1996 alrededor de 1,6 billones de libras en ganancias netas.Este es un hecho notable para una compañía que parece no tener empleados, ni ninguna fuente deingresos desde fuera de las compañías del Sr. Murdoch".Analizando la información disponible sobre la Newscorp Investments, el principal holding británicocon 101 subsidiarias, The Economist trató de descubrir cuántos impuestos habían pagado lacompañías. Averiguaron que desde junio de 1987, aunque el grupo había obtenido 1,4 millones delibras en ganancias, no había pagado los impuestos netos británicos en absoluto. Esto puede ser enparte debido al uso extensivo aunque legal por parte de las compañías de las escapatoriasimpositivas para proteger ganancias en los paraísos fiscales. Como dice el artículo, "A nadie el gustapagar impuestos, pero el brazo de la Corporación de Noticias británica es inusual en el grado en el
  13. 13. que logra evitarlo".Economist, 20 de marzo de 1999.Aún cuando las compañías no están cosechando los beneficios de la competencia impositiva, unafirma extranjera puede reducir sus ganancias sujetas a impuestos estableciendo filiales enjurisdicciones offshore, tales como las notorias Corporaciones Internacionales de Negocios (siglasen inglés IBCs). Las TNCs pueden utilizar estos vehículos offshore para retener activos y encaminaringresos de forma que reduzcan su exposición al impuesto tanto en sus países como en los paísanfitrión.Además, el precio de transferencia puede involucrar la manipulación de transacciones dentro de lacompañía para disminuir la obligación impositiva. Por ejemplo, una multinacional puede elegiremitir facturas por mercaderías que han sido manufacturadas onshore a través de una compañíaoffshore. Esto transfiere ganancias a las jurisdicciones con menores impuestos. Las TNCs puedentambién reducir sus ganancias sujetas a impuestos al deducir cargas, por ejemplo, hechas porservicios ofrecidos desde dentro del grupo y para intereses sobre préstamos. Estos pagos pueden serencaminados a través de un socio de trato a un paraíso fiscal, que no grava tales ingresos de origenextranjero y no tiene un tratado para intercambio de información.Estas prácticas no sólo reducen los ingresos impositivos disponibles a los gobiernos sino quetambién distorsionan la forma en que las firmas internacionales organizan sus actividades. Lasfirmas grandes reconocen este problema, como lo muestra en un comentario reciente sobre el preciode tranferencia hecho por Phillip Gillett, el controlador de impuestos del grupo en ICI:"Comercialmente, el precio de transferencia no tiene sentido. Nos fuerza a gastar un montón detiempo haciendo cosas que no tienen sentido desde un punto de vista comercial... Los negociosquieren organizarse como si hubiera un mercado de productos único regional o global. En lugar deeso, el impuesto está determinando cómo ellas mismas se organizan".The Economist, 29 de enero de 2000.El impacto del desarrollo.Es difícil estimar el impacto total de los paraísos fiscales y de otras prácticas impositivas nocivassobre los países en vías de desarrollo, que no es menor porque el secreto involucrado obscurece lareal extensión de los movimientos internacionales de capital y el uso de los paraísos fiscales porparte de las TNCs. Sin embargo, es claro que las pérdidas de ingresos por impuestos sonsignificativas, especialmente en relación a los recursos presupuestarios limitados disponibles en lospaíses pobres.Como hemos visto, el alcance creciente de las corporaciones extranjeras para minimizar lasobligaciones impositivas debido a la competencia impositiva entre países y el uso de los paraísosfiscales tienen implicancias importantes para la base impositiva de los países individualmente. Estoproduce problemas particulares para los países en vías de desarrollo, algunos de los cuales confíanfuertemente en los ingresos por impuestos de las corporaciones.En los últimos veinte años, la competencia impositiva ha tenido como resultado una "carrera hasta elfondo" en las tasas de impuestos de las corporaciones en muchos países en vías de desarrollo. Lahabilidad de los inversores para utilizar los centros offshore ha sido un elemento clave en estacompetencia. Mientras que dos décadas atrás las tasas impositivas en los países en vías de
  14. 14. desarrollo hubieran sido comparables con, o más altas a, aquéllas de los países de la OCDE, enmuchos casos son hoy considerablemente más bajas. El resultado final es menores ingresosimpositivos. Para estimar la pérdida de impuestos para los países en vías de desarrollo, una autoridadútil es calcular los ingresos impositivos basados en cifras para el stock de las inversiones extranjerasdirectas hacia el interior.De acuerdo a las cifras de la UNCTAD para 1998, el stock hacia adentro de las FDI para todos lospaíses en vías de desarrollo fue de U$ 1219 billones. 9 Una aproximación de los ingresos impositivosque los países en vías de desarrollo deberían estar recibiendo puede entonces se calcula queutilizando una tasa promedio de retorno sobre las inversiones y una tasa impositiva de corporacionesrazonable. La cifra del Banco Mundial para la tasa de retorno sobre las FDI en los países en vías endesarrollo como un todo está entre 16 y 18 por ciento, con tasas considerablemente más altas paralos países en África. Sin embargo, la cifra de la tasa de retorno excluye el efecto del precio detransferencia y otras prácticas que las compañías emplean para reducir las ganancias pre-impositivas. Es entonces razonable utilizar una tasa de retorno sobre las FDI de al menos un 20 porciento. Mientras que es difícil establecer una tasa impositiva de corporaciones razonable, elpromedio de la OCDE de alrededor de 35 por ciento es una autoridad útil. Aunque las tasasimpositivas promedio para corporaciones tiende a ser mucho menor que el 35 por ciento en muchospaíses en desarrollo hoy en día, esta cifra hubiera estado probablemente debajo del promedio haceveinte años.Teniendo como supuesto una tasa de retorno sobre las FDI de 20 por ciento, y una tasa impositivadel 35 por ciento, los países en vías de desarrollo deberían estar recibiendo ingresos impositivos dealrededor de U$ 85 billones por año de las corporaciones extranjeras. Reciben en realidad alrededorde U$ 50 billones por año como mucho. Esto implica que los países en vías de desarrollo como untodo podrían estar perdiendo en ingresos impositivos alrededor de U$ 35 billones por año comoresultado de la competencia impositiva. Es probable que esta sea una estimación extremadamenteconservadora en tanto, no sólo las cifras oficiales tienden a subestimar el valor real del stock deFDI, sino que también estas cifras no toman en cuenta las transacciones financieras de las firmasgrandes. 10Aún más difícil de cuantificar, aunque casi seguramente es más importante en términos de ingresosimpositivos perdidos, son los diversos métodos empleados por las TNCs para reducir sus gananciassujetas a impuestos. El ejemplo de la Corporación de Noticias en el Recuadro 1 ilustra un casoextremo del uso creativo de las filiales del "periódico" en los paraísos fiscales por parte de grandescompañías internacionalmente activas. Sin embargo, la práctica de manipular las transaccionesdentro de las compañía a fin de reducir ganancias sujetas a impuestos está claramente extendida. Enun estudio de la UNCTAD que evalúa el significado de los desvíos de ingresos por las TNCs , elochenta y cuatro por ciento de los países en vías de desarrollo que tomaba parte pensaba que lasfiliales que albergaban desviaban el ingreso de sus compañías madre para evitar obligacionesimpositivas. 11 La cifra del ingreso impositivo de U$ 85 billones explica alguna forma el efecto deestas prácticas al utilizar una tasa de retorno de pre-impuesto levemente más alta que aquéllasestimadas por el Banco Mundial.El ingreso impositivo previsto sobre el ingreso de interés sobre los ahorros que se mantienen en elextranjero podría también estar despojando a los países en vías de desarrollo de un financiamientomuy necesario. A fin de estimar ingresos previstos posibles, pueden ser útiles las cifras de la huidade capitales. Es bastante seguro suponer que la mayoría de las huidas de capital van a los paísesdonde no están sujetos a impuestos en origen y que también escapan obligaciones impositivas en lospaíses de residencia. Para 1990, se estimaba el stock de huida de capital de los países en vías dedesarrollo en alrededor de U$ 700 billones. Una vez más, estimar una tasa promedio de retorno
  15. 15. sobre estos fondos, y una tasa impositiva razonable, nos permite cuantificar posibles ingresosimpositivos perdidos. Es posible para los individuos ricos que utilizan paraísos fiscales tener unacartera sofisticada de inversiones que les dan un retorno general relativamente alto. Una tasa deretorno del 10 por ciento sobre inversiones es entonces una suposición razonable. Como este trabajoha demostrado, raramente se le impone impuestos al ingreso por interés de los ahorros mantenidosen el extranjero. Si se lo hiciera, sin embargo, una tasa impositiva del 22 por ciento sería razonable.Bajo la propuesta de la UE para una tasa aplicable en toda la UE sobre los ingresos de interés, loque se ha propuesto es una tasa mínima del 20 por ciento.Teniendo por supuesta una tasa de retorno del 10 por ciento, y una tasa impositiva del 22 por ciento,el impuesto sobre ingreso por interés de los U$ 700 billones de huida de capital se estaríacontribuyendo a los países en vías de desarrollo ingresos impositivos por una friolera de alrededorde U$ 15,4 billones por año.La cifra combinada para la pérdida impositiva para las TNCs y el ingreso por interés sobre ahorrosen los países en vías de desarrollo podrían entonces estar por encima de los U$ 50 billones cada año.Por ejemplo, el Banco Mundial ha estimado que podría proveer un paquete de salud básico por uncosto anual de U$ 12 por persona para los países de ingreso bajo y de U$ 21,5 para los países deingreso medio. Basándose en las cifras de población de 1996, el costo total para los países de ingresomedio y bajo sería aproximadamente de U$ 73 billones.Esta pérdida impositiva es particularmente significativa dado que los países pobres enfrentan unrango de dificultades adicionales en relación a la recaudación de ingresos impositivos. Además delproblema de la huida de capital, los países de ingreso medio y bajo tienen una base impositiva débily entonces proporciones bajas en términos de ingreso/PBI. Muchos países en vías de desarrollotambién tienen administraciones impositivas débiles. Como resultado, muchos países en vías dedesarrollo tienen ingresos impositivos bajos así como también limitaciones de recursos bajo la formade grandes pesos de deuda, impuestos declinantes del comercio y flujos de ayuda reducidos. Estaslimitaciones tienen como resultado una provisión pobre de bienes públicos en los países que tienenla mayor necesidad. Las cifras del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)muestran que en 1997, en los países en vías de desarrollo con bajo nivel del desarrollo humano, losingresos impositivos componían 11 por ciento del PBI, mientras que el gasto público en salud yeducación se mantuvo en un cuatro por ciento del PBI (o U$ 11 per cápita). Las cifrascorrespondientes para los países industrializados fueron de 26 por ciento para los ingresosimpositivos y del 12 por ciento para el gasto público en salud y educación (o U$ 3.261 per cápita).Se necesitan ingresos impositivos para financiar bienes públicos que contribuyen al desarrollo de lainfraestructura social y económica. La mayoría de los países obtienen ingresos imponiendoimpuestos tanto al capital como al trabajo. La competencia impositiva entre los países y elcrecimiento exponencial en el uso de los paraísos fiscales ha significado que los Estados encuentranuna dificultad creciente para imponer impuestos a los ingresos provenientes del capital. Esto implicaque los ingresos impositivos declinarán o que el peso de los impuestos tendrá que desviarse máspesadamente sobre el trabajo.En los últimos años, los gobiernos en todo el mundo han aumentado la proporción del PBI querecaudan como ingresos impositivos. Los ingresos de los impuestos de los individuos y lascorporaciones han estado deprimidos durante este período, con un aumento solventado por aumentosen los impuestos al consumo(por ejemplo, el impuesto al valor agregado) e impuestos nominales(por ejemplo, el seguro nacional). Esto constituye un desvío de la carga impositiva del capital altrabajo. Esto tiene un efecto regresivo porque el ingreso de capital es ganadodesproporcionadamente por los ricos y es menos gravado, mientras que el consumo que se grava
  16. 16. más responde a una mayor parte de los gastos de la gente pobre. Esto, a su vez puede explicar enparte la desigualdad en el ingreso que se agrava en varias regiones del mundo en vías de desarrollo.Además, se llega a un punto donde ningún aumento adicional en los impuestos sobre el trabajo seríafactible, o políticamente imposible, y esto puede forzar a los gobiernos a reducir los gastos delgobierno.Elección y responsabilidad.Los que apoyan la competencia impositiva sostienen que alienta la reducción y racionalización delos sistemas impositivos y provee a los contribuyentes y a las compañías una elección entrediferentes combinaciones de impuestos y bienes públicos. En este contexto, se ve a la planificaciónimpositiva como una forma legítima para que las compañías y los individuos eviten cargasimpositivas y regulaciones injustas. Sin embargo, esto supone que todos los ciudadanos y lascompañías son igualmente móviles, que no es el caso. También ignora la realidad de la competenciaimpositiva. Las compañías pueden localizarse en un país que ofrece recortes impositivos a las firmasextranjeras, pero tiene un impuesto normal o alto para los residentes en él. Tal compañía entonces sebeneficia con altos estándares de infraestructura y niveles de educación, por ejemplo, pero no paga através de impuestos: es el problema del "jinete libre"(free-rider en inglés).Mientras que los elementos de la planificación impositiva son indudablemente legales, esto noimplica que es legítima desde una perspectiva de la pobreza. Las compañías internacionalmenteactivas tienen una obligación hacia los accionistas de minimizar sus obligaciones impositivas, a finde maximizar las ganancias post-impuesto. Sin embargo, deberían también actuar responsablementehacia las sociedades que conforman sus mercados, y en consecuencia, contribuyen a sus ganancias.Esto no es solamente bueno para el desarrollo, sino que también es bueno para las compañíasmismas. Las TNCs necesitan darse cuenta de que el contribuir a financiar la infraestructura, lascomunicaciones y los niveles de educación de los que dependen los mercados fuertes beneficiará suinterés comercial a más largo plazo. Sin embargo, la planificación impositiva puede crear grandesdesigualdades entre las compañías y las industrias en cuando a sus responsabilidades impositivas,dependiendo de sus oportunidades o de su disposición para explotar tales mecanismos.Corrupción y lavado de dinero."En tanto aumenta la interdependencia- cada país es tan vulnerable al crimen financiero como eleslabón más débil de la cadena"(Larry Summers, Secretario del Tesoro de los EEUU)12Los paraísos financieros son utilizados para lavar las ganancias de las actividades ilegales ycorruptas, incluyendo el tráfico de drogas, diversos tipos de actividades fraudulentas, la corrupciónpública, la evasión impositiva, el contrabando y el tráfico de armas y diamantes. Los paraísosfinancieros pueden ser el eslabón débil al cual se refiere Larry Summers y, una vez más, son lospaíses más pobres del mundo los que están más seriamente afectados por mucha de esta actividadilegal.El espacio de secreto provisto por la "interfase offshore" entre en la actividad criminal y el mundode las transacciones financieras legítimas se ha convertido en un elemento crucial del crimenmoderno y en un mecanismo que permite la corrupción. 13 Los centros offshore, al combinar lasherramientas para obscurecer el origen de los fondos con un ambiente de no cooperación con lacomunidad internacional en las investigaciones criminales e impositivas, ofrecen un "Triángulo delas Bermudas" para obscurecer los activos y disfrazar el sendero del dinero proveniente de
  17. 17. actividades criminales. Las herramientas utilizadas son a menudo las mismas que aquéllas utilizadaspara evitar los impuestos: cuentas en bancos offshore y registros de compañías protegidos por leyesde secreto; fideicomisos offshore; los precios de transferencia, y las transacciones de propiedaddentro de las firmas. En tanto la línea entre los usos legítimos e ilegales del ámbito offshore sevuelve más confusa, es muy difícil para las investigaciones para hacer efectiva la ley detectar elcrimen de la actividad de lavado de dinero. El informe de 1998 de la Oficina de las Naciones Unidaspara el Control de las Drogas y la Prevención del Crimen (siglas en inglés: UNDCP) sobre losParaísos Financieros establece:"El común denominador en el lavado de dinero y de varios crímenes financieros es el mecanismoque lo hace posible que ha sido creado en los paraísos financieros y los centros offshores" 14El lavado de dinero facilita la corrupción pública, un problema serio en muchos países pobres.Mientras que la comunidad internacional critica a la corrupción en los países en vías de desarrollo,se presta menos atención a los destinos de mucho del dinero ilícitamente obtenido. Los mecanismosque hacen posible esto en los paraísos financieros permiten que los líderes y funcionarios corruptos,que están obteniendo coimas o saqueando las finanzas públicas de sus países escondan losorígenes de los fondos que adquieren. La evidencia del uso extensivo de los servicios de los bancosprivados y de los paraísos offshore por parte de las elites políticas y económicas derivan en granmedida de los intentos por investigar los asuntos de políticos depuestos y sus parientes. En 1999,The Economist estimó que los líderes africanos tienen U$ 20 billones solamente en las cuentasbancarias suizas. Para poner esto en contexto, esto es dos veces el monto que África subsaharianapaga en servicios de la deuda.Algunos de los más notorios clientes de la industria internacional de los bancos privados hanprovenido de los países en vías de desarrollo: Mobutu en el ex Zaire, Sani Abacha en Nigeria,Marcos en las Filipinas, Baby Doc Duvalier en Haití y Raúl Salinas, hermano del ex presidentemexicano. En uno de los más grandes escándalos por lavado de dinero de los últimos años sealegaba que Raúl Salinas había aceptado grandes coimas de los traficantes de drogas. Se reveló quelas ganancias eran luego lavadas vía varios bancos con sede en Suiza, incluyendo a una sucursaldel Citibank en Ginebra. Se reveló más tarde que las autoridades suizas habían congelado U$ 132millones en las cuenta bancarias utilizadas por Salinas. 15El uso de los paraísos financieros para lavar las ganancias de la corrupción es un asunto importantepara las autoridades nacionales, así como para las autoridades globales. La corrupción y el lavado dedinero carcomen los esfuerzos por introducir presupuestos más transparentes y confiables en lospaíses más pobres.Recuadro 2: NigeriaLa corrupción es un fenómeno mundial, pero en los países pobres como Nigeria, representa unabarrera importante al desarrollo económico y político, y reduce la capacidad de los gobiernosnacionales para implementar estrategias efectivas de reducción de la pobreza. 16 A través de los años,los billones de dólares han sido sacados fuera de las finanzas públicas nigerianas y puestas en unainstitución offshore. Los gobiernos del G7 y las Instituciones Financieras Internacionales ponenmucho énfasis en el problema de la corrupción de los países en vías de desarrollo pero son menosruidosos con respecto a los centros offshore y a las cuentas de los bancos privados que proveen unparaíso seguro para muchas de estas ganancias. La corrupción y el sistema offshore que lo facilita,niega a la gente de los países en vías de desarrollo el derecho a políticas públicas justas y tienenimplicancias devastadoras para los muy pobres
  18. 18. Se ha estimado que alrededor de U$ 55 billones fueron saqueados de los fondos públicos nigerianospor Sani Abacha y sus socios durante su presidencia y escondido en bancos occidentales. El nuevogobierno nigeriano está buscando ayuda de los gobiernos británico y norteamericano y de la UniónEuropea para recuperar una cifra estimada en U$ 2,2 billones de estos fondos robados. El gobiernotiene dudas, sin embargo, con respecto a la disposición de cooperar de los bancos internacionales yde algunos países europeos, particularmente de Suiza, de Luxemburgo e Irlanda.Las cifras nigerianas para la riqueza robadas son asombrosas, particularmente en un paísesclasificado como un País Pobre Altamente Endeudado (siglas en inglés HIPC ), que está luchandocuerpo a cuerpo con una carga de deuda externa de alrededor de U$ 31 billones y donde alrededordel 30 por ciento de la población está viviendo con menos de un dólar por día. Los U$ 2,2 billonespara los que el gobierno está actualmente trabajando por recuperar y que representa U$ 19 percápita, cubriría con creces el presupuesto anual de educación que funciona en alrededor de U$ 16per cápita.Estabilidad financiera.Una gran parte del capital globalmente móvil ahora hace uso del sistema offshore en tanto fluyealrededor del mundo buscando maximizar las ganancias y minimizar las obligaciones impositivas.En tanto el mundo offshore está en gran medida más allá del alcance de las autoridades nacionales einternacionales, su rol aumentado ha contribuido al incremento en episodios del tumulto financieroque ha caracterizado a los 90. 17 Las recientes crisis financieras en el Este Asiático y en Rusia sehan desarrollado hasta convertirse en crisis económicas y sociales devastadoras, causando seriasconsecuencias en el desarrollo humano en los países golpeados por la crisis. A consecuencia de lacrisis, los esfuerzos para ajustar la regulación de los mercados financieros internacionales han sidofrustrados por el sistema offshore.De acuerdo al reciente informe del grupo de trabajo del FSF sobre los centros offshore, las OFCs noparecen haber sido un gran factor causal en los episodios recientes de la inestabilidad financierasistémica. Sin embargo, el informe hace notar que:"Pero las OFCs han aparecido en algunas crisis y, en tanto los sistemas financieros nacionales sevuelven más interdependientes, los problemas futuros en las OFCs podrían traer consecuenciaspara otros centros financieros. El crecimiento significativo en los activos y obligaciones de lasinstituciones localizadas en OFCs y la naturaleza interbancaria del mercado offshore, junto con unsospechado aumento en las actividades del balance externo de las instituciones localizadas en lasOFC(sobre las cuales existe información inadecuada) aumentan el riesgo de contagio." 18Los paraísos fiscales y las OFCs son ahora consideradas fundamentales en la operación de losmercados financieros globales. Las actividades bancarias internacionales incluyendo los mercadosde cambio offshore (tales como el mercado Eurodólar) están íntimamente inter-relacionados con elmundo de las finanzas offshore. El crecimiento de los mercados de cambios offshore es un factorque contribuye al inmenso crecimiento en el comercio global de intercambio extranjero, que habíaalcanzado alrededor de U$ 1,8 trillones por día para 1998, y el correspondiente aumento eninestabilidad cambiaria.Los paraísos fiscales y las OFCs también son utilizadas por instituciones financieras privadasglobalmente activas, tales como los bancos y los fondos de inversión, como centros de reserva parala inversión especulativa y de corto plazo en las economías en vías de desarrollo y de transición.Conducir las inversiones vía el sistema offshore puede ser utilizado para evitar la regulación (porejemplo, los requisitos de capital y revelación de información) para esquivar los controles de capital
  19. 19. de un país y para reducir los niveles de impuestos pagados sobre ganancias.No es una coincidencia que el comercio derivativo y las actividades de inversión de fondoscompensatorios, dos áreas que están causando la mayor preocupación en los debates sobre laarquitectura financiera global, estén estrechamente asociados al sistema offshore. Los nuevos ycomplejos instrumentos financieros, los vehículos de inversión secretos, y el amplio uso de lasinstituciones offshore tienen muy serias implicancias para la estabilidad financiera global. El casicolapso del fondo compensatorio de los EEUU Long Term Capital Management (Administración deCapital de Largo Plazo) en 1998 y los miedos que lo acompañaron con respecto a las implicanciassistémicas potenciales, dieron una señal de alerta de que las cosas habían quedado fuera de control.La escala del problema llevó a Vito Tanzi, Director del Departamento de Asuntos Fiscales en elFMI, a escribir:"La complejidad del mercado financiero internacional en el cual los "científicos del cohete" hanestado desarrollando progresivamente un mercado más difícil de comprender y estrategias deinversión, y la pérdida de una identidad nacional clara para el dinero invertido o incluso para lainstitución que hace la inversión, hace que la regulación de estas actividades sea muy difícil oimposible," 19Además del vínculo global entre las instituciones offshore y la inestabilidad, el uso de laslocalidades offshore puede también tener un impacto más directo en la estabilidad de las economíasde los países en vías de desarrollo. Algunos países, ansiosos por atraer capital extranjero, alientan losflujos entrantes al establecer facilidades offshore cerca de sus mercados. Un ejemplo reciente de estofue el establecimiento en Tailandia del BIBF.Recuadro 3: El Servicio Bancario Internacional de Bankok (siglas en inglés BIBF). 20A finales de los 80 y a comienzos de los 90 las autoridades tailandesas adoptaron una política másagresiva para atraer ingresos de capitales. En 1992, se estableció el BIBF con el objetivo de mejorarel acceso de las firmas locales a los mercados internacionales de capital a través del sistema bancarionacional. Los bancos del BIBF podían tomar depósitos o pedir préstamos en el extranjero y otorgarpréstamos en moneda extranjera en Tailandia y en el extranjero. El BIBF esencialmente funcionabacomo un centro offshore, en tanto que los bancos del BIBF recibían incentivos impositivos y estabanexentos de una serie de requisitos regulatorios para sus negocios internacionales. Estos incentivospueden haber facilitado la circunvención de los controles de capital existentes en Tailandi yactuaron como una influencia a favor de los ingresos de corto plazo.En los años que llevaron a la caída de Asia, el BIBF fue más y más utilizado por los bancosdomésticos para financiar préstamos en moneda extranjera a las firmas locales, que no eranusualmente compensados. En tanto el sistema bancario local se volvió extremadamente vulnerable alos riesgos de cambio extranjeros, Tailandia fue acumulando un crecimiento excesivo deobligaciones externas de corto plazo. Cuando estalló la crisis en Tailandia, el BIBF respondía porcasi la mitad de los préstamos extranjeros en el país; muchos de estos fondos habían sidocanalizados a la actividad especulativa.La crisis de Tailandia implicó reveses económicos y financieros que trajeron dificultades severas alpueblo tailandés. Durante el período 1996-98, el PBI de Tailandia cayó en alrededor del 12 porciento teniendo como consecuencia impactos serios en el empleo y los salarios. Como resultado dela crisis, más de un millón de personas en Tailandia fueron empujadas a la pobreza. Casi tres añosluego del estallido de la crisis, Tailandia está peleando para intentar manejar la pesada carga de ladeuda pública que ésta creó.
  20. 20. Los episodios de la inestabilidad financiera global impactan más severamente en los países en víasde desarrollo, y en la gente pobre dentro de estos países. Durante los 90, los flujos de capital privadoy los flujos de cartera en particular llegaron a jugar un rol más y más importante en elfinanciamiento externo de las economías en vías de desarrollo y en transición. En tanto estaseconomías se integran a la economía global, sus mercados de capitales más pequeños y más frágileslos hacen particularmente vulnerables a los shocks económicos. Como se ha visto en los hechosrecientes en Tailandia, Indonesia y Rusia, las crisis financieras pueden provocar agudas bajasmacroeconómicas que, a su vez, traen como resultado creciente niveles de pobreza.Las economías asiáticas golpeadas por la crisis han sufrido un brutal ajuste y una recesión profundaen su camino a la recuperación. A fin de sostener los flujos al exterior de capital en gran escala, quetotaliza el 11 por ciento de sus PBIs combinados en los dos años siguientes a la caída, estos paísestuvieron que generar grandes excedentes de cuenta corriente. El FMI, que lideró el esfuerzo derescate multilateral en los países en crisis, exigió austeridad económica. El ajuste se lograríarecortando el gasto interno y la inversión a través de una combinación de altas tasas de interés,recortes en el gasto público y rentas públicas incrementadas. A medida que subían abruptamente lastasas, y que el capital extranjero continuaba huyendo, la inversión colapsó y muchas compañíasfueron llevadas a la quiebra.La caída asiática llevó a severas declinaciones en el PBI en los países golpeados por la crisis; en1998, el PBI cayó en un 14,3 pro ciento en Indonesia y en un 12 por ciento en Tailandia. El shockmacroeconómico estuvo canalizado hacia la gente pobre en tanto los salarios reales cayeron y crecióel desempleo, aumentaron los precios y se hicieron recortes en el gasto del gobierno y la provisiónde los servicios básicos como parte de los programas de austeridad. Entre 1996 y 1998 en Indonesiael número de gente que vive en la pobreza se duplicó a 40 millones.Las crisis no solamente producen un deterioro en los niveles de vida actuales de la gente pobre sinoque también a menudo provocan respuestas que pueden tener implicancias negativas de largo plazopara la equidad y la reducción de la pobreza. Durante las crisis, los niños son frecuentementeretirados de las escuelas y se los manda a trabajar, el consumo reducido de comida a menudo lleva ala desnutrición y a una salud pobre y la venta de bienes puede evitar que los hogares continúenllevando a cabo una actividad productiva. En Indonesia, la reciente crisis financiera se convirtió enuna crisis de educación, especialmente para los niños más pobres. Las tasas de matrícula escolar enel nivel secundario declinaron de cuatro a cinco por ciento, con la mayor declinación en áreasurbanas y entre los sectores más pobres de la población. Las tasas de deserción para los niñostambién crecieron tanto en las áreas rurales como en las urbanas con los aumentos más grandes entrela gente más pobre. Los trabajadores de la educación en Indonesia informaron que los padres teníandificultades para pagar las cuotas, que las ausencias habían crecido en tanto los niños pasaban mástiempo ayudando a los padres con las actividades económicas, y que los niños que realmente asistíana la escuela estaban comiendo menos. El impacto de los shocks macroeconómicos sobre laeducación en los países golpeados por la crisis, como lo muestra la experiencia de Indonesia,obstaculizan tanto la recuperación económica en el objetivo a corto plazo y a largo plazo de obtenermodelos equitativos de crecimiento.3. Opciones y recomendaciones.Este trabajo ha reseñado el debate internacional sobre la competencia impositiva nociva y el secretoy ha llamado la atención con respecto a la profunda relevancia que esto tiene para la gente pobre. Elsistema bancario privado y la planificación impositiva internacional siguen siendo el coto de unpequeño puñado de individuos ricos y de corporaciones multinacionales grandes. Los ingresosreducidos de los gobiernos la corrupción pública y la inestabilidad económica todos impactan
  21. 21. desproporcionadamente sobre el 1,2 billón de personas que viven en la pobreza.Un enfoque de desarrollo.Para que ocurra un cambio significativo, la comunidad internacional necesita adoptar un enfoquemás global sobre el tema de las finanzas offshore. Es imperativo que este enfoque incorpore unaperspectiva de desarrollo y que incluya totalmente a los países en vías de desarrollo en lasdiscusiones. Los últimos años han visto una riqueza de iniciativas internacionales, casi enteramentelideradas por los países de la OCDE, diseñadas para contener los problemas asociados con el ámbitooffshore más que para cuestionar su legitimidad. Sin embargo, es necesario retroceder un paso deesta actividad que se concentra en apuntalar el presente sistema, y cuestionar qué lugar tienen lasfinanzas offshore y los paraísos fiscales en la economía global y quiénes son los ganadores y losperdedores. El trabajo futuro con respecto al ámbito offshore podría guiarse por los siguientesprincipios:Un enfoque inclusivo. La cuestión offshore es un tema global, y las discusiones deberían involucrara todos los países desde el principio. El trabajo sobre la cuestión offshore actual alojado en laOCDE y la FSF corre el peligro de ser percibido como otro ejemplo aun de que son los países ricoslos que definen los términos del debate, acordando estándares e incorporando entonces a los paísesmás pobres en el estadio de la implementación. 21 El trabajo sobre la cuestión offshore debería tenercomo objetivos centrales la reducción de la pobreza y el desarrollo humano.Un enfoque multilateral. La implementación de impuestos, la corrupción y la inestabilidad soncuestiones globales que requieren enfoques globales. Cualquier cosa que sea menos que un enfoqueglobal corre el riesgo de ser inefectiva, en tanto el problema simplemente se desviará hacia elpróximo eslabón de la cadena. Se necesita un marco multilateral que equilibre la necesidad de doblarla competencia impositiva con un respeto por la habilidad de los gobiernos para establecer tasasimpositivas generalmente aplicables y que habilitan a los países, especialmente los más pobres, ahacer frente a la evasión impositiva.Compartir el peso. Las economías pequeñas, pobres y vulnerables, a causa de su falta de alternativaseconómicas, han encontrado que establecerse como paraísos fiscales es una opción económicaatractiva. Algunas economías pueden depender de sus negocios offshore en tanto como un 20 porciento de su PBI. Se necesitan estrategias para ayudar a aquellas economías a diversificarse de sudependencia de prácticas impositivas nocivas y a satisfacer los estándares para evitar el lavado dedinero, incluyendo la ayuda financiera así como también reformas más amplias para el sistemacomercial internacional, con sanciones como último recurso.El Reino Unido está bien ubicado para tomar un rol preponderante en la promoción de un enfoqueinclusivo y multilateral para el problema offshore con un énfasis genuino sobre la reducción de lapobreza y la equidad. El gobierno del Reino Unido ha comprometido su apoyo para que la accióninternacional consiga los objetivos de desarrollo internacional para el 2015 y es una fuerzainfluyente en los diversos grupos internacionales que debaten la cuestión offshore. También tienenuna responsabilidad especial con respecto a este tema en tanto el Reino Unido es sede de la City deLondres, un paraíso fiscal para algunos instrumentos financieros del mercado y es tambiénresponsable de los negocios internacionales de varias dependencias de la Corona y de los territoriosmarítimos del Reino Unido que operan como paraísos fiscales.Opciones de política.Este trabajo no busca hacer propuestas detalladas de política Sin embargo, las siguientes opciones de
  22. 22. política deberían recibir una seria consideración por parte de la comunidad internacional comoformas de ayudar a que los países frenen los escapes impositivos, den tratamiento al lavado dedinero y a la corrupción y estimulen un medio económico más estable Tomados en conjuntorepresentan un grupo coordinado de medidas que eliminarían los aspectos más nocivos de losparaísos financieros y de la competencia impositiva.Convenios para compartir información mejorados.Un convenio multilateral para compartir información con respecto a temas impositivos ayudaría aque los países, especialmente los más pobres, frenen la evasión impositiva y las actividades ilícitas.Los convenios efectivos para compartir información entre jurisdicciones sería uno de los pasos másimportantes para dar tratamiento a los escapes impositivos, al lavado de dinero y a la inestabilidadfinanciera. Mientras que el hecho de compartir información es un elemento importante de lasiniciativas propuestas por la OCDE y otros cuerpos, se ha puesto el énfasis en combatir el uso delsistema offshore para lavar las ganancias provenientes del crimen o esconder la actividad criminal.Esto puede también cubrir el fraude impositivo, pero esa es una categoría muy estrecha ya que laevasión deliberada de impuestos es difícil de probar. La cooperación para combatir el crimen esclaramente importante, pero no terminará por sí misma la cultura del secreto que es un hito de losparaísos, y que facilita evitar pagar impuestos.Se necesita un enfoque multilateral abarcativo bajo el cual los estados acuerden utilizar sus poderesadministrativos y legales normales para obtener e intercambiar información necesaria para prevenirla situación internacional de evitar el pago de impuestos, y para asegurar que los debidos impuestoshan sido pagados a cada país. Se tomó un paso importante en esta dirección en la Convenciónmultilateral sobre Asistencia Administrativa Mutual en Asuntos Impositivos, negociada en elConsejo de Europa y la OCDE, acordada en 1988. Sin embargo ésta está solamente abierta a losestados miembro de aquellas organizaciones y, entre ellos, solo seis han ratificado la convenciónhasta la fecha. Debería también desarrollarse más para definir estándares mínimos de transparencia yrevelación por parte de las compañías. Una convención de ayuda multilateral debería permitir eldesarrollo de redes más amplias de cooperación, extendiéndose a los países en vías de desarrollo.Esto podría estar acompañado por medidas que desanimen el uso de jurisdicciones no cooperativas,y estándares mundiales para definir la base impositiva.Convención internacional sobre la recuperación de riqueza robada.La comunidad internacional debería también apoyar la propuesta para la creación de unaConvención Internacional para facilitar la recuperación y la repatriación de fondos ilegalmenteapropiados de los tesoros nacionales. La propuesta fue adoptada por los presidentes de estado de lospaíses de África, el Caribe y el Océano Pacífico (ACP) y los gobiernos en noviembre de 1999 comoparte de la Declaración de Santo Domingo. Una Convención Internacional ayudaría a países comoNigeria, que a menudo se dan contra la pared de las estrictas leyes de secreto bancario en Europa, ensus esfuerzos por recuperar los fondos arrebatados y mantenidos en el exterior.Estándares globales para definir la base impositiva.Se podría acordar un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para definir la baseimpositiva. A menos que la liberalización y la globalización se acompañen con un acuerdo ampliosobre los estándares básicos que definan la base impositiva de los negocios que operaninternacionalmente, la competencia impositiva entre Estados ofrecerá abundantes posibilidades paraevitar pagos y para presionar a los estados a limitar sus medidas contrarias a evitar el pago deimpuestos. Se han introducido varias medidas, especialmente de los países desarrollados, para
  23. 23. contrarrestar el hecho de evitar pagar impuestos a nivel internacional. Estas han sido cada vez máscoordinadas a través del Comité Fiscal de la OCDE y esencialmente consisten en un conjunto laxode estándares que definen la base impositiva, para limitar las oportunidades para evitar pagarimpuestos a nivel internacional. Estos son pasos en esta dirección correcta, pero su legitimidad yefectividad están limitadas por estar confinadas mayormente a los países de la OCDE y por la formade bajo nivel en la cual se presentan.Un enfoque multilateral sobre los estándares comunes para definir la base impositiva podríanayudar a combatir la situación de evitar pagar impuestos por parte de las corporacionestransnacionales y podrían extenderse a otras propuestas las cuales han sido difíciles de acordar entreun grupo más pequeño de países por temor a que el sistema offshore los hiciera inefectivos.Entonces, la UE hasta ahora no ha llegado un acuerdo con respecto a las propuestas que asegurenque el ingreso por interés esté adecuadamente sujeto a impuestos, sea por el mejoramiento en elintercambio de la información o por la introducción de un impuesto de retención mínimo en origen.Los estándares comunes para definir la base impositiva no obstaculizaría la soberanía de los paísesindividualmente para establecer las tasas impositivas sobre los individuos y los negocios. Unenfoque multilateral sería especialmente útil para los países en vías de desarrollo porque están amenudo inhabilitados por una falta de recursos y la competencia necesaria para monitorearadecuadamente y reclamar compromisos impositivos. También no están a menudo dispuestos aponer en su lugar un sistema que controle rigurosamente los compromisos impositivos de las TNCsdebido a su deseo de atraer FDI.Imponer impuestos a las TNCs con una base unitaria.La comunidad internacional podría acordar permitir a los estados imponer impuestos a lasmultinacionales con una base unitaria global, con mecanismos apropiados para asignar los ingresospor impuestos internacionalmente. Un problema importante para la imposición de impuestos a lasTNCs por parte de los gobiernos es cómo encarar la forma en que las TNCs manipulan los preciosde transferencia a fin de informar en una escala menor a la realidad sobre sus ganancias y entoncesreducir sus obligaciones impositivas. El método estándar es que las autoridades impositivas exijan alas compañías utilizar el principio de distancia. Este principio exige que los precios que se cobranentre subsidiarias son equivalentes a aquéllos cobrados entre grupos no relacionados paratransacciones comparables Sin embargo, esto depende de poder encontrar transacciones similares.Las TNCs a menudo tienen tecnología única o se benefician de las economías de escala o alcance.También, este método exige técnicas de auditoría sofisticadas que pocas administracionesimpositivas pueden o están dispuestas a aplicar por sí mismas. Muchos países en vías de desarrolloen particular están inhabilitados por la falta de recursos y pericia para monitorear adecuadamente ypara reclamar las responsabilidades impositivas. También, porque a menudo están ansiosos poratraer FDI, pueden no estar dispuestos a establecer un control riguroso a los precios de transferencia.Un enfoque administrativamente más simple y más transparente para los gobiernos, especialmentepara los países en vías de desarrollo que son administrativamente débiles, sería que la comunidadinternacional acuerde permitir a los estados imponer impuestos a las multinacionales en una baseunitaria global. Esta idea ha sido propuesta para ser discutida en la próxima Sesión Especial de laONU en Ginebra que analizará el progreso de los gobiernos hacia el logro de los objetivosinternacionales de desarrollo. Bajo este enfoque, los gobiernos exigirían a las TNCs calcular lascuentas de sus subsidiarias locales como una proporción de las cuentas unificadas del grupo comoun todo. Esto eliminaría las transacciones internas entre subsidiarias relacionadas de una TNCintegrada, y haría más fácil el hecho de asegurar que todas la ganancia está sujeta a impuestos enalgún lugar.
  24. 24. Los estados serían libres de elegir sus propias tasas impositivas y entonces su propuesta nopresentaría una amenaza a la soberanía nacional. Sin embargo, un enfoque unitario proveería unimpulso fuerte hacia una coordinación más estrecha, tanto de los principios básicos que definen labase impositiva como de una asignación de fórmula para la asignación de ganancias, una idea queflotaba en un trabajo hecho por el Departamento de Asuntos Fiscales del FMI. 22 Una formula deasignación de ganancia asignaría las ganancias totales globales entre las diversas partes de lacompañía en base a dónde tiene lugar la actividad económica (por ejemplo, el valor de los bienes,ventas y empleo en cada país operativo).Podrían usarse auditores independientes para ofrecer una validación imparcial de la implementaciónde este sistema. Esto podría tener como resultado una proporción mucho más justa de los ingresosimpositivos globales que llegan a los gobiernos de los países en vías de desarrollo.El enfoque unitario ha sido resistido por la OCDE y por la comunidad de negocios ya queargumentan que tendría como resultado una imposición de impuestos excesiva y/o doble a menosque un acuerdo pudiera alcanzarse un acuerdo internacional tanto sobre la definición de la baseimpositiva como para la fórmula para su asignación. Sin embargo, ya se ha hecho un progresoimportante por establecer estándares internacionales de cuentas y las autoridades impositivas de lospaíses de la OCDE ya están utilizando asignaciones de fórmula para mucho elementos de costosfijos, y como un freno sobre las evaluaciones de ganancias de distancia.La equidad y la responsabilidad de las corporaciones.Los estándares que exigen que las TNCs se abstengan de evitar pagar impuestos( un hecho nocivo)y de evadirlos podría hacerse parte de la agenda de responsabilidad de las corporaciones. Unaspecto relegado de las discusiones actuales sobre la competencia impositiva es la posibilidad deutilizar las reglas existentes y las futuras posibles para promover la equidad y los objetivos deresponsabilidad de las corporaciones.Las TNCs han estado recientemente bajo presión para convertirse en socialmente responsablesrespetando ciertos estándares de trabajo y medio ambiente internacionalmente convenidos. Estodebería extenderse para incluir un tercer requisito para que las TNCs se abstengan de evitar pagarimpuestos (un hecho nocivo) o de evadirlos. Los códigos de conducta existentes para las TNCs,oficiales o voluntarios, deberían contener estándares claros sobre la imposición de impuestos,incluyendo los requisitos para hacer que la información necesaria esté disponible y para abstenersede una planificación impositiva agresiva o de hacer uso del precio de transferencia, la capitalizaciónfina y el uso de conductos y compañías de base para modificar su base impositiva. En forma similar,la industria de la planificación impositiva podría también alentarse para diseñar un código deconducta para ofrecer una dimensión socialmente responsable más que meramente legal, alasesoramiento impositivo que ellas les ofrecen a las compañías y a los individuos ricos.Los gobiernos en los países industrializados, donde la mayoría de las TNCs están establecidas,podrían proveer inventivos impositivos para alentar una buena la buena conducta de lascorporaciones. Por ejemplo, los créditos impositivos podrían otorgarse a las compañías que puedenmostrar que actúan responsablemente con respecto al sistema impositivo en el país anfitrión, asícomo con respecto a estándares medioambientales y laborales. Esto alentaría a las compañías aactuar en una forma fiscalmente responsable en el país anfitrión, y también informar y devolverganancias al país anfitrión. De modo similar, los gobiernos podrían considerar reducir los créditosimpositivos o exportar garantías crediticias para exportación para los ingresos de fuente extranjerade las compañías que no firmaron públicamente los lineamientos revisados de la OCDE para las

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