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UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA           FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS                      MONOGRAFIA                 TEM...
UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA         FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS                  AUTORIDADES                    RECTO...
TABLA DE CONTENIDO I.     Resumen II.    Introducción III.   Capítulo I Evolución de la deuda pública                     ...
RESUMEN DE MONOGRAFIA                         TEMA: LA DEUDA PÚBLICAEvolución histórica de la deuda publica.      El reino...
Análisis Global del presupuesto, División Administrativa, Unidad de valúos y laUnidad de Comunicaciones y Relaciones Públi...
del Estado. Desde 1995 se ha modernizado por medio del sistema de AdministraciónFinanciera integrado, SAFI. El Decreto Leg...
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iiTambién se pretende conocer algunos conceptos de deuda pública, suclasificación, naturaleza jurídica, su modalidad, form...
9                                   CAPÍTULO I            I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DEUDA PÚBLICA1. Origen Colonial de ...
10empréstitos adquiridos por el abortado estado federal centroamericano. Esospréstamos inauguraron una larga historia de e...
11La Independencia y la liberación del comercio exterior no implicaron Inmediatamenteni prosperidad ni cambios económicos....
12Debemos decir que tanto los campesinos indígenas corno los mestizos no fueronrefractarios, a los cultivos comerciales y ...
13En efecto, so pretexto de un arreglo de la deuda externa y de la continuación deparalizadas o abandonadas obras ferrovia...
14El crecimiento agroexportador tuvo muy limitados efectos diversificadores en laseconomías centroamericanas, ya que los l...
15centroamericanos, quienes tuvieron mejores condiciones de vida durante la época delos conservadores”.22. Evolución en La...
16       detrimento del sector productivo particular, lo que debía ser evitado a toda       costa.”3Sin embargo, el aument...
17Entre estas reacciones, se destacó la intervención de Luís María Drago, porentonces Ministro de Relaciones Exteriores de...
18Lamentablemente, el caso de Venezuela no ha sido el único. Nicaragua, por ejemplo,se vio envuelta en 1943 en una situaci...
19Los hacendistas clásicos han sostenido la idea de que la tesorería pública no tienecomo fin primordial el de conseguir r...
20tiene la naturaleza propia de un empréstito voluntario concertado con los particulares,a breve o largo vencimiento, sobr...
21Esta tarea consiste primordialmente en asegurar el equilibrio económico y monetariode una nación. Consideremos el caso d...
22En este caso, el empréstito es un instrumento poderoso que el Estado tiene a sudisposición para realizar aquella obra ne...
23HANSEN, fiel seguidor de KEYNES, ha razonado sobre este particular, según elsiguiente resumen de PAREDES MARCOS: “La rel...
244. Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador“La historia del Ministerio de Hacienda comienza en febrero de 1829...
25Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional en elque los egresos se proyectaban por re...
26                                              CAPITULO II        DEFINICIÓN, CLASIFICACIÓN, NATURALEZA DE LA DEUDA PÚBLI...
272. Clasificación de la Deuda Pública“A nivel doctrinario se han propuesto diferentes clasificaciones sobre la deudapúbli...
28     -   Desde el punto de vista económico     -   Desde el punto de vista político     -         Desde el punto de vist...
29FONGOUGE afirma que para la duda interna nada tienen que ver la nacionalidad oel domicilio de los prestamistas que inclu...
30Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Banco Interamericano deDesarrollo (BlD); el Banco Internacional de R...
31sistema de anotaciones en cuenta sustituye los títulos por un registro informatizadoque se lleva en el Banco Central del...
32Hay autores que aceptan la tesis contractualista, pero establecen algunaslimitaciones en el sentido de que la voluntad d...
33Se cree que, con lo expresado queda perfectamente demostrada la debilidad de lastesis distintas de la contractualista, a...
344. Modalidad de Deuda Pública“Se ha hablado de la deuda pública como una relación del Estado con losparticulares, sin em...
355. Contenido de la Deuda Pública“Cuando se habla del contenido de la deuda pública se esta refiriendo:1) En primer lugar...
36a) A que se le devuelva la cantidad de dinero que ha prestado, en el tiempopreestablecido; yb) A el pago de los interese...
37deuda emitida a mediano y largo plazo. La cláusula más frecuentemente empleadacon este fin ha sido la llamada “cláusula ...
38Además de todas las ventajas que ofrece el Estado para obtener de los posiblesprestamistas fondos para cubrir sus necesi...
39el segundo significado existiría la conversión cuando se modificara de alguna manerael tipo de interés. En el sentido am...
40a. Conversión forzosa de la deuda.“La conversión forzosa, llamada también por TROTABAS “por vía de autoridad”, seda cuan...
41le ofrece el Estado. La libertad del tenedor para optar por el cambio es el elementoesencial de la conversión facultativ...
42contractual del empréstito, resolviendo como ilegal el procedimiento del Estado por elcual obliga al tenedor a admitir l...
43Decidir en liquidar de prisa la deuda es capital decisión del Estado que de hacerlo, seponen en serio peligro ricas posi...
44íntegramente en una sola vez, de forma anual, mediante un sorteo que incluye unafracción del total de la emisión. Por úl...
45En el caso del repudio de la deuda, se trata de una decisión de no cumplir con susobligaciones; en cambio, cuando un Est...
46                                    CAPÍTULO III  LA DEUDA PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SALVADOREÑO.1. La Const...
47Por lo planteado anteriormente el constituyente salvadoreño ya se pronuncio alrespeto de este problema, manifestado y so...
48ministerios. Cabe mencionar que el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en suArt. 33 ordinal 72, establece clarament...
49Art. 7.- Créase el Sistema de Administración Financiera Integrado, que en adelantese denominará "SAFI", con la finalidad...
50Presidente de la República para la discusión y aprobación por el Consejo deMinistros, a más tardar en la segunda quincen...
51       cual queda facultado para dirigirse directamente a todos los titulares       correspondientes;   •   Conducir, no...
52El Subsistema de Tesorería tiene como característica la centralización de larecaudación de los recursos del tesoro públi...
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  1. 1. UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS MONOGRAFIA TEMA: LA DEUDA PÚBLICA PRESENTADO POR: MARIO EDUARDO ABREGO CRUZ LUIS FRANCISCO RODRIGUEZ MELENDEZ PARA OPTAR AL GRADO ACADEMICO DE: LICENCIATURA EN CIEN CIAS JURIDICAS ASESOR: LIC. JAIME EMMANUEL VALLE TORRES ENERO, 2007SAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA
  2. 2. UNIVERSIDAD FRANCISCO GAVIDIA FACULTAD DE CIENCIAS JURIDICAS AUTORIDADES RECTOR: ING. MARIO ANTONIO RUIZ RAMIREZ VICE-RECTORA: DRA. LETICIA ANDINO DE RIVERA SECRETARIA GENERAL: LICDA. TERESA DE JESUS GONZALEZ DE MENDOZA DECANO: DRA. DELMY ESPERANZA CANTARERO MACHADOSAN SALVADOR EL SALVADOR CENTROAMERICA
  3. 3. TABLA DE CONTENIDO I. Resumen II. Introducción III. Capítulo I Evolución de la deuda pública 9 1. Origen colonial 9 2. Evolución en Latinoamérica 15 3. Punto de vista de la hacienda pública clásica y moderna en relación a la deuda pública 18 a. La Doctrina Clásica 18 b. La Doctrina Moderna 20 4 Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador 24III. Capitulo II Definición, Clasificación, Naturaleza de la Deuda Pública 26 1. Definiciones 26 2. Clasificación 27 3. Naturaleza Jurídica 31 4. Modalidad 34 5. Contenido 35 6. Ventajas de Suscriptores 36 7. Modificación 38 8. Extinción 42 IV. Capitulo III La Deuda Pública en Ordenamiento Jurídico Salvadoreño 46 1 La Constitución 46 2 La Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado 48 V. Conclusiones 61 VI. Bibliografía 63 VII. Anexos
  4. 4. RESUMEN DE MONOGRAFIA TEMA: LA DEUDA PÚBLICAEvolución histórica de la deuda publica. El reino de Guatemala se separó de la metrópoli, de la Nueva España en elaño de 1821. Hay dos fenómenos de la apertura de la Economía Centroamericana: lallegada masiva de mercancía inglesa y la liberación del comercio internacional. En1870 y 1880 se inicio el proceso de privatización de las tierras. En el siglo XIX, ladeuda pública cobró auge como resultado de la implantación del estado de Derecho.La década pública era considerada como un recurso extraordinario, la institución noera bien vista por los economistas del liberalismo. Venezuela adeudaba aparticulares de origen alemán, inglés e italiano cuando no paga se da un bloqueopacifico a los puertos Venezolanos para que cumplan con la deuda; este es el origende la doctrina Drago: “ninguna potencia puede obligar a otra, por medio de la fuerzaarmada, al pago de las deudas públicas”. Hay dos doctrinas en relación a la hacienda pública: la clásica y la moderna.“La distinción entre recursos y tesorería es totalmente evidente”; tesoro se refiere aun corto plazo y el segundo, moderno, a un medio o largo plazo. Para LevoyBranlieu, la deuda o empréstito público, es la facultad que tiene el estado deprocurarse el goce o la disposición de un capital ajeno. Para Cesar Albiñana, Keynesmantuvo los efectos estimulantes de una expansión prácticamente ilimitada de ladeuda pública para la recuperación de la actividad económica privada. El Ministerio Hacienda nace en febrero de 1829, asume el gobierno JoséMaría Cornejo y asigna como encargado a Manuel Barberena. La estructura actualde la Dirección General del Presupuesto, según el sistema de AdministraciónFinanciera Integrada, SAFI es: Dirección Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo,Unidad de Informática, Dirección de Desarrollo Económico y Empresas públicas,División de Conducción Administrativa, División de Desarrollo Social de Integración y
  5. 5. Análisis Global del presupuesto, División Administrativa, Unidad de valúos y laUnidad de Comunicaciones y Relaciones Públicas. Bayona y Soler definen a ladeuda pública como “conjunto de relaciones jurídicas que los entes públicosestablecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico, que entreguen cierta cantidadde dinero mediante el compromiso de cumplir determinadas obligacionespatrimoniales”. “Es aquella deuda contraída por el estado por medio de la figurajurídica del empréstito”. La deuda pública se clasifica: a) estatal; b) de instituciones autónomas, y c)municipal esto en razón del ente público que asume la deuda. Por el orden del capitalque se solicita en el préstamo: a) interna y b) externa, puntos de esta clasificación: a)económico, b) político y c) jurídico. En relación a la naturaleza jurídica de la deuda pública, ésta es consideradacomo un contrato de préstamo. Es una relación de Derecho Público cuyascondiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de la soberanía del Estado.Existen modalidades de la deuda pública, éstas son: 1) concertada con un sujetodeterminado y 2) contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. La deudapública tiene un contenido: Las obligaciones que nacen para el Estado o cualquierente público prestario; éstas son dos: 1) de carácter principal y 2) de carácteraccesorio. Otro aspecto importante a considerar son los derechos del prestamista: a)que se le devuelva el dinero que ha prestado y b) el pago de intereses si se hanpactado. La deuda pública se puede modificar: el mecanismo es la conversión; ensentido amplio y en sentido restringido. La conversión se da en dos formas: forzosa,facultativa y obligatoria. La deuda, también se extingue por: amortización facultativa,obligatoria; por prescripción, repudio y condenación. Se enmarca, la deuda pública, en el Ordenamiento Jurídico constitucional Art.148 inciso 1. CN En la ley orgánica de la ley orgánica de la Administración Financiera
  6. 6. del Estado. Desde 1995 se ha modernizado por medio del sistema de AdministraciónFinanciera integrado, SAFI. El Decreto Legislativo No. 516, crea la Ley Orgánica dela Administración Financiera del Estado.Para el ordenamiento público se establece un proceso.a) La emisión y colocación de bonos y otros títulosb) La contracción de prestamos con instituciones financieras nacionales o extranjerasc) La contratación, conversión y negociaciónd) La consolidación, conversión y negociación En lo relativo a las conclusiones a las que arribo el equipo.Se establece que:1. En la hacienda pública se tratan temas que se relacionan con el fundamento del sistema político de la nación. El financiamiento de todas las estructuras del Estado.2. El problema de la deuda pública no es el nuevo, es una característica del país como nación independiente.3. Es difícil de pensar como salirse del círculo vicioso de discutir el papel del Estado en la sociedad Salvadoreña. El gasto público está lleno de inflexibilidades.4. El objetivo fundamental de la política económica, según las orientaciones neoliberales, es propiciar el funcionamiento flexible del mercado.5. El crecimiento elevado de la deuda pública, está haciendo insostenible el modelo estatal neoliberal estas han favorecido a élites locales, en perjuicio de los trabajadores, el desempleo y la exclusión social.
  7. 7. i INTRODUCCIONCada vez que se habla del crecimiento económico de un país, se encuentra en lasituación de que la mayoría de países considerados subdesarrollados, para poderseguir en el proceso de desarrollo, deben recurrir a los países desarrollados uorganismos internacionales, con el fin de obtener fondos económicos suficientes,e invertir en obras sociales y de otra naturaleza.La mayoría de países latinoamericanos, para poder financiarse el presupuestoanual, recurren a empréstitos, de aquí nace la controversia de que estospréstamos para algunos tratadistas ya forman parte del presupuesto, y para otros,son un recurso extraordinario de financiamiento.El Salvador escapa a esta realidad, por lo que año con año, siempre originanacaloradas discusiones entre los diferentes paridos políticos, cuando se trata deaprobar el presupuesto anual; cada uno de ellos plantea sus argumentos respectoal tema de endeudamiento del país.La deuda pública, es un tema de discusión, tanto para los economistas comopara los políticos, que consideran que esta problemática está perjudicandograndemente el desarrollo de los países altamente endeudados, que en sumayoría son latinoamericanos, y los Centroamericanos.Para esta región se puede afirmar que el endeudamiento público, tiene susorígenes desde la época colonial, por lo que se considera también paraLatinoamérica sea de la misma manera, por lo que en esta monografía se abordala problemática desde la época colonial hasta la actualidad.Además de presentar cómo las diferentes corrientes hacendistas tratan la deudapública, incluyendo una breve reseña de cómo nació ésta en El Salvador, comose encuentra conformada su estructura, sus facultades y funciones principales.
  8. 8. iiTambién se pretende conocer algunos conceptos de deuda pública, suclasificación, naturaleza jurídica, su modalidad, forma de conversión y extinción;entre otros aspectos de gran relevancia, todo en un aspecto meramentedoctrinario, según algunos tratadistas.Se aborda, además cómo está formada jurídicamente la Institución de La DeudaPública en El Salvador, cuáles leyes le son aplicables, quiénes son los órganosresponsables de aprobación, control y vigilancia, y cuál es el proceso a seguirpara adquirir un préstamo, seguidamente aparecerán los anexos respectivos yfinalmente las conclusiones a las que llegó el equipo investigador.
  9. 9. 9 CAPÍTULO I I. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA DEUDA PÚBLICA1. Origen Colonial de La Deuda Pública.1” Como resultado de la onda Independencia de la Nueva España, el Reino deGuatemala se separó de la metrópoli en el año de 1821. Tan magno acontecimientollego en un momento en que la región centroamericana tenía ya más de dos décadasde conocer dificultades económicas y fiscales provocadas por la decadencia de laeconomía del añil, principal y casi único producto de exportación de esta perdida ydesolada parte del imperio hispánico desde mediados del siglo XVIII.Y por el derrumbe del Sistema de comunicaciones y del comercio de los españolesen América, como consecuencia de las guerras europeas de la Revolución Francesa.El contrabando con los ingleses a través de Belice, Jamaica y Panamá apenas habíapaliado el retroceso constante y prolongado de la economía regional.En tales circunstancias América Central se encontró con la Independencia, coyunturaque le creaba la oportunidad de eliminar para siempre el principio del exclusivocolonial y de establecer relaciones comerciales con todas las naciones del mundo y,en especial, con la más importante de todas ellas: Inglaterra. En este sentido, 1821marca el momento de apertura del antiguo Reino de Guatemala al comercio mundial.Así se posibilitó la llegada de mercancías, mercaderes y capitales europeos y, enparticular, británicos.En los puertos del Pacífico y en las ciudades capitales se instalaron agentes decasas comerciales inglesas, quienes sirvieron de intermediarios en los primeros1 Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano.Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.
  10. 10. 10empréstitos adquiridos por el abortado estado federal centroamericano. Esospréstamos inauguraron una larga historia de endeudamiento externo de la región ydieron razón o excusa a la política de las cañoneras inglesas con la que también seinauguró la intervención de las potencias extranjeras en las frágiles y nacientesrepúblicas centroamericanas. En suma, la liberalización del comercio internacionalfue una de las principales consecuencias económicas de la Independencia, cuyosresultados fueron más bien contradictorios.Hay otros dos fenómenos que son atribuibles a la apertura de la economíaCentroamericana al flujo de los intercambios internacionales.En primer lugar, la llegada masiva de mercancías inglesas tuvo efectos desastrosossobre las artesanales y manufacturas locales. En efecto, los textiles importadospusieron en desventaja a la producción local y favorecieron su decadencia, enespecial en Guatemala.En segundo lugar, la liberalización del comercio internacional provocó ladesarticulación de la red de intercambios de la región centroamericana, dominadapor la clase mercantil asentada en la ciudad de Guatemala, capital del antiguo reino.El capital comercial guatemalteco había sido el principal beneficiario del "pactocolonial" pues había monopolizado, o había pretendido monopolizar, pues elcontrabando siempre existió sobre todo después de 1796, el comercio exterior delIstmo. Después de la Independencia, los mercaderes de las otras provinciascentroamericanas pudieron comerciar directamente con el mundo exterior, sin laIncómoda y expoliadora intermediación de los negociantes de la capital del Reino.Así, de manera paradójica, la integración al comercio mundial inició el proceso dedesintegración del espacio económico centroamericana tal y como había sido legadopor la época colonial y, por lo tanto, creó las condiciones que llevarían a la formaciónde economías nacionales y de estados naciones en las circunscripcionesadministrativas que habían integrado el Reino de Guatemala.
  11. 11. 11La Independencia y la liberación del comercio exterior no implicaron Inmediatamenteni prosperidad ni cambios económicos. Por el contrario, tras un breve respiro en elprimer lustro de la década de 1820, la región se hundió en un profundo marasmoeconómico en el que jugó un papel esencial la anarquía política que se instauródurante la época de la República Federal (1824 - 1838) y durante los años de ladécada siguiente dominados por la revancha de los conservadores y el gobiernopaternal y populista de Rafael Carrera. Las continuadas guerras civiles de esas tresdécadas tuvieron efectos destructivos sobre los capitales y la modesta infraestructurade la región; crearon una permanente inseguridad para bienes y personas yatentaron contra las potenciales inversiones, a causa del abuso de los préstamosforzosos por parte de los bandos en pugna.Igualmente destructiva fue la circunstancia de que los brazos disponibles para laagricultura fuesen encolados, por las malas, más que por las buenas, en lasmontoneras de los distintos caudillos y en los ejércitos de quienes decían ser loslegítimos gobernantes. Este panorama desolador imperó en especial en el triángulonorte del Istmo, Guatemala, Honduras y El Salvador, cuyas historias políticas ymilitares en aquellos años estaban irremediablemente entrelazadas, y también enNicaraguaAsí, en las décadas de 1870 y 1880 se inició el proceso de privatización de la tierra yse emitieron las primeras leyes que establecieron el trabajo forzoso, medidas queserán continuadas por el régimen liberal de Zelaya. En Honduras no hubo niprivatización, ni expropiación del campesinado y en Costa Rica la privatización fue unproceso lento y continuo desde la década de 1830. En dicho país, por la existenciade muchos baldíos, por la escasez de población y por la debilidad relativa de lanaciente burguesía agraria, el campesinado tuvo acceso a la experiencia cafetalera ya la propiedad de la tierra, gracias a la colonización agrícola, fenómeno quecaracterizó su historia hasta mediados del siglo XX.
  12. 12. 12Debemos decir que tanto los campesinos indígenas corno los mestizos no fueronrefractarios, a los cultivos comerciales y de exportación como el café, pues el casode Costa Rica prueba lo contrario, sino que como en el caso de El Salvador, elgobierno y los terratenientes consciente y expresamente les vedaron esa posibilidad,negándoles el crédito o despojándoles de sus tierras.Tierra y mano de obra fueron los dos factores de producción fundamentales de laexpansión de la caficultura centroamericana. También hubo necesidad de capitales,lo que significó el establecimiento de un sistema bancario y de una red de relacionesfinancieras con casas consignatarias europeas, británicas y alemanas en particular.No obstante, aquí nos interesa ocuparnos de los problemas de la infraestructura dela producción cafetalera por los efectos que ésta tuvo sobre la historia económicaposterior de la región.En efecto, como ya dijimos, la construcción de Ferrocarriles fue el gran designio delos liberales, tanto por lo que este medio de transpone simbolizó como emisario de lamodernidad como porque era indispensable para la comunicación de las zonasproductoras de café con los sitios de embarque y para la habilitación de zonas nointegradas a la economía nacional, como era el caso de la costa del Caribe deAmérica Central. Como norma general, en la década de 1870 los propios gobiernoscentroamericanos Intentaron tender vías férreas recurriendo para ello a empréstitosextranjeros y, como regla general, en ese intento fracasaron.Además hipotecaron las finanzas públicas, pues la secuela de tales empréstitos, quesólo se invirtieron en una porción mínima en la construcción ferroviaria porque lamayor parte se esfumó entre comisiones, prebendas, fraudes y estafas, fue laformación de una pesada deuda pública externa. Así la vergüenza nacional delfracaso de la, construcción de los primeros ferrocarriles y el agobio y el apremio delendeudamiento externo que dejaron, fueron los padrinos de la inversión extranjeraque terminó estableciendo las economías bananeras de enclave en la regióncentroamericana.
  13. 13. 13En efecto, so pretexto de un arreglo de la deuda externa y de la continuación deparalizadas o abandonadas obras ferroviarias, algunos inversionistas terminaronapoderándose de esas vías de comunicación y obteniendo jugosas concesiones deinmensas cantidades de baldíos nacionales y de sitios costeros para instalacionesportuarias; así nacieron las economías de enclave centroamericanas.En 1913, cuarenta años después del ascenso de los liberales, Centroamérica ya sehabía especializado como suplidora para el mercado mundial de dos productos desobremesa: café y banano. En ese año dichos artículos representaban más del 50%de las exportaciones en cada uno de los países centroamericanos. Tres lustrosdespués, en 1929, en la antesala de la crisis, esos dos artículos ascendían a más del70% del valor total de las exportaciones en cada uno de los distintos países. Lascifras son elocuentes sobre la hiperespecialización y el monocultivo quecaracterizaba a las economías del Istmo. Debe indicarse que había variaciones entrelas economías. Honduras era el país bananero por excelencia en el que laproducción de café era marginal. Por el contrario, El Salvador era el país del café,pues en él por razones ecológicas, la plantación bananera no se implantó.El contraste entre estas dos repúblicas tuvo una particular significación económica ypolítica, ya que El Salvado fue el lugar en donde la influencia del capital extranjero yla injerencia geopolítica de los Estados Unidos fueron menores, mientras queHonduras fue el estado centroamericano que más se ajustó al estereotipo de la"banana republic". Costa Rica y Guatemala compartieron el rasgo de ser paísescafetaleros y bananeros, lo que brindó un mayor margen de maniobra a susrespectivas clases dominantes y Estados.En fin, también Nicaragua produjo café y tuvo enclaves bananeros, mineros ymadereros en el Caribe, pero su historia quedó sobredeterminada por su potencialcanalero y, en consecuencia, por la sombra de los intereses estratégicos de losEstados Unidos que llevaron a la ocupación de dicha nación a partir de 1912 y hasta1933.
  14. 14. 14El crecimiento agroexportador tuvo muy limitados efectos diversificadores en laseconomías centroamericanas, ya que los llamados enlaces hacia adelante y haciaatrás fueron casi inexistentes, en especial en el caso de la producción de bananos.No hubo en la región ni una industrialización inducida por la exportación, ni unproceso de sustitución de importaciones en las fases en las que se perturbaron lasrelaciones con los mercados exteriores, como por ejemplo durante la Primera GuerraMundial. La falta de diversificación también estuvo condicionada por la forma exiguacon que fue remunerado el factor trabajo, lo que inevitablemente provocó elestrangulamiento del mercado interno.La hiperespecialización también provocó una caída y un déficit estructural en laproducción de subsistencia. Así, y aunque parezca inconcebible, un rubro importanteen las importaciones de los centroamericanos fueron los alimentos. Asociado a estetipo de crecimiento encontramos un patrón de gastos y de ingresos estatales endonde predominan los impuestos indirectos y no se gravan ni la inversión extranjerani los intereses criollos agroexportadores en donde los mayores rubros del gasto sonel servicio de la deuda pública y las partidas para las instituciones militares yrepresivas.El comportamiento fiscal es indisociable del destino del comercio exterior,caracterizado por un constante superávit, contrarrestado por un déficit en la balanzade pagos en el que las obligaciones de la deuda externa y las remesas de capitales,son fundamentales. Por otra parte, los ingresos estatales dependen totalmente delcomercio exterior porque su principal rubro son los derechos sobre las importaciones.En fin, como se concluye de lo ya señalado, este crecimiento fue esencialmenteempobrecedor; los liberales despojaron a los campesinos centroamericanos de sustierras, les redujeron su abastecimiento de alimentos y los obligaron a trabajar por lafuerza. La llegada de los liberales fue una catástrofe para la mayoría de los
  15. 15. 15centroamericanos, quienes tuvieron mejores condiciones de vida durante la época delos conservadores”.22. Evolución en Latinoamérica.”En el siglo XIX, la deuda pública cobró auge, en parte como consecuencia de laimplantación de un Estado de Derecho que sujetaba al ente público en mayor medidaal cumplimiento de sus obligaciones, proporcionándole mayor credibilidad ante susacreedores. A ello se sumó otro factor: la creación de un sistema de ingresospermanentes y productivos que hicieron desaparecer el temor de los prestamistas alas declaraciones de bancarrota y a los repudios fraudulentos de la deuda contraída,tan común entre los soberanos en la antigüedad.Si bien estamos afirmando que a partir del siglo pasado la utilización de la deudapública como recurso financiero, conoció un período de auge, es importante hacerdos consideraciones: 1. La deuda pública era considerada como un recurso extraordinario para el financiamiento de los gastos del Estado; 2. A pesar de las necesidades de muchos países de obtener recursos financieros a través de este medio por su crónica deficiencia de capitales, esta institución no era bien vista por los economistas del liberalismo, que propugnaban los principios del equilibrio presupuestario y la minimización del gasto estatal. El hecho de contraer deudas rompía el equilibrio en el presupuesto y aumentaba los gastos del Estado, lo cual traía como consecuencia nuevos impuestos en2 Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana. Historia del Istmo Centroamericano.Tomo II. San José, Costa Rica 2000. Págs. 271-286.
  16. 16. 16 detrimento del sector productivo particular, lo que debía ser evitado a toda costa.”3Sin embargo, el aumento de la actividad del Estado, especialmente en los camposeconómico y social, ha superado los principios del liberalismo y ha permitido alinstituto de la deuda pública crecer mucho más, a tal grado que la mayoría de lostratadistas modernos en la materia ya no lo consideran como un recursoextraordinario, puesto que los Estados recurren a ella en forma permanente,especialmente en la modalidad de deuda externa.“Un aspecto de gran importancia en la evolución histórica de la deuda pública ha sidotradicionalmente el cobro de la misma cuando el acreedor era otro Estado actuandopor sí, o en defensa de los intereses de sus nacionales. Uno de los casos másnotorios es el de Venezuela en el año de 1902. Por entonces, este país seencontraba en mora en los pagos de la deuda pública emitida y los tenedores de lostítulos que la garantizaban eran ciudadanos alemanes, italianos e ingleses. Losgobiernos de esos tres países presentaron al de Venezuela reclamos sobre el pagoque éste adeudaba a sus nacionales, prometiendo el país deudor resolver lasituación al término de la guerra civil que se desarrollaba en su territorio y que era laprincipal causa de la mora en el pago de sus obligaciones.Alemania, en respuesta, el 12 de diciembre de 1902 apresó dos buques mercantescuyo destino era Venezuela. Italia se unió a los alemanes en un bloqueo pacífico delos puertos venezolanos, e intentaron ocupar las aduanas a fin de cobrarse la deudacon el secuestro de los impuestos allí recaudados. Semejante medida, como era deesperar, puso en alarma a los países vecinos de Venezuela”.43 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Pág. 417.4 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 418-419.
  17. 17. 17Entre estas reacciones, se destacó la intervención de Luís María Drago, porentonces Ministro de Relaciones Exteriores de la Argentina quien, por medio delMinistro argentino en Washington, doctor García Merov, cursó nota al gobiernoestadounidense intentando llamar su atención sobre los graves sucesos acaecidosen aquella nación del sur.En esa nota plasmó importantes consideraciones sobre los empréstitos realizadospor capitalistas a Estados extranjeros, concluyendo que la deuda pública no podíadar lugar a la ocupación material del suelo de las naciones americanas por unapotencia europea, porque ello daría lugar a la subordinación de los gobiernos localesa los países acreedores. La tesis argentina sostenida por Drago causó muchacontroversia y discusión; el gobierno de los Estados Unidos de América optó por noopinar sobre ella, aunque sí rechazó el bloqueo que ejercían Alemania e Italia en lospuertos de Venezuela, lo que trajo como consecuencia que éstos declararan laguerra al país deudor.Los argumentos expuestos por Drago en la famosa nota enviada al gobierno de losEstados Unidos de América, han recibido la denominación de “Doctrina Drago” loque, sintéticamente, consiste en que: “Ninguna potencia puede obligar a otra, pormedio de la fuerza armada, al pago de las deudas públicas (. . .) ni mucho menos, aocupar el territorio, por igual motivo, de ninguna otra nación”.El cobro compulsivo e inmediato en un momento dado, por medio de a fuerza, notraería otra cosa que la ruina de las naciones más débiles y la absorción que les esinherente, por los fuertes de la tierra”5.5 Guillermo Cabanellas, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales. Vigésima EdiciónTomo III, p 301. Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1992
  18. 18. 18Lamentablemente, el caso de Venezuela no ha sido el único. Nicaragua, por ejemplo,se vio envuelta en 1943 en una situación similar ante el ultimátum que le dirigióInglaterra con relación a las deudas que aquélla nación había contraído con súbditosingleses. Por fortuna, las condiciones del mundo moderno, han vuelto muy remotaslas posibilidades que tales actos de prepotencia se repitan.3. Puntos de vista de la Hacienda Pública Clásica y Moderna en relación a laDeuda Pública“Sólo la filigrana de los grandes hacendistas nos ha podido dibujar los contornos ylas fronteras propias de las posiciones de los financistas clásicos y de los financistasmodernos. DUVERGER, hacendista y politólogo francés, nos ha mostrado conestricto rigor las fronteras y las particularidades específicas de estas dos posicionesen torno a la Hacienda Pública. Sin perjuicio de recurrir a los textos de este juristafrancés, a continuación exponemos los puntos de vista de la Hacienda PúblicaModerna y de la Clásica en relación al debatido tema del empréstito o deuda pública.a. La Doctrina ClásicaLos hacendistas clásicos y los particulares coinciden en que la distinción entrerecursos y tesorería es totalmente evidente. Para los segundos, la tesorería siempreha consistido en disponer sensatamente de todos aquellos recursos necesarios paralos gastos que se hayan previsto o que sean indispensables.”6“Asimismo, han entendido el empréstito como toda aquella acción destinada aproveerse de fondos con el fin de hacer frente a los gastos que son urgentes realizaren el presente; y el ahorro, como esa disminución temporal de sus rentas actualespara tener recursos disponibles en el futuro.6 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrua 6ta Edición año 2003Págs. 145 -146.
  19. 19. 19Los hacendistas clásicos han sostenido la idea de que la tesorería pública no tienecomo fin primordial el de conseguir recursos, sino fundamentalmente el deimplementar una serie de técnicas y sistemas que permitan asegurar la distribuciónde los recursos oportunamente, así como de adecuar los bienes económicos a losgastos, por lo general en el período de un año, que es casi siempre el establecidopara la ejecución del presupuesto.Es frecuente que al inicio del año fiscal las tesorerías no dispongan de los recursossuficientes para hacerse cargo de los gastos que se han de pagar de inmediato.Cuando esto acontece, el tesoro trata de obtener recursos principalmente a través deempréstitos a corto plazo, que son lo que se ha denominado deuda flotante; ésta seva pagando a medida que se van obteniendo ingresos por los cauces normales.Ahora bien, cuando el Estado requiere hacer gastos excepcionales —como en elcaso de una guerra, una epidemia, o un desastre económico que ponga al Estadomismo en situación de bancarrota— y existe una total imposibilidad de cubrir con losrecursos ordinarios, es necesario recurrir al empréstito, repartiendo la cargafinanciera en presupuestos sucesivos.La distinción entre tesoro y empréstito dentro de este contexto de ideas es que,mientras el primero se refiere a un corto plazo, el segundo hace referencia a unmedio o largo plazo. Aunque esta distinción no es muy precisa, la realidad es que elempréstito y el tesoro son de tal naturaleza con gran frecuencia uno y otro término seencuentran implicados.Para LEROY-BRAULIEU, la deuda o empréstito público es la facultad que tiene elEstado de procurarse el goce o la disposición de un capital ajeno, ya sea mediante lapromesa de un reembolso a fecha fija, ya mediante una remuneración, que recibe deordinario el nombre de interés, y cuya duración puede ser limitada o indefinida, yamediante una y otra condición. Es decir, la deuda pública, en su ortodoxa acepción,
  20. 20. 20tiene la naturaleza propia de un empréstito voluntario concertado con los particulares,a breve o largo vencimiento, sobre el mercado interior o exterior de capitales o deldinero.Para la Hacienda Clásica el ideal lo concretiza en un presupuesto equilibrado y enuna deuda reducida. Para esta corriente, el crecimiento acelerado de la deudapública y un presupuesto desequilibrado, constituyen el peor peligro para laestabilidad financiera de un país.b. La doctrina ModernaPara los hacendistas modernos, la oposición entre recursos públicos y tesoreríapública se encuentra muy atenuada. Según DUVERGER, el empréstito y tesoro nosolamente proporcionan un anticipo de ingresos sino que además aseguran lafinanciación del “impasse” presupuestario.Los hacendistas modernos consideran que el empréstito constituye en sí mismo unauténtico recurso, una fuente de ingresos de tipo ordinario como los impuestos. Paraellos, el fin primordial del tesoro público no es únicamente distribuir los recursosexistentes durante un año, desde la iniciación y hasta el término de la ejecución delpresupuesto.”7 “El tesoro ha venido a ser uno de los medios más poderosos con que cuenta elEstado para hacerse de recursos, desempeñando además una serie de funcionesfinancieras de primer orden como son, por ejemplo, el control de las operaciones dela banca, la bolsa y el cambio, etc. que por su origen no corresponden directamentea la estructura de los recursos y gastos públicos, pero que en cambio sí guardan unaestricta correspondencia con una de las tareas más importantes de la HaciendaPública Moderna.7 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  21. 21. 21Esta tarea consiste primordialmente en asegurar el equilibrio económico y monetariode una nación. Consideremos el caso de un particular que desea construir una casao el de un industrial que requiere de la compra de equipo costoso. Tanto laconstrucción de la casa como la compra del equipo son gastos de carácterexcepcional, que constituyen una erogación demasiado considerable para sercubierta por las rentas normales de estos particulares.En ambos casos se pueden seguir dos caminos: Primero, renunciar a construir sucasa o a comprar el equipo, ahorrando de sus rentas una cantidad determinadahasta reunir la suma necesitada; o segundo, pedir prestado el dinero necesariopagando de sus rentas personales o de su industria una cantidad por el préstamo yotra por los intereses que hayan sido fijados.De esta manera puede verse que el empréstito es un medio para proveerse derecursos que pueden emplearse inmediatamente en el presente, pero que seránreintegrados en forma fraccionada o seriada en un tiempo futuro. Si esto esindispensable en el caso de los particulares, lo es más cuando se trata del interéspúblico, como cuando el Estado hace fuertes inversiones en carreteras, algunapresa, una planta de energía eléctrica, etc.“8“En este caso, la cuantía de las inversiones públicas, aunque no se trata de gastosexcepcionales, hace que el empréstito sea el único camino para que el Estado nosacrifique ni a la generación presente ni a las generaciones futuras. Es decir, laconstrucción de una presa o de una planta de energía puede constituir, endeterminado momento, una inversión social impostergable que, a falta de recursossuficientes, sólo pueda realizarse consiguiendo un empréstito.8 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  22. 22. 22En este caso, el empréstito es un instrumento poderoso que el Estado tiene a sudisposición para realizar aquella obra necesaria y no sacrificar con la carga derecursos necesarios a las generaciones presentes o a las futuras. Esos recursos queel Estado recibe prestados los va liquidando durante varios años.“Para MOULTON, la Hacienda Moderna, sostiene que una cuantiosa deuda públicano es un pasivo en la estructura económica de un país, sino fundamentalmente unactivo nacional, provechoso para la comunidad, y que la prosperidad económica deuna nación depende de un continuo déficit presupuestario.Como lo afirma CÉSAR ALBIÑANA, KEYNES mantuvo los efectos estimulantes deuna expansión prácticamente ilimitada de la deuda pública, que originaría unacompleta recuperación y expansión de las actividades económicas privadas. Unafase propicia al desarrollo de estas ideas permitió se concediese importancia a losactivos creados por la deuda pública, ya se tratara de bienes tangibles, ya deservicios, ya fueran rentables, ya simplemente útiles a la sociedad.Cualquiera que fuera su naturaleza, todos los gastos Públicos eran en realidadinversiones. Y así se propuso que todo aumento de los gastos públicos representauna renta para alguien y que toda reducción de tales gastos implica una pérdida. Elprincipio de que para la plena ocupación y prosperidad permanente sonindispensables incesantes empréstitos públicos, descansó a juicio de M0ULT0N— entres conceptos económicos de caracteres generales y relacionados entre sí: 1. Que en una economía madura ya no existe la fuerza impulsora de la expansión del capital. 2. Que se padece un permanente exceso de ahorro monetario, y 3. Que modernamente las empresas se han liberado en grado considerable de la dependencia en que se hallaban respecto de los mercados de capitales, sufragando sus ampliaciones con recursos internos principalmente.
  23. 23. 23HANSEN, fiel seguidor de KEYNES, ha razonado sobre este particular, según elsiguiente resumen de PAREDES MARCOS: “La relación entre renta nacional ydeuda nacional es uno de los factores que han de servir dentro de amplios límitespara juzgar del aumento posible de la deuda pública; la esencia del problema radicaen si nos adherirnos al dogma de que la deuda pública es nefasta y debeamortizarse, o si abandonamos esta creencia, para seguir una política fiscal queayude a conseguir la estabilidad económica dentro de la plena utilización de losrecursos productivos; reducir o no la deuda pública depende de las circunstanciaseconómicas; MOULTON insiste en imbuir al público la idea de que la deudarepresenta una seria amenaza.El equipo investigador cree “que una deuda pública adecuadamente distribuida y conuna sana estructura fiscal puede, de hecho, llegar a ser verdaderamente beneficiosapara la economía; coincide con MOULTON en que lo fundamental en cuanto a ladeuda pública, radica en sus efectos sobre la distribución de la renta nacional, enque lo realmente significativo es como está distribuida la propiedad de los títulos y dequé grupos y clases económicas se recaudan los impuestos.Uno de los temas más críticos en el estudio de la deuda pública en circulación, es suvolumen final. HANSEN, defensor de una deuda creciente, ha sostenido que ladeuda pública circulante no es peligrosa, en tanto se mantenga dentro de límitesprudentes. Este autor da los siguientes factores como indicativos del principio en queel volumen de una deuda pueda ser peligrosa.Para CÉSAR ALBIÑANA, es SCHUMACHER quien con más acierto sintetiza elverdadero problema de la deuda pública, exponiéndolo de la siguiente forma:“El volumen de la deuda publica, en cuanto se deba a la consecución de laocupación total, es un factor que sólo causa preocupación para razón de suinfluencia sobre la distribución de las rentas brutas y sobre el volumen de titulo endinero que aquella acumula en manos de una reducida minoría” 99 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  24. 24. 244. Historia del Ministerio de Hacienda en El Salvador“La historia del Ministerio de Hacienda comienza en febrero de 1829, cuando asumeel Gobierno de El Salvador, don José María Cornejo, quién asigna como encargadode Hacienda y Guerra a don Manuel Barberena, sustituido durante el mismo períodopor el prócer don Joaquín Durán Aguilar. Posteriormente asumió el poder donJoaquín de San Martín, en febrero de 1833, y nombró como Secretario de Hacienday Guerra a don Juan José Córdova.En mayo de 1938, el vicejefe del ejecutivo, don Timoteo Menéndez, nombró MinistroGeneral al ilustre patricio don Antonio José Cañas. Este comienza a trabajararduamente y organiza a la Administración Pública en cuatro secciones; Hacienda,Guerra, Relaciones y Gobernación. Don Antonio José Cañas, ha sido siempreconsiderado como el primer Ministro de cada una de las cuatro carteras másantiguas del gabinete de Gobierno de El Salvador.Posteriormente se integran el Ministerio de Economía con el de Hacienda, pero el 13de marzo de 1950 queda funcionando el Ministerio de Hacienda independientemente.En síntesis, desde 1829 el Ministerio de Hacienda está organizado, controlando lasfinanzas y equilibrando el gasto público.La Dirección General del Presupuesto fue creada en 1939 según Decreto LegislativoNo. 45, publicado en el Diario Oficial No. 98 del 9 de mayo de 1939, con el propósitode que un ejecutivo (Director General) se dedicara de manera permanente a losestudios necesarios para lograr la preparación y ejecución de presupuestos realistasy equilibrados auxiliando así al presidente del la República y al Ministro de Haciendaen la delicada labor del manejo de la Hacienda Pública, a partir de esa fecha iniciasus funciones, enmarcando su actuación en los preceptos legales contenidos en laLey Orgánica de Presupuestos decretada el 14 de mayo de 1938 y que fueraderogada por la que tomó vigencia el 29 de diciembre de 1945, que a su vez fuesustituida por la vigente desde el 1º. de enero de 1955.
  25. 25. 25Hasta el año de 1952 fue elaborado el presupuesto bajo el sistema tradicional en elque los egresos se proyectaban por renglones específicos de gastos. En el año de1964 se introduce al país el Sistema de Presupuesto por Programas, comoinstrumento estratégico mediante el cual se pudieron concretar los objetivos estatalesen materia de política económica y fiscal.En este contexto de Sistema de Administración Financiera Integrada como se ubica,componente de la modernización del subsistema presupuestario con la adopción delenfoque del Presupuesto por Áreas de Gestión, cuya implementación en 1996implica para la oficina del presupuesto una reestructuración organizativa bajo elconcepto del ciclo presupuestario, el cual comprende la formulación, ejecución,seguimiento y evaluación como proceso integrado.Actualmente la Dirección General del Presupuesto está integrada de la siguientemanera: Dirección, Subdirección, Unidad Técnica de Apoyo, Unidad de Informática,División de Desarrollo Económico y Empresas Públicas, División de ConducciónAdministrativa, División de Desarrollo Social, División de Integración y Análisis Globaldel Presupuesto, División Administrativa, Unidad de Valúos y la Unidad deComunicaciones y Relaciones Públicas.”1010 Tomado de la página Web del Ministerio de Hacienda: www.mh.gob.sv
  26. 26. 26 CAPITULO II DEFINICIÓN, CLASIFICACIÓN, NATURALEZA DE LA DEUDA PÚBLICA1. Definiciones de Deuda Pública“Se entiende por Deuda pública al conjunto de títulos de renta fija (títulosRepresentativos de una parte alícuota de un crédito concedido contra la entidad quelos emite) emitidos por el Estado y que se corresponden con la deuda que tienecontraída con los inversores que han suscrito dichos valores, que cuenta con lagarantía del Estado. “11“Es el conjunto de obligaciones financieras generadoras de interés, de un gobiernocentral con respecto a otro gobierno, a empresas o a individuos de otros países, einstituciones internacionales (públicas o privadas)."12Bayona y Soler definen la deuda pública como “el conjunto de relaciones jurídicasque los entes públicos establecen con otros sujetos del ordenamiento jurídico alobjeto de que estos les entreguen voluntariamente una cantidad de dinero medianteel compromiso, por parte del ente publico beneficiario, de cumplir determinadasobligaciones patrimoniales”.Deuda Pública, Es aquélla contraída por el Estado a través de la figura jurídica delEmpréstito, con el objetivo de obtener dinero para invertir en proyectos sociales, porlo cual el Estado se convierte en Deudor, de organismos nacionales ointernacionales, y está en la obligación de cancelar la deuda en forma establecida enel contrato 1311 José Tobar Jiménez12 Diccionario Jurídico Mexicano, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Editorial Porrúa,pág. 1128.13 Paréntesis son de nuestra autoría.
  27. 27. 272. Clasificación de la Deuda Pública“A nivel doctrinario se han propuesto diferentes clasificaciones sobre la deudapública, que responden a diversos criterios. Se expondrán a continuación las másdestacadas.1. En razón del ente publico que asume la calidad de prestario la deuda publica se clasifica en: a) Deuda Estatal b) Deuda de Instituciones Autónomas c) Deuda Municipala) Deuda Estatal.Es aquélla en la cual el Estado es el deudor directo del préstamo y por consiguienteel único beneficio del mismo.b) Deuda de Instituciones AutónomasEs la que algunas organizaciones autónomas descentralizadas realizan parafinanciar sus proyectos; para alcanzar los fines; pero el Estado siempre intervienecomo avalista. d) Deuda MunicipalEs aquella en la cual las municipalidades recurren a organismos internacionales onacionales para solicitar empréstitos para financiar su préstamo y de esa formainvertir en proyectos de beneficio local.2. Por el orden del capital que se solicita en el préstamo: a) Deuda Interna b) Deuda ExternaPor lo que dentro de esta clasificación podemos encontrar tres puntos de vistadiferentes.
  28. 28. 28 - Desde el punto de vista económico - Desde el punto de vista político - Desde el punto de vista jurídico”14Desde el punto de vista económico“Económicamente la deuda es interna cuando el dinero que el Estado obtiene por elpréstamo provienen de la propia economía nacional, es decir, cuando corresponde ala frase “debernos a nosotros mismos” la deuda externa, en cambio, se refiere aldinero prestado que proviene de economías foráneas.La dimensión económica de la deuda interna tiene una gran importancia en virtud deque la emisión y negociación del préstamo significan, fundamentalmente, unatransferencia del poder de compra de los particulares hacia el sector público;situación que no ocurre en el caso de la deuda externa, ya que el Estado veincrementadas sus disponibilidades económicas sin que las economías de losparticulares nacionales hayan sufrido alguna reducción. Adquiere tambiénimportancia la diferencia en el momento del reembolso y pago de intereses pues, enel caso de la deuda interna, éstos permanecen en la economía nacional, en tantoque se envían fuera del país en el caso de la deuda externa.”15Desde el punto de vista político“Desde el punto de vista político, la deuda interna es aquélla que se emite y se pagadentro del país, aplicándose el orden jurídico de la nación, sin importar que losprestamistas sean nacionales o extranjeros.14 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 423-425.15 Hugo arenada Dorr. “Finanzas Publicas” Chile: Editorial Jurídica de Chile 3ra Edición marzo de1994.
  29. 29. 29FONGOUGE afirma que para la duda interna nada tienen que ver la nacionalidad oel domicilio de los prestamistas que inclusive pueden ser extranjeros y la deudaexterna se considera aquella en a cual el ordenamiento jurídico aplicable es el delacreedor.” 16Desde el punto de vista jurídico“La doctrina no ha sido unánime para uniformar los elementos que integran loscriterios para distinguir, desde el punto de vista jurídico, entre la deuda interna y laexterna. Los más prestigiados financistas han empleado diversos criterios, como sonel lugar de la emisión de los títulos, la moneda elegida para el pago, el lugar de pagode la deuda, etc. Sostiene F0NG0UGE que la moneda o divisa elegida, criteriopreconizado por GASTÓN JEZE, debe descartarse como elemento unificador decriterios de distinción de la deuda, dado que lo que caracteriza al pago internacionalno es la moneda empleada, sino como lo afirma SHOO la transferencia de divisas alexterior. Para este autor, la obligación financiera internacional es “aquella que esadeudada en una o varias plazas extranjeras. Siendo pagadera, además en uno ovarios centros financieros del exterior, mediante una transferencia de valores”.17El equipo cree que jurídicamente el elemento distintivo de la deuda externa es laobligación para el Estado de hacer el pago en el exterior, mediante la transferenciade valores, siguiendo el régimen de una legislación extranjera.“3. En razón del número de prestamistas que intervienen en el contrato.Es Posible distinguir entre deuda singular y deuda general. En el primero de loscasos, se hace referencia a un sujeto determinado; el ejemplo más común son lospréstamos entre Estados, o con un organismo internacional, verbigracia el Banco16 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 200317 . ibidem.
  30. 30. 30Centroamericano de Integración Económica (BCIE); el Banco Interamericano deDesarrollo (BlD); el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y otros.En el segundo de los casos, se está en presencia de un sujeto indeterminado; porejemplo, las emisiones de bonos adquiridas por los particulares4. Según esté o no prefijado el plazo de reembolso de la deuda, ésta se clasifica enamortizable o perpétua.5. En base al plazo y las condiciones de la amortización o reembolso, la deudapuede ser de tres tipos: a corto, a mediano y a largo plazo. La legislación de ElSalvador no establece un criterio para diferenciar el cómputo de estos plazos, por loque operan en base a la costumbre: se considera “corto plazo” un período de hastacinco años; de “mediano plazo”, un período entre cinco y diez años; y de “largoplazo”, cuando el término del pago supera la década.6. Otros criterios de clasificación de la deuda pública. Entre las clasificaciones menossignificativas de la deuda pública, se encuentran las siguientes:a. Deuda pública general y especial. La clasificación se basa en los procedimientosde emisión. Cuando los títulos que la respaldan son ofrecidos abiertamente en elmercado de capitales, se este en presencia de una deuda pública general.Cuando se realiza la oferta a un sujeto determinado o a varios en consorcio, se tratade una deuda pública especial.b. Cuando el Estado se dirige al mercado anónimo de capitales, documentando ladeuda en un título, ésta puede ser: nominativa, al portador, mixta o por anotacionesen cuenta.En el primer caso, el principal y los intereses de la deuda se pagan a quien designeel título. En el segundo caso, el principal e intereses se pagan al tenedor del título.Cuando la deuda es mixta, el principal se paga al titular y los intereses al portador. El
  31. 31. 31sistema de anotaciones en cuenta sustituye los títulos por un registro informatizadoque se lleva en el Banco Central del país.c. Existen otras clasificaciones que responden a los ordenamientos jurídicos de losdiferentes países. Así, Bayona y Soler señalan la deuda pública inscrita y la noinscrita, según ésta conste o no en el Registro Oficial de la Deuda. Hasta hace pocotiempo, en España se distinguía entre deuda del Tesoro, a corto plazo y paraatenciones coyunturales de liquidez y deuda del Estado, a largo plazo y para lafinanciación de inversiones.” 183. Naturaleza Jurídica de la Deuda Pública.“Se ha dicho en otras intervenciones u ocasiones, que la deuda pública es uncontrato de préstamo, posición que comparten la mayoría de los tratadistas deDerecho Financiero. Sin embargo, cabe señalar que existe una tesis que niega aeste instituto el carácter contractual, considerándolo como un acto unilateral desoberanía del Estado. Lo que realmente interesa aquí, es determinar si la fuente dela obligación que para el Estado supone la deuda es la voluntad unilateral del Estado,manifestada en el momento de la emisión, o bien un contrato nacido del concurso devoluntades.Los defensores de la tesis unilateral sostienen que la emisión de deuda pública es unacto de soberanía y que las relaciones que se establecen entre el Estado quecontrae la deuda y sus suscriptores, no tienen el carácter de vínculos contractuales,sino de relaciones de soberanía. Así, la relación de deuda pública es una relación deDerecho Público cuyas condiciones se fijan en un acto unilateral, expresión de lasoberanía del Estado. Es una obligación unilateral, no un contrato, que nace antes eindependientemente del consentimiento del primer adquirente del título.18 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 423-425.
  32. 32. 32Hay autores que aceptan la tesis contractualista, pero establecen algunaslimitaciones en el sentido de que la voluntad de los particulares se encuentragravemente reducida por la sumisión del ciudadano al Órgano Legislativo, creadordel ordenamiento jurídico interno. Ello le permite al Estado anular por medio de unaley, los efectos producidos en su relación con los particulares. Los que sostienenesta posición prescinden de la idea de que el Estado actúa en forma diferentecuando desempeña cada una de sus tres funciones básicas (legislativa, ejecutiva yjudicial). Sainz de Bujanda dice al respecto: “Cuando el Estado legisla, crea elordenamiento jurídico interno, crea normas que regulan relaciones, pero las regulaquedando fuera y por encima de ellas.Cuando el Estado actúa como Administración, puede crear relaciones, pero la creaformando parte de ellas, como las crean formando parte los particulares. Cuandoactúa de esta última forma, el Estado se somete al ordenamiento jurídico interno.Son dos momentos totalmente diferentes que debemos tener siempre presentescuando hablamos de un contrato de préstamo público. Cuando el Estado contrata, larelación está disciplinada por el ordenamiento jurídico interno, como cualquiercontrato. El que el Estado pueda anular sus efectos por medio de una ley no influyeen la naturaleza jurídica del mismo. No lo destipifica, porque la ley es algo que estápor encima y por fuera de la relación contractual. En este sentido, no puede decirseque la posibilidad de que una ley modifique los derechos del prestamista sea unacaracterística del contrato. También la ley puede modificar los efectos de un contratoprivado. Y no se diga que en el caso del empréstito público es el deudor quien lomodifica, porque el deudor es el Estado-administración y el que lo modifica es elEstado-legislador”.
  33. 33. 33Se cree que, con lo expresado queda perfectamente demostrada la debilidad de lastesis distintas de la contractualista, así como la que la acepta con limitaciones. Enconsecuencia, se da el pronunciamiento a favor de la tesis apuntada.”19Ahora bien, la deuda pública es un contrato de préstamo. Sin embargo,definitivamente sería un error enmarcarla en las normas de Derecho Privado. Setrata, sí, de un contrato, pero de un contrato de Derecho Público, por las siguientesrazones:1. El Estado no actúa como un particular; lo hace investido de su poder de imperio,sin colocarse en un plano de igualdad con el particular.2. El fin que persigue el Estado con la deuda pública es obtener ingresos quedestinará a la satisfacción de las necesidades públicas.3. El propio contenido del contrato, la intención expresada por las partes, losprivilegios que concede el Estado a los prestamistas, etc., ponen de relieve quequien contrata es un ente público como tal, y que la relación a la que se da vidaencuentra su régimen jurídico en las normas del Derecho Público.En caso de que el prestamista sea otro Estado o un organismo internacional, larelación surgida del contrato de préstamo puede estar sometida a las normas delDerecho Internacional, o al ordenamiento interno de una de las parles, según lo queéstas pacten.19 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 420-422.
  34. 34. 344. Modalidad de Deuda Pública“Se ha hablado de la deuda pública como una relación del Estado con losparticulares, sin embargo, este contrato de préstamo presenta dos modalidades quenecesariamente amplían esta visión y hacen posible la participación de otros sujetos,lo cual resulta totalmente coherente con el concepto de deuda pública antesenunciado.Las modalidades que presenta la deuda pública son:1. La concertada con un sujeto determinado. Tal es el caso de los préstamosrecibidos de otro Estado, un banco, un organismo internacional.2. La contraída acudiendo al mercado anónimo de capitales. Esta modalidad estádirigida a los particulares, básicamente por el mecanismo de la emisión de bonos.La primera de las modalidades señaladas es la que generalmente se emplea en ElSalvador, así como en la mayoría de los países latinoamericanos caracterizados porla escasez de capitales nacionales. A modo de ejemplo se citan que en elpresupuesto nacional para el año de 1993, aparece anotada dentro del rubro de“capital de inversión’ la cantidad de 796.417.000 colones provenientes de préstamosexternos. El año anterior, se contaba en el mismo rubro con 737.212.210 colones,cantidad que, en el transcurso del año, se vio aumentada por varios préstamosnegociados, debidamente autorizados y reconocidos por la Asamblea Legislativa.Este mecanismo resulta el de más fácil análisis jurídico por la simplicidad de larelación, a diferencia de los casos en que el Estado acude al mercado de capitales,situación en que la multiplicidad de sujetos participantes en la relación contractual ylas condiciones en que ésta se establece tornan más complejo su análisis.”2020 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 416-417.
  35. 35. 355. Contenido de la Deuda Pública“Cuando se habla del contenido de la deuda pública se esta refiriendo:1) En primer lugar, a las obligaciones que nacen para el Estado o cualquier otro entepúblico prestatario. En este sentido, son dos las obligaciones que se consideraninherentes al contrato de préstamo:a) Una de carácter principal, cual es la devolución al o a los prestamistas del dinerorecibido en el plazo previamente establecido; yb) Otra de tipo accesorio, que es el pago de los intereses cuando así se ha pactado.Otra obligación del ente prestatario que, aunque no es propia de la naturaleza delcontrato de préstamo, se establece invariablemente tanto en la deuda pública internacomo en la externa- es el estricto empleo de los fondos adquiridos para el findeterminado en el contrato o emisión, sin posibilidad alguna de desviarlos a otrosobjetivos. Cuando la deuda es interna, si el Estado (Administración Pública) incumpleesta obligación, se somete a las sanciones de tipo político-legal que le imponga elÓrgano Legislativo por violación de la ley (que emite la deuda).En cambio, cuando la deuda pública es externa, además de las sanciones político-legales mencionadas, la Administración puede sufrir otro tipo de consecuencias,como la resolución del contrato por parte del Estado o del organismo prestamista, loque implica considerar la obligación de plazo vencido y la negativa de posiblesnuevos créditos.2) El segundo aspecto a considerar en el contenido de la deuda pública, son losderechos del prestamista que obviamente, son correlativos a las obligaciones delprestatario. Los derechos del prestamista son:
  36. 36. 36a) A que se le devuelva la cantidad de dinero que ha prestado, en el tiempopreestablecido; yb) A el pago de los intereses cuando así se ha pactado.Con respecto a la obligación del prestatario de emplear los fondos para undeterminado fin preestablecido y se trata de un préstamo singular -es decir, conpersona determinada- ésta tiene el derecho de exigir todas las comprobaciones queestime convenientes sobre si se está haciendo uso de los fondos en el destinoseñalado, siempre que así se haya previsto en el correspondiente contrato depréstamo.” 216. Ventajas de los suscriptores.“La doctrina ha distinguido tradicionalmente" en relación con la deuda pública,ventajas de diversos tipos para los suscriptores:1) Ventajas relacionadas con el capital. Entre éstas se destacan las emisiones bajo lapar, que suponen la entrega de un título valor representativo de la deuda a cambiode una cantidad menor de la que en el mismo se declara recibida. El caso contrarioestá representado por las emisiones sobre la par que suponen, lógicamente, unaventaja para el ente público prestatario. En la emisión a la par no existen ventajas enun sentido ni en el otro.2) Ventajas relacionadas con el pago de las obligaciones derivadas de la deudapública, tales como las cláusulas llamadas de indicación del empréstito. Se handestacado determinadas condiciones relacionadas con el pago de las obligacionesderivadas de la deuda pública, tales como las cláusulas llamadas de “indicación” delempréstito, destinadas a corregir los efectos de la depreciación monetaria sobre la21 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Págs. 426-427.
  37. 37. 37deuda emitida a mediano y largo plazo. La cláusula más frecuentemente empleadacon este fin ha sido la llamada “cláusula valor oro”, habiéndose utilizado, asimismo,la fijación del pago en moneda extranjera, o bien, una cláusula de opción que facultaal acreedor para elegir entre distintas monedas, en el momento de hacerse efectivoel pago de aquellas obligaciones.3) Ventajas relacionadas con el interés. Estas ofrecen un doble aliciente para lossuscriptores. Uno, relacionado con el propio tipo de interés, que hará la emisión másatractiva cuanto mayor sea su porcentaje al aumentar la rentabilidad del capitalinvertido en el empréstito. Otro, de carácter tributario; en este sentido, el interésobtenido por los suscriptores de las emisiones de deuda pública tiene carácter derendimiento del capital mobiliario sometido como tal a gravamen en el ámbito de laimposición personal sobre la renta.La ventaja fundamental para los suscriptores de empréstitos públicos radica en elcarácter consolidado de los créditos presupuestarios necesarios para hacer frente alpago de las obligaciones financieras derivadas de la deuda pública. En este país,esta garantía se fundamenta en el Art. 33 de la Ley Orgánica de Presupuestos, quedispone sobre la prioridad de las asignaciones presupuestarias, en los siguientestérminos: “No se consignará en los presupuestos, sus proyectos o anteproyectos,ningún otro gasto hasta que se haya destinado en ellos sumas suficientes para:a) Sufragar los sueldos y demás gastos necesarios para los servicios corrientes de laAdministración Pública;b) El pago de intereses y amortización de la Deuda Pública:...”Además de la garantía material expuesta anteriormente, la medida que normalmentese aplica en nuestro país corno incentivo al prestamista, consiste en imprimir unamayor fluidez a los títulos valores que el prestatario le entrega, de tal manera quepuedan ser utilizados para el pago de cierto tipo de impuestos, de sanciones, ytambién puedan emplearse como garantía para ciertas operaciones, etc.,
  38. 38. 38Además de todas las ventajas que ofrece el Estado para obtener de los posiblesprestamistas fondos para cubrir sus necesidades, el acreedor del ente público cuentacon la garantía más importante de todas que es, la voluntad del Estado en cumplircon sus obligaciones, dado el carácter inembargable de sus bienes.” 227. Modificación de la Deuda Pública.Las condiciones del contrato de deuda pública pueden ser modificadas. Elmecanismo normalmente utilizado para esos efectos es la conversión.“La conversión no constituye una forma de extinción de la deuda, en virtud de que elEstado no cumple en definitiva con su obligación de pagar los títulos. Se trata enrealidad de una transformación de la deuda inicial. Jurídicamente la conversión tieneuna consecuencia análoga a la novación en las obligaciones privadas, pues éstadesaparece en el empréstito inicial, siendo reemplazada por otra. Desde este puntode vista, si pudiera hablarse de una extinción.El objeto principal de la conversión es la reducción del tipo de interés, pues secambia un título antiguo por otro del mismo valor en capital pero con interés menor.Sin embargo, no es éste el único motivo de la conversión, pues también puedeperseguir la disminución o espera de los servicios de amortización, transformar losplazos; más aún, puede haber conversión por entrega de un nuevo título de interésmayor que el primitivo, cuando ello resulta conveniente para el crédito del Estado.Se puede entender la técnica de la conversión de la deuda en un sentido amplio y enuno restringido: En el primero entendemos por conversión toda modificación de lascondiciones del empréstito que se haga con posterioridad a la emisión del mismo. En22 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 pags. 427-429.
  39. 39. 39el segundo significado existiría la conversión cuando se modificara de alguna manerael tipo de interés. En el sentido amplio, la conversión consistiría en transformar unadeuda de corto plazo con deuda a largo o mediano plazo, transformación en la cualel tipo de interés no es importante, pudiendo en consecuencia variar o quedar igual.Desde el punto de vista jurídico, la conversión puede ser de tres formas: Forzosa,facultativa, y obligatoria. “23“Debe entenderse que el principio de legalidad que rige la deuda pública, regulatambién las operaciones de conversión, pues no puede concebirse que una ley fijelas condiciones en que se contrae una deuda, y cualquier modificación sobre éstasse realice por medio de otra vía, puesto que ello resultaría incongruente con losprincipios básicos del Derecho.En nuestro ordenamiento jurídico salvadoreño, es bastante escueto en relación a laconversión. Apenas reconoce su existencia, en el inciso 32 del Art. 228 Cn., quedice: “Sólo podrán comprometerse fondos de ejercicios futuros con autorizaciónlegislativa, para obras de interés público o administrativo, o para la consolidación oconversión de la deuda pública. Con tales finalidades podrá votarse un presupuestoextraordinario”. Sin embargo, no presenta ninguna disposición que regule sus límiteso alcances, ni establece ningún procedimiento para su realización.” 24Doctrinariamente, se reconocen tres modalidades de la conversión a saber:23 Héctor. B. Villegas. “Manual de Finanzas Publicas” Buenos Aires Argentina: Editoriales dePalma, 1ra Edición 2000.24 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 Pág. 430.
  40. 40. 40a. Conversión forzosa de la deuda.“La conversión forzosa, llamada también por TROTABAS “por vía de autoridad”, seda cuando el Estado por un acto unilateral impone al emisor un cambio de sus títulosde deuda, sin que éste tenga ninguna alternativa. HÉCTOR VILLEGAS, GARINOCANINA y FONROUGE, sostienen que la conversión forzosa es un procedimientoarbitrario que perjudica al crédito público y que se opone a muchos regímenesconstitucionales.Los autores que consideran a la deuda pública como un contrato opinan que laconversión forzosa rompe con los principios tradicionales del contrato clásico, dondela voluntad de las partes es la suprema ley y lo único que hace posible la formaciónjurídica de las obligaciones. VILLEGAS añade que el prestamista no puede serobligado a canjear su título por otro que puede lesionar sus intereses.FONROUGE, a pesar de que no considera al empréstito como un contrato, piensaque toda conversión forzosa es atentatoria contra los legítimos intereses de los quese suscriben a los títulos de la deuda, quienes adquieren derechos que tendrán queser protegidos por garantías constitucionales.Este autor cita a GARINO CANINA quien sustenta la opinión de que losprocedimientos de la conversión forzosa significan “cierta decadencia moral”, y queen el ámbito financiero, el progreso técnico y científico ha sido superior al ético.”25b. Conversación facultativa de la Deuda.“Mientras que en la conversión forzosa el cambio de los títulos se opera por laexclusiva voluntad del Estado, sin que cuente para nada la decisión del suscriptor, encambio, en la conversión facultativa, el tenedor puede optar libremente por laalternativa de conservación el título originario, o bien convertirlo por el nuevo que25 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,S.A. 1ra Edición 2000.
  41. 41. 41le ofrece el Estado. La libertad del tenedor para optar por el cambio es el elementoesencial de la conversión facultativa, siendo el interés del tenedor en última instancialo que lo decida por la conversión del título. Por lo general, en este tipo de técnicas elEstado ofrece la alternativa al tenedor del título a cambiarlo por uno nuevo,modificándose el plazo paro el reembolso, siendo casi siempre un plazo mayor, pero,ofreciéndosele a cambio de ello, un interés más alto. Muchas veces el tenedor deltítulo obtiene un bajo rendimiento debido a la depreciación monetaria, por lo que elEstado le ofrece la oportunidad de canjear los títulos mediante el ofrecimiento de unrendimiento más adecuado a la realidad actual.” 26c. Conversión Obligatoria de la Deuda.“En la conversión forzosa el tenedor del título está obligado a aceptar el nuevo títuloque le ofrece el Estado, sin ninguna alternativa, pues en caso de desecharlo,simplemente pierde el título. En cambio, en la conversión obligatoria, elprocedimiento es menos gravoso para el tenedor del título, ya que en este caso se leda al inversionista la alternativa de optar por el nuevo título aceptando un interésmenor o, en su caso, ser reembolsado. Este procedimiento de conversión obligatoriaes la más frecuente, ejerciéndose sobre el inversionista cierta presión en una de lascláusulas del título donde se establece que la falta de expresión de la voluntad deltenedor en un determinado plazo supone la aceptación tácita del nuevo título y delnuevo valor inscrito.”27“Los partidarios de la corriente contractualista consideran que el procedimiento de laconversión obligatoria es una violación al carácter contractual del empréstito. Elfinancista argentino HÉCTOR VILLEGAS, se adhiere al criterio de la Corte SupremaNacional de su país que en forma reiterada ha sostenido la tesis de la naturaleza26 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,S.A. 1ra Edición 2000.27 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  42. 42. 42contractual del empréstito, resolviendo como ilegal el procedimiento del Estado por elcual obliga al tenedor a admitir la conversión, o ser reembolsado.Por su parte, GUILIANI FONROUGE, quien no participa del criterio contractualistadel empréstito, sostiene la tesis de que siendo el empréstito una obligación unilateralde Derecho Publico, creada por ley, que es expresión de soberanía, el Estado sítiene el derecho de obligar al tenedor a aceptar el nuevo título con mayor interés o,en su caso, aceptar el reembolso, con la única obligación por parte del Estado depagar en efectivo el valor correspondiente.En cambio, FONROUGE opina que en el caso de que en el título se haya insertadouna disposición sobre inconvertibilidad durante cierto término, en caso de que elEstado realizara la conversión en forma intempestiva, estaría obligado a indemnizaral tenedor del perjuicio causado y a entregar el reembolso total.” 288. Extinción de la Deuda Pública.“La Deuda Publica puede extinguirse por las modalidades siguientes:1º La Amortización De la deuda publica consiste en “el reembolso hecho por elEstado de la suma que recibió a préstamo; la palabra amortización viene a significarque los Estados no acostumbran rembolsar toda la deuda junta. Como a menudohacen los particulares. sino en pequeñas fracciones cada año, según un plan más omenos regular.Ante el radical hecho de la existencia de una deuda pública, concreta expresión deobligaciones financieras a cargo del Estado, urge acotar las posibilidades de sumanejo. El primigenio elemento de análisis estriba en el grado de conveniencia delpago de la deuda. La postergación del cumplimiento de obligaciones por el Estado enla estructura de la deuda, es tópico central en las modernas corrientes hacendarías.28 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  43. 43. 43Decidir en liquidar de prisa la deuda es capital decisión del Estado que de hacerlo, seponen en serio peligro ricas posibilidades financiera.La amortización presenta dos modalidades: total o repentina y paulatina. Cuando estotal, el prestatario devuelve la totalidad de lo adeudado al o a los acreedores, almomento del vencimiento del plazo. Cuando es paulatina, en cambio, la amortizaciónpuede efectuarse de diversas formas: a) División del empréstito en serles, fijandopara ellas una fecha de amortización; b) Por sorteo entre los títulos representativosde la deuda, determinando así los que deben ser amortizados en cada plazo; c) Poranualidades, de modo que con el pago de los intereses se satisface, al mismotiempo, una parte de capital; y, ch) Por subasta, que implica aceptar para laamortización, los documentos que se ofrezcan al precio más bajo.“Amortizar : es rembolsar” Puede suceder de dos maneras distintas, siendo una deellas cuando el Estado cumple con una obligación contraída, amortizando la deudade manera obligatoria, y la otra, cuando por aria declaración unilateral del Estado, esdecir, del emisor, la amortiza, denominándose a esta última, facultativa.” 29“Amortización Obligatoria.En los de corto plazo, la amortizaron obligatoria se lleva a cabo cuando el Estadoreembolsa las cantidad, obtenidas en préstamos en una fecha determinada. En loscasos de los a largo plazo y a plazo intermedio, el sistema más común es el de laamortización paulatina o escalonada, que consiste fundamentalmente en aplicar losdos procedimientos más usuales, que son, el de anualidades terminales, el desorteo, y el de licitación, o la combinación de ellos.En el sistema de anualidades terminales el Estado amortiza paulatinamente sudeuda pagando en los plazos establecidos las tasas de interés estipuladas más unafracción del capital prestado. En el sistema de sorteos, cada título se reembolsa29 Jacinto Faya Viesca. “Finanzas Publicas” México: Editorial Porrúa 6ta Edición año 2003
  44. 44. 44íntegramente en una sola vez, de forma anual, mediante un sorteo que incluye unafracción del total de la emisión. Por último, el sistema de la licitación consiste en queel Estado paga parte de su deuda, capital más intereses, a aquellos tenedores de lostítulos de deuda que hagan ofertas de rescate, aceptando el Estado las másreducidas.Amortización Facultativa.La amortización es facultativa cuando el Estado se reserva el derecho de rembolsarla suma prestada antes de la fecha del vencimiento del título de la deuda. Por logeneral, este tipo de amortización es muy poco frecuente. Se habla de unaamortización indirecta que se produce cuando el Estado emite moneda para pagar sudeuda.30“2) La prescripción es otra forma de extinción de la deuda pública. Algunos paísescuentan con disposiciones jurídicas específicas al respecto. Entre nosotros, el Art.2236 C. dispone que: Las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente afavor y en contra del Estado, de las iglesias, de las Municipalidades, de losestablecimientos y corporaciones nacionales, y de los individuos particulares quetienen la libre administración de lo suyo’. En consecuencia, serán aplicables lasdisposiciones contenidas en los Arts. 2253 a 2259 C. relativos a la prescripción comomedio de extinguir las acciones judiciales.3) El repudio de la deuda es la tercera modalidad de extinción y consiste en ladeclaración unilateral del prestatario, en forma expresa tácita, de que no cumplirá enel futuro con las obligaciones originadas en los contratos de préstamos. No puede nidebe confundirse con la declaración de quiebra de un Estado, pues lasconsecuencias jurídicas son diferentes.30 Cristóbal Pérez Jerez. “Finanzas Publicas y Desarrollo” Costa Rica: Editoriales Fama Cinco,S.A. 1ra Edición 2000.
  45. 45. 45En el caso del repudio de la deuda, se trata de una decisión de no cumplir con susobligaciones; en cambio, cuando un Estado declara su quiebra, se encuentraimposibilitado de cumplir, al menos mientras dure su insolvencia. En otras palabras,estamos frente a la quiebra cuando un estado no puede pagar sus deudas, y frente alrepudio cuando no quiere cancelarlas.Por supuesto, el repudio de la deuda es el mecanismo de extinción menos empleadopor los estados -al menos modernamente- en razón de que la garantía que ofrece elEstado es la credibilidad en la responsabilidad de sus obligaciones, y el repudiodestruye esta credibilidad por completo. Sin embargo, en este siglo encontramos aúncasos de repudio de la deuda, a raíz de la asunción de un gobierno de una tendenciapolítica radicalmente opuesta a su antecesor.Nos referimos concretamente al año de 1917, en que el gobierno de la hoy extintaUnión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, repudió la deuda pública contraída porlos Zares de Rusia. En 1945 las Municipalidades de Génova y de Milán, repudiarontambién las deudas contraídas por la República Social Italiana.4) La condonación o perdón de lo adeudado también extingue la deuda públicatotal o parcialmente. Aunque se trata de una forma poco común, cabe mencionar lacondonación de más de cuatrocientos millones de dólares de deuda que el Gobiernode los Estados Unidos de América hizo en favor de El Salvador con ocasión de lafinalización del conflicto armado. Esta condonación se efectuó el 15 de diciembre de1992, y se tradujo en una reducción de más de doscientos millones de colones,correspondientes a la amortización de la deuda externa en el presupuesto de1993.”3131 Mendoza de, Kury y otros. “Manual de Derecho Financieros” El Salvador: Editorial Jurídica1ra Edición 1993 pags. 427-429.
  46. 46. 46 CAPÍTULO III LA DEUDA PÚBLICA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO Y SALVADOREÑO.1. La Constitución:Nuestra Constitución claramente recoge su fundamento en el principio de Legalidadde la Deuda Pública pues asÍ se encuentra establecido en el inciso 1º del art. 148 elcual reza.“Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para quecontrate empréstitos Voluntarios, dentro o fuera de la república, cuando una grave yurgente necesidad lo demande, y para que garantice obligaciones contraídas porentidades o municipales de interés público.”Lo que significa no puede realizarse o emitirse ninguna deuda publica si no en virtudde una ley.Algunos países que están apegados a este principio de Legalidad, encuentran unproblema doctrinario directamente en lo relativo al alcance que debe tener dichoprincipio, en cuanto a los distintos elementos que integran su contenido.Es decir, se debe precisar si la intervención del legislativo se imita a la simpleemisión y/o contratación o, por el contrario, dicho Órgano se encuentra facultadopara determinar las características de este acto y cuáles han de ser las facultadesque la misma ley debe fijar. Algunos autores sostienen que la actuación delLegislativo se limita a una mera autorización; otros optan por considerar que elprincipio de legalidad abarca la determinación de las condiciones en que se debecontraer la deuda, por considerar que lo contrario iría en detrimento de lasatribuciones inherentes al Órgano Legislativo.
  47. 47. 47Por lo planteado anteriormente el constituyente salvadoreño ya se pronuncio alrespeto de este problema, manifestado y sosteniendo que la ley debe establecer lascondiciones en que se contrae la deuda tal como lo impone.La constitución, en el inciso 3º del Art. 148 “El decreto legislativo en que se autoricela emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a quese destinarán los tondos de éste y, en general, todas las condiciones esenciales dela operación”En cuanto a su constitución, el ordenamiento jurídico distingue tres momentosbásicos:1) El primer momento está determinado en el inciso I del Art. 148 Cn., que en lopertinente dice: “Corresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivopara que contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la República...;” es decir,que antes de entablar cualquier negociación para la contratación de un préstamo, elEjecutivo debe, necesariamente, contar con la debida autorización del Legislativo laque, según el inciso 39 de la referida disposición, debe expresar “claramente el fin aque se destinarán los fondos de éste y, en general, todas las condiciones esencialesde la operación”. Así a título de ejemplo, se cita el Decreto Legislativo Nº 568, defecha 30 de agosto de 1990, que contiene una autorización al Ejecutivo paracontratar un préstamo fuera del país, determinándose en dicho decreto: a) Monto:138 millones de dólares de los Estados Unidos de América; b) Ramo del Ejecutivoencargado de contratar: Ministerio de Hacienda; c) Destino: pago de los servicios dela deuda exterior; ch) Prestamista: el Club de Paris, en Francia; y los gobiernos deEstados Unidos de América, de Japón y de Francia. Con esta disposición se cumplea cabalidad el principio de legalidad, al que se hizo referencia en el punto 3 delpresente capítulo.2) El segundo momento de la constitución de la deuda pública externa es lacontratación en sí, efectuada por el Órgano Ejecutivo a través de alguno de sus
  48. 48. 48ministerios. Cabe mencionar que el Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, en suArt. 33 ordinal 72, establece claramente, entre las atribuciones del Ministerio dePlanificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, su obligación de“gestionar, negociar conjuntamente con dicho Ministerio Hacienda y la Secretaria deEstado o entidad correspondiente, la contratación de empréstitos con los organismosinternacionales, gobiernos, entidades extranjeras y particulares”.3) El tercer momento, está establecido en el inciso 2 del ya citado Art. 148 Cn., queal efecto dispone: “Los compromisos contraídos de conformidad con esta disposicióndeberán ser sometidos al conocimiento del Órgano Legislativo, el cual no podráaprobarlos con menos de los dos tercios de votos de los Diputados electos”. De loexpuesto, se puede deducir que, para contraer una deuda externa, el ÓrganoEjecutivo recibe primeramente la autorización legislativa para contratar,estableciéndose las condiciones esenciales de dicha contratación. Contrata y porúltimo se perfecciona la operación con la aprobación del Órgano Legislativoexigiéndose el voto calificado de las dos terceras partes de los diputados electos.2. La Ley Orgánica de La Administración Financiera del Estado.Desde noviembre de 1995, El Salvador ha modernizado la gestión financiera delsector público, con el objeto de contribuir a la estabilidad macroeconómica yposibilitar el logro de los fines del Estado, creando el Sistema de AdministraciónFinanciera Integrado (SAFI), habiéndose también emitido un marco normativo básicoy orgánico que armonice las distintas disposiciones legales con los principios ycriterios de la administración financiera moderna.El Decreto Legislativo N°516 Crea la Ley Orgánica de la Administración Financieradel Estado, es la norma que establece la integración coordinada de los sistemasadministrativos de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad Gubernamental y CréditoPúblico, a los que denomina subsistemas, determinando también sus atribuciones ycompetencias, así como del Ministerio de Hacienda.
  49. 49. 49Art. 7.- Créase el Sistema de Administración Financiera Integrado, que en adelantese denominará "SAFI", con la finalidad de establecer, poner en funcionamiento ymantener en las entidades e instituciones del sector público en el ámbito de esta Ley,el conjunto de principios, normas, organización, programación, dirección ycoordinación de los procedimientos de presupuesto, tesorería, crédito público ycontabilidad gubernamental.Por lo cual corresponde al Ministerio de Hacienda llevar a cabo la elaboración de lapolítica de endeudamiento publico, para corto, mediano y largo plazo, la cual debeser respetada en los planes d4 desarrollo económico y social del país.Art. 84.- La formulación de la política de endeudamiento público, para el corto,mediano y largo plazo, compete al Órgano Ejecutivo en el ramo de Hacienda. Lapolítica de endeudamiento público deberá ser respetada en el plan de desarrolloeconómico y social, los presupuestos del sector público y los demás instrumentos depolítica económica.El SAFI tiene como objetivo el establecer los mecanismos de coordinación de laadministración financiera entre las entidades e instituciones del sector público, paraimplantar los criterios de economía, eficiencia y eficacia en la obtención y aplicaciónde los recursos públicos y tiene como característica básica la centralizaciónnormativa y la descentralización operativa.El cumplimiento de las funciones de la Administración Financiera está a cargo delMinisterio de Hacienda, el mismo que para el adecuado funcionamiento de lossubsistemas cuenta con las Direcciones Generales de Presupuesto, Tesorería,Contabilidad Gubernamental y, Crédito Público. La programación, ejecución yseguimiento de la inversión pública, de las entidades e instituciones públicas larealiza el Sistema Nacional de Inversión Pública (SINACIP) Sistema de Presupuesto.Según la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado, es competenciadel Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria y presentarla al
  50. 50. 50Presidente de la República para la discusión y aprobación por el Consejo deMinistros, a más tardar en la segunda quincena del mes de abril de cada año.Art. 28.- Compete al Ministro de Hacienda elaborar la política presupuestaria. ElMinistro de Hacienda propondrá la política presupuestaria al Presidente de laRepública para la discusión y aprobación del Consejo de Ministros, a más tardar enla segunda quincena del mes de abril de cada año.a) Subsistema del PresupuestoArt. 20.- El Subsistema de Presupuesto comprende los principios, técnicas, métodosy procedimientos empleados en las diferentes etapas o fases que integran el procesopresupuestario.El Subsistema de Presupuesto, integrante del SAFI, esta conformado por laDirección General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda quien es el órganorector del sistema y por las Oficinas de Presupuesto de cada entidad del sectorpúblico. El Art. 23º del mencionado Decreto precisa que la Dirección General delPresupuesto tiene las siguientes atribuciones: • Proponer al Ministro de Hacienda los lineamientos de la política presupuestaria para cada ejercicio financiero fiscal, sobre la base de las estimaciones de disponibilidad de recursos financieros, a los resultados de ejercicios anteriores, a los objetivos del Gobierno y al programa de inversión pública. • Analizar e integrar los proyectos de presupuesto de las entidades del sector público y proponer los ajustes que considere necesarios, conforme a la política presupuestaria aprobada por el Consejo de Ministros, y las obligaciones de ley de las respectivas instituciones. • Planificar, dirigir y evaluar el desarrollo de las fases del proceso presupuestario y Asesorar técnicamente en materia presupuestaria a todas las entidades e instituciones del sector público regidas por la presente ley, por lo
  51. 51. 51 cual queda facultado para dirigirse directamente a todos los titulares correspondientes; • Conducir, normar y realizar los procesos de ejecución y seguimiento presupuestarios del sector público y en coordinación con las entidades e instituciones correspondientes, intervenir en los ajustes y modificaciones a los presupuestos de acuerdo con las atribuciones que le señale esta Ley. • Evaluar la ejecución parcial y final de los presupuestos, aplicando las normas y principios establecidos en esta Ley, su reglamento y las normas técnicas respectivas.El proceso presupuestario comprende las fases de: programación, formulación,aprobación, ejecución, control y evaluación del presupuesto. Tales fases se regulananualmente por la Ley de Presupuesto General del Estado. El Ministerio de Haciendaes el responsable de analizar los proyectos de presupuesto recibidos de losorganismos públicos, de conformidad a la política presupuestaria, debiendo efectuarlos ajustes necesarios y elaborar el proyecto de Ley de Presupuesto General delEstado. b) Subsistema de TesoreríaEl Subsistema de Tesorería según Ley Orgánica de la Administración Financiera delEstado, tiene comprendidos todos los procesos relacionados con la percepción,depósitos, erogaciones transferencias y registros de todos los fondos provenientesdel sector publico.Art. 60.- El subsistema de Tesorería comprende todos los procesos de percepción,depósito, erogación, transferencia y registro de los recursos financieros del tesoropúblico; recursos que, puestos a disposición de las entidades y organismos delsector público, se utilizan para la cancelación de obligaciones contraídas conaplicación al Presupuesto General del Estado.
  52. 52. 52El Subsistema de Tesorería tiene como característica la centralización de larecaudación de los recursos del tesoro público en un solo fondo, a la orden de laDirección General de Tesorería; y la descentralización de los pagos, en el ámbito decada una de las entidades e instituciones del sector público que forman parte delPresupuesto General del Estado. Art.62.Art. 63.-La Dirección General de Tesorería, como ente encargado del subsistema detesorería, tendrá competencia para: a. Administrar la Cuenta Corriente Única del Tesoro Público y la Cuenta Fondos Ajenos en custodia, que se crean por la presente Ley; b. Recaudar oportunamente todos los ingresos tributarios y no tributarios, agilizar las acciones para obtener los recursos provenientes del crédito público y contratar financiamiento de corto plazo; dentro de los límites establecidos en el Art. 227 de la Constitución de la República; c. Concentrar los recursos del tesoro público y transferirlos a las tesorerías de las unidades financieras institucionales oportunamente, para facilitar el cumplimiento de los objetivos y metas establecidas en el Presupuesto General del Estado; d. Emitir Letras del Tesoro, conforme lo dispuesto en el Artículo 72 de esta Ley; e. Participar conjuntamente con la Dirección General del Presupuesto, en la programación de la ejecución del presupuesto; f. Elaborar anualmente el presupuesto de efectivo y realizar las evaluaciones y ajustes mensuales; g. Procurar el óptimo rendimiento de los recursos financieros del tesoro público, mediante inversiones financieras a corto plazo, previa autorización del Ministerio de Hacienda; h. En caso de que sea necesario se podrá hacer uso de los recursos de la cuenta fondos ajenos en custodia para cubrir deficiencias temporales de la cuenta corriente única del tesoro público, los mismos que deberán ser reintegrados una vez subsanada la deficiencia, o cuando sean demandados; i. Todas las demás atribuciones que establece la presente Ley.

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