Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.

Quo Vadis Reformasi Birokrasi, Sebuah Refleksi Perjalanan 7 Tahun Birokrasi Indonesia

Diterbitkan oleh:
Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III (PKP2A III)
LAN Samarinda, 2005

  • Be the first to comment

Quo Vadis Reformasi Birokrasi, Sebuah Refleksi Perjalanan 7 Tahun Birokrasi Indonesia

  1. 1. QUO VADIS QUO VADIS REFORMASI SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA Editor : Tri Widodo W. Utomo (et.al) BIROKRASI ? BIROKRASI ?
  2. 2. QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI? Sebuah Refleksi Perjalanan 7 Tahun Birokrasi Indonesia 140 + viii halaman, 2005 Perpustakaan Nasional RI: Data Katalog Dalam Terbitan (KDT) ISBN 000-00000-0-0 1. Reformasi Birokrasi 2. Administrasi Negara Editor: Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA (Koordinator) Meiliana, SE.,MM Said Fadhil, SIP H. Gugum Gumelar, SH Siti Zakiyah, SSi Windra Mariani, SH Mustari Kurniawati, SIP Hj. Syarifah Farida, SE Aryono Mulyono, BBA Diterbitkan Oleh: Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III (PKP2A III) LAN Samarinda UNDANG-UNDANG HAK CIPTA NO. 19 TAHUN 2002 Pasal 72 (1) Barangsiapa dengan sengaja dan tanpa hak melakukan perbuatan sebagaimana dimaksud dalam Pasal 2 ayat (1) atau Pasal 49 ayat (1) dan ayat (2), dipidana dengan pidana penjara masing-masing paling singkat 1 (satu) bulan dan/atau denda paling sedikit Rp. 1.000.000,- (satu juta rupiah), atau pidana penjara paling lama 7 (tujuh) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 5.000.000.000,- (lima miliar rupiah). (2) Barangsiapa dengan sengaja menyiarkan, memamerkan, mengedarkan, atau menjual kepada umum suatu ciptaan atau barang hasil pelanggaran Hak Cipta atau Hak Terkait sebagaimana dimaksud pada ayat (1), dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan/atau denda paling banyak Rp. 500.000.000,- (lima ratus juta rupiah).
  3. 3. Daftar Isi Daftar Isi………………………………………………………………………….. Pengantar Kepala PKP2A III LAN Samarinda……………………………… BAB I Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA Pendahuluan: Kemana Reformasi Berjalan dan Mengapa Reformasi Gagal? ................................................. "Dasar Pemikiran ........................................................................ "Reformasi Birokrasi Indonesia, Mengapa Gagal? ........................ "Arah Reformasi Birokrasi ........................................................... "Level of Leverage Reformasi Birokrasi ........................................ "Penutup ..................................................................................... BAB II Prof. Dr. Said Zaenal Abidin Reformasi Administrasi Publik dan Kepemimpinan Nasional ...................................................... "Pengantar .................................................................................. "Reformasi dan Orientasi Administrasi Publik .............................. "Masalah dan Strategi Reformasi Administrasi Publik ................... "Dimensi-Dimensi Tuntutan Reformasi ........................................ "Reformasi Kepemimpinan dan Kepemimpinan Nasional ...................................................... BAB III Prof. Dr. Asep Kartiwa, SH.,MS Aktualisasi Peran Kepemimpinan Dalam Reformasi Birokrasi ..................................................................... "Pengantar ................................................................................... "Pengertian dan Faktor Penyebab Kepemimpinan ........................ "Upaya-upaya Peningkatan Sikap Sebagai Pemimpin ................... "Kepemimpinan Situasional dan Penerapannya ........................... "Reformasi Birokrasi Dalam Mewujudkan Good Governance ...................................................................... “Penutup ..................................................................................... ii iv 1 1 4 6 7 11 14 14 15 19 21 28 31 31 34 36 37 45 52
  4. 4. BAB IV Dr. Jusuf Serang Kasim Reformasi Pemerintahan Daerah Dalam Rangka Peningkatan Kinerja Pembangunan dan Pelayanan di Daerah ....................................................................................... "Pengantar .................................................................................. "Dikotomi Pemerintahan Pusat dan Daerah ................................ "Refleksi Dikotomi Pemerintahan Pusat dan Daerah ................... "Best Practices Manajemen Pemerintahan Di Kota Tarakan ......................................................................... “Penutup ..................................................................................... BAB V Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA Best Practices Manajemen Pemerintahan Daerah di Wilayah Kalimantan Sebagai Model Reformasi Birokrasi .................................................................... "Pengantar .................................................................................. "Propinsi Kaltim: Pengisian Formasi Jabatan Eselon II Secara Terbuka dan Kompetitif (Competitive Leadership Inventory) ............................................ "Kota Bontang: Menggenjot PAD Dengan Pelepah Pisang .............................................................. "Kota Balikpapan dan Inovasi Manajemen Perkotaan .................. "Kabupaten Pasir: Reklamasi Eks Tambang Menjadi Obyek Wisata ............................................................... "Kota Palangkaraya: Tahun Membangun Kualitas Pelayanan ..................................................................... "Penutup ..................................................................................... BAB VI Prof. Sarosa Hamongpranoto, SH.,M.Hum Reformasi Politik dan Hukum: Beberapa Kendala di Daerah dan Strategi Menciptakan Tata Pemerintahan yang Demokratis dan Taat Hukum ........................................... BAB VII Drs. Edy Topo Ashari, M.Si Reformasi Pelayanan Publik: Evaluasi Mutu dan Standar Pelayanan serta Agenda Kedepan ............................................. 58 58 59 59 61 67 68 68 69 72 74 75 77 82 85 88
  5. 5. Kata Pengantar Kepala PKP2A III LAN Samarinda Terbitnya buku ini merupakan satu lagi bukti komitmen PKP2A III LAN Samarinda untuk meningkatkan dukungan dan pelayanan LAN kepada pemerintah daerah Propinsi dan Kabupaten / Kota; memacu program-program kajian, pengembangan, dan pendidikan dan pelatihan aparatur dalam rangka meningkatkan kualitas SDM; serta mengoptimalkan keunggulan komparatif dan kompetitif daerah dalam proses pembangunan, khususnya di wilayah Kalimantan. Materi yang termuat pada buku ini sendiri sebagian merupakan bahan-bahan yang dipresentasikan pada Diskusi Terbatas Forum SANKRI yang diselenggarakan PKP2A III LAN Samarinda pada tanggal 1 September 2005. selain itu, untuk memberi bobot yang lebih kuat serta memperluas dimensi / cakupan program reformasi birokrasi, maka kami juga mengangkat beberapa makalah seputar reformasi kepemimpinan aparatur. Secara teknis, penyelenggaraan Diskusi Terbatas Forum SANKRI diatas merupakan rangkaian kegiatan dalam rangka memperingati HUT LAN ke-48. sekaligus HUT RI ke-60. Momentum HUT LAN dan Proklamasi Kemerdekaan tersebut kami tangkap sebagai kesempatan untuk melakukan refleksi dan introspeksi terhadap program-program pendayagunaan aparatur negara dan peningkatan kinerja birokrasi yang terkesan lambat, atau bahkan stagnan. Selain itu, sebagai institusi pemikir dalam pengembangan sistem administrasi negara yang telah berusia cukup matang, LAN merasa berkewajiban secara moral untuk memberikan kontribusi pemikiran mengenai arah kebijakan, rencana aksi, serta konsepsi dan metode reformasi birokrasi. Dengan demikian, kegiatan Diskusi Terbatas ini kami harapkan dapat mengambil peran sekaligus menjadi bagian yang tidak terpisahkan dari program nasional tentang reformasi birokrasi. Di tingkat daerah, program reformasi birokrasi terasa lebih kuat tuntutannya. Sebab, ditengah gelombang besar otonomi daerah (Big Bang Decentralization), banyak indikasi terjadinya patologi birokrasi lokal seperti KKN dan inefisiensi anggaran, egoisme kedaerahan, lemahnya koordinasi antar tingkat pemerintahan, kualitas SDM yang belum kapabel, budaya kerja yang belum kondusif, dan sebagainya. Pada saat yang bersamaan, reformasi birokrasi pada tingkat nasional juga belum menunjukkan hasil yang menggembirakan, meskipun harus diakui bahwa kepemimpinan nasional dibawah SBY - JK telah meletakkan landasan yang cukup kokoh untuk menggulirkan program reformasi birokrasi dalam arti luas. Beberapa kebijakan yang termasuk "berani" diantaranya tentang percepatan pemberantasan QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI
  6. 6. korupsi, perundingan damai dengan GAM yang berimplikasi pada kemungkinan lahirnya Parpol lokal, pengurangan subsidi BBM, sertra program efisiensi (penghematan) energi nasional lainnya. Pada tingkatan operasional, berbagai upaya tadi lebih diperkuat dan dijabarkan dengan kebijakan teknis baik di Departemen/Kementerian, LPND, maupun Pemerintahan Daerah. Namun dilihat dari kinerja outputs dan outcomes-nya, harus diakui pula bahwa komitmen untuk mereformasi birokrasi tadi masih banyak sekali menemui hambatan, sehingga belum dapat mencapai hasil yang diharapkan. Secara internal, birokrasi di Pusat maupun Daerah masih dihadapkan pada persoalan klasik seperti praktek KKN, defisit profesionalisme, kesejahteraan yang rendah, duplikasi / overlapping wewenang dan fungsi antar unit organisasi, transparansi dan akuntabilitas yang rendah, dan sebagainya. Sementara secara eksternal, birokrasi juga belum mampu menjawab secara tuntas permasalahan krusial seperti kesenjangan pembangunan antar kawasan, pelayanan publik yang kurang bermutu, daya saing (competitiveness) yang rendah, penegakan hukum yang lemah, dan seterusnya. Kondisi diatas mengisyaratkan perlunya dilakukan langkah-langkah yang komprehensif, terutama untuk mengevaluasi berbagai program reformasi yang telah berjalan sekaligus merumuskan agenda dan strategi kedepan yang dapat membenahi kelemahan-kelemahan yang ada saat ini. Dalam rangka mencari solusi terhadap kemacetan program reformasi birokrasi, maka penyempurnaan dimensi-dimensi birokrasi haruslah didasarkan pada visi dan misi negara. Hal ini bertujuan agar upaya reformasi dapat dijamin berjalan pada jalur yang benar (on the right track), sehingga dapat menjadi instrumen yang manjur untuk membangun bangsa dan mensejahterakan masyarakat. Ini berarti pula bahwa reformasi birokrasi Indonesia haruslah berpedoman pada "Visi Indonesia 2020" sebagaimana dituangkan dalam Tap MPR No. VII/MPR/2001. Esensi Tap MPR ini adalah perlunya pendayagunaan segenap potensi bangsa untuk mewujudkan "penyelenggaraan negara yang baik dan bersih". Dalam konteks menciptakan sistem penyelenggaraan negara yang baik dan bersih tadi, ketentuan UU No. 28/1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN, kiranya dapat pula dijadikan sebagai rujukan tentang arah reformasi birokrasi. UU ini pada hakekatnya berisi tentang etika birokrasi atau sering dikenal pula dengan istilah Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik. Pembenahan dimensi moral dan etika ini menjadi titik sentral dalam reformasi birokrasi, karena menjadi fundamen utama dalam proses pemberian layanan publik, penegakan aturan hukum, serta penyelenggaraan tugas pokok dan fungsi sehari-hari dari birokrasi pemerintahan. Atas dasar pemikiran diatas, maka dipandang perlu adanya evaluasi pelaksanaan program reformasi birokrasi secara nasional, sehingga dapat QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI
  7. 7. dideteksi berbagai penyebab gagalnya reformasi birokrasi, untuk kemudian dirumuskan alternatif kebijakan dan rencana aksi untuk mendorong program reformasi birokrasi secara lebih komprehensif, terukur dan berkesinambungan. Dengan demikian, proses reformasi diharapkan dapat mengembalikan birokrasi kepada fungsi aslinya, yakni melayani dan mengayomi. Guna melihat dan mengkaji sejauh mana implementasi program reformasi birokrasi khususnya di daerah, 3 (tiga) dimensi reformasi birokrasi, yakni reformasi pelayanan publik, reformasi politik dan hukum, serta reformasi pemerintahan daerah kami pandang sebagai dimensi yang paling krusial. Meskipun belum dapat mencerminkan secara utuh program reformasi birokrasi secara nasional, namun kami yakin bahwa ketiga dimensi ini telah merepresentasikan dimensi pokok reformasi birokrasi. Kami berharap bahwa butir-butir gagasan yang tertuang dalam buku ini dapat terus bergulir sebagai wacana sekaligus umpan kedepan (feed forward) guna memancing diskusi dan menggali lebih jauh kebutuhan terhadap program reformasi birokrasi di masa-masa mendatang. Kami berharap pula bahwa buku kecil dan sederhana ini dapat memberi manfaat optimal bagi setiap upaya pembenahan dan pemberdayaan birokrasi, terutama di daerah. Kami sadari bahwa karya yang kami hasilkan ini masih sangat jauh dari sempurna, dan masih terlalu abstrak untuk dijadikan sebagai rujukan menyusun program reformasi birokrasi. Namun setidaknya, hal ini dapat menjadi pancingan dan pijakan awal untuk memulai niat mulia membangun sosok aparat yang benar- benar berjiwa pelayanan. Akhir kata, kepada semua pihak yang telah berkontribusi langsung maupun tidak langsung, serta kepada tim yang telah bekerja keras menyiapkan terbitnya buku ini, saya sampaikan penghargaan dan terima kasih yang sebesar-besarnya. Wabillahit taufiq wal hidayah, Wassalamu'alaikum wr.wb. Samarinda, Oktober 2005 PKP2A III LAN Samarinda Kepala, Meiliana, SE.,MM QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI
  8. 8. QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? 1 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA BAB I Pendahuluan: Kemana Reformasi Berjalan dan Mengapa Reformasi Gagal? - Tri Widodo W. Utomo, SH.,MA - Dasar Pemikiran Banyak pihak berpendapat bahwa kejatuhan rejim Presiden Soeharto merupakan tonggak baru era reformasi di Indonesia. Namun jika kita mau jujur dan mencoba membandingkan secara teliti antara era Soeharto dengan era pasca Soeharto - yang telah menghasilkan 4 (empat) Presiden hanya dalam kurun 6 tahun - sesungguhnya tidak ada perubahan yang cukup signifikan. Buktinya, hingga akhir 2005 ini Indonesia masih menjadi "rajanya" korupsi di dunia sebagaimana dilaporkan oleh Transparency International. Bahkan cukup banyak analisa yang menyebutkan bahwa di era demokrasi dan otonomi luas sekarang ini, telah berlangsung proses desentralisasi (baca: perkembangbiakan dan penyebarluasan) korupsi, bukan hanya di tingkat nasional, namun merambah hingga ke tingkat kecamatan dan desa; tidak hanya terjadi di kalangan eksekutif, namun menjangkiti pula pemegang kekuasaan legislatif dan judikatif. Pertanyaannya, apakah reformasi di Indonesia telah gagal? Masih terlalu dini nampaknya untuk mengambil kesimpulan demikian. Namun juga sangat gegabah untuk mengatakan bahwa reformasi telah menuai hasil yang memuaskan. Bahkan kita masih perlu bertanya, apakah rejim pemerintahan yang berkuasa saat ini (incumbent) telah berada di jalan yang benar (on the right track) dalam menjalankan agenda reformasi? Pertanyaan seperti ini sangatlah wajar, karena kebijakan yang ditempuh oleh para penguasa setelah Soeharto bisa dikatakan tidak berbeda dengan yang dilakukan Soeharto. Penggabungan, pemecahan, penambahan, dan/atau likuidasi departemen tertentu, adalah kebijakan lama yang masih didaur ulang. Pembentukan badan / komisi khusus yang menangani kasus korupsi - meski tidak efektif - pernah dilakukan pula oleh Soeharto.Lebih ironis lagi, rejim SBY-JK mengeluarkan kebijakan yang sangat
  9. 9. 2 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? tidak konseptual dan sangat tidak masuk akal dengan membagi-bagikan uang tunai secara gratis kepada "penduduk miskin" sebagai bentuk kompensasi kenaikan BBM (BLT: Bantuan Langsung Tunai). Langkah SBY-JK ini jauh lebih buruk dibanding kebijakan membagi-bagikan nasi bungkus secara gratis kepada rakyat miskin, yang dilakukan mbak Tutut (Siti Hardiyanti Rukmana) ketika menjabat sebagai Menteri Sosial di era Orde Baru. Bahkan indikator ekonomi makro di era SBY-JK juga sempat berada pada level yang sangat mengkhawatirkan saat nilai tukar rupiah terperosok hingga diatas Rp. 11.000. Mencermati roda reformasi yang tidak kunjung bergerak maju, muncul kekhawatiran bahwa Indonesia belum mampu melepaskan diri dari "kutukan" sebagai negara berkembang. Sebagaimana dikemukakan Nancy Birdsall dan Arvind Subramaniam (2004), berbagai negara berkembang yang kaya sumber daya alam sering terkena kutukan, sehingga kekayaan yang dimilikinya tidak berbuah menjadi kesejahteraan rakyat, melainkan justru kesengsaraan dan derita berkepanjangan. Dan harus diakui, kondisi rakyat Indonesia hingga 1 tahun kepemimpinan SBY-JK (20 Oktober 2004 - 20 Oktober 2005) masih sangat memprihatinkan. Hal ini berarti pula bahwa rejim SBY-JK belum mampu merubah wajah dan citra Kabinet Indonesia Bersatu, yang nota bene adalah "birokrasi reformasi". Dengan kata lain, stigma yang negatif birokrasi yang diungkap Kanselir Jerman periode 1870-1890, Otto von Bismarck semenjak lebih dari satu abad yang lalu, masih melekat di tubuh pemerintahan Indonesia saat ini. Sebagaimana diketahui, 1 pada tahun 1891 Bismarck mengeluarkan pernyataan yang sangat terkenal, yakni "birokrasi adalah apa yang mendatangkan kesengsaraan bagi kita" (bureaucracy is what we all suffer from). Keadaan birokrasi yang menyengsarakan inilah yang dewasa ini menjadi 2 alasan utama (raison detre) perlunya program reformasi birokrasi . Reformasi birokrasi sendiri memang sebuah proses dan tuntutan yang tidak bisa ditunda lagi. Sebab, birokrasi pada hakekatnya adalah mesin negara (the machine of the state) yang berfungsi menjalankan seluruh tugas pemerintahan dan pembangunan dalam rangka merealisasikan tujuan negara sebagaimana termaktub dalam konstitusi negara. Oleh karena itu, tidak berlebihan untuk menyatakan bahwa maju mundurnya sebuah negara akan sangat tergantung kepada tingkat efektivitas birokrasi serta efisiensi dalam penggunaan sumber-sumber daya.
  10. 10. QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? 3 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA Selanjutnya, inti dari birokrasi adalah SDM aparatur. Hal ini mengandung pengertian bahwa peningkatan kompetensi individual pegawai dan kompetensi jabatan (struktural maupun fungsional), serta pembenahan perilaku dan etika pejabat publik perlu mendapat perhatian serius sebagai bagian integral dari proses reformasi birokrasi. Dengan kata lain, profesionalisme birokrasi akan dapat dicerminkan dari kemampuan dan kualitas SDM aparaturnya. Sebagai mesin birokrasi (the machine of the bureaucracy), SDM aparatur semestinya tidak diperlakukan sebagai faktor statis yang hanya menjadi obyek suatu kebijakan. Justru harus disadari bahwa dalam jiwa setiap manusia (termasuk pegawai di sektor publik) terdapat semangat perubahan serta motivasi untuk mengaktualisasikan kapasitasnya. Hal ini sesuai dengan pernyataan Victor Frankl bahwa: "Apa yang diinginkan oleh seseorang bukanlah suatu keadaan yang tenang, tetapi suatu perjuangan menantang atas tujuan yang dicita- citakannya. Apa yang dibutuhkan bukanlah hilangnya ketegangan, namun justru sebuah panggilan dan pengakuan terhadap potensinya untuk mengisi suatu peran tertentu". (What a man actually needs is not a tensionless state but rather the striving and struggling for some goal worthy of him. What he needs is not the discharge of tension at any cost, but the call of a potential 3 meaning waiting to be fulfilled by him). Dalam konteks organisasi, potensi untuk maju dari setiap inidividu inilah yang harus dimaksimalkan untuk membangun kinerja. Secara analogis dapat dikatakan pula bahwa upaya mereformasi birokrasi harus pula berbasis pada pemantapan potensi, kapasitas, dan peran para birokratnya. Dengan demikian, para birokrat inilah yang harus difungsikan sebagai faktor pengungkit utama (key leverage) untuk menggulirkan reformasi birokrasi. Atas dasar pemikiran tersebut, maka reformasi birokrasi merupakan upaya yang harus dilakukan secara sistematis, komprehensif dan berkesinambungan. Dengan kata lain, reformasi birokrasi menjadi sine qua non bagi proses pembangunan bangsa dan negara secara menyeluruh. Urgensi reformasi birokrasi di Indonesia sendiri semakin mendesak dengan selesainya Pemilu 2004. Disadari bahwa Pemilu 2004 yang disusul dengan Pilkada Langsung di berbagai daerah telah dan akan membawa perubahan mendasar pada dimensi struktur dan fungsi birokrasi, bahkan juga pada aspek- aspek lain seperti kultur dan perilaku aparat penyelenggara negara baik di tingkat 3Lihat di http://wisdom1.jjnet.com/cgi-bin/mt/mt-search.cgi?IncludeBlogs=4&search=Victor%20Frankl atau di http://www.wisdomquotes.com/cat_changegrowth.html
  11. 11. Pusat maupun di Daerah. Disamping itu, Pemiilu 2004 juga menandai dimulainya "Mekanisme Kepemimpinan Nasional 5 Tahunan" untuk periode 2004-2009. Hal ini jelas mensyaratkan adanya kejelasan arah dari kebijakan jangka pendek, menengah dan panjang (blue print). Blue print pembangunan nasional inilah yang nantinya berfungsi sebagai pijakan atau pedoman bagi pejabat terpilih (incumbent government officials) untuk menjalankan roda pemerintahan, minimal 5 tahun kedepan. Reformasi Birokrasi Indonesia, Mengapa Gagal? Di Indonesia, selama ini sudah banyak sekali upaya mereformasi birokrasi dengan berbagai pendekatan teoretis / konseptual seperti privatisasi dan perubahan ekonomi perencanaan menjadi ekonomi pasar (Savas, 1987; World Bank, 1996); reinventing government (David Osborne dan Ted Gaebler, 1992); knowlegde-creating organization (Ikujiro Nonaka dan Hirotaka Takeuchi, 1995); learning organization sebagai disiplin ke-5 (Peter Senge, 1995); banishing bureaucracy (David Osborne dan Peter Plastrik, 1996); dan lain-lain. Namun nampaknya, kondisi dan kinerja birokrasi masih belum menampakkan hasil positif. Ini mengisyaratkkan pada kita untuk mencari metode reformasi yang benar-benar efektif dan mujarab untuk membangun sosok birokrasi yang benar- benar sehat, bersih, profesional, sekaligus demokratis dan berkinerja tinggi. Kelemahan utama yang ada dalam proses reformasi birokrasi selama ini adalah sifatnya yang terlalu makro. Artinya, reformasi selalu diasosiasikan sebagai perubahan kesisteman dan/atau organisasional, dan bukan pembenahan komponen-komponen birokrasi yang lebih mikro. Disamping itu, reformasi yang ada selama ini juga lebih banyak berasal dari luar, serta dilakukan oleh aktor diluar birokrasi itu sendiri. Akibatnya, proses reformasi kurang sesuai dengan kebutuhan riil dan kurang dapat diimplementasikan secara optimal pula. Meminjam analisis Spencer and Spencer (1993), birokrasi dapat diumpamakan sebagai sebuah bangunan gunung es, dan reformasi birokrasi baru menyentuh dimensi permukaan saja, yakni yang menyangkut upaya meningkatkan keterampilan (skill) dan pengetahuan (knowledge) semata. Sedangkan karakteristik lainnya yang lebih bersifat hidden (tersembunyi), deeper (berada di dalam), serta merupakan dimensi inti dari kepribadian (central to personality) seperti perilaku dan nilai-nilai individual (attitudes and values), semangat atau dorongan (motives), sifat (traits), serta konsep diri (self-concept), kurang tergarap secara sistematis dan berkesinambungan. Strategi diklat aparatur dewasa ini agaknya juga lebih memfokuskan pada agenda membangun kemampuan kepemimpinan (managerial agenda) dan kemampuan intelektual (intellectual agenda), dengan sedikit perhatian pada ke - 4 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  12. 12. 5 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? mampuan perilaku (behavioral agenda). Padahal, potensi-potensi sentral yang terdapat pada jiwa dan kepribadian seseorang inilah yang lebih menentukan kapasitas seseorang untuk mengaktualisasikan potensi dan perannya secara optimal. Disamping model Spencer and Spencer, model UNDP (1998) serta analisis Grindle (t.t) tentang tiga tingkatan kapasitas, dapat pula menjelaskan faktor kegagalan reformasi birokrasi. Menurut kajian keduanya, capacity building dapat ditempuh melalui tiga tingkatan dengan fokus dan program yang berbeda- beda, sebagaimana nampak pada Tabel 1 dibawah ini. Table 1 Tingkatan dan Fokus Pengembangan Kapasitas Birokrasi Level of Leverage Focus Types of Program / Activities Individual level Supply of professional & technical personnel Job requirements & skill levels; training & retraining; learning and on -the-job training; career progression; accountability / ethics; access to information; personal / professional networking; performance / conduct; incentives / security; values, integrity and attitudes; morale and motivation; work redeployment and job sharing; interrelationship, interdependencies and teamwork; communication skill, attitudes, motives, traits, self -concept. Organization level Management system to improve performan ce and specific tasks & functions; microstructures Incentive systems, utilization of personnel, leadership, organizational culture, communication, managerial structures, mission and strategy; culture / structure and competencies. System level Institutions and systems; macrostructures Rules of the game for economic and political regimes, policy and legal change, constitutional reform, policy and regulatory dimension; management / accountability dimension; resources dimension; process dimension, decentralize d governance. Sumber : UNDP (1998), Grindle (t.t.), Spencer and Spencer (1993) Dari ketiga level diatas, sekali lagi dapat dicermati bahwa pembenahan birokrasi selama ini masih lebih terkonsentrasi pada tingkatan organisasi dan sistem. Desentralisasi yang luas (UU Nomor 22 dan 25 Tahun 1999),
  13. 13. Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN (UU Nomor 28 Tahun 1999), serta pengajuan berbagai RUU seperti Kementerian Negara, Pelayanan Publik, dan sebagainya, adalah contoh-contoh betapa para pengambil kebijakan kita masih lebih banyak berpikir global (think globally) namun kurang disertai dengan bertindak konkrit (act concretely). Sayangnya lagi, proses pembenahan pada dua tataran inipun masih belum menunjukkan hasil yang nyata. Mengingat hal tersebut diatas, upaya reformasi mestinya dilakukan secara komprehensif, baik tataran makro maupun mikro. Dalam hubungan ini, pengembangan kompetensi SDM dapat dipahami sebagai salah satu upaya kebijakan pada level mikro untuk membentuk sebuah sistem birokrasi yang efektif dan efisien (effective and efficient), tanggap dan cekatan (quick and responsive), terbuka dan bertanggungjawab (transparent and accountable), membuka seluas mungkin partisipasi publik (inclusive and democratic), serta berkinerja tinggi dalam bidang pembangunan dan pelayanan (developmental). Arah Reformasi Birokrasi Penyempurnaan berbagai dimensi birokrasi haruslah didasarkan pada visi dan misi negara. Dengan demikian, upaya reformasi (diharapkan) dapat dijamin berjalan pada jalur yang benar (on the right track), sehingga dapat menjadi instrumen yang manjur untuk membangun bangsa dan mensejahteraan masyarakat. Dalam hubungan ini, reformasi birokrasi Indonesia haruslah berpedoman pada "Visi Indonesia 2020" sebagaimana dituangkan dalam Tap MPR No. VII/MPR/2001. Esensi Tap MPR ini adalah perlunya pendayagunaan segenap potensi bangsa untuk mewujudkan "penyelenggaraan negara yang baik dan bersih". Dalam konteks menciptakan sistem penyelenggaraan negara yang baik dan bersih tadi, ketentuan UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas KKN, kiranya dapat pula dijadikan sebagai rujukan tentang arah reformasi biirokrasi. UU ini mengatur tentang Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) sebagai dasar etika berpemerintahan. Adapun asas-asas yang diatur meliputi asas kepastian hukum, tertib penyelenggaraan negara, kepentingan umum, keterbukaan, proporsional, profesional, serta akuntabilitas. Ke-7 asas ini, pada gilirannya haruslah mampu menjadi cermin bagi sosok negara yang dicita-citakan oleh Tap MPR No. VII/MPR/2001, yakni penyelenggaraan negara yang baik dan bersih. Secara teoretis, munculnya nilai-nilai etis dalam kebijakan publik ini disemangati oleh adanya hukum tidak tertulis (common law atau convention) yang berkembang di negeri Belanda, yang sering disebut dengan Asas-Asas 6 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  14. 14. 7 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? Umum Pemerintahan Yang Baik (Algemene Beginselen van Behoorlijk Bestuur). Konvensi ini sangat diperlukan karena adanya keterbatasan sistem hukum yang terkodifikasi (hukum positif). Di Belanda, paling sedikit terdapat 13 asas pemerintahan yang baik (algemene beginselen van behoorlijk bestuur), sebagai berikut: 1. Asas kepastian hukum (Principle of Legal Security). 2. Asas keseimbangan (Principle of Proportionality). 3. Asas kesamaan dalam mengambil keputusan (Principle of Equality). 4. Asas bertindak cermat (Principle of Carefulness). 5. Asas motivasi untuk setiap keputusan (Principle of Motivation). 6. Asas tidak mencampuradukkan kewenangan (Principle of non misuse of competence) yang bisa juga berarti asas tidak menyalahgunakan kekuasaan. 7. Asas permainan yang layak (Principle of Fairplay). 8. Asas Keadilan dan kewajaran (Principle of Reasonable or Prohibition of Arbitrariness). 9. Asas menanggapi penghargaan yang wajar (Principle of Meeting Raised Expectation) atau bisa juga berarti asas pemenuhan aspirasi dan harapan yang diajukan. 10.Asas meniadakan akibat suatu keputusan yang batal (Principle of Undoing the Consequencies of Annuled Decision). 11.Asas perlindungan atas pandangan/cara hidup pribadi (Principle of Protecting the Personal Way of Life). 12.Asas kebijaksanaan (Sapientia). 13.Asas penyelenggaraan kepentingan umum (Principle of Public Service). Mengacu kepada prinsip-prinsip diatas, maka reformasi birokrasi Indonesia-pun harus diarahkan untuk menjunjung tinggi nilai-nilai etis berbangsa dan bernegara, walaupun tidak tertuang dalam hukum positif (hic et nunc norms). Dan untuk itu, UU No. 28 Tahun 1999 selain harus diimplementasikan secara tegas, juga perlu dikembangkan terhadap asas-asas pemerintahan yang baik lainnya namun belum terakomodir didalamnya. Level of Leverage Reformasi Birokrasi Meminjam konsepsi UNDP (2000), pengembangan kapasitas birokrasi dapat diklasifikasikan kedalam tiga jenjang, yakni Individual, Institusional atau Organisasional, serta Kesisteman. Ini berarti bahwa pencapaian visi dan misi negara haruslah ditempuh lewat tiga jalur reformasi, yakni reformasi individual, reformasi institusional, serta reformasi kesisteman. Dengan kata lain, ketiga jalur reformasi ini nantinya secara bersama-sama akan bermuara pada pencapaian visi
  15. 15. negara secara sinergis. Dalam proses membangun blue print reformasi birokrasi, level of leverage reformasi akan dianalisis secara silang dengan arah / visi reformasi. Dalam hal ini, visi penyelenggaraan negara ditempatkan sebagai sumbu X, sedang level of leverage dijadikan sebagai sumbu Y. Dari irisan antara sumbu X dengan sumbu Y akan diperoleh butir-butir reformasi birokrasi, yang secara esensial merupakan penjabaran dari REGOM (reinventing government). Keterkaitan antara sumbu X dan Y serta butir-butir reformasi birokrasi sebagai hasil analisis, dapat dilihat pada Matriks 1 dibawah. Butir-butir reformasi pada level Individu tidak dianalisis secara terpisah berdasarkan 7 (tujuh) asas yang ada. Dasar pemikirannya adalah bahwa pengembangan individu pejabat birokrasi akan menghasilkan dampak simultan kepada peningkatan kualitas 7 (tujuh) asas tersebut. Sebagai contoh, peningkatan kualitas SDM atau perbaikan sistem penilaian kinerja individu, akan memunculkan efek positif kepada asas kepastian hukum, asas akuntabilitas dan tertib penyelenggaraan negara, asas keterbukaan dan kepentingan umum, sekaligus juga kepada asas proporsionalitas dan profesionalisme. Sementara pada level Institusional, arah dan visi penyelenggaraan negara (sumbu X) direklasifikasikan dan diperas menjadi 4 kelompok. Ini dilakukan mengingat adanya kesamaan dan hubungan yang sangat dekat antar beberapa asas, sehingga dipandang perlu untuk digabung. Dalam hal ini, ke-7 asas diciutkan menjadi 4, yakni: 1) kepastian hukum, 2) akuntabilitas dan tertib penyelenggaraan negara, 3) keterbukaan dan kepentingan umum, dan 4) proporsionalitas dan profesionalisme. Adapun pada level sistem, ke-7 asas atau arah penyelenggaraan negara tadi dianalisis secara mandiri. Hal ini didasari pemikiran bahwa level sistem merupakan payung dari program-program reformasi pada level institusi, sementara level institusi sendiri merupakan rujukan untuk mendesain aksi-aksi strategis dan taktis reformasi birokrasi pada tingkatan yang lebih rendah. Pola pikir mengenai level of leverage bagi reformasi birokrasi ini dapat dilihat pada Gambar 1 dibawah ini. 8 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  16. 16. 9 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? Matriks 1: Reformasi Birokrasi Berdasarkan Visi Penyelenggaraan Negara Asas dan Visi Penyelenggaraan Negara (UU No. 28 Tahun 1999) Level of Leverage Kepastian Hukum Tertib Penyelengga - raan Negara Akuntabilitas Keterbukaan Kepentingan Umum Propor- sionalitas Profesio - nalisme Reformasi Birokrasi Individu ÿ Peningkatan Kualitas SDM ÿ Pengembangan Kompetensi Jabata n ÿ Membangun kemampuan pola piker (system thinking ) ÿ Perluasan Kesempatan Pengembangan Diri. ÿ Perbaikansistempenilaian kinerja ÿ Pembenahan aspek kepegawaian yang meliputi rekrutmen, etos kerja,sistemnilai, motivasi dan disiplin kerja, pola karir,rewardand punishment system , dan sebagainya . Institusi I-1 ÿ Peningkatan Kualitas Perumusan dan Implementasi Kebijakan Publik ÿ Membangun Kepercayaan Publik (public trust). ÿ Membangun Independensi Lembaga / Aparat Penegak Hukum. I-2 ÿ Penataan Kelembagaan dan Ketata - laksanaan ÿ Pengaturan kembali Kewenangan Lembaga Pemerintah (Dep., Non - Dep., Ekstra Struktural, dll) ÿ Penyempurnaan Koordinasi dan Hubungan Kerja Antar Lembaga. ÿ Penguatan Kerjasama Antar Unit Pemerintahan dan Antar Daerah. I-3 ÿ Pengembangan SIM ( e-government ) ÿ Penguatan Manstra dan Renstra Lembaga. ÿ Memperkuat Stabiilitas Ekonomi dan Mendorong Kegairahan Iklim Usaha. I-4 ÿ Pemantapan Kode Etik Jabatan ÿ Pembenahan dimensi -dimensi Pelayanan Prima seperti SOP, SPM, dll. ÿ Pengem bangan kemitraan antara sektor publik dan privat. S-1 ÿ Reformasi Sistem Hukum dan Perundang - Undangan ÿ Penguatan Sistem dan Mekanisme Pemberantasan KKN. S-2 ÿ Penguatan Desentralisasi ÿ Penyempurna - an Sistem, Prosedur, dan Instrumen Perencanaan Pembangunan. S-3 ÿ Peningkatan Pengawasan Aparatur. ÿ Penyempurna - an Sistem Pertanggung - jawaban Eksekutif dan Legislatif. S-4 ÿ Reformasi Administrasi Keuangan Negara, termasuk Penyempurna - an Sistem Alokasi Anggaran. S-5 ÿ Peningkatan Kualitas Pelayanan Publik. ÿ Penyempurna - an Sistem Politik (Pemilu dan Kepartaian). ÿ Peningkatan Kualitas Lembaga dan Mekanisme Perwakilan. S-6 ÿ Pemantapan Netralitas Birokrasi. ÿ Penguatan Partisipasi dan Pengakuan Hak-hak Lokal guna Mengurangi Disparitas Sosial dan Regional. S-7 ÿ Peningkatan Kualitas Kepemim- pinan. ÿ Pembenahan Kebijakan Makro Kepegawaian. ÿ Percepatan Pembangunan Teknologi Modern. Sistem Reformasi Birokrasi Reformasi Birokrasi Reformasi Birokrasi
  17. 17. 10 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA Individual Level Kepastian Tertib Akuntabilitas Keterbukaan Kepentingan Proporsionalitas Profesionalisme I-1 I - 2 I-3 I - 4 S-1 S-2 S-3 S-4 S-5 S-6 S-7 System Level Institutional Level I-2 I-4 Gambar 1: Keterkaitan Dimensi - - Dimensi Reformasi Birokrasi Dengan Jenjang Pengungkitnya QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  18. 18. 11 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? Penutup Esensi reformasi birokrasi pada hakekatnya adalah upaya mengembalikan birokrasi kepada fungsi aslinya, yakni melayani dan mengayomi 4 (to serve and to preserve). Dan untuk bisa mengembalikan fungsi aslinya tadi, memang diperlukan sebuah strategi inti pengungkit (key leverage). Sesuai dengan namanya, strategi pengungkit hanya berfungsi untuk "merangsang" dan memulai berlangsungnya proses reformasi birokrasi, namun bukan merupakan strategi besaran (grand strategy) dari reformasi itu sendiri. Dalam hubungan itu, maka guna mendorong dan mempercepat terbentuknya rejim pelayanan dan pengayom tersebut, ungkapan sederhana namun bermakna tinggi yang diungkapkan Lee Kuan Yew pantas kita renungkan. Dalam masa-masa awal kepemimpinannya sebagai Perdana Menteri Singapura, Lee menandaskan bahwa disiplin seluruh kalangan bangsa jauh lebih penting dari pada sekedar perjuangan meraih demokrasi. Dalam kata-kata aslinya, Lee berucap: "I believe that what a country needs to develop is discipline more than democracy" (dalam Gordon White, 1998). Disini nampak sekali bahwa Lee Kuan Yew tidak memperjuangkan demokrasi sebagai demokrasi (democracy an sich), tetapi sebuah bangunan rakyat yang demokratis berbasis kedisiplinan seluruh warga dan aparatnya. Sebab, demokrasi saja tidak akan mendatangkan kebaikan bagi rakyat (democracy is a luxury which poor societies can ill afford to). Kasus Singapura membangun demokrasi dan birokrasi yang bersih seperti dipaparkan diatas mengiustrasikan pada kita bahwa Indonesia membutuhkan sebuah platform reformasi dan demokrasi yang spesifik, yang memiliki basis pada pola kehidupan sosial politik masyarakat Indonesia sendiri. Pola-pola reformasi yang dipaksakan atau didiktekan dari luar, tanpa landasan filosofis yang genuine dan membumi, hanya berdampak pada makin kacaunya pola interaksi antar stakeholders dalam birokrasi pemerintahan di Indonesia. Mampukah bangsa Indonesia mewujudkannya? Kita tunggu saja gebrakan rejim SBY-JK dan para penerusnya. 4Tentang trend administrasi publik di abad ke-21 dan reformasi fungsi-fungsi pelayanan dan pengayoman, baca: Asian Development Bank, 2000, To Serve and To Preserve: Improving Public Administration In A Competitive World.
  19. 19. 12 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA Daftar Referensi Asian Development Bank, 2000, To Serve And To Preserve: Improving Public Administration In A Competitive World, ADB Publication series.Tersedia online di http://www.adb.org/Documents/ Manuals/Serve_and_Preserve/default.asp Birdsall, Nancy and Arvind Subramaniam, 2004, Saving Iraq from Its Oil, dalam Jurnal Foreign Affairs Vol. 83 No. 4. Grindle, Merilee S., no year, "The Good Government Imperatives: Human Resources, Organizations and Institutions" in Merilee S. Grindle (ed.), Getting Good Governance: Capacity Building in the Public Sector of Developing Countries, Harvard University Press. Nonaka, Ikujiro dan Hirotaka Takeuchi, 1995, The Knowlegde-creating Company, How Japanese Companies Create the Dynamics of Innovation, Oxford University Press. Osborne, David dan Peter Plastrik, 1996, Banishing Bureaucracy, The Five Strategies for Reinventing Government, Addison Wesley. Osborne, David dan Ted Gaebler, 1992, Reinventing Government, How the Entrepreneurial Spirit Is Transforming the Public Sector, Addison Wesley. Pollitt, Christopher and Geert Bouckaert, 2000, Public Management Reform: A Comparative Analysis, New York: Oxford University Press. Savas, E. S., 1987, Privatization: The Key to Better Government. Chatham, NJ: Chatham House. Senge, Peter M., 1995, The Fifth Discipline, Bantam Doubleday Dell Publishing Group, Inc. Spencer, Lyle M. and Signe M. Spencer, Competence at Work, Models for Superior Performance, John Wiley & Sons, Inc., New York, 1993 QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  20. 20. UNDP, January 1998, "Capacity Assesment and Development In a System and Strategic Management Context", Technical Advisory Paper No. 3, Management Development and Governance Division, Bureau for Development Policy. White, Gordon, 1998, "Constructing a Democratic Developmental State", in Mark Robinson and Gordon White (ed.), The Democratic Developmental State: Politics and Institutional Design, Oxford: Oxford University Press. World Bank, 1996, World Development Report: From Plan to Market, Oxford University Press. 13 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  21. 21. BAB II Reformasi Administrasi Publik dan Kepemimpinan Nasional - Prof. Dr. Said Zaenal Abidin - Pengantar Selama enam tahun setelah Presiden Soeharto jatuh, pucuk pimpinan pemerintahan di Indonesia silih berganti. Selama masa itu sudah bertukar tiga orang Presiden dan dua orang Wakil Presiden. Krisis ekonomi yang muncul dan meletus ke bidang-bidang lain yang telah memicu jatuhnya Soeharto, selama masa enam tahun terakhir ini mengalami proses yang bergelombang. Mulai dengan adanya perbaikan dalam beberapa bidang selama era Habibie yang amat singkat, surut kembali dalam masa pemerintahan Abdurrahman Wahid, kemudian secara perlahan tetapi pasti, bergerak kembali membaik selama masa Kepresidenan Megawati. Sementara itu kondisi politik sudah mulai tenang, sehingga Pemilihan Umum 2004 dapat berlangsung secara aman, baik dalam memilih Anggota Legislatif maupun dalam pemilihan presiden secara langsung. Meski demikian, banyak pihak masih merasakan jalannya pemerintahan yang tersendat-sendat. Persoalannya tidak hanya pada satu dua aspek saja, tetapi pada keseluruhan urusan pemerintahan. Kelemahannya terletak pada sistem administrasi publik yang kita anut yang tercermin pada posisi atau peranan administrasi publik dalam proses pengelolaan pemerintahan. Berbeda dengan Amerika yang memandang administrasi publik sebagai keseluruhan urusan kesekretariatan atau ketatausahaan. Dengan demikian keahlian dalam bidang administrasi publik belum dipandang sebagau suatu profesi atau keahlian, melainkan hanya dianggap sebagai suatu keterampilan yang tidak perlu didalami, tetapi cukup dikembangkan berdasarkan pengalaman saja. Akibatnya urusan- urusan publik tidak tertangani secara profesional, melainkan hanya berdasarkan common sense belaka. Salah satu contoh dari pengabaian peran administrasi publik dapat dilihat pada belum adanya pengakuan terhadap gelar sarjana studi administrasi publik (saat ini gelar sarjana administrasi publik sekedar hanya digolongkan sebagai 14 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  22. 22. Bagian dari sarjana ilmu sosial), meskipun galar Pasca Sarjana dari luar negeri tetap diakui penggunaannya (yaitu MPA dan DPA). Refleksi lain dari pengabaian terhadap profesionalisme administrasi publik terlihat pada banyaknya jabatan- jabatan publik yang tidak diduduki oleh para ahli administrasi publik. Sementara sarjana lain yang tidak punya keahlian dibidang administrasi publik menduduki jabatan lain diluar profesinya. Sebab itu tidak heran kalau banyak fungsi pelayanan dan tugas-tugas publik dan lainnya ditangani secara tidak profesional, dengan organisasi dan prosedur yang centang-perenang (amburadul). Judul diatas mengandung tiga aspek penting yang perlu mendapat perhatian, yakni tentang reformasi, administrasi publik dan kepemimpinan. Pertanyaanya, apa yang dimaksut dengan reformasi, apa hubungannya dengan administrasi publik dan mengapa dengan kepemimpinan nasional? Inilah yang akan dibahas lebih mendalam pada bagian selanjutnya dari tulisan ini. Reformasi dan Orientasi Administrasi Publik 1. Reformasi Secara umum, reformasi diartikan sebagai proses perubahan dari kondisi lama menuju kondisi baru yang dikehendaki. Proses ini bermula sebagai akibat adanya kesenjangan yang luas antara aspirasi dan keinginan masyarakat dengan kenyataan yang ada (Said Z. Abidin, 2004: 266-269). Berbeda dengan revolusi, dimana kesenjangan tersebut tidak mungkin dijembatani lagi sehingga menimbulkan gejolak perubahan yang dapat menjungkirbalikkan landasan berpikir yang ada, reformasi tidak perlu menimbulkan perombakan secara menyeluruh. Namun karena perubahan itu terjadi pada bidang-bidang yang strategis, dampaknya juga terasa disemua bidang kehidupan. Sehingga reformasi sering pula dipandang sebagai revolusi. Sebagai suatu proses, reformasi tidak terjadi dalam sekejap, tetapi berlangsung dalam suatu jangka waktu yang lamanya tergantung pada berbagai faktor yang mempengaruhi proses itu. Faktor-faktor tersebut, antara lain meliputi kesadaran masyarakat terhadap hak-hak demokrasi, konsep dan ide yang terkandung dalam reformasi, serta kepemimpinan yang baik dan dapat diterima masyarakat. Kesadaran masyarakat terhadap hak-hak demokrasi ini mencerminkan kematangan budaya demokrasi dalam suatu masyarakat. Masyarakat yang budaya demokrasinya telah matang mempunyai kepercayaan diri yang tinggi. Setiap penyimpangan dari prinsip-prinsip demokrasi atau dari apa yang dipandang seharusnya dan tidak sesuai dengan aspirasi masyarakat akan menimbulkan reaksi. Dalam hal ini, proses reformasi dapat muncul dari dalam, dari rakyat itu 15 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  23. 23. sendiri. Tidak perlu ada dorongan dari luar. Dorongan dari luar hanya diperlukan sekedar sebagai pemicu. Tetapi dalam masyarakat yang budaya demokrasinya belum matang, diperlukan adanya dorongan dari luar. Karena itu peran pemimpin menjadi sangat penting. Yang perlu diingat, bahwa pemimpin reformasi dalam sistem demokrasi tidak hanya dari satu dua orang saja, tetapi terdiri dari sekelompok para intelektual yang bersedia untuk berkorban, meskipun mereka menyadari bahwa perannya dalam proses reformasi itu mungkin tidak berlanjut sampai akhir atau mungkin hasilnya tidak dapat disaksikan apalagi dinikmatinya. Adapun reformasi administrasi publik adalah bagian dari reformasi secara menyeluruh. Tetapi karena administrasi disatu sisi dapat ditafsirkan sebagai proses implementasi dari kebijakan publik, dan disisi lain dipandang sebagai keseluruhan proses penyelenggaraan pemerintahan, termasuk proses perumusan kebijakan itu sendiri, maka reformasi administrasi publik menyangkut keseluruhan urusan pemerintahan. Reformasi administrasi publik dapat dilihat dalam dua dimensi, yakni: a. Sebagai administrasi reformasi. b. Sebagai reformasi administrasi. Yang dimaksud dengan administrasi reformasi adalah pengadministrasian proses reformasi. Administrasi dilihat sebagai sarana dalam proses pelaksanaan reformasi. Pertanyaan yang timbul adalah, sejauh mana peran administrasi itu penting dibandingkan dengan berbagai saranan lain yang diperlukan dalam mewujudkan reformasi? Jika peran administrasi dipandang cukup penting, maka kegagalan reformasi dapat dianggap sebagai akibat dari kelemahan adminsitrasi itu. Satu hal yang jelas bahwa salah satu ciri dari negara berkembang adalah kelemahan dalam bidang administrasi publik, sehingga setiap kebijakan yang dibuat pemerintah tidak dapat diimplementasikan di lapangan. Keadaan tadi mencerminkan bahwa derajat pemerintahan dari negara-negara tersebut relatif masih rendah. Huntington (1968: 1) berpendapat, bahwa derajat pemerintahan suatu negara tidak ditentukan oleh ideologi yang dianut atau sistem pemerintahan yang dipakai, tetapi ditunjukkan sejauh mana kebijakan yang dibuat terlaksana di lapangan,. Sedangkan reformasi administrasi dimaksudkan sebagai proses reformasi terhadap paradigma dan sistem administrasi publik. Masalahnya tidak terletak semata-mata pada proses pelaksanaan dari administrasi tetapi menyangkut prinsip-prinsip administrasi yang dianut. Dengan kata lain, prinsip-prinsip administrasilah yang perlu direformasi. 16 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  24. 24. 2. Orientasi Administrasi Publik Dalam dinamika masyarakat, administrasi publik dapat dilihat sebagai pola interaksi antara administrator dengan kelompok kepentingan (interest groups), para politisi dan anggota masyarakat dalam menghadapi perubahan. Dalam hal ini, disatu sisi administrator publik dihadapkan pada tuntutan pelayanan yang efisien, efektif dan pemerataan. Disisi lain, dalam hubungan dengan masyarakat luas, administrasi publik dapat dilihat pada konsekuensi yang diambil dalam proses interaksi dengan masyarakat itu. Karena itu administrator publik dihadapkan pada tuntutan akuntabilitas yang tidak hanya terkait dengan profesionalisme tetapi juga berkaitan dengan nilai-nilai seperti keadilan, etika, patriotisme, kejujuran dan lain-lain. Sehubungan dengan itu, orientasi administrasi publik dapat diikuti pada lima pengertian dari istilah "publik" yang dipakai (Lihat H. George Fredericson, 1997 : 30 - 46). a. Publik sebagai kelompok kepentingan. Pengertian publik dilihat sebagai manifestasi dari interaksi kelompok yang melahirkan kepentingan masyarakat (public interest). Karena itu pandangan ini disebut juga sebagai aliran atau pandangan "kepentingan masyarakat". Kepentingan masyarakat itu majemuk sifatnya. Artinya, dalam masyarakat terdapat beragam kepentingan yang berbeda satu sama lain. Sebab itu pandangan ini juga disebut sebagai aliran pluralis. Pengelolaan pemerintahan menurut aliran ini harus dilakukan dengan sistem desentralisasi. Dengan demikian semua pihak mempunyai kesempatan untuk berbuat secara otonom mengurus sendiri sesuai dengan kepentingan dan aspirasinya. Pemerintahan daerah diselenggarakan sendiri oleh daerah, karena daerahlah yang paling mengetahui kepentingan dan aspirasi daerahnya. b. Publik sebagai pemilih yang rasional (rational chooser). Pandangan utilitarian ini dekat dengan pandangan pluralis diatas. Menurut pandangan ini, masyarakat terdiri atas individu-individu yang berusaha memenuhi kebutuhan dan kepentingan dari individu-individu yang berusaha memenuhi kebutuhan dan kepentingan sendiri. Masyarakat secara menyeluruh merupakan penjumlahan dari individu-individu yang berusaha memenuhi kebutuhan dan kepentingan sendiri. Masyarakat secara menyeluruh merupakan penjumlahan dari individu-individu. Karena itu kepentingan individu lebih penting daripada kepentingan masyarakat. Kepentingan masyarakat tidak ada tanpa ada kepentingan individu. Pandangan ini menggunakan asumsi ekonomi, dimana setiap orang bertindak secara rasional untuk memenuhi kebutuhannya. Sebab itu kepentingan individu menjadi dasar dalam penyelenggaraan pemerintahan yang demokratis. Singkatnya, dengan menggunakan pendekatan ekonomi 17 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  25. 25. dalam birokrasi dan administrasi publik, efisiensi dan efektifitas dipandang sebagai ukuran keberhasilan. Pelaksanaan pemerintahan dan pelayanan publik lebih diusahakan melalui mekanisme pasar. Karena itu, seperti juga pandangan pluralis, pandangan utilitarian ini kurang memberi perhatian pada kepentingan golongan kecil atau kelompok dhu'afa yang karena ketidakmampuannya tidak dapat memanfaatkan palayanan dan falisitas yang disediakan pemerintah melalui pasar bebas (market mechanism). c. Publik sebagai perwakilan kepentingan masyarakat (pandangan legislatif). Berbeda dengan apa yang dilakukan dalam zaman Romawi Kuno, pemerintahan demokratis dewasa ini dilaksanakan melalui sistem perwakilan. Lembaga-lembaga legislatif mewakili dan bertindak atas nama pemilih. Karena itu kepentingan publik diwakili melalui "suara" (votes). Baik dalam pemilihan anggota legislatif maupun pada saat pemungutan suara untuk mengambil sesuatu keputusan oleh para anggota legislatif itu sendiri. Karena itu pandangan ini melihat kebertanggungjawaban atau akuntabilitas melalui lembaga perwakilan sebagai dasar dan sumber dari fungsi pelayanan administrasi publik. Setiap kegiatan atau hasil akhir dari tindakan itu harus dapat dipertanggungjawabkan kepada rakyat sebagai pemilik negara melalui wakil-wakil yang dipilih. Sesuai dengan pandangan legislatif ini, kepentingan individu larut dalam kepentingan umum melalui sistem perwakilan, meskipun tidak semua orang merasa terwakili. d. Publik sebagai konsumen. Meskipun konsumen sebenarnya terdiri dari individu-individu yang tidak berhubungan satu sama lain, namun dalam jumlah yang cukup besar menimbulkan tuntutan pelayanan dari birokrasi. Kerena itu posisinya juga dapat dianggap sebagai publik. Dalam administrasi bisnis, konsumen dianggap mempunyai posisi yang amat penting (consumer is the king) karena mempunyai daya beli yang dapat mempengaruhi pasar. Karena itu diperlukan adanya pengaturan (regulasi) melalui kebijakan pemerintah. e. Publik sebagai warga negara. Sejak awal mula kajian administrasi publik muncul, warga negara sudah dipandang sebagai publik. Karena itu partisipasi masyarakat sebagai keikutsertaan warganegara biasa dalam seluruh proses penyelenggaraan pemerintahan (administrasi publik) dipandang sebagai sesuatu yang paling penting. Pemerintahan dianggap berhasil dan efektif kalau terdapat partisipasi dari warga negara. Partisipasi itu dapat mengambil bentuk menentang atau mendukung sesuatu kebijakan pemerintah. Baik dalam bentuk keikutsertaan dalam pemilihan umum, kerelaan untuk berkorban mempertahankan dan 18 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  26. 26. menjaga kehormatan bangsa dan negara, maupun dalam bentuk demokrasi sebagainya (Huntington dan Joan Nelson, 1990:1-23). Masalah dan Strategi Reformasi Administrasi Publik 1. Masalah Seperti sudah disebut terdahulu, administrasi publik di negeri ini belum dipandang sebagai suatu keahlian atau sebagai suatu ilmu yang berdiri sendiri, apalagi untuk dipandang sebagai keahlian pokok dalam penyelenggaraan pemerintahan. Sementara di negara-negara maju, administrasi publik dipandang sebagai ilmu yang sangat penting dalam keseluruhan proses penyelenggaraan pemerintahan. Bersamaan dengan itu perbaikan dan peningkatan kemampuan administrasi dilakukan secara terus menerus ini dilakukan untuk menunjang lajunya perkembangan dan perubahan masyarakat dalam era teknologi informasi. Kemajuan yang makin pesat di berbagai bidang mensyaratkan adanya manajemen dan administrasi yang makin canggih serta pengadaan layanan yang lebih kompleks, lebih banyak, lebih baik (better), lebih murah (cheaper), dan lebih cepat (faster). Peminggiran peran administrasi publik di negara ini telah menimbulkan berbagai kelemahan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan, yang pada gilirannya telah menimbulkan berbagi masalah bangsa. Beberapa diantara masalah-masalah itu adalah : a. Kelemahan dalam melaksanakan Kebijakan Publik. Berbagai kebijakan yang dibuat, baik dalam bentuk UU maupun peraturan perundang-undangan lain tidak mampu diimplementasikan. Disatu pihak karena proses perumusan kebijkan publik tersebut tidak berlangsung secara sempurna. Perumusan itu tidak didahului oleh suatu penelitian kebijakan dan analisis yang mendalam. Sebagai contoh dapat dilihat pada proses perumusan kebijakan publik dari RUU menjadi UU secara tergesa-gesa sekedar untuk memenuhi syarat menyelesaikan tugas dalam sisa masa bakti anggota DPR RI yang segera berakhir. Akibatnya, dengan proses perumusan yang tidak sempurna, proses penyelenggaraan pemerintahan di negeri ini berlangsung secara amatiran pula. Sementara itu, nasib bangsa digantungkan pada penyelenggaraan pemerintahan yang demikian. b.Penyalahgunaan kekuasaan dan wewenang, yang pada gilirannya telah menimbulkan penyelewengan dalam pengelolaan kekayaan negara. Korupsi terjadi pada segala tingkat dalam hampir di segala bidang kehidupan, dengan modus yang sangat variatif. Sementara upaya pemberantasan korupsi menjadi semboyan dan sarana kampanye yang makin tidak laris. Berita-berita menentang setiap penyimpangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan 19 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? menentang setiap penyimpangan dalam penyelenggaraan pemerintahan dan
  27. 27. tentang berbagai macam penyelewengan yang terjadi di berbagai tingkat pemerintahan dan lembaga-lembaga negara telah menggenapkan kerapuhan administrasi pemerintahan (publik) di negara ini. c. Kerusakan mental dan hilangnya rasa malu dikalangan pejabat negara dan pemerintahan. "Senyum bangsa" didepan kamera yang diperlihatkan oleh para pejabat yang sedang menjadi "tersangka" atas keberhasilan menilap kekayaan negara menunjukkan betapa "rasa malu sebagai manusia normal" sudah hilang dan kewibawaan administrasi yudikatif telah sirna. Reformasi 1998 yang bertujuan untuk menegakkan hukum dan memberantas KKN sudah harus direvisi kalau tidak bermaksud untuk menyerah pada kenyataan yang demikian. d. Hilangnya tanggung jawab nasional. Dibidang ekonomi, kelemahan administrasi tidak saja terlihat pada tidak adanya sinkronisasi antara bidang dan sektor, tetapi juga pada pemanfaatan keuangan negara secara tidak efisien. Kebocoran uang negara yang diperoleh memalalui utang yang makin menumpuk dan sudah jauh melampaui batas perangkap utang (debt trap), menunjukkan betapa kita sebagai bangsa sudah kehilangan rasa. Ini semua bermula pada pelecehan administrasi publik yang bermuara pada kerancuan prosedur, tidak jelasnya batas antara yang benar dengan yang salah dan hilangnya tanggung jawab nasional serta pelecehan terhadap hak dan kepentingan generasi yang akan datang. Oleh sebab itu reformasi administrasi publik harus dilakukan untuk mengembalikan kesadaran pada harkat martabat kemanusiaan, sekaligus kepentingan dan tanggung jawab nasional. 2. Strategi Dua dimensi pokok tentang reformasi administrasi publik seperti disebutkan terdahulu menjadi landasan strategi reformasi, yakni administrasi reformasi dan reformasi administrasi. Strategi "reformasi terhadap administrasi reformasi" antara lain dapat dilakukan melalui: a.Peningkatan kemampuan birokrasi agar mampu mewujudkan kebijakan- kebijakan yang reformatif menjadi kenyataan di lapangan. Secara umum ini dilaksanakan dengan perbaikan institusi publik, perbaikan prosedur pelayanan dan peningkatan kemampuan sumberdaya manusia aparatur. Bersamaan dengan itu perlu ditetapkan standard normal proses perumusan kebijakan publik. Untuk itu diperlukan adanya penelitian kebijakan dalam proses dimaksud, disamping itu juga dibuka kesempatan untuk mendapatkan masukan (inputs) dari berbagai pihak sebelum rancangan kebijakan itu diputuskan. Ini diperlukan untuk mencegah adanya proses perumusan yang terburu-buru, sekedar untuk memenuhi target. 20 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  28. 28. b.Berbagai prosedur dan tatalaksana pengelolaan kekayaan negara dengan kebenaran secara hukum. c.Penetapan pejabat publik melalui kriteria dan prosedur terbuka dengan menempatkan persyaratan ketaatan, kejujuran dan keahian sebagai syarat pokok. Hal ini penting untuk mencegah adanya kolusi dan menumpuknya tenaga-tenaga ahli pada sesuatu instansi sementara pada beberapa instansi lain terjadi kekurangan tenaga ahli. Karir pejabat eselon dua keatas perlu dibuat terbuka antar instansi secara nasional. Disamping itu untuk pengisian jabatan Menteri atau pejabat eselon satu, para calon yang akan ditunjuk terlebih dahulu diumumkan secara terbuka untuk mendapatkan penilaian publik dalam aspek kejujuran, tanggungjawab dan keahliannya. Adapun "strategi reformasi administrasi" sendiri dilakukan antara lain melalui: a. Perubahan paradigma administrasi publik, seperti disebutkan terdahulu, orientasi ekonomis dari administrasi publik cenderung mengabaikan nilai- nilai sosial, sementara orientasi sosial yang berlebihan mempersulit penilaian terhadap kinerja keberhasilan. Karena itu dalam perubahan paradigma itu perlu diupayakan adanya keseimbangan antara kedua orientasi itu. b. Menempatkan peran administrasi publik secara proporsional, sehingga administrasi publik mendapat tempat sebagai salah satu saranan pokok dalam merealisasikan program-program reformasi. Kesan yang salah tentang administrasi publik harus dihilangkan melalui informasi-informasi yang benar dan luas. Untuk itu perlu diupayakan lebih banyak buku-buku administrasi publik yang dipublikasikan, baik yang ditulis oleh penulis dalam negeri maupun dengan memperbanyak masuknya buku-buku administrasi publik yang baru dari luar negeri dan penerbitan jurnal-jurnal administrasi publik yang lebih banyak lagi. Lebih dari itu diperlukan pula adanya penghargaan gelar kesarjanaan bidang administrasi publik yang setara dengan gelar-gelar kesarjanaan lain. Dimensi-Dimensi Tuntutan Reformasi Perubahan paradigma sebagai wujud dari reformasi menghendaki tegaknya berbagai nilai tertentu dalam masyarakat dan pemerintah. Nilai-nilai tersebut secara umum bertumpu pada nilai-nilai ke-Tuhan-an, demokrasi, hak asasi manusia (HAM) dan keadilan. Sebab itu tuntutan reformasi di Indonesia antara lain menghendaki terwujudnya sisitem politik yang demokratis dan sistem ekonomi yang berkeadilan, hapusnya KKN, tegaknya hukum dan hak asasi mendahulukan kepentingan publik, keselamatan kekayaan negara dan 21 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? mendahulukan kepentingan publik, keselamatan kekayaan negara dan
  29. 29. manusia (HAM) serta terwujudnya masyarakat madani (civil society) sebagai realisasi dari nilai demokrasi yang berketuhanan. 1. Demokrasi Politik Sepanjang sejarah kehidupan bernegara, Indonesia merupakan bangsa yang hampir tidak pernah mempunyai pengalaman berdemokrasi. Sepanjang zaman kerajaan selama ratusan tahun di berbagai daerah tidak ada demokrasi. Begitu pula dalam era penjajahan Belanda dan masa pendudukan Jepang. Keadaan berlanjut dalam Era Orde Lama dan Era Orde Baru. Pengalaman demokrasi hanya dialami selama sepuluh tahun, saat perjuangan kemerdekaan sampai dengan pemilihan umum pertama tahun 1955. Tapi masa itu segera berakhir dengan keluarnya Dekrit Presiden pada tanggal 5 Juli 1959. Sebab itu bersamaan dengan perkembangan masyarakat dan dunia sekarang, tuntutan pokok pertama yang timbul dalam gerakan reformasi ini adalah demokrasi politik. Namun dalam banyak hal proses demokrasi ini mengalami banyak kesulitan, karena sistem pemerintahan otoriter selama dua dekade Era Orde Lama dan lebih dari tiga dekade Era Orde Baru telah memporakporandakan kepercayaan diri rakyat dalam hampir segala bidang kehidupan. Kepercayaan diri itu merupakan landasan demokrasi. Dengan kepercayaan diri rakyat itu bangsa Indonesia berani memproklamasikan kemerdekaan, dengan kepercayaan diri rakyat itu kemerdekaan dipertahankan, dengan kepercayaan diri rakyat itu pemerintah disusun, dan dengan kepercayaan diri rakyat itu pertahanan negara ditegakkan dalam wujud pembentukan Tentara Nasional Indonesia (TNI). Oleh sebab itu proses demokratisasi dalam era reformasi membutuhkan upaya dan program konkrit untuk mengembalikan kepercayaan diri rakyat. Tanpa kepercayaan diri rakyat, tidak ada demokratis. 2. Keadilan Ekonomi Tuntutan keadilan ekonomi merupakan pengejawantahan dari ketidakpuasan pada strategi pembangunan yang berlangsung selama akhir Orde Baru. Keadilan dalam ekonomi merupakan salah satu prinsip dasar dari kehidupan bernegara di negeri ini. Tetapi dalam kenyataan, yang terjadi justru sebaliknya. Keadaan ini dapat dipahami, kerena dengan sistem ekonomi yang berlaku selama ini, pembangunan yang berlangsung tidak dengan sendirinya membawa manfaat kepada golongan rakyat miskin. Golongan miskin di hampir semua permukaan bumi ini menjadi "korban main" dalam proses pembangunan yang berlangsung. Sekalipun keadaan ini sudah lama disadari dan sudah banyak dikritik oleh kalangan ahli, namun keadaan belum banyak berubah. Masalahnya 22 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  30. 30. terletak pada posisi para ahli tersebut yang tidak lebih daripada "tukang adzan berada di luar struktur yang ada dan tidak ikut dalam proses perumusan sebagai "teknokrat" yang bekerja untuk orang lain, bukan sebagai "teknopol" yang dipilih dan bertanggung jawab kepada rakyat dalam menentukan arah dan orientasi pembangunan. 3. Hapusnya KKN (Korupsi Kolusi & Nepotisme) Sejak awal era reformasi, tuntutan yang paling deras muncul dalam masyarakat adalah tuntutan penghapusan kolusi, korupsi dan nepotisme (KKN). Wujud dari ketiga macam penyelewenangan ini muncul dalam bentuk "multi-rupa". Seperti yang dikemukakan dalam Siaran Pers Menko Wasbangpan dahulu, KKN dapat terjadi dalam segala bentuk. Antara lain berupa fasilitas istimewa untuk export-import, tukar guling aset negara, penyuapan, kemitraan antara instansi pemerintah dengan pihak luar dan dalam negeri, fasilitas kredit, tender proyek, pencucian uang (money laundring) dan masih banyak lagi. Sementara tatanan hukum yang ada untuk melacak dan memberantasnya sering kali harus menyerah sebelum bertindak. Penyelewengan berlangsung secara sistematis, melalui rekayasa hukum dan peraturan perundang-undangan. Hal ini dapat dilihat pada lebih dari 53 Kepres dan Inpres dalam Era Orde Baru yang dikemukakan nyata-nyata bernuansa dan memberi peluang untuk KKN. Beberapa dari Kepres-Kepres tersebut sampai sekarang masih berlaku. 4. Tegaknya Hukum dan HAM Upaya penegakan hukum dan hak asasi manusia (HAM) terkait erat dengan struktur kekuasaan dalam suatu negara. Kekuasaan yudikatif dan legislatif yang selama masa yang panjang berada dibawah kekuasaan eksekutif menuntut adanya keterpisahan dan independensi. Tetapi pemisahan yang dilakukan selama era reformasi belum sepenuhnya berjalan secara baik. Kendala pertama terdapat pada budaya hukum yang belum demokratis di kalangan masyarakat. Muncul kewenangan-kewenangan baru dalam bidang yudikatif dan legislatif menimbulkan reaksi dan kritik dari masyarakat. Masyarakat menafsirkan sebagai sesuatu yang tidak normal, yang menyinpang dari kebiasaan yang selama ini berlaku. Sementara kalangan yudikatif dan legislatif dalam banyak hal cenderung terlihat salah tingkah, "bagai bujang baru berkeris". Tuntutan terhadap pelanggaran HAM sampai sekarang ini masih merupakan teriakan keras dalam "angin ribut". Apa yang diteriakkan dan apa di luar mesjid". Artinya posisi meraka lebih bersifat sebagai pengamat yang kebijakan publik. Jika pun mereka ikut terlibat, posisinya hanya sekedar 23 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? di luar mesjid". Artinya posisi meraka lebih bersifat sebagai pengamat yang
  31. 31. yang berlaku masing-masing berlangsung sendiri-sendiri. Berbagai LSM yang berlangsung tanpa bergeming. Masalahnya juga terletak pada struktur ini. LSM-LSM itu adalah instansi luar yang tidak mempunyai kekuasaan apa- apa. Sedang KOMNAS HAM yang diangkat dan diberhentikan oleh Presiden tidak mempunyai instrumen untuk menghentikan tindakan pelanggaran HAM. Terutama jika itu dilakukan oleh aparat pemerintah. Dengan keadaan yang demikian dapat diperkirakan, bahwa pelanggaran HAM pasca pemilihan umum tahun 2004 akan berlangsung lebih intensif, kecuali jika KOMNAS HAM dilengkapi dengan sarana untuk mencegah dan menghentikan pelanggaran HAM secara nyata. Masalahnya terletak pada hilangnya konsekuensi dari pertanggungjawaban eksekutif kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat dan Dewan Perwakilan Rakyat. Presiden yang dipilih langsung oleh rakyat hanya bertangung-jawab kepada rakyat yang memilih, sementara rakyat masih tetap belum mempunyai kepercayaan diri. Masyarakat madani adalah masyarakat demokratis yang pluralis (bhinneka), tetapi mempunyai rasa kebersamaan yang utuh (tunggal ika). Sebagai masyarakat demokratis yang maju, masyarakat (society) mempunyai kedudukan atau posisi yang setara dengan negara (state), seperti yang digambarkan berikut ini. berkaitan dengan penegakan HAM muncul, tetapi pelanggaran HAM kekuasaan dalam pemerintahan negara. Tanggungjawab kekuasaan menjadi rancu. Tak ada kekuasaan yang dapat mencegah palanggaran HAM di Negeri Masyarakat (society) Negara (State) Saling Bergantung Saling Menunjang Tauhid Demokrasi Teknologi Gambar 1. Masyarakat Madani Kesetaraan kedudukan antara negara, yang dalam kehidupan sehari-hari diperankan oleh pemerintah, dengan masyarakat yang ditunjukkan oleh peran dari rakyat, terlihat pada adanya saling tergantung dan saling mendukung. Artinya, rakyat bergantung dan berkepentingan pada pemerintah, pemerintah juga bergantung dan berkepentingan pada rakyat. Rakyat dapat mengontrol pemerintah, pemerintah juga dapat mengontrol rakyat, melalui peraturan dan ketentuan-ketentuan yang disepakati. 24 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? berkaitan dengan penegakan HAM muncul, tetapi pelanggaran HAM
  32. 32. Hubungan kesetaraan ini akan terwujud, manakala terdapat kemandirian dari rakyat. Rakyat tidak akan mampu mengontrol pemerintah dan negara, kalau kehidupannya bergantung pada dan ditentukan oleh pemerintah, baik dalam pengertian ekonomi maupun dalam kehidupan politik. Dalam hal demikian dilihat dari perspektif lain, rakyat yang bergantung itu menjadi beban bagi pemerintah. Sehubungan dengan itu, ada 2 (dua) strategi umum yang diperlukan untuk melepaskan posisi rakyat dari ketergantungan itu, dan menjadi mitra sejajar dengan pemerintah dalam pelaksanaan pemerintah negara. Pertama, strategi pemberdayaan rakyat (empowering people). Strategi ini mencakup dua strategi-antara, yaitu: a. Pemberdayaan rakyat dalam arti politik. Artinya, kepada rakyat diberikan wewenang untuk berperan dalam menentukan kebijakan pemerintah. Ini merupakan prinsip dalam sistem demokratis, rakyat dipandang sebagai pemilik negara. Karena itu di samping ada kewenangan, rakyat juga mempunyai tanggung jawab sebagai pemilik. b. Pemberdayaan ekonomi rakyat. Pemberdayaan ini bukan sekedar peningkatan pendapatan, tetapi juga peningkatan kemampuan untuk mandiri. Kemampuan untuk mendirikan ini memberi kemungkinan untuk mengembangkan diri dalam hubungan yang sepadan sebagai jejaring atau net-working yang saling menguntungkan dengan pihak-pihak tertentu. Strategi umum kedua berkaitan dengan upaya untuk meningkatkan keimanan atau ketauhidan sebagai lanjutan dari sifat kemandirian tersebut. Melalui strategi ini diharapkan terbentuk kepercayaan diri (self confidence) dan kejujuran (honesty) yang bersumber dari dalam. Kejujuran yang bersumber dari dalam ini menjadi landasan kegiatan bisnis dan ekonomi modern sekarang ini. Atas dasar amanah atau trust inilah terjadi transaksi jarak jauh dan berbagai sistem perkreditan lain selain serta kegiatan bisnis dan ekonomi modern lainnya. Dengan demikian, tuntutan untuk perwujudan masyarakat madani (civil society) akan berhasil kalau dapat dikembangkan tiga unsur dalam masyarakat, yakni: demokrasi, kemampuan (teknologi) untuk mandiri, dan ketauhidan atau keimanan yang dapat melahirkan sifat amanah. 5.Birokrasi yang Responsif Untuk memenuhi tuntutan reformasi tersebut diperlukan adanya birokrasi yang responsif, yang mampu menampung aspirasi dan tuntutan rakyat dan menyalurkan aspirasi tersebut kepada pihak yang bertanggungjawab membuat keputusan. Selanjutnya menterjemahkan kebijakan pemerintah kepada masyarakat sesuai dengan aspirasi dan nilai-nilai yang berlaku. 25 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  33. 33. Kesulitan dan kesenjangan timbul bilamana birokrasi yang bersangkutan tidak menterjemahkan kebijakan-kebijakan pemerintah dalam bahasa rakyat dan lingkungan yang ada. Ketidakmampuan itu timbul antara lain karena beberapa sebab: 1. Birokrasi tidak mempunyai tujuan dan misi yang jelas, sehingga tidak mampu memahami aspirasi rakyat yang dilayaninya. Dalam hal ini boleh jadi pendidikan dan pengalaman dari birokrat yang bersangkutan tidak sesuai dengan jabatan dan posisi yang didudukinya. Penempatannya dalam jabatan mungkin tidak melalui penyaringan yang tepat sesuai denagn kriteria yang berlaku. Di samping itu mungkin karena pendidikan dan pelatihan yang diterima memang tidak berorientasi pada kepentingan rakyat dan kemasyarakatan. 2. Struktur organisasi dan kekuasaan tidak berorientasi pelayanan, tetapi berorientasi pada pengaturan dan distribusi. Birokrasi yang demikian merasa diri sebagai lembaga yang lebih tinggi dari masyarakat. Posisinya di tengah- tengah masyarakat dirasakan sebagai penjelmaan dari raja yang beralih menjadi pangreh praja dan selanjutnya menjadi PNS. Sebab itu istilah pelayanan tidak mungkin melekat dalam perilakunya. Sebab itu tidak heran kalau yang dilayani juga merasa rikuh tanpa memberikan sesuatu imbalan atau upeti kepada "sang raja". Tetapi karena "sang raja" tidak mempunyai pendapatan yang cukup, akhirnya timbul diskriminasi dalam pelayanan berdasarkan besarnya upeti. Keadaan ini sangat terkait dengan tanggung jawab dan wewenang yang kabur dalam masyarakat. 3. Tidak jelasanya tanggung jawab dan wewenang ini bersumber pada tidak jelasnya konsekuensi dari setiap dari perilaku yang tercermin dalam kinerja birokrasi. Kinerja sebuah birokrasi tidak dinilai berdasarkan bidang tugas dan tanggung jawabnya, tetapi lebih dilihat berdasarkan prioritas sektoral pada suatu saat dan kedekatan pimpinannya dengan pucuk pimpinan kekuasaan, baik pada tingkat daerah maupun pada tingkat pusat. 4. Adanya sentralisasi kekuasaan. Setiap keputusan berada dipuncak kekuasaan, sehingga terlalu jauh dan lama suatu aspirasi masyarakat untuk sampai ke atas dan balik kembali sebagai suatu kebijakan. Jarak pusat pengambilan keputusan dengan masyarakat yang dilayani, menyebabkan timbulnya berbagai variasi dan penyimpangan. 5. Adanya budaya formalisme dan simbolisme dalam masyarakat. Segala sesuatu dijadikan simbol, dan diungkapkan dalam bentuk slogan. Contoh dari keadaan ini dapat dibaca pada berbagai macam tema diskusi, dan konferensi serta pada berbagai tulisan dalam peringatan hari-hari besar nasional. Tema dan slogan tersebut sering sekali tidak ada relevansinya mampu menampung dan menyalurkan aspirasi rakyat, dan tidak mampu mampu menampung dan menyalurkan aspirasi rakyat, dan tidak mampu 26 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  34. 34. dengan permasalahan yang diungkapkan. Akibatnya, semua masalah tidak ditangani secara riel dan proporsional, tetapi cukup dengan semboyan dan pernyataan tekad saja. Karena birokrasi secara umum dapat dibedakan tiga bidang, yaitu kelembagaan, prosedur atau tata laksana, dan sumberdaya manusia, maka perwujudan bikrokrasi yang responsif dimaksud juga harus didekati dari ketiga bidang tersebut. 1. Dalam bidang kelembagaan: a. Perlu ada lembaga yang efisien dan efektif, yakni lembaga yang berorientasi pada tugas dan tanggungjawab yang jelas dalam rangka pelayanan optimal kepada masyarakat. Lembaga tidak boleh dibentuk sekedar untuk mengakomodasikan personil yang berlebihan. Lembaga tidak diadakan kalau tidak ada tugas dan tanggungjawab yang jelas. Jumlah petugas yang melayani di lapangan lebih banyak dan mempunyai tanggung jawab tersendiri, daripada jumlah pejabat. b. Lembaga bersifat terbuka pada laporan dan pengaduan masyarakat pada tingkat yang terendah dan menengah. Untuk itu ke dalam (internal) juga tersedia saluran penampungan keluhan dari pegawai (bawahan) tentang berbagai keperluan dan kelemahan. c. Sejauh dimungkinkan dihilangkan adanya monopoli kekuasaan, dengan membuka kemungkinan pelayanan tidak hanya pada satu tempat. 2. Prosedur atau tata laksana tidak berbelit-belit, mudah dan cepat dalam melayani dan menampung serta menyalurkan aspirasi masyarakat. a. Pelayanan bersifat terbuka untuk semua pihak yang berhak dan terbuka untuk penilaian. b. Setiap saat ada penilaian sesuai dengan kebutuhan dan keluhan yang diterima. c. Tarif pelayanan semurah mungkin dan mudah dijangkau dari berbagai tempat dalam suatu lokasi dan wilayah. 3. Dari segi personalia, pengadaan personalia harus benar-benar dilakukan secara objektif dan terbuka. Demikian juga dalam penempatan dan pengembangan. a. Penerapan merit system harus dilakukan secara konsekuen, objektif, jelas dan tegas. b. Pendidikan dan pelatihan didasarkan pada kesadaran mengenai kebutuhan pelayanan dan pembangunan dalam masing-masing bidang. Pendidikan dan pelatihan harus relevan dengan fungsi dan tugas aparatur. c. Gaji yang dibayar cukup untuk menjamin kehidupan yang layak. Dengan demikian, menjadi pegawai negeri merupakan pilihan yang layak bagi orang-orang yang jujur. 27 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  35. 35. Singkatnya jika kita ingin mengembangkan birokrasi yang responsif pada yang meliputi kelembagaan, prosedur, dan sumber daya manusia aparatur. Reformasi Kepemimpinan dan Kepemimpinan Nasional 1. Kepemimpinan Kebanyakan ahli berpendapat bahwa kepemimpinan bersifat situasional. Pemimpin yang tepat untuk suatu keadaan belum tentu tepat untuk keadaan lain dan pada tempat yang berbeda. Namun diakui, ada ciri-ciri tertentu yang diakui berlaku universal. Diantara berbagai ciri unibversal yang dikemukakan para ahli teori perilaku, secara umum dapat dikelompokkan kedalam empat ciri sebagai berikut: a. Jujur atau Benar. Artinya, apa yang dipikirkan itu yang dikatakan, apa yang dikatakan itu yang dilakukan dan apa yang dilakukan itu yang diyakininya. Singkatnya, satu kata dengan perbuatan, perkataan dan tindakannya dapat dijadikan pegangan oleh yang lain tentang dirinya. b.Amanah. Tidak mengkhianati kepercayaan yang diberikan kepadanya dan tidak menohok kawan seiring. c.Komunikatif. Mampu menyampaikan informasi yang perlu diketahui dan dapat memelihara hubungan baik secara vertikal dan horizontal dalam organisasi dengan lingkungan. d.Cerdas atau Pintar. Maksudnya, dia paham masalah situasi yang dihadapi, paham tujuan yang akan dicapai, paham masalah yang dihadapi, tahu potensi sumber daya yang ada dan cekatan dalam mengambil keputusan dan bertindak. Dilihat dari segi kompetensi yang dibutuhkan seorang pemimpin, ciri jujur (benar) dan amanah dapat dikelompokkan sebagai kompetensi personal, komunikasi sebagai kompetensi untuk memimpin dan pintar atau cerdas sebagai kompetensi managerial. Istilah managerial berbeda dengan memimpin, karena memimpin (leading) dianggap lebih luas dari sekedar mengelola (managing) atau mengendalikan (controlling). Memimpin (leading) tidak hanya sekedar mengendalikan orang, sumber daya dan pekerjaan sesuai dengan ketentuan- ketentuan formal saja, tetapi lebih dari itu. Dalam memimpin diperlukan juga sentuhan-sentuhan yang bersifat personal yang menimbulkan kepribadian (personality) lebih diutamakan pada diri seorang pemimpin ketimbang dari seorang manager. tuntutan reformasi, prioritas pertama harus diberikan pada reformasi birokrasi tuntutan reformasi, prioritas pertama harus diberikan pada reformasi birokrasi 28 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  36. 36. 2. Kepemimpinan Nasional Seperti halnya dengan kepemimpinan publik, kepemimpinan nasional juga harus memiliki keempat ciri-ciri dimaksud. Bahkan dalam konteks nasional, keempat ciri itu diperlukan dalam kualifikasi yang lebih luas. Telah dikemukakan terdahulu, dalam sistem demokrasi dan era modern sekarang ini, kepemimpinan nasional tidak boleh semata-mata bertumpu pada satu orang saja, tetapi berlandaskan pada sebuah tim intelektual yang mempunyai kualifikasi dengan ciri-ciri tersebut diatas serta sadar dan mempunyai kepedulian untuk berkorban melakukan perubahan menuju kondisi yang lebih baik. Kerelaan untuk berkorban diperlukan, karena reformasi bertujuan untuk melakukan perubahan terhadap kondisi yang ada yang dipandang tidak baik. Karena itu, perubahan itu akan menghadapi pihak-pihak yang terlibat dalam kondisi yang telah ada itu (status quo), yang tentu saja mempunyai kepentingan, kekuatan dan kecenderungan untuk menghalangi proses reformasi. Sebab itu tidak heran, kalau dalam kenyataan lebih banyak reformasi yang gagal daripada yang berhasil. Dalam masyarakat Indonesia, proses reformasi sulit berjalan, karena sulitnya mendapatkan dukungan. Hal ini disebabkan karena selama masa yang panjang dari sejarah bangsa ini, hampir tidak pernah mempunyai pengalaman demokrasi. Dalam zaman kerajaan tidak ada demokrasi. Keadaan yang serupa dilanjutkan dengan penjajahan Belanda selama lebih dari tiga ratus tahun dan diteruskan dengan masa penjajahan Jepang yang singkat, tapi mampu memporak-porandakan harga diri manusia. Kemudian setelah kemerdekaan, berlangsung dua puluh tahun era diktator Soekarno yang dilanjutkan selama tiga puluh dua tahun era diktator Soeharto. Akibatnya, kepercayaan diri rakyat telah menjadi sangat rendah. Keadaan ini pada gilirannya telah mengakibatkan adanya sikap apatis yang cukup luas dalam masyarakat. Rakyat kurang percaya pada kemampuannya sendiri (sindrom inferioritas) untuk melakukan perubahan. Lebih dari itu, sikap tidak percaya diri itu juga telah menjalar di kalangan para intelektual. Meraka tidak sekedar kurang percaya diri, tetapi juga tidak percaya pada kemampuan bangsanya sendiri. Lebih dari itu, beberapa diantara mereka lebih cenderung untuk menyerahkan proses reformasi kepada pihak-pihak asing. Padahal, perubahan suatu bangsa menuju keadaan yang lebih baik tidak mungkin diharapkan pada pihak luar. Maka itu diperlukan segara adanya sebuah Tim Kepemimpinan Nasional yang berkualitas untuk melakukan reformasi yang tumbuh dari dalam dan siap bekerja dalam jangka waktu yang lebih panjang dari usianya sendiri. 29 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  37. 37. Daftar Pustaka Abidin, Said Zainal, 2004, Kebijakan Publik, Jakarta, Pancar Siwah. __________, tanpa tahun, Perspektif Baru dalam Sistem Pengelolaan Pemerintahan, Jakarta, Penerbit Millenium Frederickson, H. George, 1997, The Spirit of Public Administration, San Francisco, Jossey-Bass Publishers. Huntington, Samuel P, 1968, Political Order in Changing Societies, Cambridge, Massachusetts. Huntington, Samuel P. and Joan Nelson, 1990, Partisipasi Politik di Negara Berkembang, (terj), Jakarta, Rineke Cipta. Lauer, Robert H., 1982, Perspective on Social Change, 3 Rd, Ed., Boston: Allyn And Bocon, Inc. Oakley, End Doug Krug, 1991, Enlightened Leadership, New York, Simon & Shuster. 30 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  38. 38. BAB III Aktualisasi Peran Kepemimpinan Dalam Reformasi Birokrasi - Prof. Dr. Asep Kartiwa, SH.,MS - Pengantar Banyak pihak berpendapat bahwa menjadi pemimpin di zaman reformasi ini sungguh sangat berat. Di satu pihak kondisi ekonomi sosial masyarakat terpuruk, tuntutan masyarakat sangat banyak, di pihak lain sumber daya yang ada memenuhi tuntutan tersebut sangat terbatas. Namun anehnya, dalam bayang- bayang beratnya tugas dan kewajiban yang diemban oleh pemimpin daerah (Kepala Daerah), justru pemilihan Kepala Daerah di Era Reformasi ini menampakkan gairah yang luar biasa. Sejalan dengan pengembangan sarana demokrasi, kedaulatan rakyat dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang berdasarkan Pancasila dan UUD 1945 serta UU No. 32 tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah dipilih secara langsung oleh rakyat yang dilaksanakan secara demokratis berdasarkan asas langsung, umum, bebas, rahasia, jujur dan adil melalui pemungutan suara. Dengan proses pemilihan yang dilaksanakan secara demokratis ini diharapkan muncul figur Pemimpin Daerah yang kredibel, aspiratif, serta inovatif terhadap perubahan-perubahan yang terjadi yang akan membawa masyarakat pada tingkat kesejahteraan yang memadai disertai kehidupan demokrasi politik di daerah yang meningkatkan partisipasi rakyat dalam bidang pembangunan. Rakyat memilih pemimpinnya berdasarkan hati nuraninya yang dianggap dapat memberikan kehidupan yang lebih baik. Pemimpin yang dipilih tentunya pemimpin yang mengenal daerahnya dan dikenal oleh masyarakat di daerahnya. Kedudukan dan peranan Kepala Daerah telah menunjukkan eksistensinya baik sebagai pimpinan organisasi pemerintahan yang mengayomi, melindungi dan melayani masyarakat, maupun dalam memimpin organisasi pemerintah. Dalam memimpin organisasi pemerintahan, pembangunan dan pembinaan 31 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  39. 39. kemasyarakatan, serta dalam menghadapi konflik, gejolak dan permasalahan pemerintahan di Daerah, Kepala Daerah secara terus menerus dihadapkan pada berbagai tuntutan dan tantangan baik secara internal maupun eksternal, yang harus direspon dan diantisipasi, sekaligus merupakan ujian terhadap kapabilitas dan kompetensi kepemimpinannya. Keberhasilan kepemimpinan di Daerah menentukan kesuksesan kepemimpinan nasional. Sebaliknya, ketidakmampuan Kepala Daerah dalam menyukseskan pembangunan daerah akan berimplikasi pada rendah atau berkurangnya kinerja dan efektivitas penyelenggaraan pembangunan nasional. Salah satu karakteristik pemimpin pemerintahan, khususnya Kepala Daerah, adalah tanggap terhadap kondisi politik, baik dalam organisasi pemerintahan maupun dalam masyarakat, serta memberikan jawaban atau tanggapan atas kritik, saran dan juga pengawasan dari masyarakat dan tanggap terhadap harapan dan kebutuhan masyarakat. Seorang pemimpin pemerintahan harus tanggap terhadap kondisi kelembagaan dalam arti memberikan perhatian serta tanggapan terhadap bermacam kebutuhan operasional dalam organisasi pemerintahan demi berlangsungnya kehidupan organisasi pemerintahan. Menghadapi hal tersebut, Kepala Daerah sebagai pemimpin organisasi Pemerintah Daerah dituntut untuk bersikap proaktif dengan mengandalkan kepemimpinan yang berkualitas untuk membangkitkan semangat kerja dari para bawahannya, maupun menggerakkan masyarakat untuk berperan aktif dan berpartisipasi dalam pembangunan serta mampu menjadi kreator, motivator, dan fasilitator dalam rangka efektivitas penyelenggaraan pemerintahan, pelaksanaan pembangunan dan pelayanan masyarakat di Daerah. Sejalan dengan paradigma pemerintahan yang baru, menuntut kegiatan nyata Kepala Daerah yang diarahkan kepada kegiatan-kegiatan yang kreatif, inovatif, orientasi kepentingan masyarakat, orientasi pelayanan dan pemberdayaan masyarakat. Konsep yang demikian itu menuntut kualitas Kepala Daerah sebagai pemimpin organisasi Pemerintah Daerah. Seorang pemimpin tidak hanya cukup mengandalkan intuisi semata, tetapi harus didukung oleh kemampuan intelektual dan keahlian yang memadai, ketajaman visi serta kemampuan etika dan moral yang beradab. Mengingat beratnya tugas dan tanggung jawab Kepala daerah, pejabat tersebut harus memenuhi persyaratan kualitas yang cukup berat. Apabila dilihat dari masalah tersebut dari aspek empirik, nampak jelas pemahaman akan urgensi dan substansi kualitas Kepala Daerah belum menjadi perhatian pelaku politik secara kongkrit. Pada umumnya kandidat Kepala Daerah lebih fokus dan lebih banyak "diobok-obok" pada aspek politik saja seperti dukungan Parpol atau elit pejabat, sehingga seringkali mengabaikan aspek yang mendasar seperti profesionalisme perilaku kepemimpinannya. Dengan kata lain, 32 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  40. 40. aspek kemampuan manajerial, moral, akuntabilitas kepada rakyat masih terabaikan sama sekali. Sementara itu dari aspek formal legalistik, Undang-undang dan peraturan yang secara hirarkis mengatur di bawahnya masih terlihat mengalami kesenjangan dalam prakteknya yang mengakibatkan terjadinya gap antara das sollen dan das seinnya. Untuk itu pemilihan Kepala Daerah secara langsung merupakan solusi dalam demokratisasi, transparansi, menghindari politik uang (money politics) dan agar terwujudnya "Sense of Public Accountability (moral)". Dengan adanya pemilihan langsung diyakini legitimasi kepemimpinan Kepala Daerah menjadi kuat karena yang menentukan adalah rakyat secara langsung. Namun demikian kemungkinan akan terjadinya konflik horizontal antar pendukung apabila kematangan politik rakyat di suatu daerah belum cukup matang. Pada masa lalu rakyat sudah terbiasa dengan menang kalah dalam berbagai pemilihan. Tetapi sekarang pemilihan Kepala Daerah penuh dengan rekayasa, sehingga rakyat belum percaya pada sistem yang ada sehingga selalu diakhiri dengan konflik. Kemungkinan lain akan tersingkirnya kelompok minoritas baik dilihat dari suku, agama, ras, maupun golongan dalam percaturan politik apabila faktor-faktor primordial lebih menonjol dalam mencari dukungan politiknya. Di Indonesia konsep-konsep yang baik harus dilihat secara konstektual karena kualitas pemilih dari satu daerah dengan daerah lainnya sangat bervariasi. Reformasi menuntut dilakukan perubahan dalam segala hal untuk menghadapi tantangan yang semakin berat. Adanya perubahan yang sangat cepat dan tidak dapat dihindari. dan merupakan fenomena yang akan dihadapi oleh siapapun, baik pada level organisasi, unit kerja maupun pada level individu. Dikaitkan dengan kepentingan untuk meningkatkan peran organisasi, maka terdapat 3 (tiga) bentuk antisipasi dalam menghadapi perubahan tesebut, yaitu: (a) Adanya perubahan sistem, yang mendorong kepada organisasi untuk mampu bergerak secara fleksibel serta cepat dalam mengambil keputusan; (b) Adanya perubahan teknologi, yang cenderung mendorong setiap aktor yang terlibat didalamnya mencari dan menciptakan cara/metode baru untuk memudahkan pencapaian sesuatu tujuan; serta (c) Adanya perubahan dalam hal kompetensi manusianya, yang dengan demikian mampu memberdayakan mereka sehingga pada gilirannya akan dapat merangsang timbulnya berbagai inovasi dan kreativitas yang bertanggung jawab. Upaya melakukan perubahan terhadap ketiga aspek penting tersebut, secara terus menerus dilakukan dengan sistematis dan terprogram. Hal ini dilakukan supaya organisasi senantiasa siap dan mampu mengikuti atau bahkan mengantisipasi dinamika dan tuntutan perubahan tersebut, baik di masa kini maupun masa mendatang. 33 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  41. 41. Kunci keberhasilan di dalam melakukan perubahan tersebut berpusat pada kesanggupan (capacity), kemampuan (capability) dan kemauan (willingness) dari sumberdaya manusianya itu sendiri. Karena pada hakekatnya, aspek manusianya juga merupakan tenaga penggerak (driving force) bagi berjalannya suatu organisasi secara efektif dan efisien. Sumberdaya manusia (SDM) menempati posisi yang strategis di dalam organisasi. Demikian juga, permasalahan pokok yang paling sulit dilakukan adalah didalam melakukan perubahan juga terletak pada aspek manusianya. Karena, merubah manusia tidaklah semudah merubah sistem atau teknologi. Mengingat manusia merupakan aspek yang penting dan menentukan bagi keberadaan suatu organisasi, maka arah pengembangan organisasi seyogyanya dititikberatkan pada aspek sumber daya manusia (SDM), termasuk didalamnya pengembangan kemampuan kepemimpinan, pemotivasian dan pengambilan keputusan. Pengembangan kepemimpinan penting dilakukan karena kepemimpinan yang efektif merupakan pemicu dan pemacu bagi bergeraknya sumberdaya manusia ke arah yang diharapkan. Apabila kita perhatikan, orang-orang yang telah berhasil dalam masyarakat dan terkenal, hampir memiliki sifat yang sama, diantaranya kekuatan ego yang tinggi, kemampuan berfikir strategis, analisa ke masa depan, dan suatu kepercayaan dalam prinsip fundamental perilaku manusia. Mereka mempunyai keyakinan yang kuat, dan tidak ragu-ragu terhadap keputusan yang diambilnya, cerdas, mempunyai kemampuan untuk menggunakan kekuasaan demi efisiensi dan kebaikan yang lebih besar, serta mampu "masuk pada pikiran" orang yang berhubungan dengan mereka. Pemimpin yang benar-benar efektif pada masa yang akan datang, akan memiliki kepribadian yang ditentukan oleh nilai dan keyakinan kuat dalam kemampuan individu untuk tumbuh. Mereka akan mempunyai citra masyarakat yang diinginkan sebagai tempat diri dan organisasi mereka hidup. Mereka akan menjadi visional / visioner, memiliki kepercayaan yang kuat bahwa mereka mampu dan harus membentuk masa depan, serta dapat bertindak atas dasar keyakinan dan pribadi yang tangguh. Pengertian dan Faktor Penyebab Kepemimpinan Secara umum pengertian kepemimpinan adalah "Kemampuan untuk mempengaruhi anggota kelompok agar mereka bersedia menyumbangkan kemampuannya lebih banyak dan bergerak dalam mencapai tujuan kelompok yang telah ditetapkan". Efektif tidaknya kepemimpinan sendiri dapat disebabkan oleh banyak faktor, antara lain: 34 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  42. 42. 1. Adanya kepengikutan dari yang dipimpin. Kepengikutan ini diantaranya disebabkan adanya: * Naluri, pada orang-orang yang dipimpin yang menimbulkan "ngintilisme". * Tradisi dan adat, yang ditakuti atau dicintai oleh pengikut. * Agama dan budi nurani. * Ratio. * Peraturan hukum positif. 2. Adanya sifat-sifat kepemimpinan pada pemimpin yang diamalkan. Dalam hal ini, sifat-sifat kepemimpinan meliputi beberapa aspek seperti: a. Sifat umum yang didapat pada setiap pemimpin: * Adil. * Suka melindungi. * Penuh inisiatif. * Penuh daya penarik, penuh vitalitas, penuh kegembiraan, dan penuh keberanian, serta * Penuh kepercayaan pada diri sendiri. b. Sifat-sifat khusus dalam hubungannya dengan kepemimpinan kerja: * Ramah-tamah. * Cerdas. * Sabar. * Ulet. * Mudah mengambil keputusan, dan * Jujur 3. Diterapkannya teknik kepimpinan oleh pemimpin. Teknik kepemimpinan disini dapat dibedakan menjadi: a. Teknik kepemimpinan umum, terdiri dari: * Teknik untuk memberi teladan. * Teknik human relations. *Teknik menyiapkan orang supaya menjadi pengikut, dengan jalan penerangan maupun propaganda. b. Teknik kepemimpinan khusus untuk memimpin kerja terdiri dari: *Teknik menggunakan sistem komunikasi yang cocok, sehingga dapat dimengerti. * Teknik persuasi dalam memberi perintah. * Teknik memberi fasilitas untuk melaksanakan tugas. Disamping ketiga hal diatas, efektif tidaknya kepemimpinan juga sangat tergantung dari faktor lainnya yakni tingkat kematangan hubungan antara pemimpin (leader) dengan pengikut (follower). Dalam hubungan ini, kriteria tingkat kmatangan hubungan antara Pemimpin dengan Pengikutnya dapat dikemukakan sebagai berikut: 35 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?
  43. 43. 1. Kemampuan untuk menetapkan tujuan yang cukup tinggi tetapi diperhitungkan 2. Pendidikan dan pengalaman yang cukup sesuai dengan tugas yang dikerjakan. 3. Kemampuan dalam melakukan tugas dengan penuh kepercayaan terhadap diri sendiri dan harga diri. 4. Aktif, tidak tergantung dan berani berdiri sendiri. Adalah hal yang wajar bahwa para pemimpin di lingkungan organisasi, mempunyai tingkat kematangan yang berbeda-beda. Secara konsepsional, perbedaan tingkat kematangan seseorang pemimpin dapat dilihat pada 3 (tiga) level tingkat kematangan individual, yaitu: 1. Individu yang kurang dewasa (dependent) Orang dengan tipe ini selalu bergantung pada orang lain serta kurang berani mengambil keputusan. Kemampuan maksimum dari orang tipe ini adalah memanfaatkan peluang (intrepreneur). 2. Individu yang mandiri (independent) Orang dengan tipe ini baik secara fisik, mental, dan emosional mampu dan berani untuk bertindak atas keputusannya sendiri. Mereka adalah orang-orang yang mampu mencari peluang (entrepreneur). 3. Individu yang tangguh (interdependent) Orang dengan tipe ini mampu menciptakan sinergi atas tindakannya sendiri dengan tindakan orang lain. Mereka adalah orang-orang yang mampu menciptakan peluang (extrapreneur). Dalam hal ini, arah kebijakan pengembangan kepemimpinan di lingkungan organisasi sedikit-dikitnya diarahkan untuk membentuk pekerja yang berjiwa entrepreneur untuk mampu mengantisipasi tantangan baik masa kini maupun masa mendatang. Upaya-upaya Peningkatan Sikap Sebagai Pemimpin Program peningkatan sikap sebagai pemimpin yang paling umum dan sering dilakukan adalah melalui program pelatihan (training), baik berupa pelatihan yang bersifat klasikal maupun yang berupa permainan (games) yang dilakukan di luar ruangan kelas. Keseluruhan program pelatihan tadi pada dasarnya mempunyai sasaran untuk merubah sikap para pemimpin tersebut sebagai individu yang mandiri (independence) atau lebih jauh lagi membentuk sikap yang mampu bekerjasama (interdependence). Secara lebih terperinci sasaran perubahan sikap tersebut adalah: 1. Membentuk sikap yang proaktif 2. Mempunyai misi dan tujuan yang jelas dapat dicapai (achievable). 36 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ? dapat dicapai (achievable).
  44. 44. 3. Mampu membuat prioritas 4. Selaku berfikir win-win 5. Selalu mendengarkan orang lain 6. Selalu mencari sinergi. 7. Terus-menerus memelihara dan memperbaiki sikap baik. Menurut Rosabeth Moss Kanter (Peter F. Drucker, 164-166), ada 6 (enam) pergeseran nilai yang membentuk organisasi masa depan, dan masing-masing mempunyai dampak yang serius terhadap sumber daya manusia, yaitu: 1. Dari besar ke ramping: Prinsip kepegawaian baru. 2. Dari vertikal ke horizontal: Perusahaan dengan bentuk baru. 3. Dari keseragaman menjadi keragaman: Angkatan kerja bentuk baru. 4. Dari status dan hak memerintah pada keahlian dan hubungan antara manusia: sumber kekuasaan baru. 5. Dari Perusahaan ke Proyek: legalitas bentuk baru. 6. Dari nilai tambah organisasional ke nilai tambah reputasional: aset karier. Pemimpin yang baik, tentunya harus dapat mempertahankan Pegawai yang berkualitas. Berikut ini ada cara untuk mempertahankan pegawai agar mereka dapat bekerja dengan lebih gigih: 1. Identifikasi dengan jelas pegawai yang ingin dipertahankan. 2. Beritahukan bahwa pegawai tersebut dibutuhkan organisasi. 3. Berikan pengalaman. 4. Sediakan kesempatan untuk pengembangan dan keterlibatan. 5. Tantang rencana kompensasi. 6. Longgarkan budaya. 7. Sediakan kesempatan intrapreneur. Kepemimpinan Situasional dan Penerapannya Paling tidak terdapat empat variabel utama yang kini diketahui terlibat dalam kepemimpinan, yaitu: (1). Karakteristik kepribadian pemimpin; (2) Sikap, kebutuhan dan karakteristik pribadi para pengikutnya; (3) Karakteristik organisasi antara lain seperti tujuannya, strukturnya dan sifat yang harus dilaksanakan; serta (4) Keadaan lingkungan ekonomi, sosial dan politis. Karakteristik kepribadian yang dibutuhkan bagi penampilan efektif seorang pemimpin bervariasi tergantung dari faktor yang lainnya. Ini berarti bahwa kepemimpinan bukanlah sesuatu yang dimiliki secara perorangan, tetapi merupakan suatu hubungan yang kompleks di antara berbagai variabel tersebut. Berbagai penemuan penelitian terakhir menyarankan bahwa akan lebih berhasil bila kita memandang kepemimpinan sebagai suatu hubungan antara pemimpin 37 SEBUAH REFLEKSI PERJALANAN 7 TAHUN BIROKRASI INDONESIA QUO VADIS REFORMASI BIROKRASI ?

    Be the first to comment

  • triwidodowutomo

    May. 11, 2021

Diterbitkan oleh: Pusat Kajian dan Pendidikan dan Pelatihan Aparatur III (PKP2A III) LAN Samarinda, 2005

Views

Total views

81

On Slideshare

0

From embeds

0

Number of embeds

0

Actions

Downloads

1

Shares

0

Comments

0

Likes

1

×