0KARYA TULIS PRESTASI PERSEORANGANPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Adm...
iPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara Guna Meningkatka...
iiPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara Guna Meningkatk...
iiiRINGKASAN EKSEKUTIFDeputi III bidang Penelitian dan Pengembangan Administrasi Pembangunan dan OtomasiAdministrasi Negar...
iv1. Skenario 1 (kuadran 1): Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Wibisana;2. Skenario 2 (kuadran 2): Sistem Peraturan/K...
vKATA PENGANTAR“Kasih sayang dan pertolongan Allah selalu lebih besar dari pada hambatan dancobaan yang membentang”. Atas ...
videngan disertai doa semoga pengabdian bapak/ibu semua menjadi amal jariyah yang dibalasdengan pahala tidak pernah terput...
viiLEMBAGA ADMINISTRASI NEGARAPUSAT DIKLAT SPIMNAS BIDANG KEPEMIMPINANPAKTA INTEGRITASSaya yang bertanda tangan di bawah i...
viiiDAFTAR ISIHalaman Judul ………………………………………………………………………………….. iLembar Pengesahan …………………………………………………………………………… iiLembar Pe...
ixC. Rich Picture Penguatan Peran LAN Dalam Peningkatan KualitasPeraturan dan Kebijakan Nasional Melalui Penajaman Kajian ...
xDAFTAR TABELTabel 1.1. Potret Undang-Undang yang Tidak Berkualitas Dilihat dari Tahun danMaterinya …………………………………………………………...
xiDAFTAR GAMBARGambar 2.1. Kerangka Logis Pembenahan Kajian Kebijakan Dalam MembangunPenyelenggaraan Negara yang Baik (Pen...
1BAB IP E N D A H U L U A NA. Latar BelakangDilihat dari sejarahnya, Lembaga Administrasi Negara (selanjutnya disebut LAN)...
2of the state” atau ”public managers” yang penuh inisiatif sendiri serta berjiwadinamis, dan yang selalu berusaha untuk me...
35. Pengkajian dan pengembangan hukum administrasi negara,6. Pengembangan kerja sama internasional di bidang administrasi ...
4Meskipun dihadapkan pada beberapa kelemahan, LAN memiliki komitmen penuhuntuk terus menerus meningkatkan kualitas proses ...
5Perseorangan (KTP2) ini akan difokuskan pada tugas dan fungsi yang berkaitan denganpengkajian Hukum Administrasi Negara.B...
62008 (18 UU); 2003 (17 UU); 2007 dan 2011 (12 UU); 1999 dan 2002 (11 UU). Adapunjika frekuensi pengujian terhadap sebuah ...
78 2000 4 UU No. 20/2003 tentang Tentang SistemPendidikan Nasional; UU No. 24/2003tentang Mahkamah Konstitusi;11UU No. 36/...
8Pemerintahan Daerah, bahan paparan) menyebutkan adalah 6 (enam) masalah pokoksebagai berikut:• Banyak peraturan daerah ya...
9Semenjak tahun 2010, Menteri Dalam Negeri masih terus melakukan klarifikasiterhadap peraturan daerah, namun tidak lagi me...
10• Pengawasan represif dilakukan terhadap semua Perda.• Mendagri berwenang membatalkan semua Perda Provinsi, dan Gubernur...
11mengilustrasikan akan terjadinya symbolic policy dalam sistem penyelenggaraannegara, khususnya dalam hal sistem peratura...
12Resulting in policies benefiting the already advantaged group (menghasilkan kebijakan yangmenguntungkan kelompok yang su...
13Dengan cara berpikir seperti ini, maka antara sarjana administrasi negara dengan sarjanahukum administrasi negara tidak ...
14Tabel 1.4. Intisari Materi Sistem Administrasi Negara (SAN) Berdasarkan Textbook IlmuAdministrasi NegaraNo.Pengarang & J...
15• Kekuasaan Eksekutif;• Ilmu Manajemen: Cybernetic, Operation Research,Mathematics, Simulation, Network Analysis;• Penge...
16• Struktur Organisasi: Pusat dan Daerah, BirokrasiLokal;• Pembiayaan Sektor Publik;• Alokasi Sumberdaya;• Lembaga Indepe...
17E. Maksud dan Tujuan Penulisan KTP-2Maksud dari penulisan KTP-2 ini adalah sebagai pemenuhan persyaratankelulusan dalam ...
18b. The accommodations between conflicting interests which will enable action-to-improve to be taken;4. Taking action in ...
19menyajikan tentang maksud dan tujuan penulisan, metode dan teknik analisisyang digunakan, serta sistematika penulisan KT...
20BAB IIPERUMUSAN DAN PEMECAHAN MASALAH MENGGUNAKAN SSMA. Permasalahan (Situation Considered Problematic) Terkait Tugas da...
21dibutuhkan untuk memulai usaha di Indonesia membutuhkan waktu 5 (lima) kali lebihlama dibanding dengan Malaysia. Pada ta...
22kurang menghargai policy research sebagai bagian tak terpisahkan dari policy making.Dengan kata lain, para pengambil kep...
23dikatakan semu dan nominal belaka karena masih adanya fenomena pengabaian terhadapaspirasi masyarakat (benign neglect). ...
24Secara skematis, kerangka berpikir pembenahan kajian kebijakan LAN dalamrangka membangun sistem penyelenggaraan negara y...
25• Benturan antar peraturan perundang-undangan dan kebijakan publik akan dapatmemacu konflik kewenangan antar lembaga, ba...
2610. Budaya akademik dalam siklus kebijakan/pengambilan keputusan yang sangat lemah.11. Dukungan dari kajian kebijakan ya...
27adalah langkah untuk memilah, mengelompokkan, dan menyederhanakan masalah yangdikemukakan oleh para pemangku kepentingan...
28(Deputi III) harus terus diperkuat dalam menjalankan fungsi kajian kebijakan dan hukumadministrasi negara agar mampu ber...
29Dari analisis CATWOE diatas dapat dirumuskan root definition sebagai berikut:“Penguatan Peran Deputi III Lembaga Adminis...
30Gambar 2.3.Conseptual Model of the System Peningkatan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan danKebijakan Nasional Bidang...
31Tabel 2.3. Perbandingan Model Konseptual dengan Dunia Nyata (Real World)AKTIVITAS DALAM MODEL DUNIA NYATA / REAL WORLDMe...
32Melakukan kajian untukmenghasilkan rekomendasi bagipara pengambil kebijakan.Hasil kajian dan rekomendasi kebijakan serin...
33Ketiga perubahan tersebut bersifat unique. Pada satu sisi, ketiganya membentukhubungan sekuensial, yang berarti bahwa pe...
34mewujudkanresearch-basedpolicy• Penyelenggaraan forum komunikasikebijakan untuk menjembatani kajianhukum dan kebijakan d...
35BAB IIIPENGGAMBARAN MASA DEPAN SISTEM PERATURAN/KEBIJAKAN MENGGUNAKANSCENARIO PLANNINGA. Penetapan Focal Concern (FC)Ana...
36B. Identifikasi Driving Forces (DF)Driving Forces pada hakekatnya adalah variabel-variabel yang menentukankeberhasilan p...
37holistik, saling terkait (inter-connectedness), serta mengkombinasikan antara berpikiranalitikal dengan berpikir sinteti...
38Tabel 3.2. Analisis LeverageNo Driving ForcesJumlah &Panjang LoopsRanking1 Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi 34/122 ...
39Leverage 1: Tingkat Egoisme SektoralLeverage 2: Tingkat Dukungan Kajian/Litbang KebijakanD. Menyusun Matriks SkenarioKed...
40Gambar 3.2.Matriks SkenarioE. Menentukan Ciri-Ciri KutubDari matriks skenario diatas terdapat 4 (empat) titik ekstrem ya...
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan

1,453 views

Published on

Karya Tulis Prestasi Perseorangan (KTP-2)
Diklatpim Tingkat I Angkatan XXV Tahun 2003
Lembaga Administrasi Negara RI

Penguatan Peran Deputi III LAN Melalui Penajaman Kajian HAN Guna Meningkatkan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan

  1. 1. 0KARYA TULIS PRESTASI PERSEORANGANPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara Guna MeningkatkanKualitas Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasionaldi Bidang Administrasi NegaraDISUSUN OLEH:NAMA : TRI WIDODO WAHYU UTOMONDH : 12ASAL INSTANSI : LEMBAGA ADMINISTRASI NEGARALEMBAGA ADMINISTRASI NEGARAPROGRAM DIKLAT KEPEMIMPINAN TINGKAT I, ANGKATAN XXVJAKARTA, 2013
  2. 2. iPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara Guna MeningkatkanKualitas Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasionaldi Bidang Administrasi NegaraDisusun Oleh:Tri Widodo W. Utomo, SH.,MANDH: 12DisahkanJakarta, Mei 2013Oleh Penguji:( Sri Hadiati WK., SH.,MBA ) ( Sunari Sarwono, MA )Penguji I Penguji IILEMBAGA ADMINISTRASI NEGARAPROGRAM DIKLATPIM TINGKAT I, ANGKATAN XXVJAKARTA, 2013LEMBAR PENGESAHAN
  3. 3. iiPenguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara Guna MeningkatkanKualitas Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasionaldi Bidang Administrasi NegaraTri Widodo W. Utomo, SH.,MANDH: 12Disetujui untuk diseminarkanJakarta, Mei 2013(DR. IR. TJUK SUKARDIMAN, M.SI)PembimbingLEMBAGA ADMINISTRASI NEGARAPROGRAM DIKLATPIM TINGKAT I, ANGKATAN XXVJAKARTA, 2013LEMBAR PERSETUJUAN PENYAJIAN
  4. 4. iiiRINGKASAN EKSEKUTIFDeputi III bidang Penelitian dan Pengembangan Administrasi Pembangunan dan OtomasiAdministrasi Negara (Litbang APOAN) memiliki tugas untuk melaksanakan perumusan danpelaksanaan kebijakan di bidang penelitian dan pengembangan administrasi pembangunan danotomasi administrasi negara. Dalam menjalankan tugasnya ini, Deputi III masih menghadapikendala baik internal maupun eksternal. Meskipun demikian, Deputi III memiliki komitmenpenuh untuk terus menerus meningkatkan kualitas proses dan hasil kajian, termasukkemanfaatan bagi seluruh stakeholder.Sehubungan dengan hal tersebut, KPT-2 ini ingin menganalisis permasalahan danmenghasilkan rekomendasi untuk peningkatan kualitas peraturan perundang-undangan dankebijakan nasional di bidang administrasi negara melalui peningkatan peran Deputi III. Dengandemikian, tujuan dari KTP-2 ini adalah Untuk mengenali dan menguraikan situasi problematikyang dihadapi LAN secara umum dan Deputi III secara khusus dalam pelaksanaan tugas danfungsinya, untuk kemudian dianalisis dengan teknik tertentu (soft system methodology atauscenario planning), sehingga dapat dihasilkan gambaran keadaan masa depan, strategi, danlangkah-langkah kebijakan untuk memperbaiki situasi yang berkembang dewasa ini.Dari analisis yang dilakukan ditemukan adanya 14 (empat belas) situasi problematik yangberhubungan dengan pelaksanaan tugas Deputi III sehingga cita-cita mewujudkan sistemperundang-undangan/kebijakan yang berkualitas belum dapat diwijudkan secara optimal. Darike-14 kemudian dikelompokkan menjadi 5 (lima) issu yakni issu institusional, networking,mindset, partisipasi masyarakat, dan kajian/litbang administrasi negara, sebagaimanadigambarkan dalam rich picture. Setelah dirumuskan conceptual model-nya dan dibandingkandengan real world, maka dapat diidentifikasikan 3 (tiga) perubahan yang sangat diinginkan,yakni perubahan pada level mikro, level messo, dan level makro.Pada level mikro, transformasi atau perubahan yang diinginkan adalah meningkatnya kualitasproduk dan manajemen kajian Hukum Adminstrasi Negara; pada level messo adalahmenguatnya peran LAN dalam membangun evidence-based research untuk mewujudkanevidence-based policy atau research-based policy; sedangkan pada level makro adalahmeningkatnya kualitas peraturan perrundang-undangan dan kebijakan nasional di bidangadministrasi negara.Selanjutnya analisis scenario planning telah menghasilkan 11 (sebelas) variabel atau drivingforces yang mempengaruhi upaya untuk mewujudkan kualitas peraturan perundang-undangan/kebijakan nasional di bidang administrasi negara pada masa mendatang, tepatnya 2025.Setelah dilakukan analisis keterkaitan antar driving forces dengan teknik non-liniermenggunakan CLD, ditemukan 2 (dua) driving forces yang paling berpengaruh yakni tingkategoisme sektoral yang masih tinggi, tingkat dukungan kajian yang masih rendah terhadapperumusan kebijakan.kedua leverage inilah yang digunakan untuk menyusun skenario.Dari ciri-ciri kutub kedua leverage tersebut dan kombinas sumbu positif dan negatif, telahditemukan 4 (empat) skenario dengan karakeristik berbeda-beda. Untuk memudahkanpemahaman, maka setiap skenario diberi nama sebagai metafora skenario sebagai berikut:
  5. 5. iv1. Skenario 1 (kuadran 1): Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Wibisana;2. Skenario 2 (kuadran 2): Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Laksamana;3. Skenario 3 (kuadran 3): Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Kumbakarna;4. Skenario 4 (kuadran 4): Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Rahwana/Dasamuka,Dari keempat skenario diatas, maka rekomendasi kebijakan yang dipilih adalah Skenario 1,yakni Sistem Peraturan/Kebijakan Berkarakter Wibisana, dengan harapan dapat memperbaikisituasi pada 3 (tiga) kuadran lainnya.Dan agar cita-cita membangun sistem kebijakan/peratuan yang berkualitas unggul pada tahun2025 dapat terstruktur dalam kerangka pemikiran jangka panjang, jangka menengah, danjangka pendek/tahunan, maka KTP-2 ini telah menuangkan dalam logika perencanaanstrategis, paling tidak komponen-komponen utamanya. Dalam kaitan ini, telah dirumuskanpernyataan Visi, Misi, Nilai-Nilai Organsiasi (Values), serta Tujuan dan Sasaran sebagai strategiimplementasi untuk mewujudkan cita-cita diatas.
  6. 6. vKATA PENGANTAR“Kasih sayang dan pertolongan Allah selalu lebih besar dari pada hambatan dancobaan yang membentang”. Atas dasar keyakinan seperti itulah, akhirnya penulis dapatmenyelesaikan Karya Tulis Prestasi Perseorangan (KTP-2), sebagai kelengkapan administratifdan akademis dan menjadi bagian tidak terpisahkan dalam Diklat Kepemimpinan Tingkat IAngkatan XXV ini. Untuk itu, rasa syukur tak terhingga penulis panjatkan ke hadirat Allah SangMaha Pemurah dan Maha Berilmu, yang telah memberi setitik kemampuan bagi penulis untukberpikir, menyodorkan kosep, kemudian merajutnya dalam tulisan sederhana ini.Selain sebagai syarat kelulusan mengikuti Diklatpim, KTP-2 ini tentu bukan hanyaformalitas belaka, itulah sebabnya, penulis mencoba semaksimal mungkin berdasarkankemampuan penulis untuk membuat karya ini lebih berarti, baik bagi diri pribadi penulis, tempatkerja dan tempat mengabdi penulis di LAN-RI, serta bagi khalayak birokrat dan intelektual, sertabagi bangsa negara Indonesia secara keseluruhan. Ide, konsep, maupun pemikiran rinci darikarya tulis ini sepenuhnya menjadi tanggungjawab penulis.Terselesaikannya KTP-2 ini tentu bukan hasil “keringat” penulis sendiri. Ini adalahsintesa kasat mata maupun transendental dari berbagai pihak terkait yang memungkinkan“takdir” ini terjadi. Oleh karenanya, wajib bagi penulis mempersembahkan rasa terima kasihyang tulus kepada Bapak Kepala LAN, Prof. Dr. Agus Dwiyanto, MPA yang telah menugaskandan memberi kepercayaan yang besar kepada penulis untuk mengikuti Diklatpim Tingkat IAngkatan XXV. Atas dasar kepercayaan itu pulalah, penulis mencoba untuk tidakmengecewakan selama menjalankan kewajiban selaku peserta. Terima kasih juga penulishaturkan kepada Bapak Deputi III, Drs. Desi Fernanda, M.Soc.Sc, atasan langsung penulis,yang telah memberi dukungan moril dan selalu menjadi mentor yang baik bagi penulis.Demkian pula untuk para peneliti dan staf Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara, penulismenyampaikan apresiasi yang sebesar-besarnya. Tanpa keberadaan Kapusnya di tempat,ternyata tidak menyurutkan semangat untuk mengukir preastasi dan kinerja terbaik.Kepada para penyelenggara Diklatpim I, dari Bapak Deputi Spimnas BidangKepemimpinan, Prof. Dr. Ismail Sai, SH.,MH., Kapusdiklat Spimnas Bidang Kepemimpinan,Dra. Reni Suzana, MPPM, hingga pada tenaga administrasi yang telah memberikan pelayanansiang malam dengan setulus hari, pak Parlan, mas Haris, mas Ari Noviono, mas BambangSetyo, dan lain-lain yang tidak dapat disebut satu-persatu, penulis ucapkan terima kasih,
  7. 7. videngan disertai doa semoga pengabdian bapak/ibu semua menjadi amal jariyah yang dibalasdengan pahala tidak pernah terputus dari Allah SWT.Kepada seluruh rekan-rekan peserta yang telah menjadikan waktu 11 minggu tidakterasa lama dan penuh dengan aura positif, penulis sampaikan terima kasih, semogakebersamaan dan jalinan kekeluargaan yang telah terpatri dapat terus kita pelihara di hari-harimendatang. Tidak lupa pula kepada seluruh Tim Widyaiswara yang tidak dapat penulissebutkan satu-persatu, khususnya kepada pembimbing KTP-2, Bapak Dr. Ir. Tjuk Sukardiman,M.Si., penulis menghaturkan jutaan terima kasih atas segala ilmu yang dicurahkan, kesabaranyang terus ditebarkan, serta kebijaksanaan (wisdom) yang diteladankan kepada seluruhpeserta.Terakhir, untuk istri penulis tersayang, R. Kania Bratadiredja, dan anak-anak penulisTeteh Syifa, Mbak Rara, Kakak Tria, Kang Mizan, dan Adik Nizam, karya tulis ini adalahpersembahan dan wujud dedikasi penulis untuk keluarga. Meskipun Kakak Tria, Kang Mizan,dan Adik Nizam sakit-sakitan dalam 3 minggu terakhir, namun cinta yang terpancar dansentuhan-sentuhan kejiwaan dari istri dan kelima anak penulis jauh lebih besar dan membuatpenulis mampu menyelesaikan KTP-2 ini meski terpaksa agak terhambat dan tersendat.Semoga Allah ar Rahman ar Rahiem al Kariem senantiasa melimpahkan segala kebaikan dankeberkahan dari segala penjuru langit dan bumi untuk kemuliaan kalian semua.Akhirul kalam, karya sederhana ini tentu menyimpan banyak kelemahan dankecacatan, dibalik ide-ide yang mungkin cukup orisinal dan baik untuk perbaikan institusional.Adanya kebaikan sepenuhnya adalah hidayah Allah, dan keburukan yang ada sepenuhnyaadalah wujud kefakiran ilmu dari penulis. Untuk itu, penulis mengundang sidang pembaca untukmemberi pengayaan dan pelurusan terhadap karya tulis ini.Wassalamu’alaikumSalam semangat tak pernah padam!Jakarta, 14 Mei 2013(Ultah Kakak Tria ke-6)Tri Widodo W. UtomoNDH 12
  8. 8. viiLEMBAGA ADMINISTRASI NEGARAPUSAT DIKLAT SPIMNAS BIDANG KEPEMIMPINANPAKTA INTEGRITASSaya yang bertanda tangan di bawah ini menyatakan dengan sesungguhnya, bahwaKarya Tulis Prestasi Perseorangan (KTP-2) saya susun sebagai salah satu syarat untukmenyelesaikan Diklatpim Tingkat II yang seluruhnya merupakan hasil karya sendiri.Adapun bagian-bagian tertentu dalam penulisan KTP-2 yang saya kutip secaralangsung atau tidak langsung dari hasil karya orang lain telah saya tuliskan sumbernyasecara jelas sesuai dengan norma, kaidah dan etika penulisan ilmiah.Apabila di kemudian hari ditemukan seluruh atau sebagian KTP-2 ini bukan karya tulissaya sendiri, atau ada indikasi adanya plagiasi di bagian-bagian tertentu, saya bersediamenerima sanksi sesuai peraturan yang berlaku.Pakta Integritas ini dibuat dengan sebenarnya, tanpa tekanan dari siapapun, dan PaktaIntegritas ini digunakan untuk seperlunya.Jakarta, 14 Mei 2013Tri Widodo Wahyu UtomoNDH. 12
  9. 9. viiiDAFTAR ISIHalaman Judul ………………………………………………………………………………….. iLembar Pengesahan …………………………………………………………………………… iiLembar Persetujuan Penyajian ………………………………………………………………… iiiRingkasan Eksekutif …………………………………………………………………………….. ivKata Pengantar ………………………………………………………………………………….. viPakta Integritas ………………………………………………………………………………….. viiiDaftar Isi ………………………………………………………………………………………….. ixDaftar Tabel ………………………………………………………………………………………. xiDaftar Gambar ……………………………………………………………………………………. xiiBab I Pendahuluan ……………………………………………………………………….. 1A. Latar Belakang ………………………………………………………………….. 1B. Potret Kinerja Kebijakan di Indonesia …………………………………………. 51. Pengujian Undang-Undang (Judicial Reviel/Constitutional Review) ..... 52. Evaluasi dan Klarifikasi Peraturan Daerah ............................................ 73. Sengketa Tata Usaha Negara akibat dikeluarkannya Keputusan(beschikking) ......................................................................................... 104. Sengketa Kewenangan Antar Lembaga Negara .................................... 10C. Symbolic Policy vs Evidence-based Policy …………………………………… 10D. Sistem Administrasi Negara (SAN) dan Hukum Administrasi Negara(HAN) …………………………………………………………………………….. 12E. Maksud dan Tujuan Penulisan KTP-2 ………………………………………… 17F. Metode dan Teknik Analisis …………………………………………………… 17G. Sistematika Penulisan ………………………………………………………….. 18Bab II Perumusan dan Pemecahan Masalah Menggunakan SSM …………………. 20A. Permasalahan (Situation Considered Problematic) Terkait Tugas danFungsi Instansi ………………………………………………………………….. 20B. Dampak Apabila Permasalahan Tidak Diselesaikan ……………………….. 24
  10. 10. ixC. Rich Picture Penguatan Peran LAN Dalam Peningkatan KualitasPeraturan dan Kebijakan Nasional Melalui Penajaman Kajian HAN ……… 25D. Root Definition dan CATWOE Analysis ……………………………………… 27E. Conceptual Model dan Perbandingannya Dengan Dunia Nyata (RealWorld) ……………………………………………………………………………. 29F. Perubahan yang Ingin Diwujudkan (Feasible and Desirable Changes) …… 32G. Action to be Taken to Improve the Situation (Rencana Aksi) ………………. 33Bab III Penggambaran Masa Depan Sistem Peraturan/Kebijakan DenganScenario Planning ………………………………………………………………… 35A. Penetapan Focal Concern (FC) ……………………………………………….. 35B. Identifikasi Driving Force (DF) …………………………………………………. 36C. Analisis Hubungan Antar Driving Forces (DF) ………………………………. 36D. Menyusun Matriks Skenario ……………………………………………………. 39E. Menentukan Ciri-Ciri Kutub …………………………………………………….. 40F. Metafora dan Narasi Skenario …………………………………………………. 42G. Rekomendasi Kebijakan ……………………………………………………….. 45Bab IV Pengembangan Kebijakan dan Rencana Implementasinya ……………….. 46A. Penetapan Visi dan Misi ……………………………………………………….. 46B. Nilai-Nilai Organisasi (Values) ………………………………………………… 47C. Tujuan dan Sasaran …………………………………………………………….. 48D. Kebijakan dan Program …………………………………………………………. 50Bab V Penutup ……………………………………………………………………………… 52Daftar Pustaka ……………………………………………………………………………………. 55
  11. 11. xDAFTAR TABELTabel 1.1. Potret Undang-Undang yang Tidak Berkualitas Dilihat dari Tahun danMaterinya ………………………………………………………………………… 6Tabel 1.2. Rekapitulasi Pembatalan dan Klarifikasi Peraturan Daerah (2002-2009) … 8Tabel 1.3. Rekapitulasi Klarifikasi Peraturan Daerah (2002-2009) …………………… 9Tabel 1.4. Intisari Materi Sistem Administrasi Negara (SAN) Berdasarkan TextbookIlmu Administrasi Negara ……………………………………………………… 14Tabel 1.5. Perbandingan Tahapan Metode SSM dan Metode Scenario Planning …… 18Tabel 2.1. Ringkasan Situasi Problematik (Situation Considered Problematic) ……… 25Tabel 2.2. Analisis CATWOE Untuk Menyusun Root Definition ……………………….. 28Tabel 2.3. Perbandingan Model Konseptual dengan Dunia Nyata (Real World) ......... 31Tabel 2.4. Usulan Kegiatan Dalam Kerangka Peningkatan Kualitas PeraturanPerundang-Undangan dan Kebijakan Nasional di Bidang AdministrasiNegara ........................................................................................................ 33Tabel 3.1. Driving Forces (DF) ……………………………………………………………. 36Tabel 3.2. Analisis Leverage ……………………………………………………………… 38
  12. 12. xiDAFTAR GAMBARGambar 2.1. Kerangka Logis Pembenahan Kajian Kebijakan Dalam MembangunPenyelenggaraan Negara yang Baik (Pendekatan Sistem: Input-Output-Outcome) ……………………………………………………………………….. 24Gambar 2.2. Rich Picture …………………………………………………………………….. 27Gambar 2.3. Conseptual Model of the System Peningkatan Kualitas PeraturanPerundang-Undangan dan Kebijakan Nasional Bidang AdministrasiNegara ………………………………………………………………………….. 30Gambar 2.4. Perubahan yang Diinginkan ........................................................................ 32Gambar 3.1. Evaluasi dan Penilaian Driving Force Dengan Teknik Non-linier ………… 37Gambar 3.2. Matriks Skenario ……………………………………………………………… 40Gambar 3.3. Metafora Skenario ……………………………………………………………… 42Gambar 4.1. Peta Strategi Deputi III LAN …………………………………………………… 51
  13. 13. 1BAB IP E N D A H U L U A NA. Latar BelakangDilihat dari sejarahnya, Lembaga Administrasi Negara (selanjutnya disebut LAN)didirikan untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna administrasi negara. Hal ini bisadisimak dari Pidato Perdana Menteri Djuanda tanggal 5 Mei 1958 pada saat pelantikan Prof.Dr. Mr. Prajudi Atmosudirdjo sebagai Direktur LAN, yang antara lain menegaskan sebagaiberikut:“… telah menjadi kenyataan, terutama di negara-negara Asia, bahwakelambatan dari usaha-usaha pembangunan ekonomi dan masyarakatdisebabkan oleh struktur dan cara bekerja Administrasi Negara yang kurangberdayaguna.Oleh sebab itu pula, … yang menjadi salah satu tugas pokok dari LAN adalahpenyelidikan (research) di lapangan Administrasi Negara, baik yang bersifatinduktif dan empiris (mengumpulkan bahan-bahan didalam negeri gunamemperoleh kesimpulan yang akan dijadikan faktor penting untuk menentukancorak administrasi negara kita), maupun yang bersifat komparatif(mengumpulkan bahan-bahan keterangan sistem dan struktur administrasi dinegara-negara lain guna dijadikan bahan perbandingan dan perbincangandidalam usaha-usaha menemukan dan menyusun suatu Administrasi NegaraIndonesia yang berdayaguna).Dan salah satu bagian di lapangan research dari LAN ini yang sangat pentingadalah “Bagian Konsultasi” yang harus terdiri atas ahli administrasi danmanajemen … yang mampu memberikan advis-advis mengenai administrasi,organisasi, metode-metode, manajemen, dsb.”Untuk dapat memahami lebih dalam tentang LAN, perlu juga disimak Pidato Prof.Dr. Mr. Prajudi Atmosudirdjo sebagai berikut:“Keputusan Pemerintah untuk mendirikan LAN, yang berarti bahwa Pemerintahsecara tegas hendak membangun Public Administration di Indonesia, adalahsuatu titik perubahan pokok di dalam sejarah kenegaraan kita. Dengankeputusan tersebut kita meninggalkan azas Negara Hukum yang kita pelajaridari Belanda, dan dengan tidak meninggalkan hukum itu, kita sekarang sedangmenuju ke suatu ”Negara Administratif” ...Dengan mendirikan LAN ini, Pemerintah ingin mempercepat proses perubahanjiwa Pegawai-pegawai Negeri kita, yang pada masa ini masih selalu menjadiejekan masyarakat, yaitu perubahan dari pegawai negeri yang ”hanyamenjalankan peraturan” saja ke Pegawai Negeri Indonesia yang baru, yangmempunyai entrepreneurship dan leadership yang berjiwa sebagai ”managers
  14. 14. 2of the state” atau ”public managers” yang penuh inisiatif sendiri serta berjiwadinamis, dan yang selalu berusaha untuk mempertinggi produktivitas kerja,produktivitas negara, produktivitas modal nasional, dan sebagainya ... ”Pidato Perdana Menteri Djuanda diatas dapat dikatakan sebagai philosophischegrondslag (dasar filosofis) dari keberadaan LAN, dan senantiasa harus dijadikan sebagairujukan dalam mengkaji kinerja dan kebutuhan pengembangan organisasi LAN dimasa-masa selanjutnya. Tanpa merujuk pada pola pikir dan semangat awal pendiriannya,pembicaraan tentang LAN bisa terjebak pada siatuasi ahistoris, dimana perdebatan tentangLAN tidak fokus dan mengakar pada cita-cita dan mandat yang diberikan oleh parapimpinan negara waktu itu.Dari penggalan pidato kedua pejabat diatas nampak jelas bahwa LAN tidak hanyamemiliki tugas dalam mendidik dan melatih PNS, namun juga mengemban fungsi penelitian(kajian) dan perkonsultasian. Itulah sebabnya, dalam berbagai peraturan yang menjadipayung hukum eksistensi LAN hingga saat ini, fungsi penelitian atau kajian masih tetapdipertahankan. Dan mengacu pada Keputusan Presiden No. 103/2001 tentang Kedudukan,Tugas, Fungsi, Kewenangan, Susunan Organisasi dan Tata Kerja Lembaga PemerintahNon Departemen jo. Peraturan Presiden No. 64/2005, LAN pada prinsipnya adalah unitpemikir (think tank) pemerintah untuk memperbaiki sistem administrasi negara dankualitas kebijakan publik, baik pada tataran nasional maupun daerah.Dalam menjalankan tugas dan fungsi LAN tersebut, Deputi III bidang Penelitiandan Pengembangan Administrasi Pembangunan dan Otomasi Administrasi Negara (LitbangAPOAN). Deputi III memiliki tugas untuk melaksanakan perumusan dan pelaksanaankebijakan di bidang penelitian dan pengembangan administrasi pembangunan dan otomasiadministrasi negara. Untuk melaksanakan tugas tersebut, Deputi Bidang Litbang APOANmemiliki fungsi sebagai berikut:1. Penyusunan telaahan kebijakan di bidang administrasi pembangunan, pengembangansystem informasi dan otomasi administrasi negara, kerjasama regional dan internasionaldi bidang administrasi negara dan kajian hukum administrasi negara,2. Penyusunan agenda kajian kebijakan di bidang administrasi pembangunan,pengembangan sistem informasi dan otomasi administrasi negara, kerja sama regionaldan internasional di bidang administrasi negara dan kajian hukum administrasi negara,3. Pengkajian administrasi pembangunan dan kerjasama regional,4. Pengkajian dan pengembangan sistem informasi dan otomasi administrasi negara,
  15. 15. 35. Pengkajian dan pengembangan hukum administrasi negara,6. Pengembangan kerja sama internasional di bidang administrasi negara,7. Pelaksanaan tugas lain yang terkait yang ditetapkan oleh Kepala.Ketujuh fungsi Deputi Litbang APOAN diatas secara operasional dilaksanakanoleh 3 (tiga) Pusat, yakni:1. Pusat Kajian Hukum Administrasi Negara (PKHAN),2. Pusat Kajian Administrasi Internasional (PKAI),3. Pusat Penelitian dan Pengembangan Sistem Informasi dan Otomasi AdministrasiNegara (Puslitbang SIOAN).Dalam melakukan tugas kajian/penelitian kebijakan tersebut, harus diakui LANmasih menghadapi beberapa kendala dan kelemahan, baik yang bersumber pada kondisiinternal maupun eksternal. Pada aspek internal, beberapa masalah yang sering dihadapiadalah:Terbatasnya kapasitas (kuantitas dan kualitas) tenaga peneliti dibandingkan denganlingkup substantif kajian administrasi negara yang sangat luas serta issu-issu aktual dantuntutan publik yang semakin berkembang.Terbatasnya anggaran penelitian yang membatasi kebutuhan untuk penetapanlokus/sampel penelitian, pencetakan laporan/publikasi, pengiriman diklat bagi peneliti,dan sebagainya.Mekanisme perencanaan dan koordinasi kelitbangan antar unit-unit kajian yang belumterpola secara baku.Sementara itu, pada aspek eksternal terdapat masalah-masalah umum yangberada diluar kewenangan LAN, misalnya sebagai berikut:Belum adanya forum koordinasi kelitbangan khusus Paguyuban PAN. Hal inimengakibatkan indikasi program kajian yang dilakukan Kantor Menpan, LAN, BKN,ANRI, dan BPKP tidak saling memperkuat dan bahkan membuka kemungkinan tumpangtindih, baik dalam hal judul kegiatan, substansi, maupun lokus penelitian.Forum kelitbangan yang ada saat ini, yakni FKK (Forum Koordinasi Kelitbangan) belumoptimal karena selain bersifat sangat umum (tidak fokus pada issu tertentu), juga tidakterjadual secara rutin dengan agenda yang jelas dan tegas.Belum adanya penetapan dari instansi Pembina Jabatan Fungsional Peneliti, yakni LIPI,tentang standarisasi kompetensi peneliti. Kalaupun ada, nampaknya masih cenderungasal ada dan tidak mencerminkan kompetensi yang sesungguhnya.
  16. 16. 4Meskipun dihadapkan pada beberapa kelemahan, LAN memiliki komitmen penuhuntuk terus menerus meningkatkan kualitas proses dan hasil kajian, termasuk kemanfaatanbagi seluruh stakeholder. Komitmen ini antara lain ditandai dengan upaya melakukanrevitalisasi kelembagaan dalam rangka organizational development, restrukturisasi programdan kegiatan untuk mempertajam output dan outcomes, serta menerapkan pola baru dalampromosi dan mutasi pegawai.Terlepas dari permasalahan umum diatas, perlu dikemukakan disini bahwa hasilkajian/penelitian yang ada saat inipun sudah cukup menunjukkan kemanfaatan yang nyata.Bentuk-bentuk kemanfaatan beragam dari pemanfaatan sebagai bahan bacaan, koleksiperpustakaan, rujukan dalam menyusun pidato pejabat, rujukan dalam penulisanskripsi/thesis/disertasi di berbagai Perguruan Tinggi, penggunaan sebagai bahan ajarperkuliahan di Perguruan Tinggi atau diklat-diklat, pengembangan wawasan bagi aparatpemerintah, hingga adopsi sebagai muatan (content) suatu kebijakan tertentu.Beberapa kebijakan atau hukum positif yang merupakan kontribusi pemikiran LANantara lain Keppres No. 44 dan 45 Tahun 1974, Inpres No. 7/1999, PP No. 101/2000,Permenpan No. 20, 25, dan 26 Tahun 2006, Permenpan No. 13/2009, dan sebagainya.Draft perubahan UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah dan UU No. 43/1999tentang Pokok-Pokok Kepegawaian, juga tidak lepas dari rekomendasi yang dihasilkanLAN. Di tingkat daerah, rekomendasi yang dihasilkan oleh PKP2A juga cukup banyakmewarnai kebijakan di level Provinsi, Kabupaten dan Kota.Di tengah-tengah kendala yang ada serta kemanfaatan yang telah diraih, LAN jugakomit untuk melakukan pembenahan sistemik menuju manajemen kelitbangan yang lebihberbobot dan professional. Pembenahan ini dilakukan sejak tahap perencanaan,pelaksanaan, monitoring, hingga evaluasinya, yakni dengan mengoptimalkan fungsi unit-unit kerja terkait. Pada saat yang sama, upaya membangun kompetisi yang sehat antar unitkajian juga terus ditumbuhkan melalui berbagai program budaya kerja, salah satunyamelalui penyelenggaraan knowledge shared forum sebagai media pengembangan tradisiakademik di unit litbang/ kajian.Dari deskripsi tentang filosofi pendirian, mandat organisasi (tugas dan fungsi),serta kendala dan kinerja yang dicapai tersebut diatas, dipandang perlu untuk lebihmemperkuat peran Deputi III Bidang APOAN untuk memperkokoh kedudukan dan kontribusiLAN secara menyeluruh. Dan mengingat keragaman karakteristik tugas, fungsi, dandepartementasi Deputi III, maka dalam rangka rencana penulisan Karya Tulis Prestasi
  17. 17. 5Perseorangan (KTP2) ini akan difokuskan pada tugas dan fungsi yang berkaitan denganpengkajian Hukum Administrasi Negara.B. Potret Kinerja Kebijakan di IndonesiaSebagaimana telah disinggung pada Bab sebelumnya, kinerja kebijakanpemerintah secara umum kurang menggembirakan. Kebijakan pemerintah disini difokuskanpada perumusan peraturan perundang-undangan (Undang-Undang dan Peraturan Daerah),penerbitan Keputusan, serta sengketa kewenangan antar lembaga negara.1. Pengujian Undang-Undang (Judicial Reviel/Constitutional Review)Dari sejumlah permohonan yang diajukan ke MK sejak 2003 hingga 2012, tercatat1.166 perkara yang telah ditangani oleh MK. Dari jumlah tersebut, jika dipilahberdasarkan kewenangan, terdapat 532 perkara (45%) Pengujian Undang-Undang(PUU), 21 perkara (2%) Sengketa Kewenangan antar Lembaga Negara, 116 perkara(10%) Perselisihan Hasil Pemilihan Umum (PHPU) Legislatif dan Presiden/WakilPresiden, serta 497 perkara (43%) PHPU Kepala Daerah dan Wakil Kepala Daerah(Mahkamah Konstitusi, Laporan Tahunan 2012).Dari 532 perkara PUU yang ditangani sejak 2003 sampai 2012, MK telahmenyelesaikan 460 perkara. Jumlah penyelesaian ini terdiri dari 414 (90%) putusan dan46 (10%) perkara melalui Ketetapan. Adapun jumlah untuk masing-masing amarputusannya adalah 127 perkara (31%) dikabulkan, 154 perkara (37%) ditolak, dan 133perkara (32%) tidak dapat diterima. Selebihnya, melalui ketetapan: 45 perkara (98%)ditarik kembali dan 1 perkara (2%) tidak berwenang (MK, Laporan Tahunan 2012).Sejak 2003 hingga 2012, tercatat 182 UU yang diuji ke MK. Dari jumlah ini,terdapat 2 UU yang paling banyak diuji, yakni UU No. 32 Tahun 2004 tentangPemerintahan Daerah dengan frekuensi uji 36 kali, serta UU No. 8 tahun 1981 tentangKitab Undang-Undang Hukum Acara Pidana dengan jumlah uji 27 kali. Sedangkan jikaditilik berdasarkan tahun pembuatan undang-undangnya, produk legislasi tahun 2004paling banyak diuji ke MK. Tercatat 22 UU yang dibuat pada tahun ini telah diuji ke MKsejak 2003 hingga 2012 (MK, Laporan Tahunan 2012).Jika banyaknya perkara PUU mengindikasikan lemahnya kapasitas perundang-undangan, maka kelemahan terburuk legislasi nasional terjadi pada tahun 2004 dimanadilakukan pengujian sebanyak 22 UU; disusul secara berurutan tahun 2009 (19 UU);
  18. 18. 62008 (18 UU); 2003 (17 UU); 2007 dan 2011 (12 UU); 1999 dan 2002 (11 UU). Adapunjika frekuensi pengujian terhadap sebuah UU mencerminkan kualitas UU tersebut, makaUU yang paling rendah kualitasnya adalah UU No. 32/2004 tentang PemerintahanDaerah (36 kali pengujian); UU No. 8/1981 tentang KUHAP (27 kali); UU No. 10/2008tentang Pemilihan Umum Anggota DPR, DPD, dan DPRD (25 kali); UU No. 12/2008tentang Perubahan Kedua UU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah (18 kali); UUNo. 30/2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi (16 kali); UU No.42/2008 tentang Pemilihan Umum Presiden dan Wakil Presiden, dan UU No. 27/2009tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD (15 kali); UU No. 37/2004 tentang Kepailitan danPenundaan Kewajiban Pembayaran Utang (12 kali); UU No. 20/2003 tentang TentangSistem Pendidikan Nasional, dan UU No. 24/2003 tentang Mahkamah Konstitusi (11kali); serta UU No. 36/2009 tentang Kesehatan, dan UU No. 8/2012 tentang PemilihanUmum Anggota DPR, DPD, dan DPRD (10 kali).Secara skematis, potret kualitas Undang-Undang berdasarkan hasil pengujianmaterial Mahkamah Konstitusi dapat dilihat pada Tabel dibawah ini.Tabel 1.1. Potret Undang-Undang yang Tidak Berkualitas Dilihat dari Tahun danMaterinyaNo.Pengujian BerdasarkanTahun PengundanganPengujian Berdasarkan Materi UUTahunJml UU ygDiujiMateriFrek. Pe-ngujian1 2004 22 UU No. 32/2004 tentang PemerintahanDaerah;362 2009 19 UU No. 8/1981 tentang KUHAP; 273 2008 18 UU No. 10/2008 tentang Pemilihan UmumAnggota DPR, DPD, dan DPRD;254 2003 17 UU No. 12/2008 tentang PerubahanKedua UU No. 32/2004 tentangPemerintahan Daerah;185 2007, 2011 12 UU No. 30/2002 tentang KomisiPemberantasan Tindak Pidana Korupsi;166 1999, 2002 11 UU No. 42/2008 tentang Pemilihan UmumPresiden dan Wakil Presiden; UU No.27/2009 tentang MPR, DPR, DPD, danDPRD;157 1992, 2001,2006, 20125 UU No. 37/2004 tentang Kepailitan danPenundaan Kewajiban Pembayaran Utang12
  19. 19. 78 2000 4 UU No. 20/2003 tentang Tentang SistemPendidikan Nasional; UU No. 24/2003tentang Mahkamah Konstitusi;11UU No. 36/2009 tentang Kesehatan; UUNo. 8/2012 tentang Pemilihan UmumAnggota DPR, DPD, dan DPRD;10Sumber:Mahkamah Konstitusi, Dinamika Penegakan Hak Konstitusional WargaNegara: Laporan Tahunan 2012, MK, 2012 (diolah).2. Evaluasi dan Klarifikasi Peraturan DaerahUU No. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah pada pasal 136 mengatur bahwaPerda dibentuk dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan,serta penjabaran lebih lanjut dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggidengan memperhatikan ciri khas daerah. Perda dilarang bertentangan dengankepentingan umum dan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.Selama ini, Pemerintah Pusat cq. Kementerian Dalam Negeri melakukanpengawasan terhadap Perda, yang terdiri dari Klarifikasi dan Evaluasi Perda. MenurutPermendagri No. 53/2007 tentang Pengawasan Peraturan Daerah dan PeraturanKepala Daerah, sebagaimana telah dicabut dengan Permendagri No. 53/2011 tentangPembentukan Produk Hukum Daerah, klarifikasi adalah pengkajian dan penilaianterhadap peraturan daerah dan peraturan kepala daerah guna mengetahui apakahperaturan daerah atau peraturan kepala daerah bertentangan dengan kepentinganumum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi. Sedangkan evaluasiadalah pengkajian dan penilaian terhadap rancangan peraturan daerah dan rancanganperaturan kepala daerah untuk mengetahui apakah bertentangan dengan kepentinganumum dan/atau peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.1Terkait dengan issu peraturan daerah ini, Biro Hukum Kementerian Dalam Negeri(2012, Issu Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah Dalam RUU Tentang1Selama ini dipahami secara luas bahwa evaluasi adalah bentuk pengawasan secara preventif,sedangkan klarifikasi adalah bentuk pengawasan secara represif. Namun perlu dicatat bahwa baik UUNo. 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU No. 27/2009 tentang MD3 (MPR, DPR, DPD, danDPRD), Permendagri No. 53/2007 tentang Pengawasan Peraturan Daerah dan Peraturan KepalaDaerah, serta Permendagri No. 53/2011 tentang Pembentukan Produk Hukum Daerah, tidak satu pasaldan ayat-pun yang menggunakan istilah ini. Satu-satunya produk hukum yang menyebut adanya istilahpengawasan represif adalah Keputusan Mendagri No. 41/2001 tentang Pengawasan RepresifKebijakan Daerah. Oleh karena itu, sebaiknya klarifikasi dan evaluasi tidak lagi dikait-kaitkan denganpengawasan represif dan preventif karena bisa menimbulkan kebingungan hukum dankesalahpahaman dalam interpretasi.
  20. 20. 8Pemerintahan Daerah, bahan paparan) menyebutkan adalah 6 (enam) masalah pokoksebagai berikut:• Banyak peraturan daerah yang bermasalah.• Pengawasan preventif terhadap peraturan daerah tidak optimal.• Pembatalan peraturan daerah bermasalah langsung oleh presiden tidak efisienmengingat jumlah dan jenis peraturan daerah banyak dan beragam.• Kecenderungan daerah tidak menyampaikan peraturan daerah yang telahditetapkan kepada pemerintah sehingga pemerintah tidak dapat melakukanklarifikasi atas peraturan daerah tersebut.• Sulit diketahui jumlah dan jenis peraturan daerah sehingga pengawasan terhadapperaturan daerah tidak optimal.• Tidak ada sanksi bagi daerah yang tidak menyerahkan peraturan daerah.Dengan banyaknya permasalahan di sekitar peraturan daerah, maka wajarlahjika selama ini kita dengar banyaknya peraturan daerah yang dibatalkan olehpemerintah Pusat. Dalam hal ini, pada periode 2002-2009 klarifikasi yang menghasilkankeputusan berupa pembatalan peraturan daerah dapat disimak pada Tabel dibawah ini.Tabel 1.2. Rekapitulasi Pembatalan dan Klarifikasi Peraturan Daerah (2002-2009)TAHUN PDRD MIHOL SP3 LAIN2 JUMLAH2002 17 - 2 - 192003 95 3 1 6 1052004 220 2 13 1 2362005 118 1 4 3 1262006 114 - - - 1142007 161 1 4 7 1732008 223 4 - 2 2292009 831 11 5 29 876Jumlah 1779 22 29 48 1878Sumber: Biro Hukum Kementerian Dalam Negeri (2012).Keterangan:PDRD : Pajak Daerah dan Retribusi DaerahMihol : Minuman BeralkoholSP3 : Sumbangan Pihak KetigaLain-lain: Perijinan, Air Tanah, Pelayanan Terpadu, Syariah, dan sebagainya.
  21. 21. 9Semenjak tahun 2010, Menteri Dalam Negeri masih terus melakukan klarifikasiterhadap peraturan daerah, namun tidak lagi membatalkan perda-perda bermasalah.Pembatalan peraturan daerah dilakukan langsung melalui Peraturan Presiden.Tabel 1.3. Rekapitulasi Klarifikasi Peraturan Daerah (2002-2009)TAHUN PDRD MIHOL SP3 LAIN2 JUMLAH2010 324 7 2 74 4072011 265 12 69 5 3512012 61 4 24 84 173Jumlah 650 23 95 163 931Sumber: Biro Hukum Kementerian Dalam Negeri (2012).Sementara untuk tahun 2013, sampai dengan Februari telah diklarifikasi 423peraturan daerah, dengan 30 diantaranya dikategorikan sebagai perda bermasalah.Jumlah total sebanyak 931 peraturan daerah (2010-2012) yang diklarifikasi ini seringdisebut dengan peraturan daerah yang bermasalah. Jika sebelum tahun 2010 peraturandaerah bermasalah khusus terkait Pajak Daerah dan Retribusi Daerah dibatalkanlangsung oleh Menteri Dalam Negeri, maka semenjak keluarnya UU No. 28/2009tentang Pajak Daerah dan Retribusi Daerah, Menteri Dalam Negeri tidak berwenang lagimembatalkan Perda tentang PDRD, dan kewenangan pembatalan langsung dipegangoleh Presiden.Adapun yang dilakukan Kementerian Dalam Negeri terkait dengan adanya PerdaPDRD bermasalah adalah dengan menyampaikan hasil klarifikasi, dan meminta daerahyang bersangkutan untuk melakukan review terhadap perda tersebut.Dalam perspektif revisi UU Pemerintahan Daerah, pengaturan mengenai peraturandaerah juga turut berubah. Dalam hal ini, arah pengaturan baru dalam RUU Pemdauntuk meminimalisir munculnya banyak Perda bermasalah adalah sebagai berikut:• Perda harus mendapatkan nomor register sebelum diundangkan.• Pemberian sanksi administratif bagi kepala daerah yang tidak menyampaikan Perda.• Pengawasan preventif diterapkan untuk 8 (delapan) Raperda yakni RPJPD, RPJMDAPBD, perubahan APBD, pertanggung jawaban pelaksanaan APBD, Pajak Daerah,Retribusi Daerah, dan RUTR.
  22. 22. 10• Pengawasan represif dilakukan terhadap semua Perda.• Mendagri berwenang membatalkan semua Perda Provinsi, dan Gubernurberwenang membatalkan Perda Kabupaten/Kota yang bertentangan dengankepentingan umum, kesusilaan atau peraturan perundang-undangan yang lebihtinggi.• Diberlakukannya mekanisme perbaikan kebijakan (peraturan) melalui executivereview.• Sanksi bagi daerah, kepala daerah dan anggota DPRD yang masih memberlakukanPerda yang sudah dibatalkan.3. Sengketa Tata Usaha Negara akibat dikeluarkannya Keputusan (beschikking)Selain rendahnya kualitas kebijakan berupa regeling atau peraturan perundang-undangan seperti Undang-Undang atau peraturan Daerah sebagaimana dikemukakandiatas, indikasi lemahnya kebijakan juga bisa dilihat dari maraknya sengketa TUN (TataUsaha Negara) akibat dikeluarkannya beschikking atau keputusan. Dalam hal ini,publikasi Mahkamah Agung dalam website-nya menyebutkan bahwa dari periode 2004hingga 2012, terdapat 3272 putusan atas sengketa TUN.4. Sengketa Kewenangan Antar Lembaga NegaraSejak 2003-2012 tidak banyak perkara SKLN yang dimohonkan ke MK, bahkanpada 2003 tidak ada satupun perkara yang diregistrasi. Meskipun begitu, pada 2006 dan2008 terdapat 5 perkara SKLN yang ditangani. Pada 2004, 2005, 2009, dan 2010masing-masing hanya menangani 1 perkara SKLN dalam setahun. Di tahun 2011,terjadi peningkatan jumlah perkara SKLN yang diperiksa oleh MK, yakni 7 perkara.Adapun di tahun 2012, MK menangani 6 perkara. Untuk perkara SKLN sejak 2003hingga 2012 seluruhnya telah diselesaikan oleh MK. Di mana terdapat 17 putusan dan 4ketetapan. Jika berdasarkan amarnya, putusan tersebut yakni 1 perkara (6%)dikabulkan, 3 perkara (18%) ditolak, dan 13 perkara (76%), tidak dapat diterima(Mahkamah Konstitusi, 2012).C. Symbolic Policy vs Evidence-based PolicyBerbagai macam kelemahan kebijakan diatas – untuk tidak mengatakan kegagalankebijakan serta dampak ikutan yang mungkin timbul bila tidak segera diperbaiki,
  23. 23. 11mengilustrasikan akan terjadinya symbolic policy dalam sistem penyelenggaraannegara, khususnya dalam hal sistem peraturan perundang-undangan.Konsep tentang kebijakan simbolik (symbolic policy) yang dipertentangkandengan kebijakan berbasis bukti-bukti (evidence-based policy), dikembangkan olehMichiel S. de Vries dalam papernya berjudul “Distinguishing symbolic and evidence-based policies: the Brazilian efforts to increase the quality of basic education”(International Review of Administrative Sciences, 77(3), Sage Publication, 2011).Secara sederhana dapat dijelaskan bahwa symbolic policy terjadi jika sebuahkebijakan melenceng dari semangat awal serta menghasilkan keuntungan kepadapihak tertentu secara tidak seimbang; sementara evidence-based policy adalahkebijakan yang dirumuskan dengan memperhatikan bukti-bukti nyata sehinggadapat meminimalisir kemungkinan munculnya dampak yang tidak diinginkan.De Vries menjelaskan bahwa simbol sering digunakan oleh para pengambilkebijakan untuk memperoleh dukungan meski kebijakan yang diambil tidak efektifdalam mengurangi masalah. Selain itu, simbol juga berfungsi untuk mengurangikompleksitas suatu permasalahan sekaligus untuk menarik bagi media dengan caramengurangi argumen yang kompleks. Dengan kedua fungsi ini, maka symbolicpolicy menurut de Vries dapat diidentifikasi sebagai berikut:1) being propagandistic, with an emphasis on illusions andappearances; 2) not caring about the effectiveness of the policiesregarding the problem at hand, but rather caring about the exposurethereof; 3) being morally disputable because such policies deceivecitizens, conceal hidden agendas and undermine social trust inreplacing substantial arguments by strategic arguments andmanipulation (see Blu¨ hdorn, 2007: 258); 4) the fact that ‘tangibleresources and benefits are frequently not distributed to unorganizedpolitical group interests’ (Edelman, 1964: 23).Selanjutnya de Vries menyebutkan adanya 4 (empat) kriteria symbolicpolicy yang membedakannya dari evidence-based policy, yakni: 1) Being simplistic in itspresentation (sederhana dalam penyajian); 2) Ignoring contextual features (mengabaikanfitur kontekstual); 3) Disregarding empirical analysis (mengabaikan analisis empirik); and 4)
  24. 24. 12Resulting in policies benefiting the already advantaged group (menghasilkan kebijakan yangmenguntungkan kelompok yang sudah mendapat banyak keuntungan).D. Sistem Administrasi Negara (SAN) dan Hukum Administrasi Negara (HAN)Sesuai dengan judulnya, KTP-2 ini ingin menganalisis permasalahan danmenghasilkan rekomendasi untuk peningkatan kualitas peraturan perundang-undangan dankebijakan nasional di bidang administrasi negara. Hal ini sesuai pula dengan ketentuanKeppres No. 103/2001 Tentang Kedudukan, Tugas, Fungsi, Kewenangan, SusunanOrganisasi, dan Tata Kerja Lembaga Pemerintah Non Departemen, yang mengamanatkanbahwa LAN mempunyai tugas melaksanakan tugas pemerintahan di bidang administrasinegara sesuai dengan ketentuan peraturan perundangundangan yang berlaku (Pasal 4).Sayangnya, pemahaman tentang “administrasi negara” ini hingga saat ini masihbelum jelas.2Ada pemahaman umum bahwa administrasi negara adalah administrasitentang negara, sehingga administrasi negara ada dan dipraktekkan di setiapKementerian/Lembaga dan di seluruh jenjang pemerintahan. Disisi lain, ada semacamkonvensi bahwa administrasi negara memiliki 3 (tiga) dimensi utama, yakni Kelembagaan,Ketatalaksanaan, dan SDM Aparatur. Belum adanya kesamaan persepsi tentang ruanglingkup administrasi negara ini semakin diperumit dengan adanya Pusat Kajian HukumAdministrasi Negara, sehingga memunculkan pertanyaan baru, yakni bagaimana hubunganantara SAN dengan HAN?Dalam konteks memetakan ulang ruang lingkup administrasi negara tadi, penulismemandang perlu adanya perubahan cara pandang tentang SAN dan HAN. Selama initerdapat kesan bahwa antara SAN dan HAN dianggap memiliki hubungan yang cukup jauh.Namun bagi penulis, keduanya ibarat satu koin mata uang dengan dua sisi yang berbeda,sehingga keduanya sangat dekat dan bahkan tidak dapat dipisahkan. Oleh karena itu,memahami Hukum Administrasi Negara akan lebih mudah jika didukung denganpemahaman yang baik terhadap Sistem Administrasi Negara; demikian pula sebaliknya.2Dalam khazanah akademik, definisi dan ruang lingkup administrasi publik atau administrasi negara jugamasih terus diperbincangkan dan belum tercapai pemahaman yang seragam. James Fesler (1980),misalnya, mengatakan bahwa public administration has never achieved a definition that commandsgeneral assent. Senada dengan itu, Richard Stillman (1980) menulis sebagai berikut: … no one hasproduced a simple definition of the study of public administration … what constitutes the core valuesand focus of twentieth-century public administration provides lively debates and even deep divisionsbetween students of the field. Dengan belum jelasnya definisi dan ruang lingkup administrasi publiktersebut, semakin menegaskan perlunya redefinisi administrasi publik/negara.
  25. 25. 13Dengan cara berpikir seperti ini, maka antara sarjana administrasi negara dengan sarjanahukum administrasi negara tidak memiliki perbedaan kompetensi yang kontras.Meskipun keduanya memiliki keterkaitan yang sangat erat, namun tetap diperlukanadanya pembatasan wilayah substansi yang tegas antara SAN dan HAN. Dalam hal ini,salah satu pendekatan yang penulis pikirkan untuk membedakan keduanya adalah bahwaSAN berhubungan dengan filosofi perlunya kebijakan, pelibatan seluruh aktor dalamformulasi kebijakan, interaksi dan interdependensi dalam lingkungan kebijakan, sertaevaluasi dampak kebijakan. Sementara HAN berhubungan dengan soal kewenanganlembaga/pejabat dalam perumusan kebijakan (bevoegdheid), benturan kepentingan ataukonflik antar lembaga dalam sistem kebijakan, serta upaya dan mekanisme penegakankebijakan. Sederhananya, SAN bicara soal substansi kebijakan (hukum material),sedangkan HAN lebih menyentuh pada sisi beracaranya (hukum formil).Disamping itu, redefinisi HAN sangat boleh jadi juga dibutuhkan. Dalam hal ini,saya saya menawarkan gagasan bahwa HAN identik dengan Hukum Konstitusi. Artinya,tugas utama HAN sesungguhnya adalah menjamin terwujudnya sinkronisasi antar hierarkiperaturan penundang-undangan. Sepanjang masih terjadi pertentangan antar aturan, makahal itu mencerminkan tidak bekerjanya HAN dengan baik.Dalam konteks melakukan redefinisi HAN dan SAN ini, penulis mencobamengembalikan kepada “pakem” atau buku-buku teks (textbook) tentang SAN dan HAN.Pada wilayah Sistem Administrasi Negara, paling tidak ada 11 buku referensi yang dapatdijadikan sandaran untuk memahami sistem administrasi negara, sebagai berikut:
  26. 26. 14Tabel 1.4. Intisari Materi Sistem Administrasi Negara (SAN) Berdasarkan Textbook IlmuAdministrasi NegaraNo.Pengarang & JudulBukuIntisari Materi SAN1 George E. Berkley,The Craft of PubicAdministration,Massachusetts: Allynand Bacon Inc., 1975• Sistem Politik Amerika: Fragmentasi, Legalisme, Anti-Governmentalism;• Anatomi Organisasi: Pyramids, Line and Staff;• Psikologi Organisasi: Motivasi, Patologi;• Personalia: Prosedur, Unionism;• Kepemimpinan: Kualitas & Teknik, Pengelolaan Staf;• Komunikasi: Formal & Informal, Alat & Metode;• Penganggaran;• Sentralisasi;• Tantangan Perubahan;• Hukum Administrasi dan Pengawasan Administrasi;• Masa Depan Administrasi.2 William L. Morrow,Public Administration:Politics, Policy, andthe Political System,2ndEdition, New York:Random House, 1975• Birokrasi Publik;• Demokrasi Prosedural vs Demokrasi Substantif;• Teori Dasar Administrasi Publik: Max Weber, WoodrowWilson, Frederick Taylor, Luther Gulick, Teori HumanRelations, Tradisi Sosial Politik;• Public Policy: Group Model, Elite Model, IncrementalModel, System Model;• Organisasi: Lini dan Staf, Independent & SpecialAgency, Duplikasi Yurisdiksi & Misi, Reorganisasi;• Perilaku Administrasi: Eksekutif dan Legislatif;• Pelayanan Publik: Sistem Kepartaian, Karir vs Politis;Profesonalisme dan Sistem Merit, Reforming theReform;• Partisipasi Masyarakat;• Penganggaran;• Issu Kontemporer: Bahasa Perencanaan danPluralisme, Policy Leadership, Policy Reform.3 Howard E. McCurdy,Public Administration:A Synthesis,Cummings PublishingCo., 1977• Organisasi: Hirarki dan Otoritas, Spesialisasi, PrinsipStaf, Penganggaran dan Personalia, Management byObjectives;• Perilaku Manusia dalam Organisasi: Komunikasi,Partisipasi, Pembuatan Keputusan, Konflik danKekuasaan, Kepemimpinan Institusional;• Birokrasi: Sisi Informal, Patologi Birokrasi, BiayaBirokrasi;• Politik Administrasi: Pluralisme, Pemerintah Daerah,Pengawasan Legislatif, Profesionalisme Pelayanan,Federalisme, Kepegawaian, Partisipasi Masyarakat;• Analisis Kebijakan: Planning-Programming-Budgeting,Cost-Benefit Analysis, Teori Public Choice, Riset danEvaluasi Program, Incrementalists’ Disclaimer;
  27. 27. 15• Kekuasaan Eksekutif;• Ilmu Manajemen: Cybernetic, Operation Research,Mathematics, Simulation, Network Analysis;• Pengembangan Organisasi (OD);• Perbandingan Administrasi Publik: MasyarakatPrismatik, Ekologi Administrasi;• Masa Depan: Regulated State, PostbureaucraticForms of Organization, New Public Administration,Administrative Contingencies Model, Identity Crisis.4 James W. Fesler,Public Administration:Theory and Practice,Prentice Hall, 1980• The nature and study of Public Administration;• Teori Organisasi: Pendekatan Struktural terhadapOrganisasi Besar, Teori System, Tantangan KelompokPluralis dan Humanis;• Organisasi Dalam Praktek: Anatomi Cabang Eksekutif,Reorganisasi, Masalah-Masalah Organisasi;• Sistem Kepegawaian: Pegawai Pemerintah, KlasifikasiJabatan, Staffing, Hak dan Kewajiban Pegawai;• Jabatan Tingkat Tinggi: Elite, Jabatan Politis, JabatanEksekutif Senior;• Pengambilan Keputusan Bidang Anggaran;• Model Pengambilan Keputusan: Rational, Case-to-Case, Incremental, Participative;• Implementasi: Sukses dan Gagal, Publik dan Privat;• Pengawasan: Kongres, Peradilan.5 Richard J. Stillman,Public Administration:Concepts and Cases,Houghton Mifflin, 1980• Lingkungan Administrasi Publik: Konsep Birokrasi;Konsep Ekologi; Konsep Kekuasaan Administratif;Konsep Federalisme; Konsep Informal Gorup; KonsepProfessional State;• Fungsi Jamak Administrasi Publik: PengambilanKeputusan (Konsep Public Choice); Komunikasi(Konsep Information Networks); PengelolaanPelayanan (Konsep Management by Objectives);Kepemimpinan Personalia; Perubahan Orga-nisasiPemerintah (Teori Trade Offs dalam Reorganisasi);Penganggaran (Konsep Budgeting as PoliticalCompromise and Strategy); Perencanaan Program(Konsep Policy Analysis);• Hubungan Legislatif-Eksekutif (Konsep Details ofAdminis-tration); Hubungan Atasan/Majikan-Bawahan/Pekerja (Konsep Economy of Incentives);Etika dan Pelayanan (Konsep Moral Ambiguities ofPublic Choice).6 Stuart MacRae andDouglas Pitt, PublicAdministration: AnIntroduction,Massachusetts:Pitman PublishingInc., 1982• The Nature of Public Administration: Organisasi,Administrasi, Publik vs Privat;• Lingkungan Sektor Publik: Kekuasaan, Kewenangan,Legitimasi;• Setting Institusi: Pemerintah Pusat, Kabinet, Parlemen,Peradilan, Tirani Birokrasi, Kelompok Kepentingan,Akuntabilitas, Efisiensi, Responsivitas, Keterbukaan;
  28. 28. 16• Struktur Organisasi: Pusat dan Daerah, BirokrasiLokal;• Pembiayaan Sektor Publik;• Alokasi Sumberdaya;• Lembaga Independen dan Agen Voluntir;• Keberlanjutan dan Perubahan (Continuity & Change).7 Rayburn Barton andWilliam L. ChappellJr., PublicAdministration: TheWork of Government,Scott Foresman andCo. 1985• Lingkungan Administrasi Publik: Eksternal & Politik;• Lembaga Publik: Tipe dan Struktur, Pusat dan Daerah;• Pembuatan Kebijakan;• Administrasi Personalis;• Penganggaran dan Administrasi Keuangan;• Tanggungjawab Administrasi;• Hubungan Antar Pemerintahan;• Studi Lembaga Publik: Teori Organisasi; Komunikasi,Pengambilan Keputusan, Kepemimpinan.8 Jong S. Jun, PublicAdministration: Designand Problem Solving,Macmillan PublishingCo., 1986• Konteks Administrasi Publik: Masyarakat, AdministrasiDemokratis, Bilai Publik vs Privat;• Latar Belakang Administrasi Publik: IntervensiPemerintah, Netralitas, Efisiensi, Sentralisasi vsDesentralisasi, Perbandingan Administrasi;• Paradigma, Teori dan Pendekatan;• Administrasi Publik Sebagai Desain Sosial;• Proses Pemecahan Masalah Publik;• Birokrasi Publik: Konsep, Keterbatasan, Klientilisme;• Dialektika Pemahaman Administrasi: Metode danBahasa, Dialog dan Pembelajaran Sosial, ActionResearch;• Politik dan Kebijakan Publik;• Tanggungjawab Administrasi: Kepentingan Publik,Dimensi Etika, Redesign Organisasi, Masa DepanAdministrasi Publik (Transformasi).9 Nicholas Henry,Administrasi Negaradan Masalah-MasalahKenegaraan,terjemahan Indonesiaoleh Luciana D.Pontoh, RajawaliPress, 1988• Paradigma Administrasi Negara: Birokrasi, Demokrasi,dan Legitimasi; Perkembangan 5 ParadigmaAdministrasi;• Organisasi Negara: Teori & Konsep Organisasi; ModelManusia Administratif; Etika Birokrasi;• Tennik-Teknik Administrasi Negara: PendekatanSistem; Evaluasi Program & Anggaran; AdministrasiKepegawaian;• Urusan Masyarakat.10 H. GeorgeFrederickson, TheSpirit of PublicAdministration, SanFransisco: Jossey-Bass Publisher, 1997• Administrasi Publik dan Givernance: Menemukan“Publik” dalam Administrasi Publik, Konteks Politik;• Issu Keadilan: Diskresi Administrasi, KonsepIntergenerational Administrasi Publik;• Etika, Kewarganegaraan, dan Kemurahhatian dalamAdministrasi Publik.
  29. 29. 17E. Maksud dan Tujuan Penulisan KTP-2Maksud dari penulisan KTP-2 ini adalah sebagai pemenuhan persyaratankelulusan dalam program Diklatpim I Angkatan XXV. Adapun tujuan-tujuan ideal yang lebihspesifik dan ingin digapai dari karya tulis ini antara lain adalah:1. Untuk mengenali dan menguraikan situasi problematik yang dihadapi LAN secara umumdan Deputi III secara khusus dalam pelaksanaan tugas dan fungsinya, untuk kemudiandianalisis dengan teknik tertentu (soft system methodology atau scenario planning),sehingga dapat dihasilkan gambaran keadaan masa depan, strategi, dan langkah-langkah kebijakan untuk memperbaiki situasi yang berkembang dewasa ini;2. Jika gambaran keadaan masa depan, strategi, dan langkah-langkah kebijakan tadidapat dihasilkan dengan baik, maka diyakini akan memberi kontribusi bagi penguatanperan LAN pada umumnya dan Deputi III pada khususnya dalam peningkatan kualitasperaturan perundang-undangan dan kebijakan nasional di bidang administrasi negara.F. Metode dan Teknik AnalisisKarya Tulis ini menggunakan metode deskriptif kualitatif. Jenis penelitian inibertujuan untuk mengangkat fakta, situasi, peristiwa, dan fenomena, kemudian menyajikandan menganalisis apa adanya. Dalam penelitian ini, kedudukan penulis selaku penelitiadalah instrumen utama sejak pengumpulan data hingga analisis, interpretasi, danpenyimpulan.Untuk membantu analisis dan interpretasi data hingga penyimpulan tersebut,penulis akan menggunakan tools yakni SSM (soft system methodology) serta scenarioplanning. Alasan yang mendasari pemilihan tools ini selain untuk menerapkan materipembelajaran yang diberikan dalam Diklatpim I, juga pertimbangan kecocokan toolstersebut untuk mengurai dan menjelaskan masalah yang diangkat dalam karya tulis ini.Khusus mengenai SSM, menurut Peter Checkland (Systems Thinking, SystemsPractice, John Wiley & Sons, 1999 pp. A15), ada empat tahapan utama dari SSM, yakni:1. Finding out about a problem situation, including culturally/politically;2. Formulating some relevant purposeful activity models;3. Debating the situation, using the models, seeking from the debate both:a. Changes which would improve the situation and are regarded as bothdesirable and (culturally) feasible, and
  30. 30. 18b. The accommodations between conflicting interests which will enable action-to-improve to be taken;4. Taking action in the situation to bring about improvement.Sementara menurut Sudarsono Hardjosukarto (2012: 63-65), siklus baku dalam prosesSSM terdiri dari 7 (tujuh) tahap kegiatan yang dikelompokkan kedalam 2 (dua) ranah, yaituranah dunia nyata, dan ranah berpikir serba sistem tentang dunia nyata. Dengan demikian,secara singkat dapat dikemukakan tentang tahapan dari masing-masing tools (SSM danScenario Planning), sebagai berikut.Tabel 1.5. Perbandingan Tahapan Metode SSM dan Metode Scenario PlanningSSM Scenario Planning1. Problem situation consideredproblematic;2. Problem situation expressed;3. Root definition of relevan purposefulactivity systems;4. Conceptual models of the systems(holon) named in the root definition;5. Comparision of models and real world;6. Change: systematically desirable,culturally feasible;7. Action to improve the situation.1. Menetapkan focal concern (FC);2. Mengindentifikasi driving forces(DF);3. Menganalisis hubungan antar-DFdi satu pihak, dan antara DF’s danFC;4. Memilih DF yang palingberpengaruh.5. Menyusun matriks skenario;6. Menentukan ciri kunci tiapskenario;7. Menyusun narasi skenario.G. Sistematika PenulisanKTP-2 ini disusun menjadi 5 (lima) Bab, dengan perincian sebagai berikut:Bab 1 PendahuluanBab ini berisi paparan tentang latar belakang historis dan mandat yang diberikanoleh para pimpinan negara pada saat pendirian LAN pada tahun 1957, sampaidengan perkembangan tugas dan kondisi umum organisasi hingga saat ini. Selainitu, Bab ini mencoba memotret kinerja kebijakan di Indonesia untuk memberigambaran yang lebih komprehensif mengenai berbagai persoalan yang dihadapibangsa Indonesia dalam mewujudkan sistem peraturan perundang-undanganyang berkualitas. Selanjutnya, Bab ini juga memberikan sedikit teori tentangSymbolic Policy vs. Evidence-based Policy serta hubungan dan karakteristikSistem Administrasi Negara dan Hukum Administrasi Negara. Akhirnya, Bab ini
  31. 31. 19menyajikan tentang maksud dan tujuan penulisan, metode dan teknik analisisyang digunakan, serta sistematika penulisan KTP-2.Bab 2 Perumusan dan Pemecahan Masalah Menggunakan SSMBab ini juga memberi deskripsi tentang permasaahan atau situation consideredproblematic terkait pelaksanaan tugas dan fungsi organisasi, serta dampak yangmungkin muncul jika situasi tadi tidak segera diatasi. Dari deskripsi ini selanjutnyaakan diterapkan metode soft system methodology dengan membuat rich picturesebagai sebuah model untuk memahami keterkaitan antar situasi, disusul denganpenetapan root definition, analisis CATWOE, serta pengembangan conceptualmodel yang dibandingkan dengan kenyataan (real world). Terakhir akanditetapkan bentuk perubahan yang ingin dilakukan (desired changes) sertalangkah-langkah yang perlu diambil untuk memperbaiki situasi problematik yangdihadapi (action for improvement).Bab 3 Penggambaran Masa Depan Peraturan/Kebijakan Dengan Scenario PlanningBab ini akan melanjutkan analisis pada bab sebelumnya dengan mengaplikasikanteknis scenario planning. Dimulai dengan menetapkan focal concern, kemudianmengidentifikasi driving forces dan mencari keterkaitan antar driving force sertaantara driving force dengan focal concern. Dari sini akan dihasilkan matriksskenario yang berisi tentang 4 (empat) gambaran situasi yang mungkin terjadipada masa depan beserta ciri-ciri skenarionya. Selanjutnya, dari cirri-ciri skenarioakan dikembangkan dengan metafora kebijakan dan narasi dari masing-masingskenario hingga pemilihan skenario terpilih yang akan dijadikan sebagai kebijakanyang direkomendasikan.Bab 4 Pengembangan Kebijakan dan Rencana ImplementasinyaBab ini berisi analisis lebih lanjut dari bab sebelumnya dengan mengaplikasikanperencanaan stratejik sehingga ditemukan program yang dibutuhkan untukmencapai visi dan misi yang telah ditetapkan.Bab 5 PenutupBab ini berisi tentang simpulan dan catatan penutup.
  32. 32. 20BAB IIPERUMUSAN DAN PEMECAHAN MASALAH MENGGUNAKAN SSMA. Permasalahan (Situation Considered Problematic) Terkait Tugas dan Fungsi InstansiIndonesia dapat dikatakan sebagai negara kesejahteraan (welfare state). Dalamnegara kesejahteraan ini, tugas utama pemerintah pada hakekatnya adalah memberikanpelayanan kepada masyarakat dan meningkatkan kesejahteraan atau derajat hidupnya.Tugas inilah yang diaktualisasikan dalam wujud fungsi pengaturan (regulatory functions).Oleh karenanya, setiap kebijakan haruslah bermuara pada semakin membaiknya kondisikehidupan masyarakat pada berbagai dimensinya. Jika pelayanan tidak membaik dankesejahteraan juga tidak meningkat, dapat dikatakan ada kesalahan pada kebijakantersebut. Itulah sebabnya, kualitas kebijakan sangat menentukan kualitas pelayanan dankesejahteraan masyarakat, sehingga dalam khazanah ilmu hukum dikenal adagium yangberbunyi salus populi suprema lex (keselamatan dan kesejahteraan rakyat adalah hukumyang tertinggi).Sayangnya, hingga saat ini kualitas kebijakan publik diindikasikan masih belumoptimal, yang antara lain diindikasikan dari beberapa hal sebagai berikut:a. Kinerja (output dan outcomes) pembangunan makro yang masih tertinggaldibanding negara tetangga, terlebih negara maju, yang dapat dilihat dari indikatordibawah ini:Skor efektivitas (government effectiveness) Indonesia sebesar -0,43 pada tahun2004 dan meningkat menjadi -0,29 pada tahun 2008. Perkembangan skor inimemperlihatkan adanya kemajuan kapasitas birokrasi pemerintah meskipun belumsignifikan dan masih kalah jauh dibanding negara lain, termasuk negara-negara diAsia Tenggara (Daniel Kaufman, Aart Kray, Massimo Mastruzzi, GovernanceMatters VIII: Aggregate and Individual Governance Indicators 1996-2008).Indeks Pembangunan Manusia (human development index) Indonesia sebesar0.734 pada tahun 2009, dan berada pada peringkat ke 111 dari 182 negara, atauberada dalam kategori menengah seperti tahun sebelumnya (UNDP, MengatasiHambatan: Mobilitas Manusia dan Pembangunan, 2009).Peringkat doing business Indonesia cenderung membaik namun jika dibandingkandengan negara-negara tetangga, masih tertinggal cukup jauh. Jumlah hari yang
  33. 33. 21dibutuhkan untuk memulai usaha di Indonesia membutuhkan waktu 5 (lima) kali lebihlama dibanding dengan Malaysia. Pada tahun 2010 Indonesia berada di peringkat ke122 dari 183 negara, membaik dari peringkat 129 di tahun sebelumnya (InternationalFinance Corporation, Bank Dunia, 2009).b. Banyaknya kebijakan yang cenderung bermasalah, yang diindikasikan oleh datadibawah ini:Banyaknya Perda dibatalkan (periode 2001-2008 sebanyak 1.121 Raperdadievaluasi, 67% di antaranya dibatalkan);UUD 1945 banyak diterjemahkan secara keliru oleh Undang-Undang, yangdibuktikan dengan banyaknya UU yang diuji materiil oleh MK, dan dikabulkanMahkamah Konstitusi. Pada periode 2003-2010, misalnya terdapat 325 gugatan,dan 92 diantaranya dikabulkan;Banyaknya sengketa Tata Usaha Negara, dimana pada periode 2004-2009 terdapat1857 kasus yang diputuskan Mahkamah Agung.c. Selain kedua problematika diatas, ada juga problem kebijakan yang marak dalam sistemadministrasi negara di Indonesia, misalnya berkenaan dengan hubungan kewenanganbadan pemerintah yang tidak jelas dan membuka peluang terjadinya tumpang tindihantar instansi, atau saling menghambat. Sebagai contoh, Kementerian PDT yangmengkoordinasikan berbagai K/L dalam membangun daerah tertinggal, namun K/L yanglain memiliki program, indikator, dan target tersendiri. Contoh lain, Pemprov Kaltimsudah 10 tahun lebih tidak memiliki RTRW karena belum disetujui oleh KementerianKehutanan. Kasus Kementerian PDT ini juga dialami oleh kementerian lain sepertiKementerian Pemberdayaan Perempuan dan Perlindungan Anak, Kementerian Sosial,dan sebagainya. Demikian pula, kasus buruknya sinergi dan koordinasi seperti dialamiPemprov Kaltim juga dihadapi provinsi lain dalam kasus yang sama maupun yangberbeda. Hubungan kewenangan yang tidak jelas ini secara tersirat menggambarkanadanya egoisme sektoral yang jelas-jelas menyulitkan upaya melakukan harmonisasikebijakan antar lembaga.Rendahnya kualitas kebijakan publik dan kondisi carut-marut sistem kebijakandiatas terjadi karena adanya indikasi pragmatisme dalam proses perumusan kebijakan,yakni kecenderungan mencari cara instant terhadap permasalahan yang timbul, tanpa dikajiefektivitas dari pilihan-pilihan kebijakan dan tanpa memperhitungkan tingkat probabilitaskeberhasilan suatu kebijakan. Selain itu, para policy makers kurang mentradisikan atau
  34. 34. 22kurang menghargai policy research sebagai bagian tak terpisahkan dari policy making.Dengan kata lain, para pengambil keputusan dan perumus kebijakan di Republik ini sangatkurang memiliki budaya akademik dalam siklus kebijakan yang menjadi ruang lingkuptugasnya.Akibatnya, kebijakan yang ada memiliki kemungkinan gagal (implementationfailure) yang lebih besar, atau hanya menguntungkan pihak-pihak tertentu secara tidakberimbang. Situasi seperti inilah yang kemudian banyak melahirkan symbolic policy (deVries, 2010). Serupa dengan kondisi seperti ini, Riant Nugroho (Public Policy, Elex MediaKomputindo, 2012) memperkenalkan istilah Involusi Kebijakan, yakni suatu kebijakan yangbaik secara proses dan rumusannya namun tidak memberikan kebaikan bagi publik. Hal initerjadi karena politisi atau birokrat pembuatnya terjebak dalam ilusi untuk membangun citratentang kebaikan suatu rezim atau kekuasaan politik.Disamping itu, faktor yang turut mempengaruhi kualitas kebijakan adalahrendahnya kapasitas legislasi pada tingkat Pusat dan Daerah (Mahfud MD., Refleksi KinerjaMahkamah Konstitusi, 29-12-2009). Situasi ini lebih diperparah dengan fakta merebaknyaepentingan politik dari aktor tertentu (politisi, elite birokrasi, pengusaha, lembaga donor, danlain-lain) di lingkaran perumusan kebijakan dan pengambilan keputusan strategis. Kasushilanya pasal-pasal atau ayat-ayat dalam sebuah Rancangan Undang-Undang, atau justrumunculnya pasal atau ayat tambahan yang tidak pernah dibahas sebeumnya dalam sidangresmi, menunjukkan adanya “kudeta redaksional” dan “penyelundupan norma hukum” yangdilakukan oleh oknum yang tidak bertanggungjawab.3Dari sisi masyarakat sebagai pihak yang terkena langsung dampak dari sebuahkebijakan, rendahnya kualitas sebuah peraturan perundang-undangan juga sebagaikonsekuensi dari rendahnya kepedulian dan partisipasi murni masyarakat dalampembahasan hingga implementasi sebuah kebijakan. Selama ini, partisipasi masih bisa3Fenomena kudeta redaksional misalnya terjadi pada Bagian ke-17 Pengamanan Zat Adiktif, Pasal 113RUU Kesehatan. Ketika ditetapkan paripurna DPR, ada tiga ayat dalam Pasal 113 tersebut. Namun,ketika ditandatangani Presiden dan disahkan sebagai lembaran negara, pasal tersebut hanya terdiridari dua ayat. Sedangkan fenomena penyelundupan norma hukum, misalnya terjadi pada kasus RUUKUHAP, khususnya bagian yang mengatur tentang kewenangan penyadapan oleh KPK. Pada Pasal 84RUU KUHAP dinyatakan bahwa penyadapan bisa dilakukan dalam keadaan mendesak tanpa izinhakim. Namun, kemudian, katup tersebut dibatasi lagi dengan memunculkan frase tambahan dalamPasal 84, yang menyatakan bahwa penyadapan harus dilaporkan paling lambat dua hari sejakpenyadapan dilakukan.pasal 83-84 ini berpotensi bertentangan dengan substansi Pasal 12 Ayat (1) UUNomor 30 Tahun 2002 tentang KPK, yang secara eksplisit menyatakan bahwa lembaga ini berwenangmelakukan penyadapan dan merekam pembicaraan.Tentang kedua fenomena ini, baca: Saldi Isra,Penyelundupan Norma Hukum (Kompas, 1-4-2013);
  35. 35. 23dikatakan semu dan nominal belaka karena masih adanya fenomena pengabaian terhadapaspirasi masyarakat (benign neglect). Padahal, pembentukan sebuah peraturan perundang-undangan secara normative harus melibatkan partisipasi masyarakat. Ketentuan seperti iniantara lain diatur pada pasal 53 UU 10/2004 Pembentukan Peraturan perundang-Undangan, dan Psl 139 UU 32/2004 tentang Pemerintahan Daerah, yang menegaskanbahwa: “Masyarakat berhak memberikan masukan secara lisan atau tertulis, baik dalamtahap penyiapan maupun pembahasan Rancangan UU dan Rancangan Perda”.Mencermati berbagai hal tersebut diatas, maka diperlukan adanya sebuahperombakan yang cukup mendasar dalam sistem formulasi kebijakan di masa mendatang.Adanya kebijakan yang didasarkan pada hasil kajian (research-based policy), ataukebijakan yang dirumuskan dengan memperhatikan bukti-bukti nyata (evidence-basedpolicy), sangat perlu untuk dibudayakan. Dengan research-based policy, sebuah kebijakanhanya layak diimplementasikan apabila telah mengalami telaah akademis melalui kajianyang komprehensif dan teruji. Dengan evidence-based policy, sebuah kebijakan akan dibuatdan dilaksanakan apabila fakta-fakta obyektif memang menuntut untuk itu. Dengan katalain, kedua hal ini diharapkan dapat menghindari merebaknya symbolic policy.Atas dasar kondisi tersebut, kajian/penelitian di lingkungan LAN diarahkan padakajian kebijakan (policy research), yakni suatu proses yang dilakukan secara teratur dansistematis, berdasarkan pengetahuan, metode ataupun teknik tertentu yang menghasilkandokumen berupa saran kebijakan (policy recommendation), agenda kebijakan (policy actionplan), atau naskah kebijakan (policy draft), sebagai pertimbangan pengambil kebijakandalam merumuskan dan/atau menyempurnakan kebijakan yang telah ada. Dengan katalain, kegiatan kajian/penelitian di lingkungan LAN diharapkan mampu menciptakan link yangkuat antara kebijakan publik dengan riset (research-based / analysis-based policy).Dalam konstelasi sistem kebijakan seperti dipaparkan diatas, maka paling tidakada 3 (tiga) hal yang perlu mendapat perhatian serius oleh LAN, yakni: 1) pembenahanmanajemen kajian kebijakan; 2) peningkatan peran LAN sebagai policy think tank; dan 3)jaminan tercapainya link and match antara kajian dengan kebijakan. Jika ketiga hal ini dapatdilakukan, maka secara logis akan dapat diwujudkan 2 (dua) sasaran penting, yakni: 1)kinerja kajian kebijakan yang makin baik dan unggul; serta 2) kualitas kebijakan publik diIndonesia yang semakin handal. Dua sasaran ini, jika tercapai, akan memberi kontribusibesar terhadap perbaikan sistem penyelenggaraan negara dalam arti luas.
  36. 36. 24Secara skematis, kerangka berpikir pembenahan kajian kebijakan LAN dalamrangka membangun sistem penyelenggaraan negara yang lebih baik melalui perumusankebijakan yang berkualitas, dapat diilustrasikan pada model sebagai berikut:Sumber: konstruksi penulis.Gambar 2.1.Kerangka Logis Pembenahan Kajian Kebijakan Dalam Membangun PenyelenggaraanNegara yang Baik (Pendekatan Sistem: Input-Output-Outcome)B. Dampak Apabila Permasalahan Tidak DiselesaikanSebagai institusi pemikir (think tank), LAN jelas merasa berkepentingan untuk turutmengurai permasalahan diatas. Selain untuk membuktikan kontribusi secara institusional,lebih penting lagi adalah untuk turut mengawal dan mempercepat pencapaian cita-citaKonstitusi. Sebab, apabila situasi problematik diatas tidak segera diatasi, akanmenimbulkan permasalahan yang lebih besar dan luas, antara lain:• Kegagalan pencapaian tugas negara mewujudkan tujuan nasional sebagaimanadimandatkan dalam Pembukaan UUD 1945. Pembangunan sosial, ekonomi, politik,maupun fisik, akan terancam mengalami kemandegan. Jika pembangunan padaberbagai bidang ini terhambat, maka kesinambungan pemerintahan juga dapatterancam. Kemungkinan kegagalan seperti ini bisa terjadi mengingat peraturanperundang-undangan dan kebijakan publik merupakan instrumen negara kesejahteraan(welfare state) untuk melayani dan mensejahterakan rakyatnya.
  37. 37. 25• Benturan antar peraturan perundang-undangan dan kebijakan publik akan dapatmemacu konflik kewenangan antar lembaga, bahkan konflik sosial.• Berbagai situasi problematik diatas juga akan menyebabkan hubungan antar lembagayang kurang harmonis dan menjadikan kurang fokus dalam pelaksanaan tugaspokoknya.Dampak ini sendiri bisa berkembang laksana bola salju (snowball effect) yangmerambah sendi-sendi kehidupan bermasyarakat dan bernegara. Sementara bagi LAN,kegagalan kebijakan dan kegagalan pemerintah dalam menjalankan fungsinya akanberkorelasi terhadap penurunan kredibilitas institusi serta penurunan ekspektasi dankepercayaan stakeholder, yang pada gilirannya akan menyebabkan kemanfaatan lembagadipertanyakan.Oleh karena itu, LAN secara umum maupun Deputi III perlu melakukan introspeksidan evaluasi diri guna memetakan kembali problema yang dihadapi, potensi yang dimiliki,tantangan dan peluang yang berkembang, serta peran-peran baru yang perlu dimainkan.Dalam kaitan penulisan KTP-2 ini, maka peran LAN (cq. Deputi III) yang diharapkan adalahmelakukan pengkajian issu-issu aktual terkait situasi problematik tentang sistem dan hukumadministrasi negara, serta menghasilkan rekomendasi kebijakan untuk mencegahberulangnya situasi problematik dan dampak-dampaknya, sebagaimana dipaparkan diatas.Secara ringkas, berbagai situasi problematik dan dampak yang mungkin timbulapabila tidak segera dipikirkan solusi terbaiknya, dapat disederhanakan seperti pada Tabel2.1 dibawah ini.Tabel 2.1. Ringkasan Situasi Problematik (Situation Considered Problematic)1. Masih tingginya kadar involusi kebijakan, yakni suatu kebijakan yang baik secaraproses dan rumusannya namun tidak memberikan kebaikan bagi publik.2. Kapasitas legislasi di pusat dan daerah yang rendah.3. Kepentingan politik praktis dari aktor tertentu (politisi, elite birokrasi, pengusaha,lembaga donor).4. Tingginya egoisme sektoral yang mengakibatkan hubungan kewenangan antarlembaga menjadi tidak jelas atau seringkali tumpang tindih.5. Koordinasi antar lembaga yang lambat dan tidak efektif.6. Harmonisasi peraturan yang sulit dilakukan karena adanya egoisme sektoral.7. Keberadaan dan keberfungsian forum komunikasi kebijakan yang belum optimal.8. Orientasi policy maker dalam perumusan kebijakan yang keliru dan seringkali lebih di-drive oleh motif politik daripada pertimbangan teknokratik.9. Pemaknaan terhadap kinerja kebijakan yang keliru, dengan melihat kinerja kebijakansebagai kuantitas pembuatan peraturan perundang-undangan, bukan padakemanfaatan bagi publik.
  38. 38. 2610. Budaya akademik dalam siklus kebijakan/pengambilan keputusan yang sangat lemah.11. Dukungan dari kajian kebijakan yang belum optimal karena manajemen kelitbanganyang juga terbatas.12. Link and Match antara kajian dengan kebijakan yang belum terbangun sinergis.13. Peran lembaga think tank yang masih harus terus ditingkatkan.14. Rendahnya kepedulian dan partisipasi murni masyarakat terhadap sebuah rancanganperaturan perundang-undangan.C. Rich Picture Penguatan Peran LAN Dalam Peningkatan Kualitas Peraturan danKebijakan Nasional Melalui Penajaman Kajian HANDiantara ke-14 situasi problematik diatas, beberapa diantaranya memiliki salingketerkaitan yang cukup kuat, sehingga dapat dilakukan penggabungan situasi problematikberdasarkan kemiripan dan kedekatannya. Dalam hal ini, dapat diidentifikasikan 5 (lima)klasifikasi situasi problematik sebagai berikut:1. Faktor Institusional, berkaitan dengan kapasitas legislasi yang rendah; kepentinganpolitik praktis dari aktor tertentu (politisi, elite birokrasi, pengusaha, lembaga donor);serta tingginya egoisme sektoral yang mengakibatkan hubungan kewenangan antarlembaga menjadi tidak jelas atau seringkali tumpang tindih.2. Faktor Networking, yakni situasi problematik yang berkenaan dengan koordinasi antarlembaga lambat dan tidak efektif; harmonisasi peraturan sulit dilakukan; sertakeberadaan dan keberfungsian forum komunikasi kebijakan belum optimal.3. Faktor Mindset, berhubungan dengan orientasi policy maker dalam perumusankebijakan yang keliru; serta pemaknaan terhadap kinerja kebijakan yang keliru.4. Faktor Litbang/Kajian Kebijakan (Policy Research), yakni menyangkut budaya akademikdalam siklus kebijakan sangat lemah; dukungan dari kajian kebijakan belum optimalkarena manajemen kajian lemah; link & match antara kajian dengan kebijakan belumterbangun sinergis; serta peran lembaga think tank masih terbatas.5. Faktor Partisipasi, yakni rendahnya kepedulian dan partisipasi murni masyarakatterhadap sebuah rancangan peraturan perundang-undangan.Kelima kelompok inilah yang selanjutnya akan dituangkan ke dalam rich picture,atau sering disebut sebagai problem situation expressed.4Dalam analisis SSM, rich picture4Menurut Sudarsono Hardjosukarto (Soft System Methodology: Metode Serba Sistem Lunak, UI Press,Jakarta: 2012, hal. 70), rich picture adalah alat yang lazim digunakan dalam SSM untuk pengungkapan(expressed) situasi dunia nyata yang dianggap problematik. Dengan mengutip Checkland (1999),
  39. 39. 27adalah langkah untuk memilah, mengelompokkan, dan menyederhanakan masalah yangdikemukakan oleh para pemangku kepentingan tanpa menghilangkan inti daripermasalahan tersebut. Adapun rich picture dari kompleksitas issu yang diangkat padaKTP-2 ini dapat dimodelkan sebagaimana Gambar 2.2. dibawah ini.Gambar 2.2.Rich PictureD. Root Definition dan CATWOE AnalysisDalam konstelasi permasalahan yang digambarkan diatas, LAN (cq. Deputi III)memiliki posisi dan peran strategis pada cluster ke-3, yakni Faktor Litbang/Kajian Kebijakan(Policy Research). Dalam hal ini, LAN merupakan lembaga think tank yang harus memilikibudaya akademik unggul, yang didukung dengan manajemen kajian yang efektif, sertamampu mengkaitkan hasil kajian dengan perumusan kebijakan. Untuk itu, peran LANSudarsono menjelaskan bahwa informasi yang dikumpulkan dalam rangka pembuatan dan penyajianrich picture meliputi struktur (structure), proses (process), hubungan antara struktur dengan prosestersebut, serta pokok perhatian (concerns).
  40. 40. 28(Deputi III) harus terus diperkuat dalam menjalankan fungsi kajian kebijakan dan hukumadministrasi negara agar mampu berkontribusi dalam upaya mewujudkan profil peraturanperundang-undangan dan kebijakan nasional yang berkualitas.Atas dasar hal ini, selanjutnya dilakukan analisis CATWOE sebagai upayamemformulasi root definition sebagai berikut:5Tabel 2.2. Analisis CATWOE Untuk Menyusun Root DefinitionElemen CATWOE Deskripsi Aplikasi Untuk Analisis KTP-2C (Costumer) Siapa yang dirugikan ataudiuntungkan denganadanya transformasi darisituasi problematik saat inike situasi yangdiharapkan.Masyarakat pengguna jasa layananpemerintah.A (Actor) Siapa yangbertanggungjawab untukmelakukan transformasi?LAN (cq Deputi III), Unsur Legislatif(DPR, DPRD), Unsur Eksekutif(Presiden besertaKementerian/Lembaga), UnsurYudikatif (MA, MK).T (Transformation) Apa input dan output daritransformasi tersebut?Penguatan peran LAN (cq. Deputi III)untuk melaksanakan danmempertajam Kajian HukumAdministrasi NegaraW(Weltanschauung,World view)Apa yang membuattransformasi bermaknasecara kontekstual?Penajaman Kajian HukumAdministrasi Negara diyakini dapatmeningkatkan kualitas peraturanperundang-undangan dan kebijakannasional di bidang administrasinegaraO (Owner) Siapa yang dapatmenghentikan prosestransformasi tersebut?LAN (cq Deputi III), Unsur Legislatif(DPR, DPRD), Unsur Eksekutif(Presiden besertaKementerian/Lembaga), UnsurYudikatif (MA, MK).E (EnvironmentalConstraint)Elemen diluar sistem manayang baku (taken asgiven)Suksesi Kepemimpinan Nasional2014, Birokrasi Kelas Dunia 2025.5Menurut Sudarsono Hardjosukarto (2012: 89-91), root definition adalah deskripsi terstruktur darisebuah sistem aktivitas manusia yang relevan dengan situasi problematis yang menjadi perhatian didalam penelitian SSM yang berbasis tindakan, yang didalamnya tergambar proses (apa, mengapa, danbagaimana) transformasi dalam organisasi. Root definition merupakan sebuah pernyataan yang jelastentang aktivitas yang terjadi atau mungkin terjadi di dalam organisasi yang tengah diteliti.
  41. 41. 29Dari analisis CATWOE diatas dapat dirumuskan root definition sebagai berikut:“Penguatan Peran Deputi III Lembaga Administrasi Negara (P) MelaluiPenajaman Kajian Hukum Administrasi Negara (Q) Guna MeningkatkanKualitas Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasional di BidangAdministrasi Negara (R)”Analisis CATWOE sendiri juga merupakan alat uji atau alat bantu untuk mengingat(mnemotic) apakah root definition yang disusun benar-benar dapat digunakan sebagaidasar pembuatan model konseptual (Sudarsono Hardjosukarto, 2012: 96-97).E. Conceptual Model dan Perbandingannya Dengan Dunia Nyata (Real World)Setelah dirumuskan root definition, maka tahap selanjutnya adalah pembuatanmodel konseptual (conceptual mdoel). Menurut Sudarsono Hardjosukarto (2012: 103-104),pembuatan model konseptual didasarkan pada root definition yang telah dipilih dan diberinama pada tahap sebelumnya. Posisi root definition berkenaan dengan what system is,sedangkan model konseptual berkenaan dengan apa yang harus dilakukan oleh sistemtersebut supaya menjadi seperti apa yang dinyatakan dalam root definition.Model konseptual yang dibuat dalam SSM bukanlah gambaran utuh tentang dunianyata, melainkan hanyalah duplikat (notional) dari sistem atau serba sistem aktivitasmanusia yang relevan dan dipilih. Tidak ada model yang benar atau salah, yang ada adalahmodel yang relevan dengan situasi problematis Sudarsono Hardjosukarto (2012: 109).Adapun konseptual model yang penulis kembangkan dari situasi problematis yang diangkatpada KTP-2 ini adalah sebagai berikut.
  42. 42. 30Gambar 2.3.Conseptual Model of the System Peningkatan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan danKebijakan Nasional Bidang Administrasi NegaraSelanjutnya dari model konseptual diatas dilakukan pembandingan antara situasidunia nyata dengan model konseptual. Tahap ini tidak dimaksudkan untuk menilaikekurangan situasi problematis dunia nyata dibandingkan dengan model konseptual yang”sempurna”. Pembandingan ini dapat dilakukan dengan diskusi informal, diskusi formal,penulisan skenario, atau pemodelan dunia nyata (Sudarsono Hardjosukarto, 2012: 110-112).Adapun perbandingan model konseptual dengan dunia nyata dalam KTP-2 inidapat dielaborasi sebagaimana pada Tabel 2.3. dibawah ini.
  43. 43. 31Tabel 2.3. Perbandingan Model Konseptual dengan Dunia Nyata (Real World)AKTIVITAS DALAM MODEL DUNIA NYATA / REAL WORLDMelakukan pemetaan masalahrendahnya kualitas perundang-undangan secara kausalistik.Belum ada pemetaan yang terintegrasi antarlembaga; setiap instansi memiliki peta masalah,rencana pengambangan, dan program yangterpisah satu dengan yang lain.Menentukan prioritas pemecahanmasalah.Belum ada sistem prioritas nasional kajiankebijakan dan HAN. Selama ini banyakdokumen yang bisa ditafsirkan sebagai prioritasnasional, seperti Program Legislasi Nasional,atau RPJM Nasional.Membangun sinergi, koordinasi,dan kemitraan dengan instansiterkait.Masih kuatnya egosime sektoral dalamperumusan kebijakan serta tidak ada forumkomunikasi kebijakan antar instansi pemerintah.Merumuskan common platformpeningkatan peraturan per-UU-annasional.Tidak ada dokumen besar (grand design,roadmap, atau blueprint) tentang pembangunansistem kebijakan nasional. UU No. 12/2011lebihmengatur dari dimensi normative namun kurangmemberi guidance tentang strategi dan programuntuk mewujudkan kebijakan nasional yangberkualitas.Menumbuhkan budaya akademikdalam proses perumusankebijakan nasional.Pendekatan politis lebih mendominasipendekatan teknokratis dan akademis.Merumuskan pedoman pelibatanmasyarakat untuk menjaminkebijakan yang inklusif.Masyarakat belum terlibat aktif dalam sikluspenyusunan kebijakan. Selain belum adaperaturan yang “memaksa” masyarakat untukberpartisipasi, juga ada indikasi kurangnyaantusiasme masyarakat untuk terlibat dalamperancangan hingga pelaksanaankebijakan.peraturan.Menyusun agenda kajian kebijakanberbasis kebutuhan dan evidence.Agenda kebijakan baru sebatas disusun untukkebutuhan individual lembaga tertentu, belumada policy dialogue yang mempertemukan danmengintegrasikan agenda lintas lembaga.Membenahi manajemen kajianuntuk meningkatkan peranlembaga.Kajian kebijakan dan HAN masih menghadapibanyak kendala dilihat dari aspek SDM peneliti,anggaran yang tersedia, mekanismeperencanaan, dan sebagainya.
  44. 44. 32Melakukan kajian untukmenghasilkan rekomendasi bagipara pengambil kebijakan.Hasil kajian dan rekomendasi kebijakan seringdiabaikan oleh para pengambil kebijakan karenahasil kajian dan rekomendasi tersebut relatifkurang berkualitas.Menjamin adanya link and matchhasil kajian dengan peraturan per-UU-an dan kebijakan.Kajian dan kebijakan seolah terpisah oleh ruangdan jarak yang sangat jauh. Selama ini belumada “jembatan” yang menghubungkan danmendekatkan keduanya.Meningkatkan kualitas peraturanper-UU-an dan kebijakan nasionaldi bidang administrasi negara.Kualitas peraturan perundang-undangan diberbagai level masih relatif rendah, sehinggakurang mampu mencapai tujuanpembentukannya.F. Perubahan yang Ingin Diwujudkan (Feasible and Desirable Changes)Dari rangkaian langkah yang telah dilalui semenjak mengidentifikasikan situasiproblematik, mengekspresikan situasi problematik dalam bentuk rich picture, menemukanroot definition, merumuskan model konseptual, hingga membandingkan model konseptualdengan dunia nyata, maka langkah selanjutnya atau langkah keenam adalah menetapkanperubahan yang diinginkan dan layak diperjuangkan. Dalam hal ini, penulis memandangada 3 (tiga) perubahan yang sangat diinginkan, yakni perubahan pada level mikro, levelmesso, dan level makro, sebagai berikut:Gambar 2.4.Perubahan yang Diinginkan
  45. 45. 33Ketiga perubahan tersebut bersifat unique. Pada satu sisi, ketiganya membentukhubungan sekuensial, yang berarti bahwa perubahan pada level mikro akan menentukanberhasil tidaknya perubahan pada level messo, dan perubahan pada level messo akanmenjadi syarat mutlak bagi berubahnya situasi pada level makro. Namun pada sisi lain,ketiga level perubahan ini juga dapat atau harus dilakukan secara simultan dan tidak dapatsaling menunggu, sehingga kegiatan yang dilakukan pada rencana aksi berkontribusisecara terpisah atau secara bersama-sama membentuk perubahan pada ketiga leveltersebut. Perubahan pada level makro dapat pula dikatakan sebagai sasaran utama yangdiinginkan sebagai sebuah weltanschauung yang hendak diwujudkan melalui transformasipada level mikro dan messo.G. Action to be Taken to Improve the Situation (Rencana Aksi)Memperhatikan berbagai analisis pada tahapan sebelumnya, maka penulismengajukan beberapa kegiatan yang dipercaya dapat meningkatkan situasi problematikyang dihadapi selama ini. Adapun rincian usulan kegiatan tersebut dapat dilihat pada Tabelyang dimodifikasi sebagai berikut:Tabel 2.4. Usulan Kegiatan Dalam Kerangka Peningkatan Kualitas Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasional di Bidang Administrasi NegaraNo.SasaranUtamaSasaranAntaraKegiatan1 Meningkatnyakualitasperaturan per-UU-an dankebijakannasional dibidangadministrasinegara.Meningkatnyakualitas produkdanmanajemenkajian HukumAdminstrasiNegara• Penyusunan Renstra Kedeputian 2013-2017;• Penajaman arah kebijakan, strategi, danprogram kajian HAN;• Penyelenggaraan forum knowledgeenrichment dan konwledge shared forumuntuk mengasah kompetensi teknis peneliti;• Penguatan kapasitas peneliti melaluipengiriman dalam diklat-diklat yang relevan.2 Menguatnyaperan LANdalammembangunevidence-basedresearch untuk• Audiensi dengan lembaga terkait sepertiMA, MK, Komisi DPR-RI yang membidangihukum, Kementerian Kumham (cq. DitjenPerundang-Undangan, dst);• Penyusunan Policy Brief untuk issu-issukebijakan kontemporer;
  46. 46. 34mewujudkanresearch-basedpolicy• Penyelenggaraan forum komunikasikebijakan untuk menjembatani kajianhukum dan kebijakan dengan para policymakers.
  47. 47. 35BAB IIIPENGGAMBARAN MASA DEPAN SISTEM PERATURAN/KEBIJAKAN MENGGUNAKANSCENARIO PLANNINGA. Penetapan Focal Concern (FC)Analisis pada Bab II dengan menggunakan piranti soft system methodology padahakekatnya penulis maksudkan untuk menghasilkan pemecahan masalah sertarekomendasi berupa aktivitas untuk memperbaiki situasi problematik yang dihadapi. Dengandemikian, dilihat dari kerangka waktunya (time frame), Bab II lebih dimaksudkan untukmemenuhi kebutuhan jangka pendek dan segera.Sedangkan pada Bab III ini, penulis akan menggunakan piranti scenario planningyang penulis maksudkan untuk menghasilkan gambaran di masa depan terkait issu atausubstansi yang dianalisis, yakni tentang kualitas peraturan perundang-undangan dankebijakan nasional di bidang administrasi negara. Dengan demikian, kerangka waktunyamenjangkau sekitar 10 tahun kedepan, tepatnya tahun 2025. Pemilihan tonggak waktu 2025ini sendiri didasarkan pada pertimbangan karena tahun tersebut merupakan akhir periodeRencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional 2005-2025 (UU No. 17/2007) dan akhirperiode dari Grand Design Reformasi Birokrasi 2010-2025 (Peraturan Presiden No.81/2010).Berakhirnya secara bersamaan dua dokumen besar tersebut memberi gambaranbahwa tahun 2025 semestinya menjadi tahun pencapaian prestasi pemerintahan yangsangat signifikan bagi bangsa Indonesia. Maka, melalui piranti scenario planning ini, penulisingin memaparkan gambaran atau deskripsi (bukan preskripsi) tentang kualitas peraturanperundang-undangan dan kebijakan nasional di Indonesia pada tahun 2025. Denganmemiliki deskripsi tentang kemungkinan masa depan ini, maka kebijakan, program, ataukegiatan yang dilakukan pada jangka pendek akan mempunyai benang merah dankesinambungan dengan sasaran atau harapan pada jangka menengah atau panjang.Adapun untuk mengawali analisis skenario ini, dimulai dengan menetapkan focalconcern. Dalam konteks KPT-2 ini, penulis menetapkan Focal Concern yakni: “MasaDepam Sistem Peraturan Perundang-Undangan dan Kebijakan Nasional di BidangAdministrasi Negara Tahun 2025”.
  48. 48. 36B. Identifikasi Driving Forces (DF)Driving Forces pada hakekatnya adalah variabel-variabel yang menentukankeberhasilan pencapaian Focal Concern. Dalam hal ini, agar terjadi konsistensi dalamanalisis, maka penulis memanfaatkan hasil analisis pada Bab II khususnya mengenaisituation considered problematic dan rich picture, yang dikonversi menjadi variabelpendorong atau Driving Forces.Tabel 3.1. Driving ForcesNo. Diving Forces1 Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi2 Tingkat Egoisme Sektoral3 Efektivitas Koordinasi/Komunikasi Kebijakan Antar Lembaga4 Efektivitas Harmonisasi dalam Perumusan Peraturan/Kebijakan5 Ketepatan Persepsi/Orientasi terhadap Peraturan/ Kebijakan6 Kadar Budaya Akademik Dalam Siklus Kebijakan/ Pengambilan Keputusan7 Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan8 Efektivitas Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan9 Keluasan Networking & Kerjasama Antar Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan10 Efektivitas Partisipasi Masyarakat dalam Perumusan hingga ImplementasiPeraturan/Kebijakan11 Ketersediaan dan Tingkat Dukungan Sumber Daya Kajian/Litbang Kebijakan(SDM, Anggaran)C. Analisis Hubungan Antar Driving Forces (DF)Terhadap Driving Forces yang telah ditentukan diatas, dilakukan analisishubungan atau keterkaitan antar Driving Forces secara non-linier, yakni dengan caraberpikir serba sistem (systems thinking) menggunakan piranti CLD (causal loops diagram).Metode ini merupakan pergeseran pola pikir linier ke pola pikir baru yang bersifat sistemik,
  49. 49. 37holistik, saling terkait (inter-connectedness), serta mengkombinasikan antara berpikiranalitikal dengan berpikir sintetikal. CLD sendiri merupakan cara yang tepat dan efektifuntuk menggambarkan secara ringkas pernyataan penyebab (causes) danmengidentifikasikan proses-proses balikan (Sumber: LAN, Modul Diklatpim II).Adapun evaluasi dan penilaian driving forces dengan teknik non-linier dapat dilihatsebagai berikut:Gambar 3.1.Evaluasi dan Penilaian Driving Force Dengan Teknik Non-linierDari analisis CLD diatas kemudian dihitung jumlah loops yang mencerminkanvariabel pengungkit sebagai berikut:TingkatKemampuan/KapasitasLegislasiTingkat EgoismeSektoralEfektivitasKoordinasi/KomunikasiKebijakanAntar LembagaEfektivitas HarmonisasidalamPerumusanPeraturan/KebijakanKetepatanPersepsi/OrientasiterhadapPeraturan/ KebijakanKadar Budaya AkademikDalamSiklus Kebijakan/PengambilanKeputusanTingkat DukunganKajian/LitbangKebijakanEfektivitas LembagaKajian/LitbangKebijakanKeluasanNetworking&Kerjasama Antar LembagaKajian/LitbangKebijakanEfektivitas PartisipasiMasyarakatdalamPerumusanhinggaImplementasiPeraturan/KebijakanKetersediaandanTingkatDukunganSumber DayaKajian/LitbangKebijakanSSSSSSSSSSSSSSSSSOSR1B1SOB2SSR2SSR3R5SR4SS R7SSOOR6SR8SSOB3
  50. 50. 38Tabel 3.2. Analisis LeverageNo Driving ForcesJumlah &Panjang LoopsRanking1 Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi 34/122 52 Tingkat Egoisme Sektoral 42/142 13 Efektivitas Koordinasi/Komunikasi KebijakanAntar Lembaga33/123 64 Efektivitas Harmonisasi dalam PerumusanPeraturan/Kebijakan36/129 35 Ketepatan Persepsi/Orientasi terhadap Peraturan/Kebijakan– 96 Kadar Budaya Akademik Dalam Siklus Kebijakan/Pengambilan Keputusan35/118 47 Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan 37/126 28 Efektivitas Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan 4/6 79 Keluasan Networking & Kerjasama AntarLembaga Kajian/Litbang Kebijakan4/6 710 Efektivitas Partisipasi Masyarakat dalamPerumusan hingga Implementasi Peraturan/Kebijakan1/1 811 Ketersediaan dan Tingkat Dukungan SumberDaya Kajian/Litbang Kebijakan (SDM, Anggaran)1/1 8Dari analisis perbandingan tersebut dapat ditemukan 5 (lima) driving forces yangpaling berpengaruh, yakni: 1) Tingkat Egoisme Sektoral, 2) Tingkat DukunganKajian/Litbang Kebijakan, 3) Efektivitas Harmonisasi dalam PerumusanPeraturan/Kebijakan, 4) Kadar Budaya Akademik Dalam Siklus Kebijakan/PengambilanKeputusan, serta 5) Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi. Selanjutnya, dari kelimadriving forces tersebut diambil 2 (dua) urutan teratas (driving forces utama) yang diyakinimerupakan faktor pengungkit kunci (key leverage) dalam mewujudkan masa depanperaturan perundang-undangan dan lebijakan nasional bidang administrasi negara yangberkualitas.Jika digambarkan uses tree-nya, kedua faktor pengungkit tersebut dapat dilihatpada skema dibawah ini.
  51. 51. 39Leverage 1: Tingkat Egoisme SektoralLeverage 2: Tingkat Dukungan Kajian/Litbang KebijakanD. Menyusun Matriks SkenarioKedua leverage diatas selanjutnya akan dimanfaatkan sebagai sumbu axis (X) danordinat (Y) dalam penyusunan matriks skenario. Prioritas pertama atau leverage tertinggiyakni “Tingkat Egoisme Sektoral” akan ditempatkan pada sumbu X, sedangkan variabel“Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan” akan berada pada sumbu Y, dengan masing-masing memiliki titik ekstrim negatif (kiri, bawah) dan titik ekstrim positif (kanan, atas).Tingkat Egoisme SektoralEfektivitas HarmonisasidalamPerumusan Peraturan/Kebijakan(Efektivitas Koordinasi/KomunikasiKebijakan Antar Lembaga)(Tingkat Egoisme Sektoral)Efektivitas Koordinasi/KomunikasiKebijakan Antar Lembaga(Efektivitas HarmonisasidalamPerumusan Peraturan/Kebijakan)(Kadar Budaya Akademik DalamSiklus Kebijakan/ Pengambilan Keputusan)(Tingkat Egoisme Sektoral)Kadar Budaya Akademik DalamSiklus Kebijakan/ Pengambilan Keputusan(Efektivitas Koordinasi/KomunikasiKebijakan Antar Lembaga)(Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan)(Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi)Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan(Efektivitas HarmonisasidalamPerumusan Peraturan/Kebijakan)Efektivitas Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan(Kadar Budaya Akademik DalamSiklus Kebijakan/ Pengambilan Keputusan)Keluasan Networking & Kerjasama Antar Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan(Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi)Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi(Efektivitas HarmonisasidalamPerumusan Peraturan/Kebijakan)(Tingkat Dukungan Kajian/Litbang Kebijakan)(Tingkat Egoisme Sektoral)Tingkat DukunganKajian/Litbang KebijakanEfektivitas HarmonisasidalamPerumusanPeraturan/KebijakanEfektivitas Koordinasi/Komunikasi KebijakanAntar LembagaTingkat Egoisme SektoralEfektivitas Lembaga Kajian/LitbangKebijakan(KeluasanNetworking& Kerjasama Antar Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan)(Tingkat Dukungan Kajian/LitbangKebijakan)Kadar Budaya Akademik DalamSiklus Kebijakan/ PengambilanKeputusan(Efektivitas Koordinasi/KomunikasiKebijakanAntar Lembaga)(Tingkat DukunganKajian/LitbangKebijakan)(Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi)Keluasan Networking& Kerjasama Antar Lembaga Kajian/LitbangKebijakan(Efektivitas Lembaga Kajian/Litbang Kebijakan)(Tingkat DukunganKajian/Litbang Kebijakan)Tingkat Kemampuan/Kapasitas Legislasi(Efektivitas HarmonisasidalamPerumusanPeraturan/Kebijakan)(Tingkat DukunganKajian/Litbang Kebijakan)(Tingkat Egoisme Sektoral)
  52. 52. 40Gambar 3.2.Matriks SkenarioE. Menentukan Ciri-Ciri KutubDari matriks skenario diatas terdapat 4 (empat) titik ekstrem yang terletak padaujung kanan dan ujung kiri untuk variabel tingkat egoisme sektoral, serta ujung atas danujung bawah untuk variabel dukungan kajian/litbang kebijakan. Adapun ciri-ciri setiap kutubdapat dijelaskan sebagai berikut:1. Kutub Kanan (Nihil Egoisme Sektoral), ciri-cirinya adalah:• Jumlah aturan tidak banyak, cukup yang memiliki keterkaitan antar instansi atauyang benar-benar dibutuhkan oleh masyarakat;• Perumusan kebijakan selalu dilakukan dalam sebuah forum kebijakan secarainklusif;• Dalam pembahasan rancangan peraturan, setiap instansi atau tokoh individual lebihmengedepankan kepentingan nasional dibanding kepentingan pribadi ataugolongan;• Produk hukum atau regulasi yang dihasilkan cenderung tidak ada penolakan atauperlawanan dari stakeholders yang terkena regulasi tersebut.

×