Cuaderno Europeo 6: Políticas de inclusión activas en el plano local

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Cuaderno Europeo 6: Políticas de inclusión activas en el plano local

  1. 1. Cuaderno europeo 6 6
  2. 2. 6 Cuaderno europeo 6 Políticas de inclusión activa en el plano local Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o parcial de este libro, por ningún medio electrónico o mecánico, sin el permiso por escrito del editor. Autores: Elvira González Gago, Marta Fernández Prat y Miguel Laparra y Begoña Pérez Coordinador: José Manuel Fresno © Fundación Luis Vives, abril de 2009 Diseño portada e interior, maquetación y producción: Aula Documental de Investigación Impreso en España Depósito legal: GU-172/2009 ISBN: 978-84-692-2099-3 www.fundacionluisvives.org La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comunidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013). Esta publicación no refleja necesariamente las opiniones de la Comisión Europea.
  3. 3. Cuaderno Europeo 6: Políticas de inclusión activa en el plano local 6
  4. 4. La presente publicación está financiada en el marco del Programa de la Comu- nidad Europea para el Empleo y la Solidaridad Social (2007-2013). El programa está gestionado por la Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Igual- dad de Oportunidades de la Comisión Europea. Fue creado para contribuir a que se alcancen los objetivos de la Unión Europea en materia de empleo y asuntos sociales, como se establece en la Agenda Social y, de este modo, con- tribuir a alcanzar los objetivos de la Estrategia de Lisboa en dichos ámbitos. El Programa septenal está destinado a todas las partes interesadas que puedan contribuir a conformar una legislación y unas políticas sociales y de empleo adecuadas y efectivas en los veintisiete Estados miembros de la UE, los países de la AELC-EEE y los países candidatos y precandidatos a la adhesión a la UE. La misión del programa PROGRESS es fortalecer la contribución de la UE para apoyar los compromisos y los esfuerzos de los Estados miembros por crear más y mejores empleos, así como para formar una sociedad más cohesiva. En este sentido, PROGRESS servirá para lograr los siguientes objetivos: – Ofrecer análisis y asesoramiento político sobre las áreas de actividad de PROGRESS; – Supervisar e informar sobre la aplicación de la legislación y las políticas comunitarias en las áreas de actividad de PROGRESS; – Promover la transferencia, el aprendizaje y el apoyo de políticas entre los Estados miembros en lo relativo a los objetivos y prioridades co- munitarios; y – Divulgar los puntos de vista de las partes interesadas, así como de la sociedad en general Para más información al respecto, consulte: http://ec.europa.eu/employment_social/progress/index_en.html
  5. 5. Índice Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Oscar Alzaga Villaamil, Presidente del Patronato de la Fundación Luis Vives Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Capítulo 1 . La inclusión social en el ámbito local: las políticas . . . . . . . . . . . . 17 Elvira González Gago, Centro de estudios Económicos Tomillo 1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 1.1. ¿Qué es “lo local”? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 1.2. ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 2. Marco competencial, normativas y recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.1. Las competencias locales según la LBRL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 2.2. El desarrollo de este marco competencial. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 2.3. Recapitulemos, ¿qué margen de actuación? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 3. Estrategias y planes locales de inclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 3.1. Algunas ideas clave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 3.2. Los elementos de una estrategia o plan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42 3.3. Una reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Capítulo 2 . La inclusión social en el ámbito local: los mecanismos y sistemas de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47 Marta Fernández Prat, Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) 1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 2. La inclusión social en el ámbito local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50 2.1. La gobernanza: una filosofía de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 2.2. La coherencia de las políticas inclusivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
  6. 6. 3. La coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales. . . . . . . . . 57 3.1. El impulso autonómico para el desarrollo de los planes locales de inclusión. . . . . . . . 58 3.2. Fórmulas y objetivos de coordinación entre comunidades autónomas y gobiernos locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59 4. El partenariado y la cooperación con los actores clave en los planes de inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.1. El partenariado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 4.2. Los actores clave de la inclusión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 4.3. El rol de los actores en la estructura organizativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 4.4. La importancia del liderazgo en los planes y estrategias de inclusión social . . . . . . . . 69 5. La ciudadanía activa y la participación de las personas excluidas . . . . . . . . . . . . 70 5.1. Las personas en riesgo o situación de exclusión social como sujetos . . . . . . . . . . . . . . . 71 6. Estrategias de sensibilización y de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 6.1. Mecanismos de comunicación y sensibilización. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73 Capítulo 3 . Abordar la realidad de la exclusión social en España a nivel local . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Miguel Laparra y Begoña Pérez, Universidad Pública de Navarra 1. Introducción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79 2. La dinámica de la exclusión y los itinerarios de incorporación . . . . . . . . . . . . . . . 85 2.1. La diversidad de colectivos con distintas dinámicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88 3. Convivencia y gestión de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.1. Inmigración . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90 3.2. Comunidad gitana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 4. La reproducción de la exclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.1. La herencia social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.2. Valores familiares y modelos educativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 4.3. La ausencia de familia y los sucesos trágicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.4. Actitudes y estrategias de los afectados frente a la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 4.5. Las actitudes de discriminación de la sociedad, los etiquetajes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96 4.6. La reproducción de la exclusión social en el territorio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
  7. 7. Políticas de inclusión activa en el plano local 5. El factor territorial: exclusión urbana y rural . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6. La perspectiva de género de la exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 6.1. Los hogares monoparentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100 6.2. La prostitución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 7. La edad como factor de exclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 7.1. Las personas mayores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 7.2. Los jóvenes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104 8. Estrategias de inclusión activa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 8.1. Los sectores excluidos y el empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108 8.2. Una concepción más amplia de la activación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 110 9. Algunos datos sobre la exclusión en España . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 [5]
  8. 8. Políticas de inclusión activa en el plano local Presentación Desde la puesta en marcha de la Estrategia de Lisboa en el año 2000, la reducción de los niveles de pobreza y exclusión social se ha convertido en uno de los objetivos de la Unión Europea y de sus Estados miembros. Los Estados modernos europeos, que se caracterizan no solo por ser democráticos y de derecho sino también sociales, tienen que esforzarse por reducir las desigualdades e incrementar los niveles de protección de los ciudadanos, dado que esta es la mejor manera de prevenir la pobreza y la exclusión social. Los objetivos de la Estrategia de Lisboa en materia de inclusión social no solamente no han avanzado de acuerdo a lo previsto, sino que en muchas ocasiones han carecido de decisiones más ambiciosas y valientes, de la dotación de recursos necesarios y de los mecanismos que permitan hacerlos efectivos. De hecho, en la última década, no se ha logrado reducir sustancialmente las tasas de pobreza ni en nuestro país ni en el conjunto de la Unión Europea. Desde la aprobación de la Estrategia de Lisboa en el año 2001, los Estados miembros han puesto en marcha periódicamente Planes Nacionales de Acción para la inclusión social. Dichos planes, en el caso español, se han replicado en buena medida también en el nivel autonómico y puntualmente en el municipal. Sin embargo, distintos análisis cons- tatan la dificultad de llevarlos a la práctica, hecho que lógicamente solo es posible en la medida en que se dé una participación activa del plano local. En este cuaderno se profundiza precisamente en los aspectos que son esenciales para impulsar la inclusión en el ámbito local, abordando este asunto desde una triple perspec- tiva: desde el ángulo de las políticas municipales y sus competencias, desde las estruc- turas, procesos y mecanismos de trabajo para hacerlas efectivas y, finalmente, desde las problemáticas y temas clave en los que estas deben centrarse. Esta publicación se enmarca, justamente, en el proyecto europeo “A favor de la inclu- sión social” que se va a desarrollar durante los años 2009 y 2010 con la cofinanciación de la Unión Europea y el apoyo del Ministerio de Sanidad y Política Social, de la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España, de la Federación Española de Municipios y Provincias y de la Obra Social Caixa Galicia. Además, en su ejecución partici- parán un buen número de comunidades autónomas, una nutrida representación de mu- nicipios del conjunto del la geográfica española, las redes de lucha contra la pobreza y la exclusión social autonómicas y otros actores sociales como los medios de comunicación, el mundo académico o las personas en situación y/o riesgo de exclusión social. [7]
  9. 9. Queremos agradecer la colaboración a todas las entidades que hacen posible este proyecto y, especialmente, a los autores que han puesto su saber y conocimiento en los textos que se han incluido en este cuaderno: Elvira González Gago, investigadora del Cen- tro de estudios Económicos Tomillo, Marta Fernández Prat, investigadora del Instituto de Gobierno y Políticas Públicas (IGOP) de la Universidad Autónoma de Barcelona, y Miguel Laparra y Begoña Pérez, investigadores de la Universidad Pública de Navarra. También, cómo no, a todas las personas que con sus comentarios y sugerencias han contribuido a mejorar y enriquecer los textos iniciales. La Fundación Luis Vives, como entidad que construye puentes y facilita alianzas en pro del fortalecimiento del Tercer Sector y la dinamización de la acción social, espera que este cuaderno y el proyecto “A favor de la inclusión social” en cuyo marco se desarrolla contri- buyan, en un momento precisamente adverso, a encontrar vías para una actuación más activa y decidida en la lucha contra la exclusión desde el plano local. Oscar Alzaga Villaamil Presidente del Patronato de la Fundación Luis Vives [8]
  10. 10. Introducción
  11. 11. Políticas de inclusión activa en el plano local Introducción A partir de las bases legales del Tratado de Niza (artículos 136 y 137), la Estrategia Eu- ropea de Protección e Inclusión Social, concebida en el marco de los objetivos de Lisboa, impulsó políticas coordinadas entre los Estados miembros de la Unión Europea para lu- char contra la exclusión social a nivel europeo. La erradicación de la pobreza y la lucha contra la exclusión social se incluyeron como objetivos políticos comunes para todos los estados de la Unión. Para conseguir estos objetivos, los gobiernos se “auto-obligaron” a elaborar y poner en marcha con carácter periódico Planes Nacionales de Acción para la inclusión social (PNAin) y se dotaron de un mecanismo conjunto de refuerzo y coordinación llamado Mé- todo Abierto de Coordinación. Fruto de este mecanismo surgen los informes conjuntos anuales de protección social e inclusión social, las revisiones entre pares conocidas como los peer review y otras acciones coordinadas por la Comisión Europea basadas sobre todo en el establecimiento de objetivos conjuntos acordados voluntariamente por los Estados miembros más que en medidas de cumplimiento obligatorio. En reiterados informes europeos, se ha insistido en que uno de los grandes retos de la Estrategia Europea de Inclusión Social es conseguir que esta transcienda del plano na- cional al plano local. Por ejemplo, el informe conjunto sobre protección social e inclusión social de 2007 proponía la introducción de diversas mejoras en el ciclo 2008-2010, entre ellas, “Nuevas mejoras de la gobernanza, con una participación continua de las partes intere- sadas, incluidas las autoridades locales, en el ciclo de medidas del método abierto de coordi- nación.”; el nuevo informe conjunto de 2009 sigue en esta línea, destacando que “algunos Estados miembros han procurado que en el ejercicio de elaboración de estrategias renovadas participen las partes interesadas y, en cierta medida, el conjunto de los ciudadanos. Las auto- ridades regionales y locales colaboran cada vez más en este proceso, aunque no lo suficiente”. Con frecuencia, las políticas de inclusión social y protección social, que se desarrollan a nivel local, no estan suficientemente alineadas ni en sinergia con los objetivos nacionales y europeos, y viceversa. En el año 2007, se puso en marcha el proyecto europeo A favor de la inclusión social cuyo objetivo era precisamente desarrollar una serie de acciones, fundamentalmente se- minarios en el plano autonómico, con objeto de acercar la Estrategia Europea de Inclu- [11]
  12. 12. Introducción sión Social al plano autonómico. Este proyecto, liderado por la Fundación Luis Vives en colaboración con el entonces Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, concretamente la Dirección General de Política Social, con la Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social en España y la Obra Social Caixa Galicia, movilizó a más de 1.500 personas procedentes de 800 entidades públicas y privadas. A lo largo de este proyecto, se tomó conciencia de dos cuestiones sobre las que era prioritario trabajar en el futuro: en primer lugar, la necesidad de contar con una parti- cipación, protagonismo e implicación más activa del plano municipal; en segundo lu- gar, la conveniencia de fomentar el intercambio, la cooperación y el trabajo sobre temas conjuntos desde la perspectiva interautonómica, hecho que favorecería el aprendizaje y enriquecimiento mutuo. Fruto de estas dos constataciones, se planteó la continuación de la iniciativa A favor de la inclusión social para los años 2009 y 2010 con la intención de situar la lógica del Méto- do Abierto de Coordinación dentro de un marco de acciones e iniciativas que permitan desarrollar conocimientos e intercambios de experiencias sobre la base de objetivos co- múnmente compartidos. A lo largo del proyecto 2007, las personas que participaron en las sesiones de debate priorizaron una serie de temas y cuestiones, que son precisamente las que se tratan en los contenidos de esta publicación y que se discutirán a lo largo de 2009 en los distintos seminarios de debate. Este proyecto llega en un momento muy adecuado: por una parte, nos situamos en un rápido cambio de ciclo económico en el que la crisis financiera trae consigo no solo un aumento del desempleo, sino un mayor empobrecimiento de las personas, un in- cremento de la precarización y lógicamente una mayor demanda de protección social, problemas todos ellos que se evidencian fundamentalmente en el plano local. Por otra parte, en el debate político y social emerge cada vez con más fuerza la importancia y el protagonismo del plano municipal a la hora de enfocar cualquier medida de inclusión; es en el ámbito de lo local donde más se evidencian las situaciones de exclusión y, por lo tanto, este nivel tiene un protagonismo fundamental a la hora de promover unos altos niveles de inclusión social. En un momento en el que se discuten los propios modelos de crecimiento, la cuestión clave se centra en cómo conseguir que la protección social y la inclusión social se tengan en cuenta en todas las políticas de empleo y desarrollo económico. Esto conllevaría lógi- camente a promover modelos de desarrollo inclusivos; es evidente que en este punto el plano local tiene mucho que aportar. Lo mismo sucede con el debate sobre la flexicurity en el que, tal y como insiste un reciente informe de la Comisión Europea1, las sinergias entre las políticas de crecimiento y empleo, y las políticas de inclusión no siempre son positivas. Además, este proyecto también es oportuno en un contexto en el que se po- nen en juego de modo especialmente relevante aspectos que a lo largo de estos años han estado presentes en el debate europeo; este es el caso por ejemplo de cómo garan- 1 Feeeding in and feeding out. The extent of synergies between growth and jobs, policies and social inclusion policies across the EU. DG employment social affairs and equal opportunities. Febrero 2008 [12]
  13. 13. Políticas de inclusión activa en el plano local tizar la viabilidad financiera de los servicios de protección social y al mismo tiempo unos adecuados ingresos a todas las personas, requisito fundamental para evitar la exclusión extrema. Conviene aclarar que, cuando hablamos aquí del plano local, no nos estamos refirien- do única y exclusivamente al nivel municipal, sino a todos aquellos niveles de actuación que estan por debajo del autonómico, sean estos cabildos, mancomunidades, concellos, diputaciones u otras formas administrativas territoriales. No es el objeto de este documento, ni del proyecto que se desarrolla, fomentar planes de inclusión en el ámbito local como solución ideal a los problemas de pobreza y exclu- sión social. Como bien es sabido, los planes pueden ayudar si son congruentes, se im- plementan con los mecanismos adecuados y cuentan con los recursos suficientes, pero la mera existencia de planes no garantiza que se reduzcan las situaciones de pobreza o exclusión social. Se trabaja más bien sobre la idea de que es necesario el impulso desde el plano municipal de políticas activas, que pueden tomar la forma de planes, estrategias, medidas, etc. que se desarrollen de modo integrado y que tengan por objeto conseguir mayores niveles de protección y de inclusión social. Como nos recuerda la Recomendación de la Comisión Europea sobre incluisión acti- va2 para asegurar la efectividad de las políticas integrales activas de inclusión social, son necesarios al menos cuatro elementos: • Que haya un diseño político congruente en el que se tengan en cuenta de modo adecuado los tres ámbitos de la estrategia de inclusión activa (apoyo con ingresos adecuados, mercados laborales inclusivos, acceso a unos servicios de calidad) con una visión conjunta de la integración económica y social de las personas en des- ventaja y sus posibles interrelaciones. • Que las acciones se implementen de modo integral en los tres ámbitos de la inclu- sión activa, abordando las múltiples causas de la pobreza y de la exclusión social, y reforzando la coordinación entre las agencias que desarrollan esas políticas. • Que haya una coordinación política en los distintos niveles administrativos, local, regional, nacional y europeo con objeto de respetar los roles, competencias y prio- ridades. • Que se refuerce la participación activa de todos los actores relevantes en la planifi- cación implementación y evaluación de las estrategias, incluyendo aquellos afecta- dos por la pobreza y la exclusión social, los agentes sociales, las organizaciones no gubernamenmtales, los provisores de servicios. 2 Commision recomendation on the active inclusión of people excluded from the labour market (mirar la fecha y poner cita completa [13]
  14. 14. Introducción Además, es necesario respetar una serie de principios transversales fundamentales para garantizar las políticas de inclusión activa, tales como: • Garantizar el cumplimento de los derechos fundamentales de las personas. • Promover el enfoque de género y la igualdad de oportunidades para todas las per- sonas. • Prestar especial atención a la complejidad de las múltiples desventajas y a las situa- ciones específicas y necesidades de los distintos grupos vulnerables. • Tener en cuenta las circunstancias locales y regionales para mejorar la cohesión territorial. • Tener en cuenta la perspectiva a largo plazo de las políticas sociales y de empleo, de modo que puedan apoyar la solidaridad intergeneracional y romper el círculo de la transmisión de la pobreza intergeneracional. La propuesta de Informe conjunto de protección e inclusión social del año 20093 hace especial insistencia en la necesidad de mejorar los servicios de atención primaria, en as- pectos como los de la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades, los de la educación, los cuidados de larga duración y en la necesidad de una mejor coordinación de los recursos existentes. Este informe enfatiza que esta coordinación debe de darse especialmente en el plano local. Este cuaderno pretende servir de soporte documental para alimentar el debate y la reflexión; por eso, sin renunciar a la profundidad de los contenidos, se ha escrito con un lenguaje claro y directo identificando temas para el debate y planteando preguntas para la reflexión. Su contenido se ha estructurado en tres partes teniendo en cuenta las apor- taciones de los participantes en el proyecto de 2007. La primera de ellas se centra en las políticas de inclusión desde el plano de lo local, para lo cual clarifica el concepto de “lo local”, de sus competencias en materia de inclusión y de protección social, y de los márgenes de actución desde los que se puede operar. Se hacen recomendaciones precisas para la integración de distintas medidas, las oportuni- dades del liderazgo local, especialmente en los servicios sociales; también se tratan temas como la participación de la sociedad civil o la coordinación y cooperación. El segundo capítulo pone el acento en los mecanismos y sistemas de trabajo, ana- lizando cuáles son los espacios desde los que se debe plantear la inclusión en el plano local, profundizando en la cuestión de la gobernanza como filosofía y modo de hacer y la necesaria coherencia de las políticas en los planteamientos y métodos de trabajo. Se proponen esquemas y mecanismos de coordinación entre el plano autonómico y el municipal, profundizando en las estrategias de partenariado y planteando los retos de 3 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. Proposal for the Joint Report on Social Protection and Social Inclusion 2009. Bruselas 13 de febrero de 2009. [14]
  15. 15. Políticas de inclusión activa en el plano local fomentar una ciudadanía activa, sobre todo de las personas excluidas. Por último, se hace referencia a la necesidad de establecer estrategias de sensibilización y comunicación que acompañen el resto de medidas. Finalmente, el tercer apartado profundiza de modo comprensivo en el fenómeno de la exclusión en el plano local, en sus problemáticas y en las maneras de abordarlo. Partiendo de los ejes básicos de la exclusión (económico, político y social-relacional), se profundiza primero en las distintas dimensiones de la exclusión y sus consecuencias para después analizar las dinámicas de la exclusión, mostrando cómo dichas dinámicas pueden ser va- riadas en función de distintas personas y colectivos. Posteriormente se analizan cuestio- nes qaue afectan a la exclusión como son el fenómeno de la diversidad, la reproducción de la exclusión y sus causas, y cómo la dimensión territorial afecta en estos procesos; así mismo, se profundiza en el fenómeno de la exclusión desde la perspectiva de género y de edad. Por último, se reflexiona sobre las estrategias de inclusión activa, desde un enfoque amplio del concepto de activación. [15]
  16. 16. La inclusión social en el ámbito local: las políticas 1
  17. 17. Políticas de inclusión activa en el plano local La inclusión social en el ámbito local: las políticas Elvira González Gago Directora de producción Centro de Estudios Económicos Tomillo 1 . Introducción La Estrategia Europea por la Inclusión Social está en la base de la elaboración de los Planes Nacionales de Acción para la Inclusión Social (PNAin), de muchos planes regiona- les y de algunos locales. De hecho, entre las medidas del PNAin vigente (2008-2010) en su apartado de Gobernanza Acciones de coordinación, participación, información y difusión, destaca la de “(…) impulsar el desarrollo de Planes de Inclusión Social por las Corporacio- nes Locales”. En general, se ha convenido que la exclusión social es un fenómeno multidimensional y estructural, cuyo estudio obliga a incluir en el enunciado de sus causas algunos factores esenciales, además de la consabida pobreza económica, tales como: las dificultades de acceso a un empleo decente, a una vivienda digna, las deficiencias en la salud, la educa- ción y las relaciones sociales, incluidas las desigualdades entre mujeres y hombres1. En este sentido, los planes o estrategias nacionales, regionales y locales de inclusión social tratan de fusionar las estrategias, programas, actuaciones y presupuestos de las diferentes áreas de acción de las políticas públicas, superando por tanto el enfoque sectorial que asigna a los servicios sociales la responsabilidad exclusiva de atender a este fenómeno y tratando de superar también la dificultad que supone a menudo la tradicional departa- mentalización para la atención integral de las personas. Esta atención integral y adaptada a las situaciones solo se puede proveer desde la cer- canía, desde la proximidad. Como señala Subirats, “el bienestar hoy está pasando de ser una reivindicación global a convertirse, cada vez más, en una demanda personal y comu- nitaria, articulada alrededor de la vida cotidiana y en los espacios de proximidad, (…) asu- miendo así los gobiernos y servicios descentralizados una nueva dimensión en su papel de distribuidores de bienestar comunitario”2. De hecho, y como se verá más adelante, se cuenta ya con una dilatada experiencia en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el ámbito local; si bien el término “exclusión social” es relativamente nuevo, la realidad a la que alude no lo es tanto, ni tampoco los esfuerzos por atenderla. 1 Ver Cuaderno Europeo 4, de la Fundación Luis Vives, capítulo I. Pobreza y exclusión: Conceptos y procesos. 2 Subirats, J. (IGOP):“El nuevo papel de los gobiernos locales desde la proximidad y la implicación ciudadana” [19]
  18. 18. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas El objetivo de este capítulo es ofrecer elementos para el debate sobre qué pueden y deben legalmente hacer las entidades locales por la inclusión social dentro de sus territo- rios, qué sería deseable y/o factible que pudieran hacer, por un lado; y, por otro, qué están haciendo y cómo, qué sería deseable que hicieran y cómo. Antes de entrar a analizar estas cuestiones, este primer apartado concreta a qué nos refe- rimos con “lo local”, detallando la tipología de entidades territoriales, siempre desde lo públi- co, y se reflexiona sobre la pertinencia de abordar la inclusión social desde dichos ámbitos. El apartado segundo hace una revisión de los marcos normativos relacionados con las políticas vinculadas a la inclusión social, con el objetivo de determinar el marco competen- cial de las entidades locales, previsto tanto en las leyes estatales como en las de las CCAA, es decir, trata de responder a la pregunta: ¿qué pueden y deben hacer legalmente las enti- dades locales por la inclusión social? Se revisan, así, además de la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), las demás leyes estatales de todas las temáticas relacionadas con las políticas de inclusión social y se describen las competencias recogidas en ellas respecto a las enti- dades locales. Se concreta, por tanto, el papel de las entidades locales en las políticas de servicios sociales, empleo, educación, salud, dependencia, suelo y en la de igualdad entre hombres y mujeres. Se ofrecen también ejemplos concretos de desarrollos normativos de las CCAA, en los que amplían las competencias de las entidades locales. Visto el marco competencial, es decir ¿qué pueden y deben hacer?, el apartado terce- ro se centra en las estrategias de inclusión social locales, es decir, ¿qué y cómo lo están haciendo las entidades locales? Con la revisión de algunas estrategias/planes y de las re- flexiones de los propios profesionales de la inclusión social, se identifican aspectos clave de las estrategias / planes de inclusión social locales. 1 .1 . ¿Qué es “lo local”? El sector público local está integrado por una pluralidad de entes, con distintos tama- ños y funciones, que cuentan con sus propios órganos de gobierno y administración. Las entidades locales son personas jurídicas de naturaleza pública, dotadas de capacidad jurí- dica plena para el cumplimiento de sus fines. La Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local 7/1985 (LBRL), referente básico para la regulación de todo lo que tiene que ver con “lo local”, delimita la tipología de entidades locales, diferenciando entre entidades locales territoriales y otros tipos de entidades locales. Son entidades locales territoriales: a . El Municipio b . La Provincia c . La Isla en los archipiélagos balear y canario. [20]
  19. 19. Políticas de inclusión activa en el plano local Otros tipos de entidades locales: a . Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o recono- cidas por las comunidades autónomas (pueden ser caseríos, concejos, parro- quias, pedanías, aldeas, barrios, etc.). b . Las Comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios, instituidas por las comunidades autónomas de conformidad con esta Ley y los correspon- dientes Estatutos de Autonomía. c . Las áreas metropolitanas. d . Las mancomunidades de municipios. En España existen más de 8.000 municipios, 53 diputaciones, consejos y cabildos, más de 900 mancomunidades, 50 comarcas, 70 agrupaciones de municipios, 3.700 entidades locales menores y 2 áreas metropolitanas3. Como se puede ver en el gráfico, según datos del Padrón Municipal del INE de 2008, el porcentaje de municipios de tamaño menor a los 20.000 habitantes es del 95%, y acogen al 32% de la población; el 28% de la población vive en municipios de entre 20.000 y 100.000 habitantes, que suponen el 4% del total de municipios; de forma que el restante 40% de la población está en municipios mayores de 100.000 habitantes, que apenas suman el 1% del total de municipios. Porcentaje de población por tamaño de municipio 32% >100.000 habitantes 40% 20.000 - 100.000 habitantes <20.000 habitantes 28% 1 .2 . ¿Por qué hablar de “lo local” en las políticas de inclusión? Los cambios socioeconómicos, demográficos y culturales de los últimos años han dado lugar a la aparición de nuevas desigualdades y, por tanto, de nuevas necesidades, cada vez más heterogéneas y específicas. El tratamiento de unas y otras requiere de res- puestas integradas eficaces que superen el enfoque tradicional de arriba-abajo, por el que las políticas se concebían como globales, universales e iguales para todos. 3 Consultores de Administraciones Públicas, CAP, Grupo Analistas: “Guía de la política pública local”. El siguiente apartado está basado en parte en esta Guía. [21]
  20. 20. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas Si las políticas tradicionales se caracterizan por la sectorialización o departamentali- zación y por una visión más bien administrativista del papel local, su mejora requiere de respuestas integrales, que casan mal con la referida segmentación y necesitan de más operatividad y eficacia. En el ámbito local, esto ha propiciado la atención de necesidades que antes no eran entendidas como propias, de forma que, poco a poco, las entidades lo- cales han ido ampliando sus agendas: por una parte, porque son las que mejor advierten las carencias; y, por otra, porque también son las que mejor pueden atenderlas, adaptan- do sus recursos a esa realidad. 2 . Marco competencial, normativas y recursos 2 .1 . Las competencias locales según la LBRL La LBRL reconoce explícitamente que los municipios son “cauces inmediatos de par- ticipación ciudadana en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con au- tonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades”. La Provincia y, en su caso, la Isla, gozan de idéntica independencia para la gestión de sus respectivos asun- tos (Art. 1). Además, la LBRL recoge que la legislación del Estado y la de las CCAA debe garantizar a los municipios, las provincias y las islas su derecho a intervenir en cuantas cuestiones les afecten directamente, atribuyéndoles las competencias que proceda, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la ges- tión administrativa con los ciudadanos (Art. 2). Esta potestad de las entidades locales es de naturaleza administrativa, no política, a di- ferencia de la de las CCAA, que sí lo es. El poder normativo de las entidades locales es, por tanto, meramente reglamentario o administrativo, ya que estas no participan del poder político del Estado, que se encuentra distribuido entre este y las CCAA. Las competencias de las entidades locales se clasifican en competencias propias y competencias delegadas. Entre las primeras, a su vez, hay que distinguir las competen- cias exclusivas y las competencias concurrentes con las del Estado y las de las CCAA. No obstante, ambos tipos se ejercen siempre bajo los principios de autonomía y bajo la propia responsabilidad. Por su parte, las competencias delegadas, además de la debida coordinación con las demás administraciones públicas, habrán de respetar la potestad de autoorganización de los servicios de la entidad local (Art. 7). 2 .1 .1 . Los municipios La LBRL establece en su Art. 25 que, en términos generales, los municipios, para velar por sus intereses, pueden promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal, y enumera las competencias propias de los municipios. Entre ellas se encuentran materias relacionadas con: el transporte público de viajeros y ordenación del tráfico; la seguridad y protección civil; ordenación urbanística, patrimonio histórico-artístico y medioambiental; [22]
  21. 21. Políticas de inclusión activa en el plano local suministro de agua, tratamiento de residuos, salubridad pública. Aun insistiendo en que en el ejercicio de todas y cada una de ellas se puede y debe tener en cuenta la perspec- tiva de la inclusión social, destacamos aquí las que están más directamente relacionadas con ella: la prestación de los servicios sociales y de promoción, organización y reinserción social; la participación en el funcionamiento de la atención primaria de la salud; la orga- nización de actividades, instalaciones culturales y deportivas y de ocupación del tiempo libre; o la intervención en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria. Además, en su Art. 26, la LBRL establece la obligación de los municipios de prestar un mínimo de servicios en función del tamaño de su población. Destaca, en el contexto de la inclusión, que la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para los municipios con población superior a 20.000 habitantes. Por último, y de forma muy genérica, la LBRL dispone que los municipios pueden tam- bién realizar actividades que complementen las desempeñadas por otras Administracio- nes Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (Art. 28). 2 .1 .2 . Las provincias y las diputaciones provinciales Por otra parte, la LBRL define en su Art. 31 a las provincias como entidades locales determinadas por la agrupación de municipios, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Estos fines confluyen en garantizar los prin- cipios de solidaridad y equilibrio intermunicipales. La administración y el gobierno de las provincias corresponden a las diputaciones u otras corporaciones de carácter representativo, gozando de las competencias que les atribuyan la administración estatal y las CCAA, y como mínimo: la coordinación de los servicios municipales entre sí, para procurar la garantía de una prestación integral y adecuada de los servicios de competencia municipal; la asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los municipios, especialmente a los de menor capacidad económica y de gestión; la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal o supracomarcal; la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio provincial, de acuerdo con las competencias de las demás Administraciones Públicas en este ámbito; en general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la provincia. 2 .1 .3 . Las entidades inframunicipales Son entidades de ámbito inferior al municipal y están reguladas por las CCAA para la administración descentralizada de núcleos de población separados (Art. 45). Las compe- tencias de estas entidades son: la construcción, conservación y reparación de fuentes, la- vaderos y abrevaderos; el sostenimiento de la policía de caminos rurales, montes, fuentes y ríos; la limpieza de calles; la mera administración y conservación de su patrimonio, inclui- do el forestal, y la regulación del aprovechamiento de sus bienes comunales; la ejecución [23]
  22. 22. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas de obras, y la prestación de servicios comprendidos en la competencia municipal y de exclusivo interés de la entidad, cuando no esté a cargo de ello el respectivo municipio. Volviendo al marco de la inclusión social y de las políticas sectoriales relacionadas con su atención, vemos que la LBRL abre la puerta a la posibilidad, por parte de las enti- dades locales, de participar en las políticas de inclusión social, e incluso encargarse de algunos de sus aspectos clave, como la cooperación en el fomento del desarrollo económico y social, la participación en la gestión primaria de la salud, las actividades de cultura y ocio y la educación. Una gran parte de las tareas relacionadas con el “urbanismo inclusivo” están también contempladas en esta ley, aunque sea de forma genérica. Lo más relevante en cuanto a inclusión, no obstante, es que la prestación de servicios sociales solo es obligatoria para los municipios de más de 20.000 habitantes. 2 .2 . El desarrollo de este marco competencial Este marco competencial establecido por la LBRL en 1985 ha sido superado, y se ha venido desarrollando y materializando desde su instauración a través del proceso de des- centralización y de otras leyes estatales. Por su parte, las CCAA también se han encargado de legislar los marcos de actuación en referencia a las diferentes materias, dentro de los que han procedido a dar, también, un papel cada vez más protagonista al ámbito local. El resto de este apartado repasa brevemente las leyes relacionadas con las temáticas que atienden la pobreza y la exclusión social: las leyes autonómicas de servicios sociales, y las leyes estatales de empleo, educación, sanidad, dependencia y suelo, para identificar en ellas el papel que otorgan a las entidades locales. En los casos de educación y sanidad se añade, a modo de ejemplo de desarrollo de estas temáticas, la relación de competen- cias de las entidades locales previstas en una ley autonómica concreta. 2 .2 .1 . Las leyes de servicios sociales de las CCAA Entre 1982 y 1992 se promulgó lo que se llamó “la primera generación” de las 17 leyes de servicios sociales de las respectivas CCAA. En ellas, y ante la ausencia de una Ley Es- tatal de Servicios Sociales, se definen con distinto nivel de detalle y matices, los servicios sociales; los principios inspiradores que han de regir los Sistemas de Servicios Sociales; los elementos configuradores del Sistema; la distribución competencial, la financiación y la representación. Desde entonces, empezando con Galicia en 1993 y acabando con Cataluña en octubre de 2007, han sido aprobadas diez leyes autonómicas de “segunda generación”4; está previsto que otras cuatro sean aprobadas en breve, y anunciado el ini- 4 Cabe destacar que, entre las 10 leyes autonómicas, a fecha de la elaboración de este artículo, se encuentren todas las CCAA uniprovin- ciales. Esto podría apuntar a una mayor dificultad en la organización territorial de los servicios sociales en las CCAA pluriprovinciales. [24]
  23. 23. Políticas de inclusión activa en el plano local cio del proceso de otra más. Galicia, que fue la primera en revisar su ley, de 1993, está in- cluso en proceso de aprobación de una tercera. Las razones que aparecen en los preámbulos de esta segunda generación de leyes, para justificar el cambio normativo aluden a: • Conveniencia de la ampliación de los ámbitos competenciales de las CCAA. • Cambios socioeconómicos y demográficos experimentados, que han dado lugar a la aparición de nuevos focos de necesidades de atención, como el envejecimiento de la población, el papel de las mujeres, la inmigración o la demanda de garantía de igualdad. • El interés de establecer la garantía, más explícita o menos, del derecho subjetivo universal; el reconocimiento de los derechos sociales como derechos de ciudada- nía social. • La universalización de la protección social. • La necesidad de recoger el mayor deseo de participación de los ciudadanos y de las entidades sociales sin ánimo de lucro. • La incorporación del mercado, de las empresas, en los sistemas. • La necesidad de una mejor ordenación y estructuración de los sistemas integrados de Servicios Sociales. • La necesidad de mejorar la articulación territorial desde una definición competen- cial basada en la descentralización y en la subsidiariedad, con mejor coordinación y cooperación. Además, las leyes más recientes van incorporando la necesidad de atención a la de- pendencia, de forma que aquellas que fueron aprobadas al mismo tiempo o después de la Ley de Dependencia5 (Navarra, Cantabria y Cataluña) y las que aún están en proceso de aprobación, ya integran explícitamente tanto en las definiciones, como en los principios y elementos de sus sistemas, las disposiciones de la Ley de Dependencia. Puede que este sea el hito que defina a las Leyes de “tercera generación”, aunque en algunas CCAA no se haya pasado por la segunda6. En términos generales, se aprecian diferencias entre las primeras leyes de segunda generación, de 1992, y las últimas, 2007. La incidencia de los factores mencionados más arriba, que han justificado los cambios normativos era, obviamente, muy diferente al prin- 5 En el apartado 2.2.5 más adelante se incluye una breve mención a la Ley de la Dependencia. 6 Hay que señalar que la ley de la Comunidad de Madrid, de 2003, ya incluye un Título dedicado a la Atención social a la dependencia, aunque, obviamente, no referido a la Ley de Dependencia. Cantabría también disponía de la Ley de Cantabria 6/2001, de 20 de noviembre, de Atención y Protección a las Personas en Situación de Dependencia, anterior por tanto a la ley estatal, que ha sido derogada por la nueva Ley de Derechos y Servicios Sociales de 2007. [25]
  24. 24. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas cipio que al final de este periodo de quince años. Por esta razón, el resto de este apartado se centra en una selección de las leyes autonómicas más recientes: Navarra, Cantabria, Cataluña, Madrid y Asturias. Las competencias locales en las nuevas leyes Con diferentes nombres, el papel que juegan las entidades locales en las leyes de es- tas cinco comunidades se centra en el desarrollo de la atención primaria (o básica, ser- vicios sociales básicos, generales o comunitarios). Como en todo el conjunto de leyes, tal y como lo recoge la LBRL, la titularidad de la atención primaria corresponde a las entidades locales, de acuerdo con los diferentes sistemas de zonificación y unidades de organización básica establecidos. En cambio, la titularidad de los servicios especializados corresponde a las CCAA . En el articulado de estas leyes aparecen explícitas las competencias de los municipios, diputaciones y otras entidades infra- y supramunicipales; se detallan asimismo las funcio- nes de los servicios y programas de la atención primaria o de base. En el cuadro siguiente se presenta la relación de competencias de las entidades locales, tal y como vienen redactadas en las propias leyes. Básicamente y con algunas diferencias entre ellas, serían: (i) detección de necesidades sociales; (ii) planificación/programación de los servicios sociales en sus ámbitos de competencia; (iii) la titularidad y gestión de los servicios sociales de base (de atención primaria o general, de acuerdo con las diferen- tes nomenclaturas); (iv) colaboración con la administración autonómica en el trámite de prestaciones económicas; (v) gestión de los servicios sociales especiales de los que son titulares y (vi) fomento de la participación ciudadana7. La Ley catalana se diferencia del resto en que distingue, en sus artículos 31 y 32, las competencias de los municipios (y de las comarcas, en el caso de municipios de menos de 20.000 habitantes) y de las de los entes locales supramunicipales. Precisamente, de las cinco leyes autonómicas seleccionadas, esta es la única que corresponde a una comuni- dad autónoma pluriprovincial, y en la que las competencias de los entes locales supra- municipales son8: a . Dar apoyo técnico, económico y jurídico a los entes gestores de las áreas básicas de servicios sociales. b . Ofrecer servicios de información y documentación a las áreas básicas de servicios sociales. 7 Esta relación de competencias no difiere mucho de la recogida, por ejemplo, por la Ley castellanomanchega de 1986. 8 Tampoco difiere esta relación sustancialmente de la atribución de competencias a las Diputaciones provinciales hecha, por ejemplo, en la ley de Castilla y León de 1989. [26]
  25. 25. Políticas de inclusión activa en el plano local c . Programar los servicios sociales en su ámbito territorial, de acuerdo con los crite- rios de planificación y coordinación de la Generalidad, el plan estratégico corres- pondiente y la Cartera de servicios sociales, y convocar una mesa territorial con los consejos comarcales y los ayuntamientos de los municipios de más de veinte mil habitantes de su ámbito territorial. d . Promover y gestionar los servicios, prestaciones y recursos propios de la atención social especializada, para garantizar la cobertura de las necesidades sociales de la población de su ámbito territorial. e . Promover el asociacionismo comunitario para conseguir que las necesidades socia- les se cubran y gestionen mejor. [27]
  26. 26. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas Detección de necesidades Planificación / Programación Desarrollo de la Atención Primaria a) El estudio y detección de b) La planificación de los servicios c) El establecimiento de centros y servicios que consti- Madrid, Ley de Servivios Sociales de la necesidades sociales en su sociales en su ámbito de com- tuyen el equipamiento propio de la atención social Comunidad de Madrid, 2003, Art. 46, ámbito territorial. petencia, de acuerdo con las primaria, así como el mantenimiento y la gestión de líneas generales de actuación los mismos. establecidas por la Administra- d) La dotación de personal suficiente y adecuado para ción autonómica. la prestación de los servicios sociales en el nivel de atención social primaria. e) El desarrollo de las funciones correspondientes al nivel de atención social primaria señaladas en la Sección 1.ª del Capítulo IV del Título I. g) La concesión de las prestaciones económicas individua- les de emergencia social y de ayudas económicas tempo- rales que tengan por objeto la integración personal. a) El análisis de las necesidades d) La programación de los servi- c) La titularidad y gestión de los servicios sociales genera- Asturias, Ley de Servivios Sociales, Competencias de las Entidades Locales según las Leyes de Servicios Sociales y de la problemática social cios sociales de su competencia les en los términos establecidos en los artículos 9 y 10 existentes en su ámbito conforme a la planificación de de la presente Ley. territorial. la Administración del Princi- e) La gestión de los programas y de las ayudas económi- pado de Asturias y la coordi- 2003, Art. 7 b) La recogida de información cas que le pueda encomendar la Administración del y datos estadísticos, que nación de sus actividades con Principado de Asturias según se determine mediante se pondrán a disposición las instituciones y asociaciones convenio entre ambas administraciones. de la Administración del privadas en el ámbito de su Principado de Asturias al territorio. objeto de que por parte de esta se puedan incorporar a la planificación general. a) Estudiar y detectar las b) Participar en la planificación d) Crear, mantener y gestionar los servicios sociales de Sociales de la Comunidad Foral necesidades sociales que general de los servicios sociales base de su ámbito territorial. Navarra, Ley de Servicios de Navarra, 2006, Art 39 se produzcan dentro de su realizada por la Administración f) Aprobar la cartera de servicios sociales de ámbito local ámbito territorial. de la Comunidad Foral de cuando pretenda completar en su ámbito territorial la Navarra. cartera de servicios de ámbito general. c) Aprobar planes estratégicos y g) Gestionar las prestaciones de servicios sociales que sectoriales de ámbito local y le correspondan de acuerdo con esta Ley Foral y de programas básicos o comunita- conformidad con lo previsto en la cartera de servicios rios y especializados de ámbito sociales de ámbito general y, en su caso, con su propia local. cartera de servicios sociales. f) La detección precoz de las b) La elaboración y aprobación de d) La creación, el mantenimiento y la gestión de centros chos y Servicios Sociales de Cantabria, Ley de Dere- situaciones de riesgo social planes y programas correspon- de servicios sociales de atención primaria. Cantabria, 2007 individuales y comunitarias. dientes a sus servicios sociales. k) La elaboración y aprobación de sus propias carteras de c) La participación en la planifi- servicios sociales. cación general de los servicios sociales de la Comunidad Autónoma. a) Estudiar y detectar las c) Elaborar planes de actuación b) Crear y gestionar los servicios sociales necesarios, tanto Cataluña, Ley de Servicios Sociales, 2007, Art 31 y 32 necesidades sociales en su local en materia de servicios propios como delegados por otras administraciones, ámbito territorial. sociales y participar, si procede, de acuerdo con la cartera de servicios sociales y el plan en el plan de actuación del área estratégico correspondiente. básica correspondiente. d) Establecer los centros y servicios correspondientes al i) Participar en la elaboración ámbito propio de los servicios sociales básicos. de los planes y programas de e) Cumplir las funciones propias de los servicios sociales la Generalidad en materia de básicos. servicios sociales. [28]
  27. 27. Políticas de inclusión activa en el plano local Participación en atención Colaboración Competencias delegadas Otras especializada Inspección / Control y otras f) La gestión de los equipa- j) La colaboración en h) El fomento de la participación l) Las competencias que, Madrid, Ley de Servivios Sociales de la mientos para la atención las funciones de ciudadana en la prevención y re- en materia de atención a Comunidad de Madrid, 2003, Art. 46, social especializada de inspección y control solución de los problemas sociales menores, atribuye a las titularidad municipal, así de la calidad a las detectados en su territorio. entidades locales la Ley como la de aquellos del que alude el apar- k) La realización de programas de 6/1995, de 28 de marzo, mismo nivel y de titula- tado h) del artículo sensibilización social, de partici- de Garantías de los De- ridad autonómica que se precedente. pación ciudadana, promoción del rechos de la Infancia y la acuerden, en función del asociacionismo, del voluntariado y Adolescencia de la Comu- principio de territorialidad y de otras formas de ayuda mutua y nidad de Madrid. subsidiariedad. heteroayuda. m) Cualesquiera otras com- i) La creación e impulso de los con- petencias que se le sean sejos locales de servicios sociales, atribuidas por disposición regulados en la Sección 2.ª del legal o reglamentaria. Capítulo V del Título I. Asturias, Ley de Servivios Socia- les, 2003, Art. 7 Competencias de las Entidades Locales según las Leyes de Servicios Sociales e) Crear, mantener y gestionar h) El resto de competencias Foral de Navarra, 2006, Art 39 Sociales de la Comunidad Navarra, Ley de Servicios los servicios sociales espe- atribuidas por esta Ley cializados que considere Foral y por el resto del necesarios dentro de su ordenamiento jurídico. ámbito territorial. e) La creación, el manteni- g) La prevención de situaciones j) Coordinar los servicios Cantabria, Ley de Derechos y Servicios Sociales miento y la gestión de de riesgo o exclusión social y el sociales locales, los equi- centros propios de servicios desarrollo de intervenciones que pos profesionales locales sociales de atención espe- faciliten la incorporación social. de los otros sistemas cializada. h) La prevención de situaciones de de bienestar social, las de Cantabria, 2007 discapacidad y de dependencia y entidades asociativas y las el desarrollo de recursos de apoyo que actúan en el ámbito domiciliario y comunitario. de los servicios sociales locales. i) La prevención de situaciones de desprotección y el desarrollo de recursos de apoyo familiar cuando se aprecien situaciones de riesgo para la infancia y la adolescencia, en los términos que establezca la legislación vigente en la materia. f) Promover la creación de los g) Colaborar con la j) Coordinar los servicios sociales k) Las que les atribuyen las Cataluña, Ley de Servicios Sociales, 2007, Art 31 y 32 centros y servicios corres- Administración de locales, los equipos profesionales leyes. pondientes al ámbito propio la Generalidad en locales de los otros sistemas de h) Ejercer las funciones que de los servicios sociales el ejercicio de las bienestar social, las entidades le delegue la Administra- especializados y gestio- funciones de ins- asociativas y las que actúan en el ción de la Generalidad. narlos, en coordinación pección y control en ámbito de los servicios sociales con la Administración de la materia de servicios locales. Generalidad y el ente local sociales. supramunicipal correspon- diente. [29]
  28. 28. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas ¿Un derecho subjetivo? En principio, en estas cinco CCAA se hace explícita la voluntad de ampliar la cobertura de los servicios sociales, aludiendo al principio de universalidad y del derecho subjetivo a la protección y al acceso a los servicios. Excepto en la Ley de la Comunidad de Madrid9, en todas se prevé la construcción de una cartera o catálogo de servicios o prestaciones sociales garantizadas, o fundamentales, o mínimas, que son concebidas como derecho subjetivo. Dichos catálogos han de incluir, como es lógico, los servicios sociales de aten- ción primaria. En cuatro de las leyes modernas se establece, con diferentes redacciones, que este derecho subjetivo es exigible por la ciudadanía a las administraciones que deban sa- tisfacerlo y, en última instancia, ante los tribunales, lo que elimina el carácter mera- mente asistencial de los servicios sociales (redacción de la ley navarra). También se manifiesta la independencia de la garantía de este derecho subjetivo respecto a la disponibilidad presupuestaria, con lo que la dotación económica es ampliable hasta que cubra todas las necesidades. No obstante, las propias leyes incorporan disposiciones de revisión del contenido de esas carteras o catálogos en un plazo determinado. Aunque (por ejemplo la ley catalana) se prevé que la revisión a la baja de las carteras requiere de un amplio consenso, las dis- posiciones de este tipo podrían estar limitando la subjetividad del derecho a los servicios sociales. Por otra parte, hay que recordar que también la propia Ley de Dependencia recoge como derecho subjetivo la promoción de la autonomía personal y la atención a las per- sonas en situación de dependencia. Derecho, por tanto, también exigible a las adminis- traciones y ante los tribunales. En la medida en que estos servicios han sido clasificados o caracterizados como atención primaria (como se ha comentado de la ley catalana), es- taría en manos de las entidades locales contribuir a la garantía de este derecho subjetivo, en los mismos términos que los servicios incluidos en los catálogos de servicios garantiza- dos. Sin embargo, y a pesar de esta garantía, es conocido que la implantación del sistema de dependencia está sufriendo retrasos y dificultades en algunos territorios que estarían poniendo en cuestión la efectividad del derecho subjetivo. Es de destacar aquí que, de las restantes leyes autonómicas de “segunda generación”, solo la del País Vasco contempla el acceso a los servicios sociales como “derecho de la ciudadanía” o “subjetivo”. Sin embargo, en las leyes en proceso de aprobación, como la de Aragón o Castilla y León, ya se incorpora este derecho. 9 La Ley de la Comunidad de Madrid de 2003 recoge en su Art. 10 el “Ámbito subjetivo de aplicación del sistema público de servicios sociales”, aunque no especifica nada más. [30]
  29. 29. Políticas de inclusión activa en el plano local El Plan Concertado A finales de los ochenta, el entonces Ministerio de Asuntos Sociales creó el Plan Con- certado de Prestaciones Básicas de Servicios Sociales, con el fin de establecer un marco de cooperación técnica y económica entre la Administración del Estado y las CCAA, para financiar conjuntamente una Red de Servicios Sociales de atención primaria gestionados por las corporaciones locales, y apoyar así a estas en el desarrollo de sus competencias. Las CCAA han de determinar la cuantía de las aportaciones de las corporaciones locales de su territorio, responsables de cada proyecto, para participar en la cofinanciación. Los proyectos financiados, seleccionados de común acuerdo por el Ministerio y las CCAA, tienen como finalidad la dotación y mantenimiento de centros de servicios so- ciales y equipamientos complementarios, albergues y centros de acogida. Los objetivos generales de los proyectos financiados, según el último Acuerdo de ministros de distribu- ción territorial de los créditos de 2008 son: • Proporcionar a la ciudadanía servicios sociales adecuados que permitan la cobertu- ra de sus necesidades básicas. • Procurar apoyo económico y asistencia técnica a las corporaciones locales en el desarrollo de sus competencias. • Consolidar y ampliar la red básica de servicios sociales municipales, para desarrollar las prestaciones de servicios sociales de atención primaria, entre las que se encuen- tran la ayuda a domicilio y la teleasistencia, previstas en el catálogo de servicios de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en situación de dependencia. Según los datos de las sucesivas memorias del Plan Concertado, la aportación finan- ciera de las propias corporaciones locales, determinada por las leyes de las CCAA, ha sido incluso superior a lo estipulado inicialmente. Así, la aportación de las corporaciones loca- les en 2007 estaría en torno al 60% del total del Plan, con 530 millones de euros; la de las CCAA rondaría el 30%, con más de 230 millones de euros; mientras que la del Ministerio alcanza los 95 millones de euros (el aproximadamente 10% restante)10. 2 .2 .2 . Las Iniciativas Locales de Empleo y el Desarrollo Local La Ley 56/2003 de Empleo hace referencia solo en un artículo al papel de las entidades locales en la política de empleo, aludiendo a la necesidad de ajustarla a las necesidades del territorio, de manera que favorezcan y apoyen las iniciativas de generación de empleo en cada localidad. En esta ley se deja, una vez más, en manos de las CCAA el estableci- miento de sus mecanismos de colaboración con las entidades locales para la ejecución de las políticas activas de empleo (Art. 4). Estos mecanismos han sido desarrollados, en general, en forma de Planes/pactos regionales/integrales por el empleo, que recogen las 10 MEPSYD (2008): Informe de ejecución de las medidas contenidas en el PNAin 2006-2008. [31]
  30. 30. Capítulo 1 La inclusión social en el ámbito local: las políticas mismas políticas activas que tradicionalmente venía implementando el INEM antes del traspaso de competencias. Dentro de dichas estrategias hay tres programas focalizados fundamentalmente en el territorio: 1 . Las Escuelas Taller, las Casas de Oficios y Talleres de Empleo, cuyos proyectos son promovidos en un elevado porcentaje por entidades locales. 2 . Subvenciones del Servicio Estatal de Empleo y de las CCAA, en el ámbito de la cola- boración con las Corporaciones Locales para la contratación de desempleados que realicen obras y servicios de interés general. 3 . Subvenciones públicas para el fomento del desarrollo local e impulso de los proyec- tos y empresas calificados como I+E11, a través de estudios de mercado y campañas para la promoción local y contratación de Agentes de Empleo y Desarrollo Local, cuya misión es colaborar en la promoción e implantación de las políticas activas de empleo relacionadas con la creación de actividad empresarial. 2 .2 .3 . La Ley Orgánica de Educación La Ley Orgánica 2/2006, de Educación, en adelante la LOE, recoge el principio de co- operación y colaboración de las Administraciones educativas con las corporaciones lo- cales en la planificación e implementación de la política educativa (Art. 1). Cada una, en el ámbito de sus competencias, trabaja para lograr una mayor eficacia de los recursos destinados a la educación y contribuir a los fines establecidos por la ley (Art. 8.1). La disposición adicional decimoquinta de la LOE recoge que corresponden a los mu- nicipios las competencias relacionadas con la conservación, el mantenimiento y la vigi- lancia de los edificios destinados a centros públicos de Educación Infantil, de Educación Primaria y de Educación Especial. Asimismo, han de cooperar en la obtención de los sola- res necesarios para la construcción de nuevos centros docentes, y pueden hacer uso de aquéllos que dependan de las administraciones educativas, fuera del horario lectivo, para actividades educativas, culturales, deportivas o de carácter social. También corresponde a las corporaciones locales la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y de la prestación del servicio educativo. Lo cierto es que estas competencias referidas a infraestructuras educativas y la vigi- lancia de la escolaridad obligatoria ya estaban en gran parte recogidas en la LBRL, vista anteriormente, con lo que su redacción no supone una gran novedad. De hecho, la LOE tampoco confiere a las corporaciones locales la condición de administraciones educati- vas, sino que reconoce su capacidad solo para cooperar con la Administración del Estado 11 Tienen la consideración de I+E los proyectos empresariales promocionados y apoyados por una Corporación Local con el fin de crear actividad económica y generar puestos de trabajo en su ámbito territorial y que cuenten con ayudas y subvenciones para la consecución del objetivo señalado. [32]
  31. 31. Políticas de inclusión activa en el plano local y las CCAA en el desarrollo de la educación, aunque estas puedan delegar en los munici- pios el ejercicio de competencias en aspectos que afecten directamente a sus intereses (Art. 8.3). También se instaura la posibilidad de establecer convenios para promover la oferta educativa en el primer ciclo de la Educación Infantil (Art. 15.1), en la Educación de personas adultas (Art. 67.3) y para las enseñanzas artísticas (disposición adicional decimo- quinta). Asimismo, está previsto que las corporaciones locales participen en los progra- mas de Cualificación profesional inicial (Art. 30.5) y en la programación de la oferta de las enseñanzas de Formación Profesional (Art. 42.1). Por otra parte, las corporaciones locales tienen capacidad para crear consejos esco- lares de ámbito municipal, y participan en los consejos escolares de las Comunidades Autónomas y en los consejos escolares de los centros escolares.12 A modo de ejemplo de cómo las CCAA han desarrollado sus propias leyes y las dis- posiciones relativas a las competencias de sus entidades locales, la Ley de Educación de la Comunidad de Andalucía de 2007 las recoge en su título III CAPÍTULO I: “Cooperación entre la Administración educativa y las Corporaciones locales”. Adicionalmente a las dis- posiciones de la LOE, la ley andaluza estipula que los convenios con las corporaciones locales pueden contemplar la creación de centros de titularidad municipal que impartan enseñanzas del sistema educativo (Art. 172). Asimismo permite la participación de la Ad- ministración educativa en el sostenimiento económico de los conservatorios elementales y de las escuelas de música y danza de titularidad municipal (Art. 173). Pero es el Art. 174 el que desarrolla específicamente los ámbitos de actuación de las Corporaciones Locales, de los que destacamos solo los que no están recogidos en la LOE: a . Prevención, seguimiento y control del absentismo escolar (ya en la LBRL). b . Desarrollo de programas y actuaciones de compensación educativa, actuaciones dirigidas al alumnado de familias temporeras y de inserción sociolaboral de jóvenes con especiales dificultades de acceso al empleo. c . Desarrollo de actividades complementarias y extraescolares dirigidas al conoci- miento del municipio, de sus bienes de interés cultural y de su medio ambiente, así como aquellas que potencien los valores ciudadanos. 2 .2 .4 . La Ley General de Sanidad Según la Ley General de Sanidad 101/198613, las corporaciones locales tienen un de- recho efectivo a participar en el control y en la gestión de las Áreas de Salud, que se con- creta en la incorporación de representantes de dichas corporaciones en los principales órganos colegiados del Área. 12 MEPSYD, “Organización del sistema educativo español”, 2007/2008 13 Es curioso que en la Ley 16/2003 de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud no haya ni una sola mención al ámbito local. [33]

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