Nystartzoner – möjligheter, hot ellerretoriskt slag i luften?Anders Nilsson
2
3  Nystartzoner – möjligheter, hot    eller retoriskt slag i luften?                 Anders NilssonTankeverksamheten inom ...
4Författarna svarar själva för framlagda uppfattningar och slutsatser iTankeverksamhetens skrifter.Ansvarig utgivare: Ann-...
5Nystartzoner – möjligheter, hoteller retoriskt slag i luften?Finansdepartementets betänkande Nystartzoner (SOU 2012:50) ä...
6Teorier om Urbana företagszonerI utvecklade ekonomier har försök med speciella ekonomiska zoner gjorts iresurssvaga och s...
7Utbudsteorier och Lafferkurva har få uttalade anhängare i dag, vare sig iforskarvärlden eller i politiken. Skattesänkning...
8överhuvudtaget, i det andra om dynamiska krafter som frigörs om skatte-uppbörden reduceras.Det har upprättats tabeller so...
9sammanhang i tillvaron. 1 Samtidigt får man konstatera att den nyliberalaekonomismens motsägelsefulla kombination av diab...
10Om det skulle vara sant är det ett alarmerande budskap, då en stor del avarbetsmarknadens reglering har tillkommit just ...
11också ett motsatt gynnande av ungdomar skulle ha med den kanske allvarlig-are följden att äldre har svårare än yngre att...
12inte till efterföljd. Politiken medverkade till att bygga upp starka spänningar isamhällsekonomin, vilka briserade i 199...
13Erfarenheter av Speciella ekonomiska zoner i utvecklade länderPraktiska erfarenheter av speciella ekonomiska zoner i utv...
14ekonomisk status och sysselsättning. Utvärderingen konstaterade att syssel-sättningen hade utvecklats mer gynnsamt i ZFU...
15om inte ”nystartzonerna” mest blir ett retoriskt slag i luften med få avtryck imänniskors liv i de stadsdelar de förlägg...
16ReferenserBates, T. (1995) “Why Do Minority Business Development Programs Generate So Little     Minority Business Devel...
17
18Anders Nilsson är en av Tankeverksamhetens redaktörer och har skrivit en rad böcker tillsammansmed Örjan Nyström, senast...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Nystartzoner - möjligheter, hot eller retoriskt slag i luften

1,762 views

Published on

Rapport av Anders NIlsson om regeringens förslag till speciella ekonomiska zoner.

  • Be the first to comment

Nystartzoner - möjligheter, hot eller retoriskt slag i luften

  1. 1. Nystartzoner – möjligheter, hot ellerretoriskt slag i luften?Anders Nilsson
  2. 2. 2
  3. 3. 3 Nystartzoner – möjligheter, hot eller retoriskt slag i luften? Anders NilssonTankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg
  4. 4. 4Författarna svarar själva för framlagda uppfattningar och slutsatser iTankeverksamhetens skrifter.Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermanssonwww.tankeverksamheten.seredaktion@tankeverksamheten.seISBN 978-91-87077-18-0Göteborg 2012
  5. 5. 5Nystartzoner – möjligheter, hoteller retoriskt slag i luften?Finansdepartementets betänkande Nystartzoner (SOU 2012:50) är ute påremiss. I stadsdelar med ”utbrett utanförskap” vill regeringen införa vad sommed ett mindre innovativt språkbruk brukar benämnas Ekonomiska frizonereller mer egentligt Speciella ekonomiska zoner (eng. Special Economic Zones,SEZ), vilket är ett i litteraturen etablerat samlingsbegrepp för olika typer avmindre reglerade och lägre beskattade geografiskt definierade områden.Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg är inte remissinstans,och att nagelfara detaljerna i utredningens förslag ter sig mindre menings-fullt. Vi tar i stället tillfället i akt att granska den mer fundamentala frågan omdet finns någon samhällsekonomisk nytta med Speciella ekonomiska zoner iutvecklade ekonomier och om det är verkningsfulla inrättningar för att banaväg till anställning för människor som har svårt att göra sig gällande på denreguljära arbetsmarknaden.Speciella ekonomiska zoner är annars mest vanliga i utvecklings- ochtillväxtländer med syfte att attrahera utländska direktinvesteringar. Oftakontrasterar dessa mot en i övrigt byråkratiskt reglerad och kringgärdadinhemsk marknad. Det finns välbelagd kritik att SEZ i utvecklingsländer imånga fall leder till rovdrift av arbetskraft och felinvesteringar i förhållandetill landets egna utvecklingsbehov. Men det finns även exempel på speciellaekonomiska zoner som har initierat positiva utvecklingsspiraler med sprid-ningseffekter i omlandet genom exportdriven sysselsättningsökning, teknik-överföring och så småningom avancemang på förädlingsvärdetrappan, medöver tid stigande levnadsstandard och förbättrade arbetsvillkor, i synnerhet iKina och Sydostasien men även på andra håll (World Bank 2008).Normstyrka och institutionella förhållanden i landet som står för värdskapetför dessa zoner för utländska direktinvesteringar torde vara utslagsgivandeför dess utfall, t.ex. med avseende på vad en del utvecklingsekonomer kallar"nationell koherens" och Gunnar Myrdals distinktion mellan soft och hardstates (Esser et al 1996; Myrdal 1968). Faktorer av betydelse i samman-hanget är t.ex. graden av korruption och rättssäkerhet.
  6. 6. 6Teorier om Urbana företagszonerI utvecklade ekonomier har försök med speciella ekonomiska zoner gjorts iresurssvaga och socialt eftersatta urbana områden för att stimulera ny-företagande och sysselsättning, så kallade Urban Enterprise Zones (UEZ),ibland även i avfolkningsbygder för att motverka stagnationen. I dessa fall ärsyftet inte att attrahera utländska direktinvesteringar och få till stånd export-driven tillväxt och sysselsättning, utan sådana zoner har ursprungligenmotiverats av s.k. utbudsteorier (Supply Side Economics) som lanserades avamerikanska ekonomer som Robert Mundell och Arthur Laffer under 1970-och 80-talen ("Reaganomics"), med antagandet att det mest effektiva sättetatt åstadkomma tillväxt och sysselsättning är att sänka barriärer för produk-tion genom avregleringar och skattesänkningar (Ettlinger & Linden 2012).Enligt dessa teorier leder sänkta skattesatser inte nödvändigtvis till mins-kade skatteintäkter, då stimulansen av produktionen antas expanderaskattebasen så att skatteintäkterna rentav ökar. Det illustreras av den s.k.Lafferkurvan, vilken enligt anekdoten för första gången ritades på fri hand år1974 på ett ölglasunderlägg på en bar i Washington av dess upphovsman(figur 1). Men vid de tillfällen då utbudsteoretikernas antaganden om ”dyna-miska effekter” har provats i fullskaleexperiment - i Förenta staterna medReaganadministrationens skattesänkningar på 1980-talet och Bushadmini-strationens i början av 2000-talet, i Sverige med skattereformen i början av1990-talet - har förhoppningarna inte infriats.Figur 1. Lafferkurva
  7. 7. 7Utbudsteorier och Lafferkurva har få uttalade anhängare i dag, vare sig iforskarvärlden eller i politiken. Skattesänkningar för speciella ekonomiskazoner vars syfte inte är att attrahera utländska direktinvesteringar och ökaexporten kan knappast hållas som ett vinna-vinnakoncept. I själva verkettorde en skattesubventionerad sysselsättningsökning på ett ställe i samhälls-ekonomin alltid leda till bortfall på andra håll. Det kan legitimeras med ettomfördelningsargument, att det handlar om att flytta arbetstillfällen ochinkomster från bättre ställda stadsdelar till sämre. Men för att det ska varagiltigt fordras att utjämnande effekter verkligen är påvisbara. Till det ska viåterkomma.Tre mekanismer är i verkan här. För det första - om skattesänkningarna inteska vara ofinansierade, vilket inte är hållbart på sikt, måste de antingenkompenseras av motsvarande skattehöjningar på annan ekonomisk aktivitet,eller av minskade offentliga utgifter. I båda fallen har det åtstramandeeffekter för sysselsättningen där det har sin verkan. För det andra handlardet om att med manipulation av prisbildningen förskjuta efterfrågan frånvaror och tjänster som konsumenterna är beredda att köpa utan skatte-subventioner till sådana som fordrar sänkt beskattning för att vara konkur-renskraftiga. Det behöver inte betyda att det är ett nollsummespel, då det kanhandla om att överföra efterfrågan från arbetskraftsextensiv sysselsättningtill arbetskraftsintensiv, men det finns alltid en nedsida. För det tredje, vilketden avslutande genomgången av några praktiska försök med speciellaekonomiska zoner visar, tenderar etableringen av arbetstillfällen i dessafrämst handla om redan existerande jobb som flyttas in i zonen för attkomma i åtnjutande av de mer fördelaktiga villkoren.Som påpekades lyser i dag uttalade anhängare av utbudsteorierna med sinfrånvaro. Däremot har två närbesläktade argumentationslinjer förts fram idebatten om speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder. Den ena tar sinutgångspunkt i teorin om överskottsbördor eller dödviktseffekter. Enligtdenna leder beskattning i sig alltid till nettoförluster för samhället. Denekonomiska aktivitet som följer av offentliga utgifter ersätter inte fullt ut detbortfall som uppstår där skatter tas ut. Resonemanget är att beskattning harnegativa sidoeffekter i form av s.k. "skattekilar". Människor väljer fritid istället för arbete när avkastningen av det senare avtar, samtidigt som skatte-bördan driver ut ekonomiska aktiviteter i en informell sektor där kraven påproduktivitet är lägre.Ursprunget till teorin om överskottsbördor och dödviktseffekter finns imodellresonemang hos äldre, i dag kanoniserade och aktade national-ekonomer som Alfred Marshall (1842-1924) och John Hicks (1904-1989),och försvarar alltjämt en plats i grundkursernas läroböcker. Men egentligenär 1980-talets utbudsteorier - numera i vanrykte som ”voodoo-ekonomi” -ingenting annat än en spegelbild av dessa äldre tankar. I det ena fallet hand-lar det om negativa nettoeffekter för samhällsekonomin av beskattning
  8. 8. 8överhuvudtaget, i det andra om dynamiska krafter som frigörs om skatte-uppbörden reduceras.Det har upprättats tabeller som med imponerande precision visar dödvikts-effekter på decimalnivå för olika typer av skatter och offentliga utgifter (t.ex.Hansson 1984). Men det empiriska underlaget är bräckligt. Resultaten är ihög grad beroende av vilka förutsättningar som valts för den teoretiskamodell enligt vilken beräkningarna görs. Det råder inget tvivel om att tröskel-effekter av olika slag kan vara av betydelse för utbudet av arbetskraft ochvilken sysselsättning som kommer till stånd, men det torde snarare handlaom skattesystemets utformning än själva förekomsten av skatt och dess höjd.Försök att i jämförande ekonometriska studier mellan länder beskriva sam-band mellan skattekvot, sysselsättning och tillväxt visar på starkt skiljaktigaresultat beroende på valet av metod och beräkningsmodell, urval av länderoch tidsperioder. Olika forskare drar starkt skiljaktiga slutsatser (Nilsson &Nyström 2005).Det finns således inget robust empiriskt stöd för teorin om generellt verk-ande överskottsbördor eller dödviktseffekter. Om vi lämnar teorins högaabstraktionsnivå och närmar oss markhöjd säger oss redan intuitionen attantagandet att människor väljer fritid istället för arbete på grund av att detsenare är föremål för beskattning är en absurd förklaring till låga sysselsätt-ningsnivåer i resurssvaga och socialt eftersatta förortsområden. Dödvikts-teoretikerna har inget svar på frågan varför människor i den ekonomiskageografins mera gynnade territorier som beskattas mer än låginkomsttagaretycks befinna sig i en annan ”incitamentsstruktur” som i deras fall resulterar ien hög sysselsättningsgrad.Dock kan man i sammanhanget notera att materiella incitament för arbeteför människor som lever på försörjningsstöd ofta är svaga eller rent avobefintliga, då varje tillkommande inkomst leder till motsvarande reduceringav stödet. Det är emellertid ett argument för översyn av regelverket kringförsörjningsstöd snarare än för införande av speciella ekonomiska zoner iområden med många mottagare av dessa. Samtidigt bör det understrykas attmotiven för arbete är komplexa och inte låter sig beskrivas inom ramen fören endimensionell marknadsmodell av Homo economicus’ materiellanyttomaximering (Herzberg et al 1993).Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av en politik sominriktas på att från ovan manipulera människors beteende med ekonomiskabestraffningar och belöningar - och vad för slags samhälle det leder till.Tanken går till Skinner-boxen och Pavlovs hundar. Vi hamnar långt ifrånsocialdemokratins ideal om en demokratisk, social och produktivsamhällsgemenskap som ger människor goda skäl att känna mening och
  9. 9. 9sammanhang i tillvaron. 1 Samtidigt får man konstatera att den nyliberalaekonomismens motsägelsefulla kombination av diaboliskt utformade materi-ella incitament för arbete på mikronivå - och på makronivå en ekonomiskpolitik för att upprätthålla en icke-inflationsdrivande arbetslöshet (NAIRU) -inte har visat sig vara en framgångsrik väg att åstadkomma en hög syssel-sättningsgrad. Man kan här tänka sig ett motiv för en skicklig politisk teck-nare: en människa som obönhörligt kläms allt hårdare mellan en skruv somvrids åt underifrån (materiella incitament) och ett orubbligt tak (NAIRU).Det finns naturligtvis en sanning i konstaterandet att där det finns beskatt-ning finns det också en informell sektor med lägre krav på produktivitet. Menom vi höjer blicken ser vi att i internationell jämförelse är den informellasektorn mer utbredd i fattiga länder med bräckliga skattesystem och småskatteintäkter än i högskatteländer (LO TCO Biståndsnämnd 2009).Även om vi skulle anta att dödviktsteoretikerna har rätt så levererar deegentligen inte argument för speciella ekonomiska zoner, utan för en generellsänkning av beskattningsgraden i hela samhället. Det är inte orimligt att antaatt speciella ekonomiska zoner med denna logik i själva verket är att betraktasom etappmål. Lägre beskattning i speciella zoner, geografiskt eller bransch-mässigt definierade, torde leda till krav på motsvarande skattesänkningar påangränsande marknader som hamnar under asymmetriskt konkurrenstryck,med successiva spridningseffekter i allt vidare cirklar i samhället.”Ekonomisk frihet” och sysselsättningDen andra argumentationslinje som har förts fram i debatten lägger tonviktmera på omfattningen av arbetsmarknadens reglering än skatternas höjd.Det finns olika index som gör anspråk på att visa graden av ”ekonomisk fri-het” i olika länder. Ett sådant är det s.k. IMD-indexet, som årligen tas fram aven renommerad schweizisk handelshögskola. En jämförelse mellan ländersrankning i IMD-indexet och sysselsättningsgraden hos immigranter tycks vidförsta anblicken ge fog för slutsatsen att det finns ett samband - och att detframför allt är grupper med svag ställning på arbetsmarknaden som drabbasav regleringar (Munkhammar & Nilsson 2010).1En skinner-box är en anordning för experimentella studier av djurs beteende, särskilt inlär-ning och betingning. Boxen är uppkallad efter dess uppfinnare, den behavioristiska psykolo-gen B.F. Skinner. Boxen består av ett utrymme för ett djur och en mekanism som djuret kananvända för att framkalla händelser. Till exempel kan mekanismen vara utformad så attdjuret serveras mat varje gång den rör vid en knapp. Pavlovs hundar avser experiment avden ryske behavioristen Ivan Pavlov som rörde salivbildningen i hundars munnar när deserveras mat. Om Pavlov ringde en klocka innan de fick mat, kom hundarna så småningomatt utsöndra saliv redan vid ljudet av klockan.
  10. 10. 10Om det skulle vara sant är det ett alarmerande budskap, då en stor del avarbetsmarknadens reglering har tillkommit just i syfte att skydda dem somhar en svagare ställning. Har reformerna varit missriktade? Är det i självaverket otyglade marknadskrafter som bäst tjänar dem som har svårast attgöra sig gällande? I så fall finns ett starkt argument för riktade avregleringarav arbetsmarknaden, t.ex. för ungdomar eller i resurssvaga förortsområden.Om vi emellertid synar sambandet mellan IMD-indexet och immigranterssysselsättningsgrad närmare finner vi en omständighet som komprometterarresonemanget. Det finns ytterligare en variabel i sammanhanget, nämligenom immigranter är flyktingar eller arbetskraftsinvandrare. Länder somFörenta staterna och Canada, vilka ligger högt både i IMD-indexet och när detgäller immigranters sysselsättning, har liten flyktinginvandring. Båda harkritiserats av Unicef för att föra en immigrationspolitik som är starkt inriktadpå den egna ekonomiska nyttan. Medan Danmark, som också ligger högt iIMD-indexet men främst haft flyktinginvandring, har jämförelsevis låg syssel-sättningsgrad bland immigranter. Andra undantag är Spanien, Italien ochGrekland, som förenar de mest reglerade arbetsmarknaderna enligt IMD-indexet med (åtminstone var det så före eurokrisen) de högsta sysselsätt-ningsgraderna för immigranter i OECD-området.Insiders och outsidersJämförelsen mellan index för ekonomisk frihet och immigranters sysselsätt-ning levererar således inte något avgörande argument för nyttan av speciellaekonomiska zoner. Samtidigt är det onekligen så att en del av arbetsmarkna-dens regleringar har tillkommit inte för att skydda de mest utsatta utan föratt värna intressena hos dem som befinner sig på insidan. Den lägre registre-rade arbetslösheten för ungdomar i Danmark i jämförelse med Sverige ärvisserligen till en del en statistisk synvilla, men till en del en realitet till följdav att det svenska anställningsskyddet är till fördel för äldre arbetstagare.2Sverige hör också till de EU-länder som har den högsta sysselsättningsgradenför åldergrupper över 50 år, medan Danmark i den tabellen ligger i botten(Eurostat). Den svenska lagen om anställningsskydd är således effektiv föratt uppnå ett av dess uttryckliga syften, nämligen att värna äldre arbetsta-gares ställning. Men det har ett pris i den andra ändan av åldersskalan - vilket2Yrkesutbildningar i Danmark är utformade som lärlingsanställningar. Det innebär attsamma andel arbetslösa ungdomar i förhållande till befolkningen i åldergruppen ger ett lägrearbetslöshetstal i Danmark än i Sverige, då arbetslösheten anges i förhållande tillarbetskraften i åldersgruppen. I Danmark blir denna större då samtliga ungdomar iyrkesutbildning räknas dit, medan svenska ungdomar i gymnasieskolans yrkesinriktadeprogram, i yrkeshögskolan och andra yrkesutbildningar räknas som studerande. Sett över tidoch konjunktur är nära halva skillnaden i talen för ungdomsarbetslöshet i Danmark ochSverige en följd av denna definitionsmässiga olikhet, som många svenska debattörer medbestämda uppfattningar i frågan tycks obekanta med.
  11. 11. 11också ett motsatt gynnande av ungdomar skulle ha med den kanske allvarlig-are följden att äldre har svårare än yngre att vid arbetslöshet finna en nyanställning.Här handlar det om avvägningar mellan intressena hos insiders och outsiders.Det kan finnas skäl att pröva om rättigheter för dem på insidan verkar ute-stängande för dem på utsidan med följder som är svåra att försvara utifrånen rationell allmännytta eller ett rättviseperspektiv. Vi hamnar här i kontro-versiella frågor där särintressen ställs mot varandra, såväl för dem vilkaförsvarar uppnådda rättigheter som för dem som har något att vinna på attrulla tillbaka dem. Ett påtagligt drag i den svenska debatten är att förslag omförändringar i arbetsrätt och skatteuttag som uppenbart skulle gynna arbets-givarintresset (åtminstone på kort sikt) på bekostnad av arbetstagarintressetofta kläds i en altruistisk skrud av omsorg om de minst lyckligt lottade, vilka iretoriken framstår som dem för vars skull förändringarna bör genomföras.Man kan i sammanhanget notera ett stegrat politiskt intresse för statligaingrepp i intresseavvägningar som i Sverige traditionellt överlämnats åtarbetsmarknadens parter att avgöra genom förhandlingar, kollektivavtal ochmekanismer för tvistelösning. Men om det är så att rättigheter för insidersverkar diskriminerande för outsiders ter det sig faktiskt som den sämstatänkbara lösningen ur både rationell synvinkel och i ett rättviseperspektiv,att via lagstiftning upphäva eller försämra dessa rättigheter i outsider-tätaområden och lämna dem intakta för insiders.Skatter och sysselsättningMan kan ifrågasätta om det svenska skattesystemet under senare decenniervarit optimalt för att främja sysselsättningen. Likformig beskattning lederinte nödvändigtvis till lika beskattning. Ett företag med tjugo anställda, enomsättning om 15 miljoner kronor och en vinst om 1,5 miljoner per år fårbetala avsevärt mycket mer till skatteverket än ett annat företag med sammaomsättning och vinst med tio anställda. Kombinationen av arbetsgivare-avgifter och löneskatter gynnar verksamheter med höga förädlingsvärdenper anställd och missgynnar arbetskraftsintensiv produktion. I detta finns endrivkraft till arbetsbesparande teknisk förnyelse och modernisering. Model-len har sitt ursprung i efterkrigstidens brist på arbetskraft och stora rationa-liseringspotentialer. Under tjugo år har emellertid den svenska arbetsmark-naden präglats av överskott på arbetskraft i förhållande till antalet arbets-tillfällen. Men den samhällsekonomiska nyttan av ett omvandlingstryck somdriver på strukturomvandling, modernisering och produktivitetstillväxttorde dock bestå - även om det har ett pris.1980-talets försök att skydda landet från den internationella konkurrensensverkningar med devalveringar för att främja lönsamhet och sysselsättning,något som ytterligare försvagade en redan svag produktivitetstillväxt, manar
  12. 12. 12inte till efterföljd. Politiken medverkade till att bygga upp starka spänningar isamhällsekonomin, vilka briserade i 1990-talskrisen. Strukturomvandlingensskapande förstörelse kan för en tid skjutas upp med olika typer av skydds-åtgärder, men blir desto kraftigare när den väl spränger igenom vallarna.Tanken på ett tudelat skattesystem som säkerställer både incitament tillförnyelse och modernisering i den internationellt konkurrensutsatta sektornoch ger utrymme för arbetskraftsintensiva inhemska sektorer må mot dennabakgrund te sig lockande, men svårigheterna att i praktiken konstruera ettsådant med rättssäker kontroll över gråzoner och oönskade tröskeleffekterter sig i det närmaste oövervinneliga. En väg är punktvisa, selektiva insatsermed lägre skatt för vissa branscher (hushållsnära tjänster, restaurangnäring-en), grupper (ungdomar) eller speciella ekonomiska zoner i resurssvagastadsdelar. Men invändningarna mot detta gäller inte bara gränsdragnings-problem och snedvridna konkurrensförhållanden som ofrånkomligen följer,utan också mycket starka argument för ett likformigt skattesystem sommanipulerar den fria prisbildningen så lite som möjligt. Det handlar om vitalafunktioner för marknadsekonomins dynamik, det vill säga vad Joseph Schum-peter kallade kreativ förstörelse och entreprenörsanda. Skattebestämdaskyddszoner för kommersiella företag som inte är livsdugliga i öppen kon-kurrens måste i princip betraktas som lika skadliga för den samhällsekono-miska utvecklingen på sikt som skyddstullar och statssubventioner i sammasyfte.3Därtill kommer att diskussionen om detta inte bara kan föras utifrån vad somsyns i backspegeln. En anledning till det ihållande överskottet på arbetskraftunder de senaste tjugo åren är att befolkningen i yrkesaktiva åldrar har vuxitsnabbare än den i perioder starka jobbtillväxten, både genom stora tillträd-ande ålderskullar och genom inflyttning från utlandet. Mellan åren 1990 och2009 ökade befolkningen mellan 18 och 64 år med 550 000 personer (SCB).Nu är vi emellertid på väg mot ett skifte i befolkningsutvecklingen. År 2015börjar antalet personer i yrkesaktiva åldrar att stagnera i absoluta tal, sam-tidigt som ökningen av andelen äldre tilltar. Demografin talar övertygandeom för oss att vi är på väg in i en längre period av tilltagande brist på arbets-kraft, inte bara i Sverige utan i stora delar av OECD-området. Uppgiften förarbetsmarknadspolitiken måste då ställas att hushålla väl med tillgängligaarbetskraftsreserver. Att när denna situation nalkas öppna speciella skydds-zoner för arbetskraftsintensiva verksamheter med låga förädlingsvärdenskulle vara irrationellt och till skada såväl för näringslivet som för densamhällsekonomiska utvecklingen.3I boken Jämlikhetsnormen (2012a) lägger Örjan Nyström och jag fram ett förslag omprogressiva arbetsgivareavgifter som en generell och enhetlig lösning för att främjasysselsättning med lägre förädlingsvärden utan att dämpa omvandlingstrycket i sektorersom konkurrerar med innovationer och produktivitetstillväxt. En sådan uppläggning skullesamtidigt ge incitament för en sammanhållen lönebildning och motverka tendensen tillökade inkomstskillnader, på samma gång som den borgerligt selektiva politikens problemmed gråzoner och snedvridna konkurrensvillkor undviks.
  13. 13. 13Erfarenheter av Speciella ekonomiska zoner i utvecklade länderPraktiska erfarenheter av speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder ärblandade. Mest omfattande försök har gjorts i storstäder i Förenta staternamed sinsemellan mycket skiftande program, både med geografiskt bestämdavgränsning och med inriktning på särskilda etniska minoriteter. Det finnsutvärderingar som visar på en hyfsad jobbtillväxt för en del försök, men dethandlar om en låglönesektor som inte är lika förekommande och tillgänglig iEuropa - och knappast heller socialt önskvärd. En genomgång visar dock attflertalet dokumenterade försök inte tycks ha infriat förväntningarna. Ettvanligt tema i litteraturen är varför dessa program i praktiken inte levererarde jobb som konventionell marknadsteori ställer i utsikt (Bates 1995; Blakelyet al 2010; Elwood 2002; Elvery 2009; Greenbaum 2004; Jenkins & Bennett1999; Ladd 1994; Nowak 1997; Reese 2004; Stoecker 1997). Dock ska manvara försiktig med att överföra erfarenheter från Förenta staterna till Europa,då arbetsmarknadernas funktionssätt på de olika sidorna av Atlanten skiljersig åt i väsentliga avseenden.Intressantare för svenskt vidkommande är försök i ”de gamla” EU-länderna. IStorbritannien introducerade Thatcher-regeringen Enterprise Zones år 1979.I en första etapp inrättades elva zoner i socialt utsatta stadsdelar, såväl för-slummade innerstadsdelar i storstäder som förorter till mindre och medel-stora industriorter som drabbats av nedläggningar. År 1982 utvidgadesförsöket med ytterligare 13 zoner. Dessa områden undantogs från den fysi-ska stadsplaneringen och nya investeringar gavs skattefrihet i tio år. Försö-ket utvärderades av en statlig utredning år 1987 som konstaterade attkostnaden mellan åren 1981 och 1986 uppgick till nära 300 miljoner pund.Brutto redovisades 63 000 nya jobb, men merparten av dessa var redanexisterande arbetstillfällen som hade flyttats in till zonerna från andrastadsdelar eller delar av landet. Nettot verkligt nytillkommande arbetstill-fällen beräknades till 13 000. Resultatet betraktades som en missräkning ochledde till att politiken lades om från Enterprise Zones till inrättande av UrbanDevelopment Corporations, lokala partnerskap för stadsdelsutveckling (Hall2002).4Mest omfattande under senare år är det franska försöket med 41 ZonesFranches Urbaines (ZFU) som inleddes år 2004. Företag som lokaliseras iZFU:s får en femårig befrielse från arbetsgivareavgifter, statlig och kommu-nal företagsskatt samt fastighetsskatt. Den hittills största, oberoende utvär-deringen gjordes år 2009 av en grupp forskare som jämförde ZFU-områdenamed en kontrollgrupp urbana områden med i utgångsläget likvärdig socio-4 Som ett framgångsrikt exempel på en speciell ekonomisk zon i Storbritannien brukarDocklands i London framhållas. Detta tidigare ödelagda, centralt belägna hamnområde heltutan bostadsbebyggelse har förvisso förvandlats till ett tillväxtområde, men är inte relevant idiskussionen om speciella ekonomiska zoner i utsatta förortsområden. Det klena resultatetför Thatchers Enterprise zones till trots annonserade Toryregeringen i fjol att den planerarett nytt program för sådana.
  14. 14. 14ekonomisk status och sysselsättning. Utvärderingen konstaterade att syssel-sättningen hade utvecklats mer gynnsamt i ZFU-områdena, men att tvåtredjedelar av sysselsättningsökningen bestod av redan existerande jobbsom hade flyttats in till zonerna. Den höga arbetslösheten i ZFU-områdenavar i stort sett opåverkad. Kostnaden per nytillkommande jobb var anmärk-ningsvärt hög, cirka 80 000 Euro per år, men forskarna avstod att lägganågon värdering på detta i avsaknad av en jämförelsemodell med andraprogram med liknande målsättningar (Rathelot & Sillard 2009). Medlen haderäckt till att anställa åtminstone dubbelt så många personer i offentlig sektor.Med anledning av rapporten riktade de franska statsrevisorerna kritik motZFU som en misshushållning med allmänna medel.Från Sverige finns inga erfarenheter av urbana speciella ekonomiska zoner,men år 1997 införde den dåvarande socialdemokratiska regeringen ettförsök med nedsatta arbetsgivareavgifter i delar av Norrlands inland. Efteren utvärdering som endast kunde påvisa obetydliga sysselsättningseffekter ijämförelse med motsvarande områden med oförändrade arbetsgivareavgif-ter lades programmet ner år 2007. Riksrevisionen granskade i efterhandförsöket och konstaterade att ”kostnaden per skapat arbetstillfälle blevextremt hög” och att beslutet att avsluta det var sakligt välmotiverat (Riks-revisionen 2008).Avslutande kommentarSåväl en kritisk teoretisk granskning som ett studium av praktiska erfaren-heter från försök med speciella ekonomiska zoner i Nordamerika och Europaleder till slutsatsen att dessa endast har marginell inverkan på sysselsätt-ningen. De effekter som trots allt kan skönjas vittnar om exceptionellt högakostnader för det allmänna per nytillkommande arbetstillfälle. Den samhälls-ekonomiska nyttan måste därmed betraktas som obetydlig eller rent avnegativ.Träffsäkerheten i åtgärderna i förhållande till målgruppen synes därtill varalåg, då flertalet tillkommande arbeten i de undersökta speciella ekonomiskazonerna hade omlokaliserats från andra områden för att komma i åtnjutandeav de mer förmånliga villkoren. Den höga arbetslösheten i stadsdelarna ifråga tycks inte ha påverkats i någon nämnvärd grad. Ändå kan tillkommandenäringsverksamhet spela en positiv roll i resurssvaga områden genom attöka det lokala utbudet av varor och tjänster och bidra till grannskapsutveck-ling i stadsdelen. Men det i och för sig välmotiverade förslaget i Finansdepar-tementets betänkande, att minst en fjärdedel av arbetad tid inom ett företagska utföras av boende i området för att det ska få del av skattereduktionen,kan bli ett svårforcerat hinder för omlokalisering av redan existerandeverksamheter, samtidigt som den jobbskapande effekten är liten. Frågan är
  15. 15. 15om inte ”nystartzonerna” mest blir ett retoriskt slag i luften med få avtryck imänniskors liv i de stadsdelar de förläggs till.En jämförelse med vad motsvarande medel skulle kunna åstadkomma medindividanpassade insatser för att stärka människors anställningsbarhet medutbildning, och om så erfordras kompletterat med behovsorienterat riktatanställningsstöd, utfaller utan tvekan till betydande nackdel för en osyftadoch allmän subvention av anställningar i speciella ekonomiska zoner.Samtidigt har studien givit vid handen att man kan ifrågasätta om skatte-systemets utformning under senare decennier varit optimal för att främjasysselsättningen. Det är dags att öppna dörren för en bred, förutsättningslösöversyn av hela skattesystemet, både med avseende på sysselsättningen ochpå välfärdens finansiering.Som Örjan Nyström och jag argumenterar för i boken Jämlikhetsnormenkräver framgångsrika insatser för att bryta de starka tendenserna till polari-sering på dagens arbetsmarknad ett skifte från traditionell omfördelnings-politik och rigida, regelstyrda åtgärder till strategier för långsiktiga socialainvesteringar i humankapitalet i kombination med flexibla, behovsorien-terade insatser på individnivå här och nu. Det är naturligtvis inte en fråga omenbart skattepolitik utan också om arbetsmarknads-, utbildnings-, familje-,barnomsorgs- och socialpolitik. Vi behöver knyta samman dessa olika områ-den till en sammanhållen politik för att så långt det är möjligt mobilisera ochutveckla samhällets mänskliga resurser i den demokratiska, sociala ochproduktiva samhällsgemenskapen.Den här rapporten har inriktats på att kritiskt granska speciella ekonomiskazoner som ett medel att främja högre sysselsättning och ett mer inkluder-ande arbetsliv. Det är svårt att värja sig från slutsatsen att dessa snarare, iden mån de åstadkommer några förändringar överhuvudtaget, blir ett steg iden andra riktningen: mot en arbetsmarknad som skiktas och segregeras ilager med inlåsningseffekter för dem som fastnar i zonen, vilken genom sinkaraktär av sekunda arbetsmarknad inte blir meriterande för anställning iandra delar av arbetslivet. De socialt eftersatta stadsdelar det handlar om ärknappast betjänta av att ytterligare skiljas ut med stigmatiserande särdrag,utan bör tvärtom få tillfälle att mobilisera och ta tillvara sina mänskligaresurser i en riktning som normaliserar dem i förhållande till andra delar avstaden; således varken skattesänkningar eller särskilda EU/storstadsbidragutan hellre ta tillvara och utveckla vad som redan finns. Hic Rodhos, hic salta!5Den som är intresserad av mer konstruktiva förslag för att främja dettarekommenderas Örjan Nyströms och min bok Jämlikhetsnormen (2012a) ochvår rapport Dags att skrota ”Full sysselsättning”? (2012b).5 Folkbildande uppgift: sök på Google!
  16. 16. 16ReferenserBates, T. (1995) “Why Do Minority Business Development Programs Generate So Little Minority Business Development?”, Economic Development Quarterly 9, 1Blakely, E. J. & Leigh, N. G. (2010) Planning Local Economic Development: Theory and Practice. Los Angeles-London-New Delhi-Singapore-Washington DC: Sage Publications.Elwood, S. (2002) “Neighbourhood Revitalization through ‘Collaboration’: Assessing the Implications of Neoliberal Urban Policy at the Grassroot”, GeoJournal 58Elvery, J. A. (2009) “The Impact of Enterprise Zones on Resident Employment: An Evaluation of the Enterprise Zone Programs of California and Florida.” Economic Development Quarterly 23, 1Esser, K., Hillebrand, W., Messner, D. & Meyer-Stamer, J. (1996) Systemic Competitiveness. New Governance Patterns for Industrial Development, London: Frank CassEttlinger, M. & Linden, M. (2012) The Failure of Supply Side Economics, Washington: Center of American ProgressGreenbaum, R. T. (2004) “Sitting it Right: Do States Target Economic Distress When Designating Enterprise Zones?”, Economic Development Quarterly 18, 1Hall, P. (2002) Urban and Regional Planning, London: RouteledgeHansson, I. (1984) ”Marginal Costs of Public Funds for Different Tax Instruments and Government Expenditures”, Scandinavian Journal of Economics. No. 86Herzberg, F., Mausner, B. & Snyderman, B.B. (1993) The Motivation to Work, New Brunswick: TransactionJenkins, N. T. & Bennett, M. I. J. (1999) “Toward an Empowerment Zone Evaluation”, Economic Development Quarterly 13, 1Ladd, H. (1994). “Spatially-Targeted Economic Development Strategies: Do They Work?” Cityscape 3LO TCO Biståndsnämnd (2009) Informell ekonomi, StockholmMunkhammar, J. & Nilsson, H. (2010) ”Ekonomiska frizoner bryter utanförskap”, GP 21/2Myrdal, G. (1968) Asian Drama. An Inquiry into the Poverty of Nations, New York: PantheonNilsson, A. & Nyström, Ö. (2012a) Jämlikhetsnormen, Göteborg: TankeverksamhetenNilsson, A. & Nyström, Ö (2012b) Dags att skrota ”full sysselsättning”?, Göteborg: TankeverksamhetenNilsson, A. & Nyström, Ö. (2005) Den sociala demokratins andra århundrade?, Stockholm: Atlas förlagNowak, J. (1997) “Neighbourhood Initiative and the Regional Economy”, Economic Development Quarterly 11, 1Rathelot, R. & Sillard, P. (2009) “Zones Franches Urbaines: quels effets sur l’emploi salarié et les créations d’établissements?”, Économie et Statistique No. 415-416 (Summary in English)Riksrevisionen (2008) Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?, RiR 2008:16World Bank (2008) Special Economic Zones. Perfomance, Lessons Learned, and Implications for Zone Development, Washington
  17. 17. 17
  18. 18. 18Anders Nilsson är en av Tankeverksamhetens redaktörer och har skrivit en rad böcker tillsammansmed Örjan Nyström, senast Jämlikhetsnormen, som Tankeverksamheten gav ut i september 2012. Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson www.tankeverksamheten.se redaktion@tankeverksamheten.se ISBN 978-91-87077-18-0

×