Lange Voorhout 17
2514 EB Den Haag
(070) 302 49 10
www.nsob.nl
info@nsob.nl
	 De valse romantiek
					van cocreatie
Devals...
Colofon
Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van
de Raad van State in het kader...
De valse romantiek van cocreatie
		Het Openbaar Ministerie en de burger
Eindrapport Toepassingsfase mpa	
Andrea Connell
Ni...
2 De valse romantiek van cocreatie
Inhoudsopgave
Voorwoord	5
Managementsamenvatting	6
1.	Inleiding	 9
2.	 Het om in de net...
3Inhoudsopgave
4.	 Conclusies en aanbevelingen	 53
4.1	Conclusies	 53
4.2	 Aanbevelingen: naar een nieuw handelingsreperto...
4 De valse romantiek van cocreatie
Voorwoord
Netwerksamenleving, rechtsstatelijkheid, maatschappelijke betekenis, legitimiteit,
veiligheid, effectiviteit, sa...
De valse romantiek van cocreatie6
Managementsamenvatting
Dit rapport gaat over de spanningsvolle relatie tussen het Openba...
Inleiding 7
selen zijn kernwaarden voor het om en het om moet ze daarom streng bewaken. Het
uit het oog verliezen van de k...
8 De valse romantiek van cocreatie
9Inleiding
1	Inleiding
De vermissing van Milly Boele te Dordrecht in maart 2010 kreeg enorme publieke aan­
dacht. Na de dr...
10 De valse romantiek van cocreatie
Achter de vragen zit de overheersende maatschappelijke gedachte dat de burger recht
he...
11Inleiding
Veiligheid is dus een heel belangrijk maatschappelijk thema, bij burgers en bij het ka­
binet. Dat uit zich bi...
12 De valse romantiek van cocreatie
In de visienota Perspectief op 2015 merkt het om op dat, ondanks dat Nederland in de
a...
13Inleiding
Leeswijzer
In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, bespreken wij de spanningen in het werk van
het om in relat...
14 De valse romantiek van cocreatie
15Het om in de netwerkmaatschappij
2	Het om in de netwerkmaatschappij
2.1	 het huidige om
Het om is de enige instantie in ...
16 De valse romantiek van cocreatie
Het parlement kan zich formeel niet mengen in het vervolgingsbeleid van het om. Dat
ko...
17Het om in de netwerkmaatschappij
Het belangrijkste middel om de effectiviteit te verhogen is echter de bevoegdheid van
h...
18 De valse romantiek van cocreatie
Want, zoals we in hoofdstuk 1 al constateerden, veiligheid staat hoog op de politieke
...
19Het om in de netwerkmaatschappij
mijnende vorm van criminaliteit vaak achterwege, omdat er geen direct aanwijsbare
slach...
20 De valse romantiek van cocreatie
het eigen opleidingsinstituut van de rechterlijke organisatie. Uitzondering hierop is ...
21Het om in de netwerkmaatschappij
Netwerken zijn maatschappelijk steeds bepalender. Wie effectief kan opereren in net­
we...
22 De valse romantiek van cocreatie
Ook de verhouding tussen dader en slachtoffer bij een delict is veranderd. Een dader
h...
23Het om in de netwerkmaatschappij
Legitimiteit
Aan het begin van de vorige eeuw stelde de socioloog Max Weber dat bij doo...
24 De valse romantiek van cocreatie
Die constatering roept de vraag op hoe het om zou moeten handelen als het vertrou­
wen...
25Het om in de netwerkmaatschappij
Als de verwachtingen zo hooggespannen zijn, is de ontevredenheid des te groter als er
i...
26 De valse romantiek van cocreatie
In sommige van de genoemde hoedanigheden (professional, participant van burger­
net) i...
27Het om in de netwerkmaatschappij
De punitieve kloof is veel groter bij strafzaken waarbij medeburgers slachtoffer zijn.
...
28 De valse romantiek van cocreatie
2.4	 spanningen bij versterken samenwerking met de burger
Een gezaghebbend om is welko...
29Het om in de netwerkmaatschappij
De spanning is dat burgers daden willen zien en tegelijkertijd niet van beknotting
houd...
30 De valse romantiek van cocreatie
het risico van willekeur en rechtsongelijkheid met zich mee. En dat staat weer op ge­
...
31Het om in de netwerkmaatschappij
32 De valse romantiek van cocreatie
33Cocreatie met de burger
3	 Cocreatie met de burger
In het vorige hoofdstuk hebben we de veranderende rol van het om en d...
34 De valse romantiek van cocreatie
tno27
definieert cocreatie tussen overheid en burger als “het op een gelijkwaardig niv...
35Cocreatie met de burger
zijn een toetssteen voor het om bij de totstandkoming van nieuwe strafverordenings­
richtlijnen....
36 De valse romantiek van cocreatie
horizontale legitimatie en effectiviteit die ze op kunnen leveren. Informeren, raadple...
37Cocreatie met de burger
• 	Linken: het om en de betrokken burgers stellen samen een agenda op, zoeken geza­
menlijk naar...
38 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 13: Verdediger van de kwetsbare burger en het algemeen belang
Public Prosecutio...
39Cocreatie met de burger
3.3	 voorbeelden van linken met de burger
Wij hebben gezocht naar voorbeelden van linken met de ...
40 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 14: Vertrouwen, effectiviteit en kwaliteit van publieke dienstverlening
Crown P...
41Cocreatie met de burger
juristen uit de vastgoed- en makelaarswereld, juristen die de sector goed kenden.
Het om heeft d...
42 De valse romantiek van cocreatie
Figuur 15: Community Prosecutors – inzicht, vroegtijdige actie en
samenwerking met het...
43Cocreatie met de burger
3.3.2 	 Voorbeelden rond de maatschappelijke rol
• 	Het om heeft in de vorm van de burgerfora al...
44 De valse romantiek van cocreatie
in de rechtsstaat. Een belangrijk onderdeel van een goede dialoog is een open of lege
...
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
De valse romantiek van cocreatie   het openbaar ministerie en de burger
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

De valse romantiek van cocreatie het openbaar ministerie en de burger

1,015 views

Published on

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total views
1,015
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
349
Actions
Shares
0
Downloads
4
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

De valse romantiek van cocreatie het openbaar ministerie en de burger

  1. 1. Lange Voorhout 17 2514 EB Den Haag (070) 302 49 10 www.nsob.nl info@nsob.nl De valse romantiek van cocreatie DevalseromantiekvancocreatieHetOpenbaarMinisterieendeburger Andrea Connell Nienke Grimmius Yolande van der Meulen Marcel de Prieëlle Anil Soerdjbalie Master of Public Administration (MPA) Het Openbaar Ministerie en de burger
  2. 2. Colofon Dit is een onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Adres: NSOB Lange Voorhout 17 2514 EB Den Haag telefoon: (070)3024910 email: info@nsob.nl www.nsob.nl begeleider: mr. A.W.H. (Arthur) Docters van Leeuwen, senior research fellow NSOB Auteurs en eindredactie: Tülay Berk Marie Louise de Bot Jan Wiebe Land Ronald Louwman Serge Lukowski Jelleke Truijen Colofon Dit is een onderzoek in opdracht van het College van procureurs- generaal van het Openbaar Ministerie in het kader van de opleiding tot Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur. Begeleider: Prof. Dr. R.J. in ’t Veld Auteurs: Andrea Connell Nienke Grimmius Yolande van der Meulen Marcel de Prieëlle Anil Soerdjbalie Illustraties: Majel, Amsterdam Juni 2011
  3. 3. De valse romantiek van cocreatie Het Openbaar Ministerie en de burger Eindrapport Toepassingsfase mpa Andrea Connell Nienke Grimmius Yolande van der Meulen Marcel de Prieëlle Anil Soerdjbalie
  4. 4. 2 De valse romantiek van cocreatie Inhoudsopgave Voorwoord 5 Managementsamenvatting 6 1. Inleiding 9 2. Het om in de netwerkmaatschappij 15 2.1 Het huidige om 15 2.1.1 Wettelijke taak om 15 2.1.2 Effectiviteit van het om 16 2.1.3 De maatschappelijke rol van het om 17 2.1.4 Rechtsstatelijkheid 19 2.1.5 Cultuur van het om 19 2.2 Netwerksamenleving 20 2.2.1 Castells netwerkmaatschappij 20 2.2.2 Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om 21 2.3. Effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit onder druk 22 2.3.1 Vertrouwen in het om 23 2.3.2 Tevredenheid over het om 24 2.3.3 De machtsrelatie tussen de burger en het om 25 2.3.4 Acceptatie van het gezag van het om 26 2.4 Spanningen bij versterken samenwerking met de burger 28 3. Cocreatie met de burger 33 3.1 Wat is cocreatie? 33 3.2 Welke opties heeft het om? 34 3.3 Voorbeelden van linken met de burger 39 3.3.1 Voorbeelden rond de wettelijke taak 39 3.3.2 Voorbeelden rond de maatschappelijke rol 43 3.3.3 Observaties en het internationaal perspectief 43 3.4 Motieven voor linken 45 3.4.1 De burger met het om 45 3.4.2 Het om met de burger 48 3.5 De spanningen van linken voor het om 49
  5. 5. 3Inhoudsopgave 4. Conclusies en aanbevelingen 53 4.1 Conclusies 53 4.2 Aanbevelingen: naar een nieuw handelingsrepertoire 54 5. Tenslotte 61 Cocreatie met een illustrator 62 Literatuurlijst 63 Bijlage I: Opdracht mpa – toepassingsfase 66 Bijlage II: Lijst van geïnterviewden 68 Bijlage III: Cocreatie met de burger bijeenkomst bij het om.69 Bijlage IV: Internationale vergelijking 70 Bijlage V: De verschillende fasen van de beleidscyclus 75
  6. 6. 4 De valse romantiek van cocreatie
  7. 7. Voorwoord Netwerksamenleving, rechtsstatelijkheid, maatschappelijke betekenis, legitimiteit, veiligheid, effectiviteit, samenwerken met de burger, cocreatie. Allemaal begrippen die wij veelvuldig in de interviews hoorden tijdens ons onderzoek voor het Openbaar Ministerie (om). Uit onze onderzoeksopdracht destilleerden wij de werktitel: ‘De (on)mogelijkheden van cocreatie met de burger’. Maar wat is cocreatie? Die vraag was het begin van onze zoektocht. Cocreatie heeft met samenwerking te maken, maar wat precies en waarom kiest het om hiervoor en niet voor ‘burgerparticipatie’, bijvoorbeeld? Misschien heeft de keuze van het woord een eigen functie, los van de letterlijke betekenis. Zoals Mertens1 aan- geeft: “Nieuwe woorden zijn in een organisatie van belang omdat ze de aandacht trekken. Ze zijn raadselachtig en dat is voor het wekken van belangstelling voor ‘nieuwe zaken’ vaak gewenst…Nieuwe begrippen krijgen iets mystieks: enkelen begrijpen wat bedoeld is, velen hebben vragen en tasten in het duister….De introductie van het begrip past in een oproep tot maximale benutting van creativiteit en is een uitnodiging aan de organisatie om (mee) te denken!” Zou de keuze bewust zijn om het om tot een nieuw repertoire te verleiden, en ons te dwingen tot kritisch nadenken?  Onze zoektocht leidde ons naar een - voor ons - nieuwe wereld met vele inspirerende gesprekspartners. Het was een ware ontdekkingstocht, waarvan dit het reisverslag is. Met dit adviesrapport sluiten wij onze opleiding Master of Public Administration aan de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob) af. Het College van procureurs- generaal van het Openbaar Ministerie is de opdrachtgever voor het adviesrapport dat voor u ligt. Wij danken onze opdrachtgever Marc van Nimwegen en onze contactper- soon Brigitte de Zwaan, onze begeleider van de nsob Roel in ’t Veld, alle geïnterview- den, de leden van de International Association of Prosecutors en de deel­nemers aan de bijeenkomst cocreatie voor de inspirerende gesprekken en het openhartig met ons delen van hun kennis, ervaring, inzichten en opinies. Dank ook aan onze werkgevers die het mogelijk hebben gemaakt om deze tweejarige opleiding te volgen en last but not least heel veel dank aan ons thuisfront voor hun steun en begrip in de afgelopen twee jaar, want ook op hen is een groot beslag gelegd. Andrea Connell, Nienke Grimmius, Yolande van der Meulen, Marcel de Prieëlle, Anil Soerdjbalie 1 Mertens, Prof Dr. F.J. H., (2006), Leiderschap en nodale oriëntatie, Kennisprogramma Leiderschap en Maatschappelijke Integriteit, Bijdrage voor studiedag, Politieacademie. Voorwoord 5
  8. 8. De valse romantiek van cocreatie6 Managementsamenvatting Dit rapport gaat over de spanningsvolle relatie tussen het Openbaar Ministerie (om) en de burger. Het is modern om te communiceren met de burger. Maar hoe kan het om zich tot de burger verhouden? Het om heeft ons gevraagd de mogelijke ontwikkelingen van het om in de netwerkmaatschappij te doordenken en uit te werken. De vraag is hoe cocreatie met de burger een bijdrage kan leveren aan de versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit van het om. En is cocreatie te verenigen met de eisen van rechtsstatelijkheid? En zo ja, wat vraagt dat van het handelingsrepertoire en de profes- sionaliteit van het om en zijn medewerkers? In de visienotitie Perspectief op 2015 staat hoe het om de komende jaren invulling wil geven aan zijn wettelijke taak (opsporing, vervolging en handhaving) en zijn maatschap- pelijke rol: zichtbaar, merkbaar en herkenbaar. Het om doet dit vanuit zijn ambitie om een effectieve bijdrage te leveren aan een veilige en rechtvaardige samenleving. De netwerkmaatschappij levert spanningen en uitdagingen op voor het om. Hierdoor staan de effectiviteit en de legitimiteit van het om onder druk, net als de rechtsstatelijk- heid. Het kader van de maatschappelijke rol van het om, en dus van de relatie met de burger, wordt in de kern bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke handhaving. Die relatie is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de middelen om dwang uit te oefenen op de burger. Wij noemen vier spanningen die door die relatie kunnen ontstaan: netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid, symboliek versus rechtsstatelijkheid, effectiviteit versus rechtsstatelijkheid, en maatschappelijk belang versus magistratelijk gezag. Het optreden van het om wordt tegenwoordig steeds nadrukkelijker gevolgd door de burger: de burger kijkt mee en heeft een belang of in ieder geval een mening. De burger beschikt over steeds meer mogelijkheden om een rol te spelen en wil dat ook. Dat bete- kent voor het om dat acceptatie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal) belangrijk is voor een goede taakuitvoering. Het om wil inzicht krijgen in hoe het zich tot deze ontwikkeling kan verhouden en een manier vinden om met de spanningen om te gaan. Een open verbinding met de omgeving is van doorslaggevend belang omdat het bijdraagt aan de legitimering van het handelen van het om. Kan cocreatie daaraan een bijdrage leveren? Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’. Cocreatie vraagt om loslaten, wederkerig- heid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, het geven van ruimte, het accepteren van onvoorspelbaarheid, en ook het accepteren van ongewenste input vanuit de samenleving. Bij cocreatie is de burger (mede)beslisser. Bij cocreatie is verlies van controle en van de eigen regie een consequentie. Een belangrijke conclusie uit ons onderzoek is dat cocreatie met de burger voor het om niet mogelijk is. De beginselen van de rechtsstatelijkheid belemmeren dat. Deze begin­
  9. 9. Inleiding 7 selen zijn kernwaarden voor het om en het om moet ze daarom streng bewaken. Het uit het oog verliezen van de kernwaarden kan leiden tot een ernstige aantasting van de legitimiteit van het om. Linken is wel mogelijk. Linken is de term die wij in dit adviesrapport introduceren voor vergaande samenwerking met de burger waarbij het om wel de beslissings­ bevoegdheid over de strafrechtelijke handhaving behoudt. Zolang het om de beslissingsbevoegdheid en regie in eigen hand houdt en er geen vervloeiing van de wilsvorming plaatsvindt, is linken volgens ons mogelijk. Vanuit het oogpunt van horizontale legitimiteit en effectiviteit is dit een aantrekkelijk perspectief. Maar er treden spanningen op wanneer het linken dichtbij de wettelijke kerntaken van het om komt. Effectiviteitwinst mag nooit ten koste gaan van rechtsstatelijkheid. Linken vraagt meer van het om en de professional dan louter informeren, raadplegen en adviseren. Het is steeds weer zoeken naar de juiste balans tussen enerzijds lef, risico en maatschappelijke betrokkenheid en anderzijds de zorgvuldigheid van de rechtsstatelijkheid en de ‘betrokken distantie’. Op basis van onze bevindingen komen wij tot de volgende aanbevelingen voor een nieuw handelingsrepertoire voor het om. • Ga in gesprek over (kern)waarden Zodra het om zijn rechtsstatelijke waarden heeft verinnerlijkt, doorziet het bij intensievere burgerbetrokkenheid veel beter de risico’s en weet het wanneer het tegen de grenzen van de rechtstatelijkheid aanloopt. • Sta stil en reflecteer Veranderen begint bij stilstaan en goed om je heen kijken. Wij adviseren het om om de eigen voorbeelden van linken onderling te bespreken en om ervan te leren. Ook de best practices van derden kunnen nuttig zijn. • Een linkproof organisatieperspectief Voorwaarde voor een linkproof organisatie is dat zowel leidinggevenden als mede- werkers uit hun ‘comfortzone’ durven te stappen, risico’s durven te nemen, taboes bespreekbaar maken en adaptive challenges aangaan (de beïnvloeding van gedrag, oriëntatie en langgekoesterde houdingen) in plaats van de makkelijke weg van technical solutions te kiezen2 . • Kies bewust Waarom kiest het om in een bepaald geval voor linken? En waarom niet voor een andere vorm van burgerparticipatie zoals informeren, raadplegen of adviseren? Bewust kiezen voor de juiste vorm is een belangrijke voorwaarde om de relatie met de burger aan te gaan en het gewenste resultaat te bereiken. Nieuwe woorden helpen het om om een dialoog te voeren over (kern)waarden en de risico’s en kansen van samenwerking tot en met LINKEN met de burger. 2 Heifetz, R., Grashow, A. Linsky, M. (2009), The Practice of Adaptive Leadership, VS, Cambridge, Harvard Business Press
  10. 10. 8 De valse romantiek van cocreatie
  11. 11. 9Inleiding 1 Inleiding De vermissing van Milly Boele te Dordrecht in maart 2010 kreeg enorme publieke aan­ dacht. Na de dramatische ontknoping werd al snel gezegd dat de politie en het Open­ baar Ministerie (om) de situatie verkeerd zouden hebben ingeschat en dat ze essentiële informatie hadden genegeerd. Op initiatief van de gemeente, de politie en het om (de veiligheidsdriehoek) werd een extern onderzoek naar het handelen van de politie en om ingesteld. Deze onderzoekscommissie ontdekte dat burgers via social media uit­ gebreid onderling communiceerden over waar Milly zou kunnen zijn. Na de ont­ knoping werden via dezelfde social media al heel snel gedetailleerde gegevens over de dader bekend. De media maakten gebruik van deze informatie-uitwisseling en zo werden berichten over de mogelijke dader en zijn motieven gepubliceerd, zonder dat om of politie daar invloed op hadden. Het om en de politie waren terughoudend met het verstrekken van informatie over de zaak, maar de berichtgeving kende daarbuiten een eigen, onafhankelijke dynamiek. Ongeveer anderhalf jaar nadat zwemleraar Benno L. in Den Bosch was opgepakt van­ wege ontucht met kinderen komt een andere grote kindermisbruik zaak aan het licht. Bij een onderzoek naar kinderporno in de Verenigde Staten trof de recherche daar een foto aan met een jongetje van rond de twee jaar en een Nijntje-knuffel. Op 7 december 2010 werd in Opsporing Verzocht een foto getoond van het jongetje. Tijdens de uitzen­ ding werd hij herkend en werd zijn identiteit vastgesteld. Diezelfde avond is een 27- jarige verdachte, Robert M., aangehouden. Op 12 december 2010 werd door de burge­ meester van Amsterdam bekend gemaakt dat op kinderdagverblijven Het Hofnarretje en Jenno’s Knuffelparadijs kinderen het slachtoffer waren geworden van seksueel misbruik. Volgens het om is er geleerd van de communicatie in Den Bosch. In Amsterdam zijn eerst de slachtoffers geïnformeerd en daarna is de media pas actief geïnformeerd door de veiligheidsdriehoek. Ook is er een speciale website opgericht voor de slachtoffers en heeft het burgerpanel gekeken naar de opzet en toonzetting van de slachtofferbrieven. Bij de schietpartij in Alphen aan de Rijn op 8 april 2011 zijn zeven mensen om het leven gekomen, inclusief de dader, die zichzelf doodschoot. Binnen een mum van tijd ver­ schenen ooggetuigenverslagen op YouTube, Hyves en Twitter. Al twee uur na de ge­ beurtenis gaf de hoofdofficier van justitie op een persconferentie veel informatie over deze zaak. In de dagen erna verscheen zij in twee televisieprogramma’s met nog uit­ gebreidere (achtergrond)informatie over de dader en de wapens. In deze zaak heeft het om via de media open gecommuniceerd met de burger. Het waren allemaal zaken die voor grote maatschappelijke beroering zorgden, maar die vanuit het handelen van politie en om sterk verschilden. Terughoudendheid versus open communicatie. Wat kan het om leren van deze verschillen? Hoe erg is het als ‘anderen’, zoals burgers en media, zelf aan de slag gaan met een zaak? Hoe moet het om zich in een dergelijke situatie opstellen? Moet het om maatschappelijke betrokken­ heid stimuleren, mag het eraan meewerken of moet het om juist gepaste afstand houden? Welke houding van het om draagt bij aan de veiligheid?
  12. 12. 10 De valse romantiek van cocreatie Achter de vragen zit de overheersende maatschappelijke gedachte dat de burger recht heeft op veiligheid en dat de overheid daarvoor moet zorgen. In het regeerakkoord van het huidige kabinet staat daarover: “Veiligheid is een kerntaak van de overheid. Randvoorwaarde voor vrijheid en vertrouwen is een omgeving die niet onveilig is en waar geen gevoelens van onveiligheid heersen. Het moet veiliger worden op straten, in wijken en de openbare ruimte. Het daadkrachtig aanpakken van straatterreur, overlast, intimidatie, agressie, geweld en criminaliteit vraagt om een zichtbaar, gezaghebbend en doortastend optreden van politie en justitie.”3 3 Uit het Regeerakkoord (2010), hoofdstuk 10: Veiligheid. Figuur 2: Trouw, 12 mei 2011 Figuur 1: Nu.nl, 20 april 2011
  13. 13. 11Inleiding Veiligheid is dus een heel belangrijk maatschappelijk thema, bij burgers en bij het ka­ binet. Dat uit zich bijvoorbeeld in de roep om hardere en langere straffen, zowel in de maatschappij als in de politiek. De druk op het om en op de andere partijen in de vei­ ligheidsketen (zoals de politie) is dus groot. Deze druk staat overigens op gespannen voet met de bezuinigingen, ook bij het om, die eveneens hoog op de agenda staan bij het huidige kabinet. De aan het begin van de inleiding beschreven voorbeelden staan niet op zichzelf. In de praktijk van het om komen talloze kleine en grote gebeurtenissen voor die veel (media)belangstelling krijgen en die een grote maatschappelijke impact hebben. Die gebeurtenissen beïnvloeden in toenemende mate het dagelijks functioneren, het ge­ zag en de strategische oriëntatie van het om. Het is dan ook niet verrassend dat het om steeds meer aandacht besteed aan hoe om te gaan met zijn omgeving, aan samen­ werken en aan netwerken. Figuur 3: Volkskrant, 9 april 2011 Figuur 4: Ministerie van Veiligheid en Justitie, woensdag 23 maart 2011
  14. 14. 12 De valse romantiek van cocreatie In de visienota Perspectief op 2015 merkt het om op dat, ondanks dat Nederland in de afgelopen jaren substantieel veiliger is geworden, veel burgers zich zorgen maken over de veiligheid in hun eigen leefomgeving en in de samenleving in het algemeen. Er staat in hoe het om in samenwerking met anderen via het strafrecht wil bijdragen aan ‘een veilige en rechtvaardige samenleving’. Aansluiten bij de concrete problemen van de burger is voor het om daarbij prioriteit. Daarvoor heeft het om naar eigen zeggen een stevige verankering in zijn maatschappelijke omgeving nodig. Het om wil op de drie domeinen: wijkgerelateerde criminaliteit, high impact delicten en ondermijning van de rechtsstaat door georganiseerde misdaad beter geïnformeerd zijn om de capa­ citeit voor opsporing en vervolging effectiever in te kunnen zetten. In de visienota wordt ook het belang van aandacht voor slachtoffers, daders en nabe­ staanden benadrukt, net als de mogelijkheid om de burger te raadplegen bij concrete opsporingsacties, bijvoorbeeld via SMS-alert. De precieze rol van de burger moet nog worden uitgewerkt. Daarover is het om nog informatie aan het verzamelen, onder andere door een adviesopdracht neer te leggen bij de Master of Public Administration (mpa) van de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (nsob). Dit adviesrapport is gemaakt in het kader van de laatste fase van de mpa opleiding, de toepassingsfase. De adviesopdracht De opdrachtgever vanuit het om voor dit advies is Mr. Marc van Nimwegen mpa lid van het College van procureurs-generaal. De begeleider vanuit de nsob is Prof. Dr. Roel in ’t Veld. De adviesopdracht is als volgt (bijlage 1): “Overwegende dat het om zijn positionering ten opzichte van de burger opnieuw moet door­ denken en handelingsrepertoires moet ontwikkelen waarbij horizontale legitimering en rechts­ statelijkheid met elkaar te verbinden zijn, luidt de opdracht als volgt: • Doordenk de ontwikkelingen in de richting van de netwerkmaatschappij op hun implicaties voor positionering en functioneren van het om vis à vis de burger. • Werk binnen de context van Perspectief op 2015 uit of en hoe cocreatie met burgers een bijdrage kan leveren aan versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit. • Geef aan of en hoe cocreatie met burgers te verbinden is met de eisen van rechtsstatelijk­ heid. • Omschrijf welke eisen deze nieuwe handelingsrepertoires stellen aan de professionaliteit van het om en zijn medewerkers.” Aanpak Het advies in dit rapport is gebaseerd op literatuurstudie en op vele gesprekken met medewerkers van het om en deskundigen van buiten het om (bijlage 11). Op 29 april 2011 hebben we een bijeenkomst over cocreatie gehouden met deskundigen van binnen en buiten het om (bijlage 111). Het doel van die bijeenkomst was de voorlopige bevindingen te toetsen en te verdiepen. Parallel aan de gesprekken hebben wij een enquête over cocreatie gehouden onder de leden van de International Association of Prosecutors (iap), de vereniging van officieren van justitie in het buitenland (bijlage iv).
  15. 15. 13Inleiding Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, bespreken wij de spanningen in het werk van het om in relatie tot de burger. Daarvoor staan wij stil bij het functioneren van het om en de context waarbinnen de organisatie functioneert. De recente veranderingen in de maatschappij die van betekenis zijn voor de relatie tussen het om en de burger komen ook, beknopt, aan bod. Wij lichten toe in hoeverre de maatschappelijke ontwikkelin­ gen de legitimiteit en effectiviteit van het om en de rechtsstatelijkheid onder druk zetten. In het derde hoofdstuk bekijken wij, na het bespreken van het begrip, cocreatie in rela­ tie tot de legitimiteit, effectiviteit en rechtsstatelijkheid van het werk van het om. Maar ook waar de kansen liggen en spanningen ontstaan. Daarvoor gaan wij op zoek naar mogelijke posities van het om ten opzichte van de burger. Wij illustreren dit hoofdstuk met voorbeelden die wij zijn tegengekomen in Nederland en in het buitenland. In het vierde hoofdstuk vindt u de conclusies en aanbevelingen aan het om. En wij sluiten het advies af met een terugblik op de belangrijkste conclusies (hoofdstuk 5).
  16. 16. 14 De valse romantiek van cocreatie
  17. 17. 15Het om in de netwerkmaatschappij 2 Het om in de netwerkmaatschappij 2.1 het huidige om Het om is de enige instantie in Nederland die verdachten voor de strafrechter kan brengen. Strafrechtelijke handhaving was en is de kerntaak van het om, maar toch is er veel veranderd. Vooral de maatschappelijke rol van het om is veranderd. Het om is gaan participeren in maatschappelijke processen rondom veiligheid om een goede relatie te krijgen en te houden met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk middenveld (inclusief de burger). In deze paragraaf gaan we in op de veranderde rol van het om. We staan eerst stil bij de wettelijke taken van het huidige om. Vervolgens bezien we die taken vanuit het veranderde maatschappelijke perspectief (de netwerk­ samenleving), onderzoeken wij in hoeverre de netwerksamenleving de effectiviteit, legitimiteit en rechtsstatelijkheid van het om onder druk zet en tot slot gaan we in op de spanningen die dat oplevert. 2.1.1 Wettelijke taak om De wettelijke hoofdtaak van het om staat omschreven in artikel 124 van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet ro) en luidt: “Het Openbaar Ministerie is belast met de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde en met andere bij wet vastgestelde taken.” Deze hoofdtaak valt uiteen in drie onderdelen: 1. De opsporing van strafbare feiten; 2. De vervolging van strafbare feiten; 3. Het toezicht op de uitvoering van strafvonnissen. Sinds 2008 heeft het om de bevoegdheid om zonder tussenkomst van de rechter te straffen en maatregelen op te leggen. Bijvoorbeeld bij taakstraffen, geldboetes en schadevergoedingen voor slachtoffers bij overtredingen of misdrijven waarop een maximumgevangenisstraf van zes jaar staat. Naast de hoofdtaak heeft het om taken bij de handhaving van andere bij wet vastge­ stelde zaken, zoals het toezicht in het kader van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen. In dit advies concentreren we ons echter op de hoofd­ taak van het om. Het om valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Dat wil echter niet zeggen dat het ministerie volledige invloed op de hoofdtaak van het om kan uitoefenen. Strafrechtelijke handhaving is wettelijk bepaald de taak van het om en niet van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Daarom is het om door haar unieke staatrechtelijke positie meer dan een uitvoeringsorganisatie van het Ministerie. De minister van Veiligheid en Justitie heeft wel een ruime aanwijzingsbevoegdheid op grond van artikel 127 Wet ro voor de algemene taakuitoefening van het om. De be­ voegdheid van de minister, op grond van artikel 127 Wet ro om in individuele zaken aanwijzingen te geven is echter zeer beperkt.
  18. 18. 16 De valse romantiek van cocreatie Het parlement kan zich formeel niet mengen in het vervolgingsbeleid van het om. Dat komt voort uit de rechtsstaatgedachte: de democratische inbreng door het parlement op de strafrechtspleging (opsporing, vervolging en berechting) is sterk beperkt. Demo­ cratische inbreng, uiteraard van groot belang in een democratische rechtsstaat, is ge­ borgd door de rol van het parlement vooraf in de normstelling, rechtshandhaving en bestraffing4 . De rol die de minister en het parlement aan de voorkant hebben, zorgt ervoor dat de verticale legitimiteit voor het om niet van minder belang is dan voor andere overheidsinstellingen. Het om is onderdeel van de justitiële keten. De belangrijkste partner aan de voorkant van de keten is de politie. Het om geeft leiding aan de opsporing door de politie en maakt gebruik van de gegevens die de politie verzamelt om tot vervolging over te kun­ nen gaan. In de Veiligheidshuizen werkt het om met andere ketenpartners samen aan opsporing, vervolging, berechting en hulpverlening. In dit geval zijn de ketenpartners, naast de politie onder meer gemeenten, de Reclassering, welzijnsorganisaties en de Raad voor de Kinderbescherming. Andere partners in de justitiële keten zijn het Minis­ terie van Veiligheid en Justitie en de zittende magistratuur. 2.1.2 Effectiviteit van het om Gelet op de wettelijke taak van het om geeft het Ministerie van Veiligheid en Justitie de kaders aan. Op basis daarvan en op basis van de ontwikkelingen in de samenleving stelt het College – tegen een meerjarig beleidsperspectief - jaarlijks een strategische beleidsagenda op. In de visienota Perspectief op 2015 zijn de kaders neergezet voor de komende vier jaren en wordt invulling gegeven aan de manier waarop het om de strafrechtelijke handhaving ter hand wil nemen. Het om staat onder grote druk om zijn effectiviteit te verhogen. En omdat de capaciteit van het om beperkt is, moeten keuzes worden gemaakt. Het om kan zijn effectiviteit verhogen als het gaat om: • Zichtbaarheid (in de media, maar ook rechtstreeks naar de individuele burger); • Merkbaarheid (in termen van vergelding, maar ook van resultaat: gerichtheid op beheersing van de criminaliteit); • Herkenbaarheid (handhaven op basis van reële, niet te hoge verwachtingen); • Snelheid (dicht bij de dader met lik-op-stukbeleid)5 . Een deel van die aspecten komt terug in een zaakgeoriënteerde benadering van het verhogen van de effectiviteit van het om: door de instroom te beperken (merkbaar­ heid). Bij strafrechtelijke interventies is dan ook een van de doelen het recidiverisico zoveel mogelijk terug te dringen. In de zaakgeoriënteerde benadering kan het om ook zijn effectiviteit verhogen door burgers te laten zien dat misdadig gedrag niet wordt getolereerd (zichtbaarheid). Middelen zoals de mogelijkheid om zaken zonder tussen­ komst van de rechter af te doen (snelheid), helpen ook. 4 Cleiren en De Roos, Democratisering van de strafrechtspleging, in K. Boonen, T. Cleiren, R. Foqué Th. De Roos (eds.) (202), De weging van ’t Hart. Idealen, waarden en taken van ht strafrecht, Deventer, Kluwer, p. 174 5 Nieuwjaarsspeech Collegevoorzitter Brouwer bij het CCV, 10 januari 2011
  19. 19. 17Het om in de netwerkmaatschappij Het belangrijkste middel om de effectiviteit te verhogen is echter de bevoegdheid van het om om een zelfstandige afweging te maken of het tot vervolging overgaat bij een geconstateerd delict. In het Nederlandse stelsel van strafvordering bestaat namelijk geen strafvervolgingverplichting. Volgens dit in artikel 167 van het Wetboek van Straf­ vordering vastgelegde opportuniteitsbeginsel is het om namelijk bevoegd om vervol­ ging in het algemeen belang achterwege te laten. Sinds de jaren zeventig legt het om dit opportuniteitsbeginsel overigens positief uit: het gaat slechts tot vervolging over wanneer dat in het algemeen belang is6 . Deze toepassing door het om staat wel voort­ durend onder druk. Volgens Collegevoorzitter Brouwer nemen wij een tamelijk unieke positie in met ons opportuniteitsbeginsel: “De Duitsers en de Engelsen hebben dat niet. Europese rechtssystemen worden steeds eenduidiger, dat is beleid. Ik betwijfel of het lukt ons beginsel in stand te houden. Dat gaat me aan het hart. Denk eens terug aan tien jaar geleden. Als we toen alle bolletjesslikkers voor de rechter hadden moeten brengen, dan was het hele systeem dichtgeslibd”.7 Met het opportuniteitsbeginsel heeft het College een belangrijk middel in handen om het om te sturen op effectiviteit. Het beginsel biedt immers de mogelijkheid om het strafrecht vooral in te zetten voor die zaken, die een grotere (maatschappelijke) bete­ kenis hebben dan de zaak zelf. De symbolische werking van het strafrecht is namelijk essentieel. Jaarlijks worden misschien wel tien miljoen strafbare delicten gepleegd, waarvan slechts ongeveer een tiende bij de politie terechtkomt. Een klein deel daarvan komt bij het om: het om han­ delt jaarlijks ruim 200.000 rechtbankzaken af, waarvan 120.000 daadwerkelijk via de rechtbank lopen. Ongeveer een tiende van de zaken die via de rechtbank worden af­ gehandeld, gaat via de meervoudige kamer. Dat deel, dus uiteindelijk slechts één pro­ mille van het (waarschijnlijke) totaal aantal delicten per jaar, bepaalt (voor de burger) het beeld van de rechtspraak. 2.1.3 De maatschappelijke rol van het om Voor het om is zijn maatschappelijke rol een uitstekend middel om zijn effectiviteit verder te verhogen. Criminaliteit kan immers niet alleen door repressie worden opge­ lost; daarvoor is de capaciteit van het om en van de politie ook niet toereikend genoeg. Het om kiest bewust als uitgangspunt voor maximalisatie van het maatschappelijk effect. Het werkt ‘van buiten naar binnen’ en stelt zich daarbij steeds de vraag wat de veiligheidsproblemen zijn die aangepakt moeten worden. Het doel is het verminderen van het criminele gedrag, het naleven van de (straf)wetten van ons land door een op compliance gerichte benadering. Het om wil samen met de netwerkpartners de impact van de interventie zo groot mogelijk maken én deze impact voor de samenleving in­ zichtelijk maken. Het om participeert daarom bijvoorbeeld in diverse maatschappelijke processen: officieren van justitie zijn graag geziene deelnemers in diverse maatschappelijke platforms. Zij brengen niet alleen het strafrechtmonopolie mee, maar zijn ook hoog­ gekwalificeerde professionals. Voor het om is omgevingsgerichtheid dus van groot belang geworden. 6 Geelhoed, De officier van justitie als Nichtverfolger, in: Schoep, G.K. Cleiren, C.P.M., Van der Leun, J.P. en Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van domeinen, Deventer: Kluwer, p. 1 7 Volkskrant, 19 mei 2011, p. 3
  20. 20. 18 De valse romantiek van cocreatie Want, zoals we in hoofdstuk 1 al constateerden, veiligheid staat hoog op de politieke en maatschappelijke agenda. Wij als burgers verwachten heel veel van het om en van de veiligheidsketen. Andersom kan het om alleen adequaat functioneren, als het een goede relatie onderhoudt met zijn ketenpartners en met het maatschappelijk midden­ veld, inclusief de burger. De popularisering en politisering van het strafrecht wijzen op een steeds grotere maatschappelijke afhankelijkheid ervan. “De samenleving is steeds meer gaan leunen op haar rechtssysteem, en dreigt het daarmee te verpletteren.”8 Dat risico noodzaakt het om tot keuzes. In Perspectief op 2015 geeft het om onder meer aan dat het de selectiviteit van het straf­ recht wil verhogen, zodat gekozen wordt voor de zaken en interventies met het groot­ ste maatschappelijke effect. Dit gaat hand in hand met kwalitatief goede, snelle en efficiënte afdoening van zaken. Er staat verder in Perspectief op 2015 dat de strafrechte­ lijke interventies volgens het om beter tot hun recht komen, als ze onderdeel zijn van een gezamenlijke strategie met andere (maatschappelijke) partners. In Perspectief op 2015 worden drie domeinen onderscheiden waarin het om zijn infor­ matiepositie in de komende jaren wil verbeteren door zich op sterkere relaties met de burger te richten: • Wijkgerelateerde criminaliteit Hierbij gaat het om het aanpakken van veel voorkomende, wijkgerelateerde proble­ men door overlast en criminaliteit, problemen waar bewoners en bedrijven van die wijken zelf mee komen. Het om zoekt aansluiting bij deze concrete, dagelijkse proble­ men van burgers en richt zich daarbij in het bijzonder op criminele veelplegers en cri­ minele (jeugd)groepen. De strategie van het om is gericht op interventies die zichtbaar, merkbaar en herkenbaar zijn voor slachtoffers, daders, en voor de omgeving waarin het delict gepleegd is. Bijvoorbeeld het inzetten op het herstellen van schade die aan slachtoffers en de samenleving is toegebracht, en het opleggen van (taak)straffen die de dader confronteren met de gevolgen van zijn delict. • High-impact criminaliteit Hierbij gaat het om klassieke vormen van zware criminaliteit, zoals moord en dood­ slag, overvallen, ontvoering, gijzeling, verkrachting en mishandeling, die tot grote maatschappelijke onrust kunnen leiden. Vanwege de impact van deze vorm van crimi­ naliteit wil het om snel en effectief opsporen en streng vervolgen. Dit optreden van het om is gericht op het afschrikken en onschadelijk maken van criminelen door ze lange vrijheidsstraffen op te leggen en (mede daardoor) recht doen aan de slachtoffers en aan de geschokte maatschappij. De strategie van het om is gericht op het afgeven van het signaal dat dergelijk geweld niet wordt getolereerd. • Ondermijning Hierbij gaat het om de aanpak van vormen van georganiseerde misdaad waarbij ver­ smelting van onderwereld en bovenwereld voorkomt, zoals bij financieel-economische criminaliteit en bij milieudelicten. Aangiften blijven bij deze maatschappelijk onder­ 8 Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p . 122 en p. 81
  21. 21. 19Het om in de netwerkmaatschappij mijnende vorm van criminaliteit vaak achterwege, omdat er geen direct aanwijsbare slachtoffers zijn. Daardoor zijn bijzondere opsporingsmethoden nodig om de crimine­ le organisaties te kunnen blootleggen en ontmantelen. De strategie van het om in dit derde domein is gericht op het verslechteren van het criminele ondernemingsklimaat voor deze georganiseerde misdaad in Nederland. 2.1.4 Rechtsstatelijkheid De maatschappelijke rol van het om, en dus de relatie met de burger, wordt in de kern bepaald door het monopolie van het om op de strafrechtelijke handhaving. Die relatie is voor een groot deel verticaal: het om beschikt immers over de middelen om dwang uit te oefenen op de burger. In een dergelijke verhouding is altijd het gevaar van wil­ lekeurige machtsuitoefening aanwezig. De rechtsstaat is bedoeld als waarborg tegen deze willekeurige machtsuitoefening. In een rechtsstaat worden de burgers beschermd tegen de willekeur van de machthebber doordat (ook) de staat door wetgeving is gebonden aan het recht (legaliteit), ook wel rechtsstatelijkheid genoemd. Het doel is onder meer rechtszekerheid en rechtsgelijk­ heid te bevorderen. Toch is daarmee nog niet gegarandeerd dat de staat zich ook daad­ werkelijk aan wetten en regels houdt. Wij willen daarom in dit advies een bredere defi­ nitie van het begrip rechtsstatelijkheid hanteren: we kijken ook naar de vraag of de or­ ganisatie uit zichzelf handelt volgens de rechtsstaat9 . Als we dat betrekken op het om als uitvoeringsorganisatie van de staat, dan wordt het antwoord op de vraag of het om rechtsstatelijk handelt, bepaald door de mate waarin de burger erop kan vertrouwen dat het om handelt volgens de principes van wet- en regelgeving. Daarbij gaat het vooral om wet- en regelgeving die betrekking heeft op de relatie tussen het om en de burger. Redenerend vanuit deze brede definitie komen wij tot een aantal kenmerkende begin­ selen van rechtsstatelijkheid, te weten rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, procedurele zuiverheid, vermoeden van onschuld, recht op hoor en wederhoor, fairness, transpa­ rantie, proportionaliteit, integriteit en controleerbaarheid. Wanneer wij in dit advies spreken over rechtsstatelijk handelen, gaat het om handelen dat voldoet aan de hier­ boven genoemde beginselen. 2.1.5 Cultuur van het om Het om als onderdeel van het rechtssysteem is besproken. Het om is ook een organisa­ tie van mensen. De medewerkers bij het om bepalen het succes van het functioneren van het om. Het om is een hiërarchische organisatie van zeer loyale hoogopgeleide professionals. De sturing vindt vooral op (juridische) inhoud plaats. Officieren hebben een hoge mate van eigen verantwoordelijkheid, zijn autonoom en relatief risicovermij­ dend, omdat zij hun keuzes altijd goed moeten kunnen onderbouwen. Maar in de net­ werkmaatschappij is de druk op de professional groter geworden. De burger kan in de huidige netwerkmaatschappij de kennis van het om controleren en hij kan zelf met de informatie aan de slag om ‘de waarheid’ te vinden. Van de ongeveer 4.500 medewerkers zijn er 800 officier van justitie. De officieren hebben na hun rechtenstudie de raio-opleiding gevolgd bij het Studiecentrum Rechts­pleging, 9 Raat, C. (2007), Mensen met Macht, Rechtsstatelijkheid als organisatiedeugd voor maatschappelijke organisaties, Den Haag: Boom juridische uitgeverij, p165-166
  22. 22. 20 De valse romantiek van cocreatie het eigen opleidingsinstituut van de rechterlijke organisatie. Uitzondering hierop is de beperkte groep zogenaamde buitenstaanders, die op basis van ruime juridische werker­ varing instromen als officier. Deze uniciteit kent voordelen en nadelen. Enerzijds bevor­ dert dit de ontwikkeling van gespecialiseerde kennis en professionaliteit, doordat de officieren dezelfde taal met elkaar spreken. Anderzijds loopt het om het risico van ‘groepsdenken’, van blinde vlekken en van elitair gedrag. Voor medewerkers met een andere achtergrond is het moeilijk om geaccepteerd en gewaardeerd te worden. De afgelopen jaren zijn ook belangrijke veranderingen in de organisatie van het om doorgevoerd. Voorbeelden zijn de reorganisatie van negentien arrondissementsparket­ ten naar tien regionale parketten en de instelling van een centraal College van procu­ reurs-generaal in Den Haag en de Landelijke Ressortelijke Organisatie (lro), voorheen 5 ressorten. Hierdoor is het om in de loop van de tijd veranderd van een organisatie met relatief zelfstandige regio’s naar een organisatie die centraal aangestuurd wordt. Een geïnterviewde geeft aan dat de aanpassing van de communicatie- en hrm-functie in het nieuwe sturingsmodel nog volop in ontwikkeling is. 2.2 netwerksamenleving De maatschappelijke rol van het om is aan veranderingen onderhevig door veranderin­ gen in de maatschappij zelf. In deze paragraaf gaan wij in op de overheersende verande­ ring in de maatschappij die van betekenis is voor de relatie tussen het om en de burger: de ontwikkeling naar een netwerkmaatschappij. De wereld heeft zich getransformeerd van een overzichtelijk hiërarchisch ingericht systeem naar een onoverzichtelijke con­ stellatie van netwerken. Daardoor is ook de relatie van het om tot de burger veranderd, zoals bleek uit het voorbeeld van de schietpartij in Alphen aan de Rijn in de inleiding: de relatie met de burger is directer (web 2.0), individueler en gefragmenteerder geworden. 2.2.1 Castells netwerkmaatschappij De Spaanse socioloog Manuel Castells stelt dat wij tegenwoordig leven in een net­ werkmaatschappij, waarin grenzen niet meer bestaan en mensen, goederen en infor­ matie zich razendsnel verplaatsen. In 1989 introduceerde hij het concept ‘space of flows’ (“the material and immaterial components of global information networks used for the real-time, long-distance co-ordination of the economy”). “Space is the physical support of the way people live in time. Real world time, the space-and-time to which people are accustomed, is the “space of places”, which is unlike the “space of flows” be­ cause it lacks the three elements of (i) a proper flow medium, (ii) the proper items composing the flow traversing through it, and (iii) the organisational nodes through which these flows circulate. The space of flows concept comprehends human action and interaction occurring dynamically and at a distance — effected via telecommunications technology containing continuous flows of time- sensitive communications, and the nodes of global computersystems. These informational flows connect people to a continuous, real-time cybernetic community that differs from the global vil­ lage because the groups’ positions in time become more important than their places.”10 10 Castells, M, “An Introduction to the Information Age” in The Information Society Reader, Frank Webster, Raimo Blom, Erkki Karvonen, Harri Melin, Kaarle Nordenstreng, and Ensio Puoskari (ed.), London and New York: Routledge, 2004, pp 138–49
  23. 23. 21Het om in de netwerkmaatschappij Netwerken zijn maatschappelijk steeds bepalender. Wie effectief kan opereren in net­ werken, heeft immers invloed en macht. Volgens Castells worden de machtsposities in de netwerkmaatschappij ontleend aan de macht om anderen te includeren dan wel uit te sluiten van deelname aan een netwerk, de macht om (onderdelen van) het net­ werk regels op te leggen, de macht over andere actoren binnen het netwerk en aan de macht om doelen en strategie van het netwerk te creëren. De informatietechnologie die ten grondslag ligt aan de netwerkmaatschappij, heeft ook nieuwe vormen van criminaliteit mogelijk gemaakt, zoals virtuele netwerken van kinderporno, mensenhandel, hacking en high tech financiële fraude. Alleen met speci­ fieke kennis kan het om adequaat reageren op deze nieuwe vormen van criminaliteit. 2.2.2 Gevolgen van de netwerkmaatschappij voor het om Informatie is een steeds vaker voorkomend en belangrijker machtsmiddel in de net­ werksamenleving. Het beheersen van informatie, in de zin van leggen van contacten en het slim kunnen vinden en filteren van relevante informatie uit de beschikbare overdaad, is voor de moderne burger een zeer waardevolle eigenschap. De snelheid waarmee informatie beschikbaar komt is enorm toegenomen. Een willekeurig misdrijf wordt tegenwoordig door toevallig aanwezige burgers vastgelegd en binnen de kortste keren via YouTube of Facebook met de rest van de wereld gedeeld. Informatie komt binnen enkele minuten bij ons binnen via Twitter. Een gevolg daarvan is dat gebeurte­ nissen die vroeger onzichtbaar bleven, binnen korte tijd onverwachts kunnen uitgroei­ en tot een ontembaar mediaspektakel (figuur 5). Een ander gevolg is dat over elke bur­ ger wel wat bekend is. Privacy is een heel ander concept geworden. De relaties tussen burgers onderling en tussen burgers en overheid zijn in de netwerksamenleving an­ ders dan daarvoor. Dominant in de veranderingen zijn de sociale media en intelligente digitale vormen van interactie (van web 1.0, naar web 2.0 en straks web 3.0). Dit bete­ kent voor het om ook dat de horizontale legitimiteit belangrijker is geworden. Figuur 5: Algemeen Dagblad, 11 februari 2011
  24. 24. 22 De valse romantiek van cocreatie Ook de verhouding tussen dader en slachtoffer bij een delict is veranderd. Een dader hoeft zijn slachtoffer bijvoorbeeld niet meer alleen met fysiek geweld te beroven, maar hij kan vanaf een willekeurige plek op de wereld de virtuele bankrekening van een nietsvermoedende burger leeghalen. Cybercrime is in hoge mate abstract, locatie­ ongebonden en tijdsongebonden. Dat betekent dat de strafrechtelijke handhaving ook een andere aanpak vergt. Voor de handhaving is ‘kennen en gekend worden’ een belangrijk principe. Maar het karakter van criminaliteit is veranderd door het verdwijnen van de grenzen, de vergroting van de mobiliteit en de anonimiteit. De afstand tussen het om en de crimineel is soms let­ terlijk en figuurlijk groter geworden. Zowel de politie, het om, als criminelen hebben steeds meer virtuele informatie nodig om hun activiteiten te kunnen plannen en uitvoeren. 2.3. effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit onder druk In deze paragraaf onderzoeken wij in hoeverre de geconstateerde maatschappelijke ontwikkeling van de netwerkmaatschappij de effectiviteit, de rechtsstatelijkheid en de legitimiteit van het om onder druk zetten. Binnen de overheid en binnen maatschappelijke instanties leeft namelijk de gedachte dat hun legitimiteit onder druk staat. De Strategische Kennisagenda 2010-2015 van het Ministerie van bzk heeft niet voor niets de titel Investeren in legitimiteit gekregen. Maar over de vraag of ook de legitimiteit van de justitiële keten onder druk staat, lopen de meningen uiteen. Boutellier11 is van mening dat de legitimiteit van het om zeker onder druk staat. Vol­ gens hem neemt de druk van de publieke opinie op het strafrechtelijk systeem steeds verder toe, omdat de burgers door de ontwikkelingen in de huidige maatschappij on­ zeker zijn en daardoor sterk op de rechtelijke macht leunen (“Zij weten het tenminste”). Het effect daarvan is juist dat burgers volgens Boutellier de uitvoerders in het straf­ rechtelijk systeem wantrouwen. Burgers verwachten veel, en worden daardoor snel teleurgesteld als die hooggespannen verwachtingen in hun ogen niet waar worden gemaakt. Weyers en Hertogh zijn milder in hun oordeel. Zij zijn van mening dat de legitimiteit van de justitiële keten niet zozeer aan erosie onderhevig is, maar tegenwoordig vooral wordt betwist. Zouridis, ten slotte, ziet slechts in beperkte mate signalen voor serieuze erosie van de legitimiteit van het gezag in de justitiële keten. Maar het laat volgens hem wel onver­ let dat recht en de rechtsstaat nu en dan serieus worden uitgedaagd in publieke, poli­ tieke en wetenschappelijke discussies. 11 Interview met Prof. Dr. J.C.J. Boutellier april 2011
  25. 25. 23Het om in de netwerkmaatschappij Legitimiteit Aan het begin van de vorige eeuw stelde de socioloog Max Weber dat bij door verkie­ zingen gekozen leiderschap de legitimiteit van de overheid rationeel-legaal is, dus berustend op rechtsstatelijkheid12 . Voor het om betekent die definitie dat het zijn legiti­ miteit ontleent aan zijn wettelijke taken en bevoegdheden. Deze Weberiaanse definitie wordt tegenwoordig niet meer toereikend gevonden en is daarom verbreed. De Strategische Kennisagenda 2010-2015 definieert legitimiteit vanuit het perspectief van de burger daarom als: “De mate waarin burgers het optreden van de overheid, bijvoorbeeld als normsteller, handhaver of ordenaar vrijwillig accepteren”. Naast deze algemene definitie plaatst Zouridis een definitie vanuit het perspectief van de rechtsstaat: “Legitimiteit is het gelijktijdig legaal en gezaghebbend zijn van een machtsconstellatie en de rechtvaardiging ervan.”13 De in de literatuur aangetroffen definities van legitimiteit hebben vier dimensies ge­ meenschappelijk, die kennelijk van invloed zijn op legitimiteit en die we toegepast hebben op het om: • Vertrouwen: het vertrouwen van de burger dat het om het goede doet. Is hij tevreden over de normen en waarden die door het om worden belichaamd? • Tevredenheid: de tevredenheid van de burger over de prestaties van het om. Is het handelen van het om gerechtvaardigd op grond van de waarden die voor de burger belangrijk zijn? • Macht: de machtsrelatie tussen het om en de burger. • Acceptatie: de acceptatie door de burger van het gezag van het om. Is die vrijwillig en onder welke voorwaarden vindt die plaats? Met behulp van deze dimensies formuleren wij de definitie van legitimiteit vanuit het perspectief van het om als volgt: “De mate waarin burgers het optreden van het om als strafrechtelijk handhaver van de rechts­ orde accepteren als gezaghebbend en gerechtvaardigd”. De definitie heeft betrekking op het om in zijn geheel, in al zijn rollen en hoedanighe­ den. Dus niet alleen het om als institutie, maar ook de officier van justitie die het om naar buiten toe representeert en het proces van opsporing en vervolging. Aan de hand van de vier dimensies analyseren we de legitimiteit van het om. 2.3.1 Vertrouwen in het om Het vertrouwen van de burger in het om hangt samen met het vertrouwen in de over­ heid in het algemeen en in de andere instituties in de veiligheidsketen in het bijzon­ der. Binnen de veiligheidsketen gaat het bij de opsporing om politie en bij de vervol­ ging om de rechter. Volgens Weyers en Hertogh is het door die samenhang niet van­ zelfsprekend dat bij vermoedens van negatieve ontwikkelingen in het vertrouwen, de oorzaak daarvan ook in de betreffende institutie moet worden gezocht14 . 12 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 291 13 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 295 14 Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 57
  26. 26. 24 De valse romantiek van cocreatie Die constatering roept de vraag op hoe het om zou moeten handelen als het vertrou­ wen in een van de andere instituties in de veiligheidsketen plotseling daalt, zoals nu in de rechtbank naar aanleiding van de zaak Wilders. Vanuit de constatering van Weyers en Hertogh is het dan wellicht verstandig om publiekelijk afstand te houden tot die andere institutie, zodat het vertrouwensprobleem niet overslaat op het om. In Nederland is het vertrouwen in de verschillende justitiële instellingen overigens relatief hoog, zowel vergeleken met andere instituties in Nederland als in Europees perspectief. De enige punten waarop de acceptatie door burgers laag is, zijn de hoogte van de straffen en de behoefte bij burgers aan strenger optreden. Na geruchtmakende incidenten, zoals de Schiedammer parkmoord in 2005, is het vertrouwen in de rechts­ staat wel tijdelijk minder maar in de maanden na het incident is het vertrouwen weer hersteld15 . 2.3.2 Tevredenheid over het om Volgens Weyers en Hertogh hangt de tevredenheid over instituties samen met het ge­ geven dat burgers die weten wat ze kunnen verwachten, tevredener zijn dan burgers die dat niet weten. Hooggespannen verwachtingen, die burgers tegenwoordig hebben, leiden daarom in de praktijk nogal eens tot teleurstelling en onvrede16 . Het is soms lastig te benoemen wat voor tevredenheid bij burgers zorgt. Tevredenheid kan zelfs verschillende kanten op wijzen. Er is twijfel over de effectiviteit van het strafrecht (veel burgers willen vaker en strenger straffen) maar ook over de betrouw­ baarheid van veroordelingen17 . Dat blijkt uit de affaire Lucia de B. (figuur 6): het om werd niet aangevallen op te laks, te laat of te weinig krachtdadig optreden, maar juist op het tegendeel daarvan. Het om werd verweten te voortvarend op te treden en daar­ in de zittende rechters te hebben meegesleept. Het gevolg was een achteraf onterechte veroordeling met een grote maatschappelijke onrust tot gevolg. Uit dergelijke inciden­ ten wordt overigens duidelijk dat tevredenheid in het rechtssysteem ook is gebaseerd op de onafhankelijkheid van rechters en de rechtsbescherming van de verdachte en dus op rechtsstatelijkheid 18 . De mate van tevredenheid zegt in objectieve zin niets over prestaties (effectiviteit), maar wel over hoe die prestaties worden gewaardeerd. Hoe hoger de verwachtingen, hoe beter de prestatie moet zijn om de burger nog tevreden te stellen19 . Als gevolg van de veiligheidshype hebben burgers, media en politiek steeds hogere verwachtingen van het om en van de andere instituties in de veiligheidsketen. Politici die zeggen dat de veiligheid nu echt gaat verbeteren en dat er strenger moet worden gestraft, creëren hoge verwachtingen bij de burger over een merkbaar veiliger omgeving en over het langdurig opsluiten van criminelen. Media, op hun beurt, die gemaakte of zelfs ver­ meende fouten van instituties breed uitmeten, creëren verwachtingen bij de burger dat die instituties van hun fouten zullen leren en het in het vervolg beter gaan doen. 15 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p. 306 16 Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100 17 Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 66 18 Boutellier, H. (2011), De Improvisatiemaatschappij, Den Haag: Boom uitgevers, p. 123 19 Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91
  27. 27. 25Het om in de netwerkmaatschappij Als de verwachtingen zo hooggespannen zijn, is de ontevredenheid des te groter als er iets mis gaat. Daardoor komt dan weer de dimensie tevredenheid onder druk te staan. Dat betekent dat het om ervoor moet waken geen verwachtingen te scheppen die het niet kan waarmaken. 2.3.3 De machtsrelatie tussen de burger en het om Het om komt de burger in verschillende hoedanigheden tegen. Ten eerste de burger die betrokken is bij strafzaken als slachtoffer of als dader. Met name de aandacht voor het slachtoffer is, zowel in Nederland als daarbuiten, de laatste jaren groter geworden. Zo is op 1 januari 2011 de Wet versterking positie slachtoffers in werking getreden, een wet die de zorg en financiële vergoeding voor slachtoffers regelt. Het om komt de bur­ ger ook tegen als nabestaande of getuige, en in de opsporing als participant van bur­ gernet of Meld Misdaad Anoniem. De burger kan immers ook om informatie gevraagd worden of hij kan meedenken met het om. Een voorbeeld daarvan is een experiment van het Landelijk Parket en het Parket Rotterdam. Zij gaan een cold case zaak voorleg­ gen aan een team van burgers in plaats van een nieuw rechercheteam. De burger kan voor het om ook de hoedanigheid van kennispartner hebben (zoals de professional of de expert), individueel of via een georganiseerd verband of belangen­ organisatie (zoals een bewonersgroep of het coc, figuur 7). Ten slotte kan het om de burger tegenkomen als toeschouwer die informatie ontvangt. In al deze hoedanigheden heeft het om een machtspositie ten opzichte van de burger. Dit komt doordat het om de monopolie op de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde bepaalt. Het om kan immers dwang uitoefenen, vooral op de burger die strafrechtelijk te handhaven wetten en regels overtreedt. Het om is overigens wel gebonden aan de eisen van de rechtsstatelijkheid. Figuur 6: Trouw, 14 april 2010
  28. 28. 26 De valse romantiek van cocreatie In sommige van de genoemde hoedanigheden (professional, participant van burger­ net) is het om verder van zijn kerntaken verwijderd dan bij andere (figuur 8). In die gevallen zien wij de machtsrelatie tussen het om en de burger diffuser en horizontaler worden. De machtsrelatie tot de niet overtredende burger is immers niet louter geba­ seerd op het strafrechtelijke monopolie. Die is ook gebaseerd op de inbreng door het om van competenties zoals kennis en probleemoplossend vermogen. 2.3.4 Acceptatie van het gezag van het om Volgens Weyers en Hertogh kan datgene dat burgers wel en niet als legitiem ervaren, en dus accepteren, van grote betekenis zijn voor hun nalevingsgedrag20 . Van de burgers heeft 62 procent namelijk geen vertrouwen in de manier waarop de misdaad in Neder­ land wordt bestreden. Toch heeft 61 procent wel vertrouwen in het nationale rechts­ systeem als geheel. Het verschil is voor een groot deel te verklaren door de zogeheten punitiviteitskloof tussen rechters en bevolking. Dat is het verschil in strafzwaarte die rechters en burgers passend vinden. 82 procent van de Nederlanders denkt dat de sa­ menleving beter gaat functioneren door een beter en vooral harder optreden van het strafrechtsysteem (figuur 9)21 . De brede kritiek op de strafmaat is opvallend, omdat de strafeisen vanuit het om en de vonnissen van de rechters wel degelijk meebewegen met deze gevoelens bij burgers, volgens een geïnterviewde, zij het wel in een gematig­ de vorm en met vertraging (vanwege aandacht voor rechtszekerheid). Verbetering van de communicatie hierover kan de legitimiteit van het om versterken. 20 Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 100 21 Zouridis, S. (2009), De dynamiek van bestuur en recht, Den Haag: Lemma, p.302 Figuur 7: Reformatorisch Dagblad, woensdag 23 juni 2010
  29. 29. 27Het om in de netwerkmaatschappij De punitieve kloof is veel groter bij strafzaken waarbij medeburgers slachtoffer zijn. Dit duidt er op dat bijzondere aandacht voor het slachtoffer van betekenis kan zijn voor de legitimiteit van het om. De burger heeft geen alternatief voor het om. Dat is immers nog steeds de monopolist op het gebied van opsporing en vervolging. Deze positie is op zich onbetwist, afgezien van incidentele vormen van eigenrichting en de procedure op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering, waarbij de burger de rechter kan vragen om het om vervolging op te dragen. Maar toch mag het risico van verlies aan acceptatie niet wor­ den onderschat. Gevolgen kunnen zijn dat de interventies vanuit de politiek mogelijk toenemen, dat het gezag van de officier van justitie in strafzaken inboet en dat burgers minder geneigd zijn om met het om samen te werken. Volgens Weyers en Hertogh is de mate van betrokkenheid die de burger voelt bij de be­ sluitvorming in het strafrechtsysteem een belangrijke factor voor de mate van acceptatie (draagvlak)22 . Volgens die stelling zouden burgerfora positieve effecten moeten hebben. 22 Weyers, H. Hertogh, M. (2007) Legitimiteit betwist, Groningen, rug en wodc, p. 91 Figuur 8: Het OM in contact met de burger Maatschappelijkerol Maatschappelijkerol Wettelijketaak Wettelijketaak om Burger als drager van de grondrechten Toeschouwer Ontvanger/zender van informatie Belangenorganisatie Kennispartner De meedenkende burger Bedrijf Maatschappelijke organisatie Slachtoffer Informant Dader Nabestaande Getuige
  30. 30. 28 De valse romantiek van cocreatie 2.4 spanningen bij versterken samenwerking met de burger Een gezaghebbend om is welkom bij het oplossen van problemen. Samenwerken in de netwerksamenleving ligt voor de hand. Het risico daarvan is dat het om het voortouw neemt in talloze initiatieven, zijn aandacht verspreidt, probleemeigenaarschap op zich neemt en problemen verstrafrechtelijkt. Het om heeft daardoor grotere afbreukrisico’s: er zijn steeds meer fronten waarom de samenwerking niet aan de verwachtingen zou kunnen voldoen, met meer kansen op een negatief effect op de legitimiteit, de effecti­ viteit en eventueel zelfs op de rechtsstatelijkheid. Het om doet er goed aan voorzichtig te zijn bij de keuze voor de netwerken waarin het participeert (figuur 10). Bij voorkeur zijn dit netwerken waar het om vanuit zijn strafrechtelijke professionaliteit een duide­ lijke meerwaarde heeft. In andere gevallen moet de deelname worden verminderd of beëindigd. Het versterken van de samenwerking met de burger levert spanningen op in relatie tot de effectiviteit, rechtsstatelijkheid en legitimiteit van het om . In het kader van dit ad­ vies behandelen wij de vier die volgens ons het belangrijkst zijn. Spanning 1: Netwerkmaatschappij versus rechtsstatelijkheid In de netwerkmaatschappij is het domein van de strafrechtelijke handhaving steeds omvangrijker geworden. Globalisering en ict-ontwikkelingen hebben grote invloed ge­ had op de maatschappelijke en juridische verhoudingen. Zowel op nationaal, Europees als lokaal niveau is de te handhaven wet- en regelgeving steeds verder uitgedijd. De popularisering van het veiligheidsbegrip en de angst voor onder meer terrorisme zorgen bovendien voor druk op uitvoeringsinstanties zoals de politie en het om. Politici en burgers willen daden en resultaten zien en ze rusten de instanties daarom uit met allerlei nieuwe methoden voor en bevoegdheden in opsporing en vervolging. Maar de toepassing van de nieuwe opsporingsmethoden en de nieuwe bevoegdheden verhoudt zich niet altijd goed tot de principes van de rechtsstatelijkheid. Figuur 9: De pers.nl, donderdag 25 november 2010
  31. 31. 29Het om in de netwerkmaatschappij De spanning is dat burgers daden willen zien en tegelijkertijd niet van beknotting houden in hun eigen rechtsbescherming. Dit betreft de spanning tussen een behoor­ lijke rechtsstatelijke bescherming voor zichzelf en een beperking van de rechtsstate­ lijke bescherming voor de ander, de kwaadwillende medeburger. Spanning 2: Symboliek versus rechtsstatelijkheid Een tweede bron van spanningen is de symboliek van het strafrecht. Dat wil zeggen dat een strafzaak een grotere betekenis kan hebben dan alleen voor de direct betrok­ kenen en een voorbeeldfunctie of zelfs een symbolische functie kan hebben. Direct nadat zich een of meer incidenten hebben voorgedaan kan zich een grote behoefte doen gelden aan een zekere onderdrukkingsmagie23 . In zo’n geval verdwijnen de rech­ ten en belangen, en de zuivere strafrechtelijke afweging naar de achtergrond ten gun­ ste van de symboliek. Voorbeelden zijn de opsporing en vervolging van terrorismever­ dachten en de de sneeuwbalgooiers in Gouda. Keihard optreden wordt geëist en zware sancties voorgesteld (door middel van een surplus boven de proportionaliteit van de straf) waarmee het kwaad onmiddellijk de kop zou kunnen worden ingedrukt. Dit geeft een problematische spanning tussen de rechtsstatelijke principes van rechts­ gelijkheid, rechtszekerheid en de proportionaliteit. Spanning 3: Effectiviteit versus rechtsstatelijkheid De derde spanning vindt zijn oorsprong in de positieve uitleg van het opportuniteits­ beginsel die het om hanteert uit oogpunt van effectiviteit. Dit beginsel brengt namelijk 23 Kelk, ‘Symbolisch strafrecht’ en ‘Symbolisch straffen’, in B.F. Keulen e.a. (red) (2007), Pet af, Liber Amicorum D.H.de Jong, Nijmegen: Wolf Legal Publishers, p. 193 om Politiek Burgers MediaKetenpartners Figuur 10: Druk op het om
  32. 32. 30 De valse romantiek van cocreatie het risico van willekeur en rechtsongelijkheid met zich mee. En dat staat weer op ge­ spannen voet met de rechtsstatelijkheid. Aan de strafwet komt geen sturende beteke­ nis meer toe; die dient volledig in de beleidsvoering te worden verwezenlijkt24 . De be­ leidsregels worden uitgevaardigd door het College, al dan niet in overleg met de minis­ ter van Veiligheid en Justitie. De democratische legitimering ervan is slechts zeer be­ perkt, namelijk alleen in de vorm van ministeriële verantwoording aan het parlement. Bovendien blijft het ondanks deze richtinggeving vanuit het stelsel van beleidsregels noodzakelijk om in concrete gevallen een opportune afweging te maken. Wij constate­ ren daarom een spanning tussen het opportuniteitsbeginsel, de maatschappelijke ef­ fectiviteit en de rechtsstatelijkheid. Spanning 4: Maatschappelijk belang versus magistratelijk gezag In hoeverre kan de officier van justitie in de huidige tijd nog magistratelijk gezag, be­ trokken distantie, tonen? Om een antwoord te kunnen geven op de vraag of er in een concreet geval een taak ligt voor het strafrecht en op welke wijze er gehandeld dient te worden, moet de officier voldoende afstand kunnen nemen. Doordat de politiek en burger via het uitgebreide veiligheidsbegrip de lat voor de strafrechtelijke handhaving steeds hoger leggen, is deze distantie steeds moeilijker aan te houden. Ook de bedrijfs­ matige kwantitatieve aansturing, waarbij aantallen belangrijk zijn, beperkt de ruimte om betrokken distantie te tonen. Wij zien een spanning tussen enerzijds de positie van het om die onafhankelijk en stevig genoeg moet zijn, opdat zij ook de rechts­ statelijke bescherming van de verdachte kan garanderen tegenover anderzijds de maatschappelijke druk om te scoren. 24 Geelhoed, W., De officier van justitie als Nichtverfolger, in Schoep, G.K., Cleiren, C.P.M., Van der Leun, J.P. en Schuyt, P.M. (2010), Vervlechting van Domeinen: Kluwer, p. 5
  33. 33. 31Het om in de netwerkmaatschappij
  34. 34. 32 De valse romantiek van cocreatie
  35. 35. 33Cocreatie met de burger 3 Cocreatie met de burger In het vorige hoofdstuk hebben we de veranderende rol van het om en de uitdagingen voor het om in de huidige netwerkmaatschappij beschreven. We sloten af met de span­ ningen die zorgen voor druk op de legitimiteit, de effectiviteit en de rechtsstatelijkheid van het om. In dit hoofdstuk onderzoeken wij of en hoe cocreatie met burgers een bijdrage kan le­ veren aan juist de versterking van horizontale legitimiteit en effectiviteit. We bekijken eerst wat cocreatie eigenlijk is en welke definitie ervan bij het om past. Vervolgens gaan we in op voorbeelden van het samen optrekken van het om en burgers die we in binnen- en buitenland zijn tegengekomen. Voor een dergelijke intensieve relatie tussen om en burgers hebben beide partijen (deels) andere motieven en die komen in paragraaf 3.4 aan de orde. We sluiten af met de spanningen van samenwerking met de burger voor het om. 3.1 wat is cocreatie? Cocreatie betekent letterlijk ‘samen creëren’, maar dat is als definitie van het begrip ontoereikend. Omdat cocreatie een vrij nieuwe term is, zijn er verschillende definities te vinden, die lang niet altijd overeen komen25 . Volgens Wikipedia – zelf een voorbeeld van cocreatie – is het “een situatie waarbij een organisatie waardecreatie laat plaatsvinden door een samenwerking aan te gaan met een groep consumenten, eindgebruikers of andere belanghebbenden.” In het bedrijfsleven werd cocreatie aan het einde van de vorige eeuw gebruikt om het innovatieproces bij een aantal bedrijven te beschrijven, deels tot stand gekomen door de ontwikkeling van sociale media en web 2.0 (interactieve internet technologieën). Deze bedrijven lieten namelijk hun klanten actief mee ontwerpen en meebeslissen over wat er aan producten op de markt zou komen. Bekende voorbeelden, naast Wiki­ pedia, zijn Linux en Lego Factory. ‘Open innovatie’ is een term die later ontstond en die sterk met cocreatie verbonden is, een term die de creatieve kansen van transparantie en openstaan voor de externe invloeden benadrukt. In 2009 heeft Alford26 cocreatie voor de publieke sector beschreven als de inbreng van belanghebbende partijen in de agendering, ontwikkeling en uitvoering van overheids­ beleid. Onder belanghebbende partijen verstond hij naast de overheid ook burgers, bedrijven, belangenorganisaties, experts en maatschappelijke organisaties. 25 Hoewel de begrippen vaak in een adem genoemd worden, zijn ‘crowd-sourcing’ en cocreatie niet hetzelfde. Bij crowd-sourcing wordt een grote groep aselect gekozen individuen ingeschakeld om oplossingen voor problemen te vinden of om beleid te ontwikkelen. Surowiecki beschrijft het effect van crowd-sourcing als “...onder de juiste omstandigheden zijn grote groepen mensen, een massa of menigte in staat tot het nemen van betere beslissingen en het maken van betere inschattingen dan een individu.” De regie en verantwoordelijkheid blijven bij crowd-sourcing bij de initiatiefnemer. 26 Alford, J. (2009), Engaging Public Sector Clients. From Service-Delivery to CoProduction. Houndmills/ Basingstoke: Palgrave McMillan.
  36. 36. 34 De valse romantiek van cocreatie tno27 definieert cocreatie tussen overheid en burger als “het op een gelijkwaardig niveau ontwikkelen en verbeteren van beleid en diensten samen met burgers en professionals” via een constructieve dialoog. Cocreatie kan volgens tno en Bekkers en Meijer worden toege­ past in alle fases van het beleidsproces: van agendering tot evaluatie van beleid. Cocreatie bij de overheid, of tussen een overheidsinstantie en burger, bouwt voort op het concept van interactieve beleidsontwikkeling en burgerparticipatie. In 1969 heeft de Amerikaanse bestuurskundige Arnstein28 burgerparticipatie geordend op een ‘parti­ cipatieladder’ waarbij de mate van invloed van de burger toeneemt bij het beklimmen van de ladder. In Nederland wordt door onder meer de Nationale Ombudsman29 en tno30 een vergelijkbare ladder gehanteerd met vijf treden als vormen van burgerparti­ cipatie: informeren, raadplegen, adviseren, coproduceren en (mee)beslissen. Hiervan worden de laatste twee als vormen van cocreatie gezien, op basis van de (mede)beslis­ bevoegdheid van de burger. De invloed van de burger en de inhoudelijke transparantie van de overheid worden bij iedere hogere trede op de participatieladder groter. Het is belangrijk om op te merken dat participatietrajecten vaak op meerdere treden van het model tegelijk te situeren zijn. Het zijn geen op zichzelf staande treden of treden die alleen opeenvolgend be­ klommen kunnen worden. Belangrijk is dat de burger bij burgerparticipatie weet op welke trede(n) het proces zich afspeelt. Wanneer de burger verwacht dat hij een zekere invloed kan hebben op het proces, maar dat hij die invloed uiteindelijk niet blijkt te hebben, roept dat immers weerstand op tegen de intiatiefnemer. Bij cocreatie kan het initiatief ook van de burger komen. Er is immers sprake van ge­ lijkwaardigheid tussen overheid en burgers. Zij ontwikkelen gezamenlijk – ieder welis­ waar vanuit een eigen belang, maar toch vanuit een idee van wederzijdse afhankelijk­ heid en onderkenning van hun gelijkwaardigheid – een gedeelde beleidspraktijk31 . 3.2 welke opties heeft het om? In de loop van ons onderzoek zijn wij veel verschillende definities van cocreatie tegen­ gekomen. In de ene is spreken met de burger al cocreatie, uit de andere spreekt een groter bewustzijn van de eisen van gelijkwaardigheid en het samen ontwikkelen van een gedeeld product. Het woord cocreatie wordt, kortom, te pas en te onpas gebruikt. Een groot aantal voorbeelden van cocreatie dat wordt genoemd, hoort in feite thuis op de treden informeren, raadplegen en adviseren van de participatieladder. In het geval van het om: dat informeert de burger onder meer via de media, zowel over concrete strafzaken als over beleid. Het om raadpleegt burgers via onder meer burgerfora. Die 27 De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’ 28 Arnstein, S. (1969), A Ladder of Citizen Participation, Journal of the American Planning Association, Vol. 35, No. 4, July 1969, p.216-224. 29 de Nationale Ombudsman (2009), ‘We gooien het de inspraak in’, Rapportnummer 2009/180 30 De Koning, N. en Van den Broek, T. (2011), ‘ Cocreatie bij de overheid: experimenteer met beleid’. tno- rapport. 31 Bekkers, V. en Meijer, A (2010), Co-creatie in de publieke sector. Een verkennend onderzoek naar nieuwe, digitale verbindingen tussen overheid en burger, Boom Juridische uitgevers
  37. 37. 35Cocreatie met de burger zijn een toetssteen voor het om bij de totstandkoming van nieuwe strafverordenings­ richtlijnen. Het gaat het om niet alleen om informatie te vergaren of verstrekken, maar om tweerichtingsverkeer waarbij het om zich openstelt voor reacties en bijdragen van burgers en daarom is er ook sprake van adviseren. Cocreatie stelt eisen aan een organisatie, eisen die vaak niet passen bij de traditionele, hiërarchische overheidscultuur en zeker niet bij de formeel-juridische cultuur van het om. Zoals professor Tops32 uit eigen ervaring zei: “Het is een illusie dat je meester kunt zijn van de cocreatie en dat je regie kunt houden over waar wel en waar niet over gecocreëerd wordt. Je kan geen model opleggen. Cocreatie ontstaat op momenten dat het je niet uitkomt.” Cocreatie vraagt om loslaten van regie, om wederkerigheid, erkenning van wederzijdse afhankelijkheid, tweerichtingsverkeer in communicatie, transparantie, om het bieden van ruimte, het accepteren van onvoorspelbaarheid en ongewenste input vanuit de samenleving. Verlies van controle en de eigen regie is één van de consequenties van cocreatie. Is cocreatie, waarbij de regie en beslissingsbevoegdheid worden gedeeld en soms uit handen gegeven, een optie voor het om? Om antwoord te kunnen geven op deze vraag, is een toets op de eisen van de rechtsstatelijkheid van belang. Onze afweging De plicht tot borging van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid beperkt het om in zijn mogelijkheden zijn handelen te laten afhangen van de inbreng van anderen. Dat geldt vooral voor die activiteiten binnen de kerntaak: het opsporen en vervolgen in indivi­ duele zaken. Ons inziens is het door de machtsverhouding tussen om en burger dan ook voor het om onmogelijk om tot cocreatie te komen. Het is immers juist een gebiedende eis dat het om, alles afwegende, tot een zelfstandig oordeel komt. Vervloeiing met de wil van anderen is daarom niet toelaatbaar. Dit betekent dat de twee hoogste treden van de participatieladder zoals gehanteerd door de Nationale Ombudsman en het tno (mee­ beslissen en coproduceren) geen optie zijn voor het om. Anderzijds is het belang van horizontale legitimering voor het om groot. Voor de effectieve uitoefening van het gezag zijn de mate van maatschappelijke en politiek- bestuurlijke acceptatie van dat gezag bepalend. Het optreden van het om wordt boven­ dien binnen de netwerksamenleving steeds nadrukkelijker gevolgd door burgers: iedereen kijkt mee (iedereen heeft een belang, of in ieder geval een mening). Accepta­ tie van zijn beslissingen (binnen en buiten de zittingszaal) is dus van grote betekenis voor een goede taakuitvoering door het om. De open verbinding met de omgeving (ketenpartners, openbaar bestuur, burgers, internationale omgeving) is voor het om daarbij van doorslaggevend belang. Het draagt bij aan de legitimering van het hande­ len van het om. Wij zijn ervan overtuigd dat de verschillende vormen van samenwerking met de bur­ ger een aantrekkelijk perspectief kunnen zijn voor het om vanuit het oogpunt van de 32 Tijdens de om Cocreatie bijeenkomst, 29 april 2011, Den Haag
  38. 38. 36 De valse romantiek van cocreatie horizontale legitimatie en effectiviteit die ze op kunnen leveren. Informeren, raadple­ gen en advies passen hier goed bij. Cocreatie is echter niet te verenigen met de wette­ lijke taak van het om. Naarmate de rechtsstatelijkheid minder direct in het geding is, zijn er meer mogelijkheden voor wezenlijke samenwerking met de burger. Wel is bij deze taak samenwerking mogelijk, iets tussen adviseren en cocreatie, waarbij de partijen intensief samenwerken aan de oplossing van een gezamenlijk probleem, maar met behoud van de eigen en gedifferentieerde verantwoordelijkheden en rollen. Het ontbreken van deze vorm van burgerparticipatie is voor ons de reden om de be­ staande ladders te verwerpen. Wij hebben een nieuwe participatieladder voor het om bedacht (figuur 11). Op deze ladder loopt de invloed van de burger geleidelijk op, maar geldt alleen de hoogste trede als cocreatie. De trede daaronder hebben wij ‘linken’ ge­ doopt, met o.a. de netwerkmaatschappij en de opkomst van sociale media in gedach­ ten. De redenen hiervoor zijn dat de onderzochte participatieladders geen trede tus­ sen adviseren en cocreatie hebben, wij in ons onderzoek onder de geïnterviewden veel verschillende interpretaties zijn tegengekomen van de term cocreatie en dat de ladders in de literatuur onvoldoende rekening houden met specifieke kenmerken van het om (de rechtsstatelijkheid). De definitie van de vijf treden van de participatieladder voor het Openbaar Ministerie: • Informeren: het om verstrekt informatie aan de burger. • Raadplegen: het om bepaalt in hoge mate de agenda. Burgers kunnen input geven, bijvoorbeeld via burgerpeilingen of via inspraak. De resultaten van de peiling kun­ nen worden meegenomen in het beleid, maar het om verbindt zich niet aan opvol­ ging daarvan. • Adviseren: de burger geeft inhoudelijk advies door in een burgerpanel of expert­ groep suggesties voor verbetering voor te stellen. Het om is niet gebonden aan de resultaten van het adviestraject, maar koppelt wel terug naar de burgers wat er met de input wordt gedaan. Figuur 11: Participatieladder voor het Openbaar Ministerie invloed burger cocreatie linken adviseren raadplegen informeren
  39. 39. 37Cocreatie met de burger • Linken: het om en de betrokken burgers stellen samen een agenda op, zoeken geza­ menlijk naar oplossingen en werken gezamenlijk aan een product, ieder vanuit zijn eigen rol en verantwoordelijkheid. Dit gebeurt met inachtneming van de be­ ginselen van de rechtsstatelijkheid waaraan het om is gebonden. De strafrechte­ lijke handhaving van de rechtsorde is uitsluitend voorbehouden aan het om. Het commitment van het om om met de inbreng van de burgers aan de slag te gaan is sterk. • Cocreatie: er is sprake van een gedeelde regie, verantwoordelijkheid en een geza­ menlijk product. De burger beslist mee, waardoor er sprake is van wilsvervloeiing. Vanuit de definitie die wij hebben gekozen is het zinvol om in beeld te brengen hoe het om kan omgaan met linken, de meest vergaande vorm van burgerparticipatie die in principe voor het om mogelijk is. Linken met de burger zal zich als gevolg van de ontwikkelingen in de netwerkmaatschappij immers steeds vaker aandienen. Het biedt kansen en brengt risico’s met zich mee. Waar liggen de mogelijkheden en onmogelijk­ heden van linken en waar zitten de spanningen met de rechtsstatelijkheid? Daar gaan wij naar op zoek in de volgende paragrafen. Figuur 12: De metafoor van de steen in de vijver: De geworpen steen symboliseert de wettelijke taak. Vanuit de kern worden de kringen steeds groter. Dichtbij is de plons het meest effectief en is de kring het duidelijkst zichtbaar. Elke ver­ dere kring wordt steeds zwakker totdat het effect geheel is verdwenen. Zo kunnen we ook kijken naar de taken en het werk van het om. De geworpen steen symboli­ seert de wettelijke taak. Daar kan het om het meest effectief zijn. Hoe verder weg vanuit dat centrum, hoe minder effectief het om is, geredeneerd vanuit zijn kerntaak. Vanuit linken met de burger geredeneerd werkt het precies andersom. Dichtbij de kerntaak gelden immers de eisen van de rechtsstatelijkheid het sterkst. Daar zijn de mogelijkheden van linken met de bur­ ger het kleinst. Informeren, raad­plegen en adviseren is altijd wel mogelijk. Hoe verder weg van de kerntaak, hoe meer mogelijkheden voor linken met de burger. Daar waar er geen conflict meer aan de orde is met de eisen vanuit de rechtsstatelijkheid is linken mo­ gelijk. Maar hoever van de kern verwijderd is dat eigenlijk? Zitten we dan nog binnen de kringen of zijn we de laatste zichtbare kring al gepasseerd? Dan is linken een nutteloze bezigheid. De laatste kring symboliseert immers de grens van de effectiviteit. Maatschappelijke rol Wettelijke Taak
  40. 40. 38 De valse romantiek van cocreatie Figuur 13: Verdediger van de kwetsbare burger en het algemeen belang Public Prosecution Office of the State of Ceará, brazilië Het equivalent van het om in Brazilië heeft een dubbel mandaat. Naast strafrechtelijke taken heeft het ook een civielrechtelijk mandaat en de mogelijkheid om de regering ter verantwoording te roepen. Deze institutionele ontwikkeling uit de jaren tachtig was een reactie op het repressieve militaire bewind dat 21 jaar daarvoor aan de macht was. Het vroeg om een enorme cultuurverandering, naast nieuwe bevoegdheden en onafhankelijkheid van de uitvoerende macht. Tegenwoordig, met de wettelijke status van “Vierde Macht”, scoort het Public Prosecution Office hoger dan de andere drie machten op imago en populariteit. De Openbaar Aanklager is bekend als instituut dat tegen criminaliteit strijdt, maar dat tegelijk ook fungeert als ombudsman en beschermer van het milieu, bewaker van publieke goederen, corruptiebestrijder en verdediger van kwetsbare groepen in de samenleving en van adequate publieke dienstverlening (gezondheidszorg, onderwijs, veiligheid etc.). Als het bijvoorbeeld een milieuzaak voor de rechter brengt in het alge­ meen belang, kan de impact veel groter en effectiever zijn dan de individuele zaken van duizend burgers. Hierdoor is de publieke steun voor de openbare aanklager zeer groot. Toen in het recent verleden de regering probeerde het mandaat van de Openba­ re Aanklager te beperken, werd er massaal vanuit de samenleving, via het parlement, tegen gelobbyd. Elk bureau van de openbare aanklager heeft op federaal niveau en staatsniveau (er zijn 26 staten) een ambtenaar, die als ombudsman de klachten en suggesties van burgers ontvangt en behandelt. Maar belangrijker voor de effectiviteit en het gezag van het instituut zijn de openbare hoorzittingen die gehouden worden om de input (klachten en voorstellen) van burgers te ontvangen en mee te nemen in strategische doel- en prioriteitenstellingen. “In my view, the public hearings are far more profitable than the permanent services of om­ budsman. In general, the ombudsman are used only by lawyers to make complaints about delays and other deviations on procedural tasks by Prosecutors and Attorneys… the public hearings are usually performed outside the spaces of the Public Prosecution, preferably in schools auditoriums or gymnasiums, in neighbourhoods where live the biggest population contingents. At these meetings, which are more informal, people feel free to express their views on how the work of the Public Prosecution is being developed and how the work could be impro­ ved. We have observed that the participation of citizens in public hearings of Public Prosecution is more significant when there is the involvement of schools, churches and community associati­ ons, in the steps of organizing and convening of the events….I believe that the informal and direct contact with the population is an essential factor for creating a relationship of trust and solidarity. To this, the holding of public hearings outside the formal environments has a very important practical and symbolic value.” Manuel Pinheiro Freitas, Prosecutor, Former President of the Prosecutor´s Association of the State of Ceará.
  41. 41. 39Cocreatie met de burger 3.3 voorbeelden van linken met de burger Wij hebben gezocht naar voorbeelden van linken met de burger. In deze paragraaf brengen wij een aantal voorbeelden in beeld die wij zijn tegengekomen bij ons onder­ zoek. Het gaat om initiatieven waarbij het om een belangrijke rol speelt en voorbeel­ den uit het buitenland (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19). We maken onderscheid tussen casussen rond de wettelijke taak van het om (opsporing, vervolging en handhaving) en casussen rond de maatschappelijke rol van het om (preventie, het bereiken van maat­ schappelijk effect, aandacht voor de slachtoffer, agendering van prioriteiten, evaluatie en verantwoording). Wij sluiten de voorbeelden af met een aantal observaties en het internationaal perspectief. Na de voorbeelden onderzoeken wij de motieven van de burger en van het om om te linken en staan wij stil bij de (mogelijke) risico’s voor het om en spanningen die erdoor kunnen optreden. 3.3.1 Voorbeelden rond de wettelijke taak Linken met de burger in de uitvoering van de wettelijke taak van het om komt voor, maar de voorbeelden zijn beperkt. De rechtsstatelijkheid, de rolverdeling tussen de ketenpartners en de traditionele afstand van de officier van justitie tot de burger zijn belangrijke factoren die verklaren waarom het om terughoudend is. Opsporing • De website en telefoonlijn Meld Misdaad Anoniem is tot stand gekomen op initia­ tief van een burger, die was geïnspireerd door voorbeelden in het buitenland. De initiatiefnemer heeft op eigen initiatief het om en een aantal andere institutio­ nele partners benaderd voor hulp bij de oprichting van een landelijke telefoonlijn voor het anoniem melden van (vermoedelijke) delicten. Het om is hierop ingegaan en actief betrokken geweest bij de oprichting van de verantwoordelijke stichting en is nu ‘afnemer’ van de diensten (informatie) van de stichting. Een win-winsituatie, met name voor de effectiviteit van het om. • De ‘Amsterdamse zedenzaak’ is een grootschalig onderzoek waarin werd ontdekt dat een 27-jarige crèchemedewerker kinderporno zou hebben gemaakt en mogelijk ook tientallen jonge kinderen zou hebben misbruikt. Het onderzoek kwam op gang dankzij linken met de burger. De klpd plaatste een foto van een kind op de crowd- sourcing internetsite www.serendip.nu, waarop ook de Nederlandse knuffel Nijntje te zien was. Overigens zonder te melden dat het om een zedenzaak ging. Naar aanleiding van de reacties van burgers is uiteindelijk het (eerste) slachtoffer geïdentificeerd. • De ‘Klimop-zaak’ is het grootste onderzoek naar vastgoedfraude in Nederland ooit. De hoofdverdachte in de vastgoedfraudezaak, Jan van V., stond op 12 mei 2011 te­ recht voor de rechtbank in Haarlem. Justitie verdenkt hem ervan de spil te zijn ge­ weest in een crimineel netwerk dat zich bezighield met frauduleuze vastgoedtrans­ acties. In totaal zou 200 miljoen euro zijn weggesluisd bij het Bouwfonds en het Philips Pensioenfonds. Het om heeft in deze zaak multifunctionele opsporing- en vervolgingsteams ingezet. Het interne team van het om werd daartoe versterkt met
  42. 42. 40 De valse romantiek van cocreatie Figuur 14: Vertrouwen, effectiviteit en kwaliteit van publieke dienstverlening Crown Prosecution Service (cps) en Serious Fraud Office (sfo), engeland wales De cps profileert zichzelf als publieke dienstverlener, werkend namens de burger, en investeert veel in deze communicatiestrategie en in de verbetering van de ‘dienstverlening’. Van films op YouTube (‘Community Matters’), schoolprogramma’s, deelname aan congressen en bijeenkomsten van specifieke doelgroepen, gebruik van twitter (sinds 2010) en sociale media, tot actieve consul­ tatie (via internet en werkgroepen) van burgers, ngo’s en andere belanghebbenden bij de ont­ wikkeling en evaluatie van beleid (o.a. via Community panels). Sinds 2010 heeft de cps haar waarden, kernaanpak en doelen vastgelegd in de ‘cps Core Quality Standards’. Daarin staat wat de maatschappij mag verwachten van de cps, en het is de basis voor de publieke verantwoording van de organisatie. Meerdere artikelen hebben betrekking op samenwerken met de burger (www.cps.gov.uk). Het cps wil effectief beleid maken, op basis van goede inzichten in wat er in de maatschappij speelt, en met de betrokkenheid van diegenen die het meest geraakt worden door het beleid. Een voorbeeld van hoe deze inzichten worden ‘binnengehaald’ zijn de Hate Crimes Scrutiny Panels, die bedoeld zijn om ervoor te zorgen dat besluiten die genomen worden door de cps bij ‘hate crimes’ (racistische, religieuze, homofobische, transfobische en anti-invalide zaken) transparant zijn, en dat de aanklagers verantwoording afleggen. De panels, samengesteld uit vertegenwoordigers van de slachtoffergroepen, komen 3-4 keer per jaar bij elkaar en reviewen een aantal zaken, inclusief niet geslaagde. Hieruit volgen aanbevelingen voor het optreden bij nieuwe zaken, en die worden vastgelegd en gepubliceerd. Bij de ontwikkeling van nieuwe richtlijnen en beleid, maakt de cps conceptstukken openbaar en nodigt uit tot gerichte reacties via haar internetsite. Bij een consultatie over hulp bij zelfdoding zijn 5,000 reacties ontvangen en verwerkt in het definitieve beleid. Een actuele consultatie is die over de vervolging van slachtoffers van verkrachting of huishoudelijk geweld die verhinderen dat het recht zijn loop heeft. In 2009-2010 zijn er proefprojecten geweest met het Amerikaanse Community Prosecutor model. De aanklagers werden hierdoor veel zichtbaarder in de wijken waarin ze werkten en ze kregen beter inzicht in de impact van criminaliteit op de lokale bevolking en het belang van vervolging (public interest). Samen met andere justitiële instellingen en maatschappelijke organisaties vol­ gen ze een brede probleemgerichte aanpak. Er wordt veel aandacht besteed aan terugkoppeling aan de wijken/gemeenschappen waarin acties zijn ondernomen (individuele zaken of de aan­ pak van een bepaald type probleem). Naast de cps zijn een aantal andere iap-leden in het Verenigd Koninkrijk actief in de samen­ werking met burgers. Het Serious Fraud Office, bijvoorbeeld heeft via haar website de hulp inge­ roepen van burgers bij het opsporen van vermiste verdachten en het verzamelen van bewijs bij een oplichtingszaak. Ook werkt het bureau met een slachtoffer- en getuigefeedbackenquête om de kwaliteit en toepasbaarheid van haar ‘dienstverlening’ aan deze groepen te verbeteren, maar ook om bewustwording te bevorderen. “There is an inherent benefit in the fraud area of raising awareness, in that those who are better informed about the risks are less likely to become victims.”
  43. 43. 41Cocreatie met de burger juristen uit de vastgoed- en makelaarswereld, juristen die de sector goed kenden. Het om heeft deze werkwijze als zeer effectief ervaren. • Bij de ‘Botnet-zaak’ heeft het om in nauwe samenwerking met de Nationale Recherche en de Nederlands hostingprovider LeaseWeb, gezorgd voor het uitschakelen van het Bredolab netwerk. Dat is een botnet dat sinds 2009 wereldwijd tenminste 30 miljoen computerinfecties heeft veroorzaakt. Het is ongebruikelijk voor het om om een bedrijf te betrekken bij een grootschalig cybercrime onderzoek, maar de medewerking van LeaseWeb was cruciaal in het behalen van het resultaat. Voor het om was het een zeer zichtbare interventie, internationaal erkend, die veel media aandacht trok en liet zien dat het om is in stand om effectief te opereren in de strijd tegen ondermijning. • In 2010 was de aanpak van de hennepcriminaliteit een van de prioriteiten van het om, omdat het een dreiging vormt voor de samenleving (ondermijning). Naast sa­ menwerking met de ketenpartners, heeft het om ook private partijen uit de ener­ gie- en verzekeringsbranches betrokken bij de integrale aanpak. Deze partijen hebben niet alleen informatie verstrekt, maar hebben ook zelf actie ondernomen, zoals het beëindigen van klantrelaties. De individuele burger werd betrokken via een voorlichtingscampagne en kreeg een ‘hennepgeurkaart’ uitgereikt. Naast meer meldingen heeft de campagne gezorgd voor veel media-aandacht en een maat­ schappelijke discussie over de georganiseerde hennepteelt. Vervolging • In Amsterdam is het om vanwege het groeiend aantal agressieve discriminatie­ delicten tegen homosexuelen samen gaan werken met de belangenvereniging coc. Het resultaat van die samenwerking was dat het aantal aangiften toenam. De sa­ menwerking heeft bovendien geleid tot themazittingen die veel media-aandacht trokken. Het om en het coc hebben beiden deze vorm van samenwerken als positief ervaren en het heeft het vertrouwen in het om onder de coc-achterban vergroot (figuur 7). Verder heeft het bijgedragen aan de effectiviteit van het om op dit belang­ rijke thema en aan de zichtbaarheid van het om in de samenleving. Handhaving • De Marokkaanse gemeenschap in Amsterdam-West heeft samen met de hoofd­ officier van justitie een plan van aanpak opgesteld voor de effectievere uitvoering van taakstraffen voor Marokkaanse jongeren. Taakstraffen worden nu door jonge­ ren uitgevoerd in de eigen gemeenschap, met betrokkenheid van lokale bedrijven en organisaties. Daardoor is de handhaving van de rechtsorde zichtbaarder, wat een afschrikeffect heeft op leeftijdsgenoten. En via de taakstraffen krijgen de jonge daders ook de kans om te re-integreren in de gemeenschap.
  44. 44. 42 De valse romantiek van cocreatie Figuur 15: Community Prosecutors – inzicht, vroegtijdige actie en samenwerking met het maatschappelijk middenveld Manitoba Public Prosecution Service (pps), canada In 2006 is het eerste ‘Community Prosecutions’ programma geïntroduceerd in Canada, in Manitoba, gebaseerd op de bestaande Amerikaanse modellen. Sinds die tijd is er maatwerk toegepast omdat een aantal facetten van de Amerikaanse aanpak niet pas­ sen bij de Canadese behoeften en situatie. De Community Prosecution modellen in de vs hanteren bijvoorbeeld strenge geografische grenzen, terwijl de Canadezen meer flexi­ biliteit nodig vinden. In de vs wordt er niet met publieke dienstverleners, zoals het openbaarvervoerbedrijf, de openbare bibliotheek of universiteiten overlegd, terwijl deze belangrijke belanghebbenden zijn in het strafrechtsysteem, en ook nog een grote achterban kunnen vertegenwoordigen (klanten, gebruikers). De eerste consultaties met ngo’s, bedrijven, wijkverenigingen en publieke dienstverle­ ners lieten zien dat de criminaliteit met de grootste impact op de dagelijkse kwaliteit van leven van de burgers, door ‘chronische daders’ gepleegd wordt (lichte delicten her­ haald door een klein aantal daders, vaak met een ernstig verslavingsprobleem of een geestelijke ziekte). Hierop aansluitend is een holistisch plan van aanpak ontwikkeld, gericht op de specifieke problemen van de dader en gericht op rehabilitatie en “harm reduction” voor de omgeving. Kern van het programma is dialoog en informatiever­ strekking en consultatie met verschillende actoren uit het maatschappelijke midden­ veld (publiek en privaat). Effecten van het programma zijn een grote verbetering in het inzicht van de pps in hoe bepaalde criminele systemen werken (b.v. bij prostitutie) waardoor beleid kan worden verbeterd; meer inzicht van de burger en maatschappelijke organisaties in de werking van het strafrechtssysteem; bereidheid om bij te dragen aan de rehabilitatie van chro­ nische recidivisten via ‘community based court orders’; eigen initiatief vanuit de maat­ schappelijke partners, die fora organiseren en de Community Prosecutor uitnodigen als spreker; meer vertrouwen in het strafrechtsysteem waardoor resultaten verbete­ ren; de-escalatie van spanningen en het voorkomen van frustraties over het systeem door vroegtijdig contact tussen de burgers/maatschappelijke belanghebbenden met de Community Prosecutor, die het proces kan uitleggen en de verwachtingen van slachtof­ fers, getuigen of de lokale gemeenschap kan managen. “Their confidence in the criminal justice system lends itself to participation in the criminal justice process and ultimately, the Crown is able to secure more convictions and more meaningful sentences.” “The most effective way for a Community Prosecutions program to develop meaningful commu­ nication with the general public is for that program to nurture relationships with a broad range of stakeholder organizations that represent the public. The exchange of current and accurate information is critical to maintaining the public’s confidence in the proper administration of justice.”
  45. 45. 43Cocreatie met de burger 3.3.2 Voorbeelden rond de maatschappelijke rol • Het om heeft in de vorm van de burgerfora al ervaring opgedaan met het betrek­ ken van burgers bij beleidsontwikkeling. Op verzoek van de Landelijke Commissie Strafvorderingrichtlijnen hebben acht bijeenkomsten plaatsgevonden waarbij het om in gesprek is gegaan met burgers over twee thema’s: agressie in het verkeer en mishandelingen of bedreigingen die voortkomen uit racisme en discriminatie. Het om heeft geluisterd naar de input van burgers, toetst haar eigen strafvoorstellen en werkt een aantal burgerideeën verder uit. Het om behoudt wel de beslisbevoegd­ heid over de uiteindelijke strafrichtlijnen. Dit voorbeeld ligt op het snijvlak tussen adviseren en linken. • In Limburg heeft het om een gezamenlijke aanpak opgesteld met de gemeente, de politie en met het bedrijfsleven, om de overvallenproblematiek te bestrijden. Een breed scala aan preventieve maatregelen is afgesproken. Via deze programmati­ sche, sectorale aanpak legt het om ook een verantwoordelijkheid neer bij de burger om zelf preventieve maatregelen te treffen. • Op 5 januari 2011 heeft de brand bij het bedrijf Chemie-Pack in Moerdijk voor veel ophef gezorgd. Er was kritiek op het overheidshandelen en ook het om liep achter de feiten aan. In het tijdperk van Twitter zorgde dit voor veel kritiek op de effectivi­ teit en het gezag van de ketenpartners. Om van een nadeel een voordeel te maken heeft het om, samen met de overheidspartners, een actiecentrum sociale media opgericht binnen de voorlichtingsfunctie. Via Twitter is aan de burger gevraagd om mee te werken aan de evaluatie van de ramp en aan te geven wat het om en de overheid beter hadden kunnen doen. De analyse hiervan heeft geleid tot een nieuwe standaard procedure voor het inrichten van een sociale media centrum bij soortgelijke situaties. 3.3.3 Observaties en het internationaal perspectief De voorbeelden van linken tussen de burger en het om liggen niet voor het oprapen. Maar bovenstaande casussen geven aan dat er wel degelijk mogelijkheden zijn, die ook als voorbeeld kunnen dienen voor toepassing in andere parketten en op andere thema’s. Bij de opsporing en vervolging in individuele zaken liggen de toepassingsmogelijk­ heden met name bij de ingangscondities van zaken. In de opsporing is dat de periode waarin de dader nog niet bekend is. De burger kan ook betrokken worden bij de uit­ gangscondities, zoals bijvoorbeeld bij de vormgeving van taakstraffen. Dichterbij de kern van de strafrechtelijke handhaving is de spanning met de rechtsstatelijkheid groter en is er minder de ruimte voor burgerbeïnvloeding en voor samenwerking. In negen van de tien casussen is het om de initiatiefnemer. Alleen in het geval van Meld Misdaad Anoniem is een burger initiatiefnemer geweest. Bij de voorbeelden rond de maatschappelijke rol zien wij terughoudendheid bij het om in het openstaan voor invloed van beleid en strategische keuzes door de burger. Toch kan ook een dialoog, op de juiste manier en met wederzijdse openheid gevoerd, bijdra­ gen aan de legitimiteit en effectiviteit van het om en aan het vertrouwen van de burger
  46. 46. 44 De valse romantiek van cocreatie in de rechtsstaat. Een belangrijk onderdeel van een goede dialoog is een open of lege agenda, met ruimte voor de burger om zelf thema’s en zorgen in te brengen. Het is be­ langrijk dat het om van tevoren een duidelijk beeld schetst over het proces en over wat het met de resultaten van het linken kan gaan doen. In het geval van bijvoorbeeld het coc heeft dat geholpen om de in eerste instantie aarzelende achterban over de streep te trekken. Dat het om zijn beloften heeft kunnen nakomen heeft bijgedragen aan ver­ betering van de legitimiteit van het om onder deze groep burgers. De betrokken bur­ gerpartijen voelen zich gehoord en zijn gemotiveerd mee te werken aan oplossingen en aan de uitvoering van het voorgestelde beleid. Bij het domein wijkgerelateerde criminaliteit ligt linken bij prioritisering, het ontwik­ kelen van een programmatische aanpak en evaluatie achteraf meer voor de hand dan bij de andere twee domeinen in Perspectief op 2015. Via de International Association of Prosecutors hebben wij ook over de grens gezocht naar lessen en ‘best practices’. Op een enquête over de motieven en belemmeringen voor cocreatie, die is uitgezet onder de circa 130 leden hebben wij 35 reacties uit 24 landen ontvangen. Een korte weergave van de resultaten van de enquête is te vinden in bijlage iv. Daarnaast bevat deze bijlage een aantal adviezen van de zusterinstellin­ gen aan het om over samenwerking met de burger. De casussen die als ‘best practice’ of wenkend perspectief voor het om kunnen dienen, hebben wij verder uitgewerkt en in kaders in de tekst van dit advies geplaatst (figuur 13, 14, 15, 17, 18 en 19). Waar een aantal internationale collega’s verder lijken te zijn dan het om is in de benut­ ting van alle fasen van de beleidscyclus (zie bijlage v) voor linken en in het betrekken van de burger bij de eigen institutionele ontwikkeling door systematisch feedback te vragen aan de burger over het verloop van specifieke zaken, de aanpak van bepaalde thematische vormen van criminaliteit en het functioneren van de organisatie in zijn algemeenheid. Doel is kwaliteitsverbetering en het koesteren van het vertrouwen van de burger. Tot slot is het goed om op te merken dat ook in het buitenland, linken in de kinder­ schoenen staat en daar vaak community engagement of community prosecution wordt ge­ noemd. De overgrote meerderheid van de respondenten houdt afstand tot de burger, behalve in zijn hoedanigheid van slachtoffer, dader, getuige of in een aantal landen, jurylid. In landen waar al langer ervaring is opgedaan en linken als normale gang van zaken in de organisatie is ingebed, zoals in de Verenigde Staten, is te zien dat het ont­ wikkelen van linken een groeiend proces is. Dit wordt ook bevestigd in literatuur met betrekking tot burgerparticipatie (tno, Bekkers en Meijer). Het begint met experimen­ ten door een aantal ‘voorlopers’ of ‘believers’ en groeit geleidelijk door naar een breed omarmd instrument. Op basis hiervan hebben wij een schema ontwikkeld (figuur 16). Wij zijn van mening dat het om zich nu tussen het eerste en tweede blok bevindt.

×