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La coopération entre les collectivités publiques
en France
法国地方政府合作方式
前言 : 法国行政制度组织结构
请允许我把法国行政制度做一个简单的介绍。
法国的行政制度有一定的历史。在演化的过程中,有着从中央集权到地方分治的过程。
今天的法国,所有的行政管理中心,也就是说各个部委,都集中在巴黎。其执行机构坐落
在 13 个大区和 101 省政府的首府,这里我想加一句,法国的大区网络状分布,下面的行
政单位是省,比如,部长在大区和省指挥负责由政府任命和召回的最高行政长官。经过
这几年 Hollande 的政府改革,秉着精简行政机构的原则,大区合并,数目已经大幅减少。
整个行政机构呈金字塔分布,以中央为中心,权力层层下放,下层权力依附于中央集权。
中央政府在大区和省政府的首府派署和召回最高行政长官,由部长直接领导,以确保法
律法规的正常执行。
平行的,在法国,由于地方分治等历史原因,存在了 36000 个城镇,这里包括大的城市,
也有小到几百人的小镇。这些大小城市的市长,和大区区长,省长一样,由选举产生后,
拥有中央政府根据法律授予的相对的权力。
这样一来,在法国领土,就有相对应的两种公共权力。一种是中央的权力中心,一种是地
方的权力机构。这两种权力都不容忽视,也不容低估。 两种权力尽管分工不同,但是目
的是一致的,就是以公众的满意度为核心。两种权力共同协调工作,财政上有兼容性。这
种合作不仅是纵向的,就是以国家为单位和地方政府的合作 ; 也可以是横向的,就是大
区之间,省政府之间,市府之间的经济合作。比如构筑高铁,需要许多大区通力合作,再比
如如果一座高校建立在两省之间,也有省级之间的合作。这种合作通常以合约和协议形
式规范,以确保权利和义务的正常执行。
省级政府之间的合作以省级会议纪要的形式或是非正式的协约形式展开,讨论跨省间的利益诉
求但这些非正式约定没有强制性的效果。
大区间的合作有两种操作模式,一种是在大区间设置具备法人资格的机构,行使相应的大区交
付的权力;另一种是非正式协议,因为对地方政府没有强制效果,并没有很多适用性。
2
这些年随着经济的发展,地区间相同和不同层面的合作也大幅加强。比如国家,大区,省之间,
既可以用机构合作的方式,在不同地方层面通力协作;也可以用协议合作的方式,由国家和地方
政府签订地区规划性质的国家计划。
总而言之,地方政府间的合作近年在法国发展的如火如荼。这里,我们想说明的有两点,城镇级
合作需要具备怎样的条件才能成功?(第一部分) ;我们然后介绍当今法国广为运用的地区合作
方式 : 城镇间公共机构合作,即城镇联合体(第二部分) ;
3
第一部分
构筑地区间可行性合作的条件
由于历史原因,在六千六百万人口的法国国土上分布着大约三万六千个城镇,是欧洲之最。其中
有很多超过两千五百人的城市,也有一些几千几百人的小镇,还包括一些十万人以上的中大城
市。如果我们不了解这一点,就不能真正了解法国。那么法国是怎样治理这样雾化的分散的民众
的呢 ?
今天,各个分散的城市之间的合作是完全必要的,因为这种合作不仅超越了行政地理分割的不
便,而且响应了地方经济合理性规划的要求。
城镇间的合作机构的意义是在法律条文规定的范畴内,用机构形式把松散的城市联合起来,实
行统一的的有效的公共事业职能,同时又保留了各城镇的独立行政权,以保证整体利益的实现
和地区经济的合理化改革。
下面我们讨论怎样在相应的地区寻找相适应的模式来实现不同城镇间协作。
1. 相应的地区的定义
在国家的层面上,并没有存在一个单一的模式来强制地方政府来进行有效的合作。相反,国家给
予了地方政府更多的空间,几个城镇的联合的原因可能仅仅是因为地理位置相近,也可能是因
为历史造成的连带的责任而至。
这种以客观因素造成的地域的组合或是以相同地理性的为纽带,比如处于同一盆地,山丘,江
河,池塘,高原的地区。不同城镇选择组合的原因还有为了促进旅游业的发展,以河流的走向为
标准等等。
还有一种组合是以人口密集的城市为中心,把周围分散的城镇联合起来以构成卫星城。比如,一
个以工商业和第三产业为支柱的大城市,能够提供大量的工作机会,并且拥有更好的教育,文
化,体育,设施,但地价相对昂贵,而周边的小城镇就可以为大城市工作的人提供相对廉价的住
宅,这样构筑成卫星城镇。
2. 究竟用什么方式进行组合呢?
18 世纪法国大革命时期,法国就有过整合小城镇的想法。后来也进行过尝试,但是一直
没有实现整合计划。
每次我们试图城镇改革,一旦涉及到城市名字和文化特征的变更,就会受到很大的阻
力。实际上,这种抵制并非来自选民,而是主要是来自那些极力想保住他们城市特征和
位子的市长镇长。
市长们对所有的变革都持怀疑态度,怎么办?现在只有用不更换城市名字和城市特征的
方式来进行自由组合。
4
这里有三种地方政府的合作模式:
a)非正式合作
b)合约形式的合作,
c)机构性的合作。

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