Ocaso da inclusión social

208 views

Published on

  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Ocaso da inclusión social

  1. 1. Ocaso da Inclusión SocialO ano 2011 supuxo o ocaso da inclusión social en Galicia desde dous puntos de vista que sonfundamentais para comprender o futuro dos servizos sociais pero tamén do conxunto da inclusión socialno país. O que está en xogo é, en primeiro lugar, a existencia de mecanismos administrativos centradosen crear accesibilidade social (en protección social, saúde, educación, vivenda e empregofundamentalmente); e, en segundo lugar, a concepción que ten a sociedade civil e a opinión públicasobre a abordaxe das problemáticas de pobreza, nomeadamente as máis agudas.Desde a primeira aproximación, a eliminación dos fondos da Xunta de Galicia para os Equipos deInclusión das cidades non debe ser lido simplemente como unha forma de presionar aos gobernosmunicipais de esquerdas na proximidade dunhas eleccións locais que marcaron un cambio de rumboimportante no municipalismo galego (a pesar de certas continuidades). Esta eliminación significa, máisben, o final dun ciclo que fora aberto por iniciativa de Manuel Fraga Iribarne como Presidente da Xuntade Galicia con Corina Porro (que logo sería conselleira do ramo) como Directora Xeral de ServizosSociais.Desde a segunda aproximación, o debate cívico e mediático sobre a morte de varias persoas sen fogarna Coruña, apunta para novas formas de beneficencia como remedio para a exclusión. Conanterioridade, feitos similares, pero con menos persoas afectadas, levaran a intensificar as protestas e aarticulación social para demandar o anceiado Centro de Inclusión Social. Nótese que existe undesprazamento no debate público desde a inclusión social de cara á beneficencia.Este panorama, a penas muda nada polo feito de que fose debatida e realizado o trámite de audienciado que será a Lei de Inclusión. O texto proposto é moi bo en termos xerais. Ademais, é coherente coa Leide Servizos Sociais (Lei 3/2008 de Servizos Sociais de Galicia). Pero non abonda para facer tornar aocentro da escena o debate sobre a exclusión social e sobre a inclusión.Pobreza, exclusión, equidade e inclusiónPrecisión conceptual.Abondar revisar a literatura social e as hemerotecas para decatarse de que a finais do século pasadoprodúcese un cambio moi rápido no escenario de comprensión da pobreza. En Galicia abonda con ler o1º informe extraordinario do Valedor do Pobo (Discriminación, marxinación e exclusión social en Galicia)para decatarse de que, en 1998, a nivel oficial había un conglomerado de conceptos en ebulición quetrataban de chegar a unha abordaxe dos problemas de pobreza e exclusión dunha forma anovada, parapoder desenvolver novas ferramentas de intervención social para combater estes fenómenos. Senembargo, as institucións carecían dunha terminoloxía consolidada e dun enfoque integrado da1
  2. 2. intervención social. Sen embargo, en 2001 ponse en marcha o Plan de Inclusión Social de Galicia (2001-2006), cunha estrutura de análise social e de intervención que está apoiada nas institucións europeas,comezando polo Fondo Social Europeo, que cofinancia as actuacións.Para entón xa parece claro que cando falemos de pobreza estamos diante dun parámetro económicoque ten que ver coa distribución da renda, cando poñamos o énfase na exclusión estaremos diante dunconcepto social multifactorial, mentres que cando nos refiramos á discriminación abordaremos adesigualdade de oportunidades por razón da orixe, da condición ou da afiliación das persoas. Os tresconceptos están vinculados, pero convén distribuílos entre o ámbito económico, social e legal parapoder realizar abordaxes integradas pero diferenciadas nas sociedades complexas.A evolución da pobreza e a exclusión social en Galicia (2005-2011).A última achega sistemática de abordaxe da pobreza en Galicia, e a súa relación coa exclusión social,débese á antiga Vicepresidencia de Igualdade e Benestar, e ao equipo de Carlos Gradín da Universidadede Vigo. Trátase dun documento preparatorio do 2º Plan Galego de Inclusión Social e os datoscorresponden a 2005.Na actualidade, distintas fontes concordan en que se produce un proceso de converxencia entre asituación de Galicia e a do conxunto do Estado, cando menos nos niveis de renda. Se estes datos fosenfiables, e non temos razóns para pensar que non o son, estamos ante o último período de programaciónde Fondos Estruturais en que Galicia aparece como unha rexión Europea prioritaria á hora de crearcohesión nunha Europa con 27 Estados membros. É unha boa noticia se estamos en disposición derealizar unha política de cohesión interna autoxerada e autosostida. Pero hai datos que apuntan a queos niveis de renda e benestar dos que actualmente disfrutamos son froito non só da nosa capacidade dexerar e distribuír riqueza, senón tamén das transferencias de renda que se producen por efecto dasolidariedade, tanto no nivel Estatal como no Europeo. Renda media por persoa (2009) Total nacional 9737 Galicia 9716Outra cuestión que debemos considerar é que, mesmo falando de pobreza existen fontes diferentes quenon sempre son comparables. Tomemos algúns exemplos para ilustrar esta afirmación:Para o conxunto do Estado, o risco de Pobreza en 2010, contando o efecto dos alugueiros, era do 17,1%.Para Galicia, nese mesmo período era do 13,7%. Se o indicador é utilizado descontando o efecto doalugueiro (que pode dar a confusións por causa da declaración de gasto) o risco en Galicia sería do2
  3. 3. 16,8%, mentres que para o conxunto de España sería do 20,7% (INE -información fornecida a través dewww.ine.es). Como vemos os resultados son similares, e sempre favorables a Galicia.Se tomamos como referencia a Base de Datos do IGE (Instituto Galego de Estatística -cf. www.ige.eu) orisco de pobreza en Galicia en 2010 era do 14,28%. Como podemos ver, é algo superior ao indicado poloINE como dato básico. Pero inferior ao do conxunto do Estado, en calquera caso. Ademais, a orixe dadisparidade pode radicar en que o INE considera o risco de pobreza en relación coa reda do conxunto dapoboación española, mentres que o IGE considera a renda de Galicia en exclusiva. O proceso deconverxencia na Renda contribúe á converxencia (que non paridade) nas estatísticas de pobreza, o queminimiza a importancia das diferenzas entre as fontes e apunta a unha maior cohesión social na nosaterra. Esta cohesión era similar antes do proceso de converxencia das rendas e continúa a selo, pese árelativa elevación da Renda de Galicia.Se empregamos o indicador agregado AROPE (At Risk Of Poverty and/or Exclusion), como fai a RedeEuropea contra a Pobreza en Madrid, a media estatal do risco de pobreza é do 25,5% en 2010, mentresque para Galicia é do 22,0%. Aquí xa non estamos ante un mero indicador de pobreza, xa que estaaparece relacionada con procesos sociais (medibles, pero non unicamente económicos), como son aprivación material severa e a baixa intensidade no emprego.Xa comentamos que os niveis de pobreza (entendida como parámetro económico) son menores enGalicia. Sen embargo, se comparamos os niveis de privación material, a situación é diferente, comoaparece reflectida na seguinte táboa:Carencia en 3 conceptos polo menos Ano Ano Ano Ano Ano Anodunha lista de 7 conceptos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total España 14 13,5 11,3 10,8 12,9 14,5 Galicia 18,4 14,1 11,1 9,3 15,4 15,7Diferenza 4,4 0,6 -0,2 -1,5 2,5 1,2Partindo dunha situación de forte diverxencia, existe un momento en que a privación é menor enGalicia, para volver a situarse sobre a media a partir de 2009. Esta evolución é sorprendente, porqueconfirma que os graos de privación correlacionan cos datos de pobreza, pero non existe unha relacióndirecta entre ambos.En canto ao emprego, a poboación que vive en unidades familiares con baixa intensidade de traballo nofogar (fogares con todos os seus membros en desemprego), a media estatal é de 7,7%, mentres quepara Galicia é unha décima máis alta. Nótese que en 2009 este indicador era máis favorable a Galicia cun5,3%, para un 5,5% para o conxunto de España. Precisamente pola relación que se establece entreemprego e inclusión social, paga a pena que consideremos de forma específica a evolución no Emprego.3
  4. 4. A evolución do emprego.Durante os anos de maior crecemento económico, Galicia non foi capaz de constituírse como unterritorio atractivo de oportunidades laborais. Daquela, o saldo migratorio foi lixeiramente positivo parao conxunto do período. Pero en realidade producíronse fenómenos de inmigración e de emigración:Galicia continúa a perder mocidade que procura fóra oportunidades laborais e vitais e cheganinmigrantes na procura dos nichos de mercado que a poboación galega non pode ou non quere cubrir.Por outra parte, o conxunto da economía do país estaba menos exposta ao ciclo da construción que a doconxunto do Estado. Por iso, cando estoupa a crise existe un menor crecemento do desemprego: osemigrantes non retornan e os inmigrantes móvense para outros territorios máis dinámicos, desde opunto de vista do emprego. De tal forma que na primeira parte da Recesión, non hai un crecementoalarmante do desemprego.Pero a crise dos sectores produtivos e a ausencia dunha auténtica política de emprego, concibida comomera réplica das políticas europeas e estatais (as responsables das Consellería de Traballo e Benestargustaban dicir que era o Estado quen tiña as ferramentas para crear emprego), deu como resultadounha agudización do desemprego na segunda fase da recesión, acompañada dunha carenciapreocupante de fórmulas para a abordaxe da situación.Respecto da afiliación á Seguridade Social, é o ano 2008 o que consegue maior afiliación na seriehistórica. A partir dese momento destrúese emprego neto, producíndose un fito moi negativo en 2009,coa perda de case 43.000 persoas afiliadas. Entre 2010 e 2011 pérdense outros 50.000 empregos,situándose a afiliación en cotas inferiores a 2005. Esta circunstancia apunta a un desfondamento domercado de traballo que aínda non albisca un final para a destrución de emprego. Total Galicia Ano 2005 997.744 Ano 2006 1.032.530 Ano 2007 1.070.136 Ano 2008 1.072.535 Ano 2009 1.029.625 Ano 2010 1.007.447 Ano 2011 980.2804
  5. 5. I.G.E. - Instituto Galego de EstatísticaPara reforzar esta visión que transmitimos, cómpre salientar que, mentres a taxa de actividade enEspaña é do 60% (59,94% para o IV trimestre de 2011), en Galicia é do 55,3%. De pouco serve que a taxade paro sexa inferior (un 22,85% en España para un 18,3 en Galicia). Unha expansión da poboaciónactiva ata os nivel do conxunto de España elevaría automaticamente o desemprego por riba da media.Alguén pode dicir que non pode haber expansión da poboación activa a causa do avellentamento doconxunto da poboación. Pero ese mesmo argumento apunta de cara a unha debilidade na estruturademográfica do país que se converte en causante dun baixo dinamismo e unha elevada dependencia dastransferencias de rendas para acadar niveis de cohesión social similares aos actuais.O marco administrativo: política autonómica e marco local da inclusión socialO Plan de Inclusión Social de Galicia 2001 - 2006 foi o primeiro en incorporar a lóxica do local a un plande carácter autonómico en España. Foi tanto así que, a pesar de ser un modelo cun baixodesenvolvemento, aínda pola altura de 2005 cando a Rede Europea de Loita contra a Pobreza (EAPN)tentaba recoller modelos de inclusión social local, trataron de que Galicia fose o exemplo para oconxunto de España. E a incorporación do local fíxose a partir das cidades, porque as dificultades para acohesión parecían ser maiores. Dito de outra forma: a pobreza era menos extensa pero máis intensa,con trazos claros de exclusión social. Esta afirmación quedara perfectamente deseñada no InformeFOESSA de Galicia (Las condiciones de vida de la poboación pobre en Galicia).Certo que o informe sobre pobreza de Carlos e o seu equipo para o 2º Plan de Inclusión introduce unmatiz moi importante: a maior intensidade da pobreza, e algunhas das dinámicas máis agudas deexclusión, están a trasladarse aos concellos de tamaño intermedio, que xeran menos dinamismo5
  6. 6. económico que as cidades, pero desenvolveron na última década unha maior atracción de poboación dealuvión.Pero non por ese matiz deixou de resultar sorpresiva a supresión da liña de subvención dos equipos deinclusión locais das cidades de Galicia. Os concellos afectados cifraban en 6.000 as persoas que ficabandesatendidas a causa da medida, anunciada o pasado febreiro. Era unha partida arredor dun millón deEuros. A Consellería de Traballo e Benestar defendía a legalidade da medida, en resposta ás críticas.Pero, para alén destas críticas, o certo é que no fondo estaba a pretensión, anunciada na campañaelectoral, de acabar co Consorcio de Igualdade e Benestar e cos seus Equipos de Inclusión. Esta medidafora anunciada durante a campaña electoral e derivou nun conflito aberto entre a Xunta de Galicia e ostraballadores e traballadoras do Consorcio. E, aínda que unha parte dos dispositivos de apoiodesapareceron a resultas desa acción política, os equipos comarcais permaneceron, pola súa vinculaciónco financiamento europeo do Plan de Inclusión. Esa parece ser a razón de conservalos a día de hoxe.Pero para a execución do orzamento do Fondo Social Europeo, os equipos de inclusión urbanos xa noneran precisos. As cidades estaban en mans de gobernos progresistas e a supresión da subvención eraunha medida de aforro que, a un tempo, permitía presionar politicamente aos gobernos locais.Esta lectura foi levada ao Parlamento de Galicia por parte da oposición. E a actuación defendida poloGoberno, que deixaba en mans do financiamento municipal a continuidade das actuacións locais enmateria de inclusión (Cf. http://elpais.com/diario/2011/02/01/galicia/1296559102_850215.html). Aíndaque esta lectura resultase adecuada, a supresión do Plan de Inclusión e dos Equipos de Inclusión é unharealidade no Plan de Actuación Social de Galicia 2010 - 2013, elaborado polo actual goberno, epresentado polo Presidente e a Conselleira de Traballo e Benestar o 12 de marzo de 2010, pero que nonfigura entre os documentos oficiais da Xunta de Galicia. Daquela, máis alá das interpretacións quepoidan facerse sobre a intencionalidade partidista da supresión desta liña de financiamento, o certo éque responde a unha liña argumental na que o Plan de Inclusión e as súas ferramentas operativas nonson tomadas en consideración cando se trata de realizar unha proxección estratéxica do goberno galegoen materia de inclusión social.Ora ben, as respostas dos gobernos locais á supresión do financiamento autonómico, apuntan tamén nadirección do devalo da inclusión social. Parte do persoal dos equipos de inclusión é recolocado nosservizos sociais municipais; outros gobernos locais prolongan a vida dos equipos de inclusión ata xuñode 2011 e mesmo ata fin de ano. Pero en ningún caso o concepto de inclusión social aparece noorganigrama final, como se o concepto xa non fose oportuno no contexto en que estamos a vivir. E estetipo de cambios non só se producen nas cidades da provincia da Coruña, que cambian de signo políticologo das eleccións municipais do pasado maio, senón no conxunto da rede urbana do país. Daquela,debemos afirmar que a Inclusión Social está a desaparecer da axenda política, a pesar de que semanteñan algunhas partidas destinadas nominalmente ao financiamento da mesma.O financiamento da inclusión socialQue pretenda documentar un ocaso da inclusión social desde o financiamento público, vaise atopar condatos que son pouco claros, porque a tendencia á redución dos fondos destinados aos servizos sociais6
  7. 7. en xeral, prodúcese logo de varios anos de incrementos importantes. En concreto, o orzamento públicoda Xunta de Galicia para servizos sociais sufriu en 2011 un recorte de 24 millóns de euros, un 3,7 %,respecto ao 2010, cando nese ano sufrira un incremento de 67 millóns de euros, un 12%, respecto ao de2009. Temos, daquela, un incremento do 7,5% entre 2009 e 2011. Parece que o convencemento sobreas políticas de protección social perde fol a medida que se afasta un final previsible para a criseeconómica que estamos a vivir.Esta descrición xeral debe ser complementada cunha panorámica específica respecto dos servizossociais e dos recursos de emprego, para poder entender a complexa arquitectura da inclusión social. Aofinal deste apartado reflexionaremos sobre outras políticas que deberían estar directamente vinculadascoa Inclusión Social, aínda que na situación actual esa vinculación sexa escasa.Respecto ás políticas de servizos sociaisNo seguinte cadro podemos observar a variación por capítulos de 2009, 2010 e 2011 deste conxunto deprogramas de servizos sociais (31X) como suma das execucións da Consellería de Traballo e Benestar eas Secretarías Xerais da Emigración e a Igualdade: Program as 31X 2009 2010 20111 PERSOAL 139,63 142,21 139,162 GASTOS EN BENS CORRENTES E SERVI ZOS 143,63 171,68 185,413 GASTOS FI NANCEI ROS 0,01 0,01 -4 TRANSFERENCI AS CORRENTES 238,62 288,14 268,535 FONDO DE CONTI NXENCI A - - -6 I NVESTI MENTOS REAI S 30,84 24,23 9,917 TRANSFERENCI AS DE CAPI TAL 17,33 10,35 9,668 ACTI VOS FI NANCEI ROS - - -9 PASI VOS FI NANCEI ROS - - -Dat os en Millóns de eur os 570,06 636,62 612,67Debullando os datos que fornece o cadro, podemos chegar a algunhas conclusións importantes.Gastos de persoal. Os gastos de persoal permanecen estables, pese ao incremento de 2010 aconsecuencia dos recortes no poder adquisitivo do conxunto do persoal que traballa para os programasde benestar directamente ao servizo da Xunta de Galicia.Gastos en bens e servizos. Existe unha tendencia clara ao aumento das partidas públicas destinadas ácontratación de servizos públicos de carácter social. O incremento de 13 millóns de euros 2010 a 2011no volume de recursos para contratacións públicas de servizos sociais está centrado exclusivamente endependencia -11 millóns- e en maiores e discapacidade -2 millóns-, quedando paralizado o orzamentopara o resto de servizos sociais contratables –infancia, mozos-. De feito, os contratos en vigor a estescolectivos teñen cláusulas de revisión de prezos referenciadas ao IPC galego, mentres que noutroscolectivos –menores e mocidade- teñen un índice inferior, concretamente o 85% do IPC galego.7
  8. 8. A pesar desta certa aposta pola dependencia, fundamentalmente, as entidades indican que hai unhacerta tendencia complementaria a outorgar de maneira principal "libranzas no contorno familiar",cuestión que choca de pleno coa necesidade do colectivo das persoas con discapacidade, que requirende servizos especializados e profesionalizados para dar cobertura as súas necesidades.Transferencias correntes (convenios de colaboración e subvencións). A redución no importe de 2011respecto ao de 2010 –uns vinte millóns de euros- está fundamentalmente soportada, entre outras, polastres seguintes modificacións á baixa: Os organismos autónomos, as corporacións locais e as entidadessociais sen ánimo de lucro. Coa desaparición do Servizo Galego para a Promoción da Igualdade do Homee da Muller os organismos autónomos sofren unha redución de 8,48 millóns de euros. Hai unharedución neta no conxunto de convenios e subvencións aos Concellos galegos de case 3.400.000€,agregando as diminucións na Presidencia da Xunta e na Consellería de Traballo e Benestar. Por último,nas entidades sociais hai unha redución de 3.300.000€ (un 13%) no conxunto de convenios esubvencións ás organizacións non lucrativas que traballan no eido dos servizos sociais. Concretamente aPresidencia da Xunta reduce os fondos destinados a este fin arredor de 1.130.000€ e a Consellería deTraballo e Benestar 2.160.000€. O corte afectou especialmente a todos os programas de servizos sociaisdo orzamento autonómico excepto en servizos sociais comunitarios, de atención á xuventude e aspersoas maiores e con discapacidade. Os concellos viron reducida esta liña de financiamento nunimporte similar ás organizacións sociais, repercutindo esa diminución do financiamento nasorganizacións sociais que interveñen no nivel local.Investimentos reais. Os investimentos en políticas sociais reducíronse en máis de 14 millóns de euros,entre 2010 e 2011; e case 21 millóns en dous anos, pasando de 30.840.000€ a 9.910.000€. Por unhaparte, resulta lóxico que logo dun período inversor, e fronte a unha crise de financiamento, sexan osinvestimentos os primeiros en sufrir. Pero a magnitude da redución apunta a un deterioro no puloinversor, alén de cuestións de conxuntura máis transitorias.Transferencias de capital (convenios de colaboración e subvencións). Igual que as transferenciascorrentes, existe un recorte claro dos fondos destinados ao conxunto desta vía de financiamento. Estatendencia parece continua nos últimos anos coa dificultade das organizacións sociais para liberarrecursos que financien a súa estrutura fixa. Pero son os concellos os principais perdedores na reducióndesta liña de financiamento.8
  9. 9. Respecto a políticas activas de empregoDebemos indicar que nos anos 2010 e 2011 o orzamento global en políticas activas deemprego reduciuse de maneira significativa (66,49 M€ en 2011 respecto a 2009), dado que sitomamos o valor total do orzamento en 2009 (420,98 millóns de euros), estaríamos falando dunborrador de orzamento para 2011 de 354,49 M€, un 16% menos. A Xunta de Galicia recortaráos fondos destinados ao conxunto desta vía de financiamento. O recorte afectaráespecialmente a tódolos programas de políticas activas de emprego do orzamento autonómicoexcepto en intermediación e inserción laboral onde hai unha pequena subida. Os concellosverán reducida esta liña de financiamento nun importe superior ás organizacións polo que podehaber efectos colaterais nestas últimas cando sexan financiadas á súa vez polas corporacións Progr am as 32X 2009 2010 20111 PERSOAL 47,24 44,79 43,282 GASTOS EN BENS CORRENTES E SERVI ZOS 19,34 16,58 16,073 GASTOS FI NANCEI ROS - - -4 TRANSFERENCI AS CORRENTES 332,91 310,12 283,435 FONDO DE CONTI NXENCI A - - -6 I NVESTI MENTOS REAI S 14,66 10,93 9,477 TRANSFERENCI AS DE CAPI TAL 6,53 4,06 1,988 ACTI VOS FI NANCEI ROS 0,30 0,30 0,269 PASI VOS FI NANCEI ROS - - -Dat os en Millóns de euros 420,98 386,78 354,49locais. Progr am as 32X 2009 2010 20111 PERSOAL 100% 95% 92%2 GASTOS EN BENS CORRENTES E SERVI ZOS 100% 86% 83% Outras políticas de inclusión: vivenda, educación...3 GASTOS FI NANCEI ROS - - - En Galicia, as políticas de educación non foron concibidas como políticas de inclusión 85%4 TRANSFERENCI AS CORRENTES 100% 93% en ningún5momento. Esta afirmación resulta paradoxal, porque todo o mundo comprende que o gasto educativo é FONDO DE CONTI NXENCI A - - - gasto social; e que o REAI S educativo non só forma parte esencial do Estado de Benestar, senón que,6 I NVESTI MENTOS sistema 100% 75% 65%7ademais, constitúe AS DE CAPI TAL TRANSFERENCI unha base fundamental para a igualdade de oportunidades. 100% 62% 30%8 ACTI VOS FI NANCEI ROS 100% 100% 87%9Sen embargo, NANCEI ROS de Educación negouse durante anos a- regular a Educación Compensatoria, PASI VOS FI a Consellería - -entendendo que era unha parte da Educación Especial. E, cando entra en92% a LOXSE, a escusa foi 100% vixencia 84%que a diversidade está contemplada na propia Lei, que o Plan PROA (Programa de Reforzo, Orientación eApoio) serve para compensar diferenzas de partida no acceso ao sistema educativo e que a EducaciónCompensatoria fracasou onde se puxo en marcha. Logo deses anos perdidos, na actualidade, existe unnovo achegamento á atención á diversidade que pode resultar interesante, pero que está lastrado porun contexto recesivo desde o punto de vista do financiamento da Educación e por unha feblecoordinación coa Secretaría Xeral de Política Social (antiga Secretaría Xeral de Benestar).Tocante ás políticas de vivenda, só nos tempos do bipartito houbo un discurso e unha prácticaadministrativa que consideraba á política de vivenda como unha política social. A reintegración de9
  10. 10. vivenda ao marco administrativo dunha consellería de “Fomento”, implica un cambio radical noplaneamento: non se trata de crear accesibilidade á vivenda, senón de fomentar a actividadeeconómica. Na análise dos discursos da oposición á antiga Consellería de Vivenda (discursoscompartidos por unha parte do goberno) as críticas non se centraban na cohesión social, senón nacreación de riqueza para os concellos e para os particulares. E, obsérvese que o punto de vista adoptadono debate está centrado nas marxes de beneficio do mercado, e non simplemente no agregado dariqueza nacional. Foi esa a razón do abandono do discurso e das prácticas xeradas naquela xeira.Unha valoración do índice de desenvolvemento dos Servizos Sociais.A Asociación Estatal de Directores e Xerentes de Servizos Sociais ven de publicar o ÍNDICE DEDESARROLLO DE LOS SERVICIOS SOCIALES 2012 con GUSTAVO A. GARCÍA HERRERO e JOSE MANUELRAMÍREZ NAVARRO como redactores. A publicación considera que o desenvolvemento dos ServizosSociais é un proceso complexo no que interveñen os Dereitos e a Decisión Política (D), a relevanciaeconómica (E) e a Cobertura de Servizos á Cidadanía (C). Na elaboración do índice, os dereitosrecoñecidos achegan ata 2 puntos, a relevancia económica outros tres, mentres que os cinco restantesson para a cobertura real que eses dereitos e ese esforzo económico ofrece á cidadanía. Conforme aeste índice, Galicia ocuparía o posto décimo no conxunto das Comunidades Autónomas, encabezando ogrupo de Desenvolvemento Débil.A valoración dos resultados no seu conxunto fala dun nivel de desenvolvemento débil en xeral, e contendencia a unha evolución negativa. Esta situación dista moito de ser homoxénea, existindo unhaenorme disparidade entre os esforzos económicos das diferentes comunidades Autónomas, os Dereitosgarantidos en cada unha delas, e as coberturas efectivas para as respectivas poboacións. Por outraparte, non sempre van da mans o recoñecemento dos dereitos e a posibilidade de acceso efectivo aosmesmos, como veremos a continuación. Por outra banda, o informe salienta o feito de que algunhas dascomunidades cun maior déficit presentan, en troques, un menor desenvolvemento dos servizos sociais.Outras, coas contas saneadas, teñen unha mellor valoración no índice, polo que resulta falso en todopunto que os Servizos Sociais sexan causantes do déficit das Comunidades Autónomas. Outra cuestiónimportante é que non sempre un maior esforzo económico ten como resultado un maior índice dedesenvolvemento: conta tamén a xestión eficiente dos recursos no territorio e a colaboración entre osdistintos axentes. E, por último un déficit extraordinario de información en materia de Servizos Sociais.Esta afirmación é particularmente útil para o obxecto deste artigo porque a miña impresión particular éque estou informando sobre un sistema opaco que, sen embargo, aparece ante a opinión pública comoprioritario para os gobernos.A valoración no caso de Galicia é o que máis nos interesa no marco deste Informe 2011. En canto aosDereitos recoñecidos, contamos cunha Lei específica e anovada de Servizos Sociais. E esa Lei integra áAtención á Dependencia. Pero non conta cunha carteira de servizos nin cun Mapa de Cobertura ou unPlan Estratéxico dos Servizos Sociais.En canto á relevancia económica, Galicia supera á media en porcentual do PIB destinado aos servizossociais, pero está situada por debaixo da media en gasto por habitante e no porcentual de gasto en10
  11. 11. Servizos Sociais a respecto do orzamento agregado da Comunidade Autónoma (neste caso a Xunta deGalicia).Por último, tocante ás coberturas, son superiores á media en dotación de estruturas básicas municipaise comarcais, cunha adecuada dotación de recursos humanos, conforme á valoración dos autores doinforme. Tamén están por riba da media os acollementos familiares de menores, as prazas dealoxamento para as persoas sen fogar e as prazas en centros de día e centros ocupacionais para persoacon discapacidade.En cambio, amosa déficit de cobertura nos restantes indicadores: en cobertura da protección ádependencia, no limbo da dependencia (cun 44,3% de persoas con dereito a servizo ou prestación quenin sequera teñen prescrito ese servizo ou prestación), en número de persoas con cobertura dasRendas Mínimas de Inserción (aínda que a prestación ten un importe superior á media, reforzando aopinión dos que defendemos que fai falta maior cobertura e non maiores contías na nova Lei deInclusión), na escasa cobertura en prazas residenciais para persoas maiores de 65 anos, na baixacobertura do Servizo de axuda a domicilio, aínda que o número de horas de cobertura é moi superior ámedia.As recomendacións que realiza o informe son as seguintes: Cómpre elaborar e aprobar un catálogo oucarteira de Dereitos, prestacións e servizos; resulta necesario achegar o gasto por habitante á medianacional (máxime nun contexto de converxencia das rendas); e o gasto debe centrarse en desatascar asituación actual da Lei de Dependencia, apostando polos servizos e a creación de emprego; tamén podeampliarse o gasto nas Rendas de Inserción, ampliando o número de familias perceptoras; por último,incrementar o número de prazas residenciais e o número de persoas maiores que reciben servizos deAxuda a Domicilio.Como podemos ver, o informe non se centra na inclusión social, senón no conxunto dos Servizos Sociais.Pero dótanos de un marco de comprensión destes servizos, da posición que Galicia ocupa no nivelestatal e das posibilidades de desenvolvemento dunha estratexia que crea a un tempo protección sociale emprego, benestar e retornos da inversión pública.O debate socialExiste un motivo de preocupación fonda entre a “militancia” da inclusión social, alén das cifras, quemostran un panorama pouco alentador. Trátase do desprazamento do debate social, especialmente nosMedios de Comunicación, desde a óptica dos dereitos (que cada vez máis parecen pasar a un segundoplano) á óptica da supervivencia, que ocupa o primeiro plano. Este desprazamento é lóxico cando a vidaestá en risco, e inicialmente responde a un impulso ético máis que a un planeamento ideolóxico. Perounha análise máis fonda dos discursos e dos imaxinarios que os amparan, poden desmontar esapercepción.Para analizar os discursos, resulta paradigmático o caso da morte de ata cinco transeúntes na Coruña noprazo de poucos días. De forma resumida, o debate centrouse na posibilidade ou non de acceder a un11
  12. 12. albergue, decidiuse reforzar a cobertura municipal respecto da acollida de transeúntes e deseñouse unconcurso público destinado á concorrencia competitiva entre entidades lucrativas e non - lucrativas que,en resume, só podía gañar quen estivese xa prestando o servizo, quedando en excelentes condiciónspara garantir a súa continuidade, mellorar as instalacións e as coberturas profesionais e dotando aoproxecto dun respaldo público ademais da solidariedade do conxunto da cidadanía. Tendo en conta aalta calidade das prestacións que ofrece a institución á que nos referimos, en comparación co promediode institucións que prestan estes servizos, todo isto constitúe unha boa nova.Acontece, sen embargo, que no debate público estivo ausente a necesidade de dotar ao conxunto dopaís dunha rede de Centros de Inclusión Social, destinados precisamente á poboación que sofre aexclusión máis severa, nomeadamente aos transeúntes outras persoas sen fogar. Ese proxecto foideseñado no seu día pola Vicepresidencia da Igualdade e Benestar, impulsado pola Secretaria Xeral deBenestar e ralentizado, á espera dos resultados electorais, polo propio gabinete da vicepresidencia. Onovo goberno non tomou en consideración nin o proxecto nin unha posible redefinición desde a redeasistencial xa existente. O único equipamento de carácter público que xa estaba construído e equipadopara tal fin, o de Vigo, onde unha mobilización cívica continuada reclamaba a existencia dunha redepública que completase a fragmentariedade e o nesgo asistencial da rede de iniciativa social, foidestinado para outro fin, aproveitando o enfrontamento existente no bipartito municipal pola ubicacióndo Centro de Inclusión ao lado do Concello e da Praza do Rei.Na ocultación desa parte do debate o que fai é reducir o problema da exclusión severa ao debate dofinanciamento das prazas existentes á marxe dunha auténtica rede de centros de inclusión coordinadospolas autoridades públicas. Eu son dos que pensa que este tipo de centros existen con anterioridade ánosa perspectiva de inclusión, e que convén non insistir na rotulación asistencialista á hora de referirse aeles. Son centros de carácter asistencial e, con criterios de modernización e dignificación dos servizos,deben seguir existindo, conservando o seu carácter fundacional. Pero existe a obriga política e taménmoral de incorporalos á perspectiva da inclusión, de itinerarios que comecen coa redución do dano eque rematen na plena autonomía persoal e, cando sexa posible, na inserción laboral das persoas. Pordescontado, esta é unha perspectiva política. Pero interésame insistir en que se trata tamén dunhaóptica moral. Por suposto que a vida está en risco cando unha persoa corre perigo de morrer de frío narúa; ou polas complicacións de saúde derivadas dunha exposición continuada a situacións de frío,desamparo, hábitos de vida pouco saudables e un deterioro prematuro e progresivo. Por suposto que oprimeiro impulso ético é evitar a morte no inmediato, e para iso se deseñaron os dispositivos de frío enEuropa, do que o caso francés, promovido polo Abbé Pierre é paradigmático. Pero unha sociedade que,logo de evitar a morte inmediata por frío unha noite, vólvelle as costas ás persoas en situacións deexclusión máis extremas, porque son adictas ao alcol ou ás drogas, porque non cumpren as normas,porque sofren doenzas mentais dificilmente recuperables... é unha sociedade disposta a tolerar odeterioro da vida humana e mesmo a consideralo como un castigo xusto a un comportamento indigno,nun retorno ao discurso primixenio do mal pobre en contraposición co pobre digno. Unha ética así estáorientada a tranquilizar a conciencia, non a promover a dignidade humana, comezando por quen máis onecesita.12
  13. 13. Ora ben, logo de recalcar a centralidade dunha ética que sitúa á persoa e á súa dignidade no centro daacción social, debemos dicir unha palabra sobre as implicacións ideolóxicas do marco do debate.Estamos esgazando o debate da inclusión social en dous: un sobre a atención á pobreza extrema e outrosobre o acceso ao emprego e á dignidade do mesmo. A vantaxe de unificalos é que permitía establecerun espazo de intervención social continuo e planificado nun horizonte de equidade. Esgazado o debate,no mellor dos casos retornamos á dualización entre as infraclases e a depauperación do proletariado, talcomo foi preconizada por Marx. No peor dos casos, acabaremos defendendo que estamos nunhasociedade perfectamente meritocrática na que os pobres son culpables da súa situación. Para evitarmalentendidos, direi que calquera sociedade que pretenda ser minimamente xusta, debe ter un factormeritocrático. Pero que a nosa sociedade actual dista moito de ser un paraíso primixenio no que todo omundo ten as mesmas oportunidades de partida. Polo que resulta imprescindible o debate da inclusiónno nivel local, europeo e mundial.Un marco normativo para a inclusión?No medio do panorama pouco alentador que debuxamos, tanto no tocante á evolución do empregocomo ás políticas de Inclusión social, supón un paso na dirección correcta a tramitación dunha Lei que lleofreza un marco normativo á Inclusión Social. Tiven ocasión de realizar un seguimento do proceso deelaboración do texto que estaba consensuado a finais de 2011 e considero que estamos diante duntexto normativo de calidade, pero que está tardando en parirse máis de tres anos (asistín a unhaprimeira xuntanza a finais de 2008).O texto é tanto máis valioso na medida en que achega un novo marco lexislativo, máis acorde coarealidade social actual (de precariedade crecente) e coas demandas que veñen realizado desde hai anosas persoas beneficiarias, as entidades de iniciativa social e as entidades tramitadoras.Ora ben, chama a atención que o consenso do que falamos se produce entre a Administración e osAxentes Sociais no marco da Mesa de Diálogo Social de Galicia, e sen unha participación estruturada doscolexios profesionais, das Entidades do Terceiro Sector de Acción Social e dos Servizos SociaisComunitarios, que son os responsables do desenvolvemento dos dispositivos de protección e inclusiónsocial sobre o terreo. As consultas realizadas fóra da Mesa de Diálogo Social teñen carácter de trámitede audiencia, onde existe unha marxe escasa para a modificación dos textos. Sería oportuno que, nestetipo de procesos existise unha sistemática de diálogo civil máis ampla e representativa que o ofrecidopola Mesa de Diálogo Social. Non parece esta a causa da prolongación do proceso, pois outros textosmáis complexos, como a Lei de Servizos Sociais de Galicia, contaron cun sistema de consultas máisamplo e foron rematados en menos tempo.O feito de consensuar o texto legal na Mesa de Diálogo Social apunta tamén nunha dirección discutible:a que equipara o sistema de garantía de rendas cun sistema salarial. Ese problema parece estar corrixidoao non referenciar as rendas ao Salario Mínimo Interprofesional. Sen embargo, o resultado non éexactamente ese. Como no texto legal non aparece a penas máis que algunha referencia fragmentaria árelación entre a Renda de Inserción Social de Galicia (RISGA) e o SMI, non ofrece unha claridade na13
  14. 14. relación entre a propia Renda e a Inclusión. A lóxica é de substitución: as rendas do emprego substitúenás da RISGA. Isto, que resulta correcto no fondo, non sempre o é, especialmente en familias moinumerosas e con situacións prolongadas de baixa intensidade no emprego. O actual borrador da Leicorrixe parcialmente ese problema, ao establecer un tramo de transición. Pero non acaba de incorporarde forma decidida a lóxica da renda como estratexia de inclusión (que non como un mecanismoalternativo á prestación por desemprego e máis básico que esta).Especialmente ilustrativo da dinámica salarial de base é o feito de que o tramo Persoal e Familiar teñacomo importe de partida o 75% do IPREM; con axuste persoal pode chegar ao persoal 120% IPREM. Senembargo, a presenza de menores no fogar só permite incrementar a contía ata o 135% IPREM. Existe,daquela, unha forte diferenza entre o dereito subxectivo básico e o tramo de axuste persoal. Pero unhadiferenza moi escasa entre a presenza dun tramo de axuste persoal con menores ou sen menores acargo. A introdución das axudas para a crianza dos menores dentro da Lei de Inclusión Social de Galicia éunha novidade especialmente positiva. Con todo, considero que sería necesario fixar unha postura máisdecidida de protección das rendas familiares.Ora ben, a impresión que produce o texto é que a perspectiva do acceso ao emprego está integrada deforma sólida. O tramo de acceso ao emprego aparece desenvolto dentro dos pasos que van daexclusión á inclusión social. Neste proceso, explicitar o papel do Servizo Público de Emprego de Galiciapara acadar a inserción laboral e, daquela, avanzar na plena inclusión social, é unha das grandes achegasdo actual texto normativo. Sen embargo, hai tres consideracións oportunas a este respecto:En primeiro lugar, considero que non hai percorrido suficiente entre o tramo de axuste persoal e otramo de acceso ao emprego. Desde o punto de vista económico, o primeiro pode supoñer ata o 120%do IPREM, mentres que o segundo ata un 125%. Sería oportuno estudar mecanismos alternativos paralograr que exista unha diferenza maior entre a RISGA cun tramo de axuste persoal e a prestacióncomplementada cun tramo de acceso ao emprego. Entendemos que hai que tomar en consideracióntanto o IPREM como o SMI.En segundo lugar, valoro positivamente a inclusión das entidades de iniciativa social na realización deaccións formativas e no acompañamento das persoas en itinerarios de axuste persoal. Só que non hainingunha mención á posible continuidade desas accións formativas e de axuste persoal no tramo deacceso ao emprego.E, por último, de forma complementaria coa afirmación anterior, non hai unha participación dasentidades de iniciativa social durante o tramo de acceso ao emprego. Ata agora, en múltiples ocasiónsviñan sendo as entidades de iniciativa social quen acompañaban este tramo de acceso ao emprego,quen facían permeable o mercado de traballo mediante acordos coas empresas, e quen facilitaban acontinuidade das accións formativas e do acompañamento social durante todo o proceso.Desde o meu punto de vista, a continuidade entre o axuste persoal e o acceso ao emprego debería virdada por un deseño integral do itinerario de inclusión, no que poderían participar as entidades deiniciativa social, á par dos Servizos Sociais e o Servizo Público de Emprego.14
  15. 15. Asemade, dado que os itinerarios distan moito de ter carácter lineal, habería que garantir acontinuidade das accións de acompañamento social e de formación pre-laboral durante o tramo deacceso ao emprego cando o itinerario da persoa así o aconselle. Esta consideración tamén é válida pararelativizar a duración estimada deste tramo, xa que non resulta claro que 12 meses prorrogables ata 18supoñan unha garantía de éxito, máxime cando, transcorrido ese prazo sería necesario agardar outros12 meses para volver a intentar unha participación activa no emprego con medidas de apoio financeiro.Así como interpreto positivamente a relación entre os Servizos Sociais e o Servizo Público de Empregode Galicia no desenvolvemento do tramo de acceso ao emprego, o financiamento do tramo de inserciónlaboral a cargo das políticas activas de emprego é un dato ambiguo. Por parte, resulta coherente cosaxentes deste tramo do itinerario; pero a dispoñibilidade financeira está condicionada ao resto daspolíticas activas, e non ao desenvolvemento das medidas de inclusión. Daquela, sería oportuno contarcon elementos de prioridade financeira para este tipo de medidas.Xa que os colectivos en risco de exclusión social aparecen insistentemente entre os prioritarios naspolíticas activas de emprego, e dado que o FSE recomenda que, polo menos o 20% dos FondosEstruturais sexan executados a prol de persoas en situación de exclusión, entendemos que seríaoportuno especificar que polo menos o 20% das políticas activas de emprego serán destinadas a persoasen itinerarios de inclusión social.A maior novidade do anteproxecto de Lei de Inclusión é o establecemento dun tramo de transición,durante o que se compatibiliza a percepción dun salario cun tramo da prestación cuxa suma podechegar ao 135% do Salario Mínimo Interprofesional. Este enunciado é coherente coa procura dunitinerario que sexa a un tempo esixente e transitable, progresivo e tendente á consolidación dos niveisde participación social, económica e laboral acadados. Particularmente relevante, desde ese punto devista, é a pretensión de que as rendas do traballo non sexan inferiores á RISGA, e que, cando iso ocorra,poidan sen complementadas, cando menos ata o nivel económico que supón a RISGA.No desenvolvemento regulamentario entendo que habería que especificar que as persoas que obtivesenrendas de traballo e deban retomar a prestación de RISGA, no caso de non devengar dereitos deprestación por desemprego, deberían poder retomar a prestación de forma inmediata, para evitar quea finalización do período laboral poida xerar situacións imprevistas de desprotección social.Outra novidade especialmente salientable é a posibilidade de incrementar a prestación cunha cantidadedestinada ao acceso á vivenda. O recoñecemento do dereito á vivenda como unha parte integrante dagarantía de rendas, así como unha estratexia para garantir o dereito constitucional de acceso á vivendano tramo máis baixo das rendas, constitúe un extraordinario avance dos dereitos sociais en Galicia.15
  16. 16. En calquera caso, a realidade do mercado inmobiliario, principal provedor de aloxamento para estaspersoas e familias, implica que polo menos o 40% da renda dispoñible sexa dedicada ao acceso ávivenda, salvo nos casos de tenencia en precario ou de acceso a unha Vivenda de Promoción Pública. O25% do IMPREM que se destina a este fin resulta claramente insuficiente. E, por outra banda, non estáprevista unha gradación nas axudas para o acceso á vivenda en relación coa composición do núcleofamiliar.Sería oportuno introducir unha casuística maior no acceso á vivenda, que discriminase entre asdiferentes formas de tenencia e o custe das mesmas, así como establecer unha correlación positivaentre o tamaño do núcleo familiar e o importe da renda destinada ao acceso á vivenda.Conclusión: unha perspectiva preocupanteMostramos neste percorrido que en Galicia está a acontecer un proceso de converxencia cos niveis deRenda do conxunto do Estado. E que esa elevación do nivel de renda non pon en cuestión a cohesiónsocial tradicional da sociedade galega: aínda que se incrementan as desigualdades, non así as taxas depobreza. Trátase dun proceso exitoso sen dúbida. Sen embargo, os datos de privación material están porriba da media. Tamén a baixa intensidade no emprego (familias con todos os seus membros en situaciónde desemprego). O desemprego é menor entre nós, pero a poboación activa significativamente menor.Estes datos ofrecen unha radiografía do país que eu particularmente considero alentadora.Ora ben, os datos implican que existe marxe para a realización de políticas sociais que promovan ainclusión social, comezando polo acceso ás Rendas, continuando pola Educación e a Vivenda paraterminar no emprego, que, ao seu tempo, permite reactivar o conxunto do sistema. En períodosexpansivos, resulta relativamente doado orientar e incentivar ese círculo virtuoso. Pero en períodosrecesivos como o que vivimos, esporeados polos cortes do gasto público, a dirección do proceso non étan clara.O actual goberno de Galicia tivo unha intuición na dirección apropiada cando vinculaba o seu Plan deActuación Social co desenvolvemento dos servizos para as persoas, porque incrementaban a un tempo aocupación e o benestar, retornando ao conxunto do sistema económico unha parte importante dogasto realizado.En troques, sempre desde o meu particular punto de vista, ao non vincular esa actuación coaplanificación existente en materia de inclusión (o Plan de Inclusión), e ao non desenvolver unha políticadecidida de capacitación académica e laboral ordenada ao desenvolvemento desa estratexia, acaba porperder as sinerxías positivas para acabar afrontando cada problema illadamente. Pero, desde a óptica dafragmentación, o principal problema é o emprego, carecendo de medidas que o poidan vincular co restoda dinámica social porque non temos fe nas ferramentas administrativas das que xa dispoñemos paracrear unha panca de cambio. E sen unha dirección político-administrativa clara, e sen un debate socialsuficiente, o futuro da inclusión social está en xogo.Santiago González Avión16
  17. 17. SociólogoCuarto Sector - Desenvolvemento Social17

×