RESTRUKTURISASI BADAN USAHA MILIK NEGARA (BUMN) DALAM PERSPEKTIF EKONOMI POLITIK DI INDONESIA               Sanerya Hendra...
Daftar IsiPendahuluanPeran dan Posisi BUMN dalam Perekonomian IndonesiaDimensi Ekonomi Politik BUMNStruktur dan Karakter B...
PendahuluanDalam sejarah perekonomian Indonesia, Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sudahmengalami beberapa kali restrukturis...
Karena itu percepatan restrukturisasi menjadi persoalan yang semakin mengemuka dalambeberapa tahun belakangan ini.Menginga...
pengusaha pribumi yang kuat, tapi bentuk usaha yang disebut “Ali-Baba”. Bentuk usaha inihanya secara nominal saja disebut ...
modal asing harus ditundukan kepada tujuan-tujuan nasional, serta perlunya ekonomiindustri yang mandiri. Lebih lanjut ajar...
kesepakatan dengan IMF lewat Kebijakan Stabilisasi Ekonomi yang mencakup tindakanperbaikan pungutan pajak, penerapan angga...
sektor lain seperti manufaktur. Pada sektor manufaktur BUMN menguasai industri pupuk,semen, baja, petrokimia, dan alumuniu...
mengambil peran yang lebih besar dalam perekonomian nasional akibat dari kebijakanderegulasi, liberalisasi, dan privatisas...
Maka didalam atmosfir yang demikian itu kemudian BUMN menjadi instrumen pengimbangkekuatan ekonomi yang didominasi oleh mo...
sebagai derektur ataupun komisaris BUMN. Bersama-sama dengan personil militer yangterlebih dulu masuk, para birokrat ini m...
Dalam atmosfir baru semacam ini dan dengan gaya kepemimpinan Presiden Seoharto yangsangat paternalistik perusahaan swasta ...
worst of the private”. Public enterprise terperangkap dalam jaringan birokrasi pemerintah yangsyarat dengan muatan kepenti...
Didalam konteks kontrol atas BUMN ini pula berkembang kondisi yang disebut Castlesbueraucratic capitalism5, suatu kondisi ...
Jawatan kontrol bisa dilakukan secara langsung dan hierarkis. Selanjutnya dengan bentuk PTini memungkinkan dilakukannya pr...
perkembangan berikutnya, kebijakan privatisasi. Pengaruh World Bank dan IMF yang dalamperiode yang sama sedang mendorong n...
pergeseran dari intervensi langsung ke tidak langsung oleh Departemen Keuangan dan BankSentral di dalam mengelola perbanka...
riel terlibat didalam sistem impor dan pemberian lisensi yang sangat luar biasa terhadapkelompok-kelompok usaha yang memil...
BUMN ini sudah sejak lama masing-masing memonopoli telekomunikasi, listrik, dan jalanraya. Namun akibat dari tekanan tadi ...
World Bank di negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, melalui persyaratanpinjaman yang dikenakan kepada negara-negar...
Perkembangan waktu itu juga menunjukan bahwa arah menuju deregulasi dan privatisasiBUMN tidak sepenuhnya diterima oleh sel...
tidak adanya otonomi manajemen dan persaingan ini. Argumen yang mendasari pernyataantersebut adalah bahwa otonomi memberi ...
Kebijakan lain diarahkan pada pemisahan tujuan sosial dari tujuan komersial serta penetapansistem imbal jasa dan sangsi ba...
awal” antara kekuatan-kekuatan yang ingin mempertahankan kontrol negara atas sektor-sektor strategis ekonomi dan kekuatan-...
menjadi pilihan lain manakala struktur multidivisi tersebut tidak bisa diterapkan20. Perubahanpada struktur ini menjadi sa...
menguntungkan ketika manajemen BUMN harus segera merespon terhadap industri yangsudah kompetitif. Karena akibat dari tidak...
tempo yang tidak terlalu lama perusahaan kemudian mampu mencapai efisiensi yang cukupbaik dan tingkat keuntungan yang bagu...
ramifikasi politis yang membahayakan akibat dari keruntuhan ekonomi nasional yang dipicuoleh krisis keuangan di Thailand. ...
kini tidak bisa lagi dijalankan secara unilateral seperti dulu, melainkan harus semakinmemperhitungkan tekanan parlemen da...
seperti yang digagas semula, tentu dengan segala akibatnya pula terhadap pencapaian targetprivatisasi dan percepatan pemul...
pemerintah34. Konsentrasi pemilikan saham pada pemerintah yang berinteraksi denganlemahnya perlindungan kepada investor lu...
pemerintah sudah dicabut. Ini belum lagi diperhitungkan akibat dari penjualan BUMN untukmempercepat pemulihan ekonomi.Peru...
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Restrukturisasi BUMN dalam Perspektif Ekonomi Politik

1,894 views

Published on

Published in: Business
0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
1,894
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
95
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Restrukturisasi BUMN dalam Perspektif Ekonomi Politik

  1. 1. RESTRUKTURISASI BADAN USAHA MILIK NEGARA (BUMN) DALAM PERSPEKTIF EKONOMI POLITIK DI INDONESIA Sanerya Hendrawan, Ph.D Oratio Dies Natalis ke 41 Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Katolik Parahyangan 24 Agustus 2002
  2. 2. Daftar IsiPendahuluanPeran dan Posisi BUMN dalam Perekonomian IndonesiaDimensi Ekonomi Politik BUMNStruktur dan Karakter BUMNDeregulasi BUMNDari Deregulasi ke PrivatisasiPrivatisasi Manajemen Sebagai Tahapan Interim Menuju PrivatisasiModernisasi Manajemen BUMNRestrukturisasi BUMN Pasca Orde BaruMembangun Good Corporate GovernancePenutup 2
  3. 3. PendahuluanDalam sejarah perekonomian Indonesia, Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sudahmengalami beberapa kali restrukturisasi. Pertama di awal Pemerintahan Orde Baru periode1966 – 1968. Kedua dan ketiga, masing-masing masih di bawah pemerintahan yang sama,yakni pada pertengahan, periode 1986 – 1990, dan menjelang akhir pemerintahan ini padatahun 1998. Restrukturisasi BUMN bahkan berlangsung terus hingga pada ketigapemerintahan berikutnya dibawah kepemimpinan Habibie, Abdurahman Wahid, danMegawati sekarang ini. Sekalipun berbeda dalam masa dimana restrukturisasi ini dilakukan,issu sentral yang menjadi fokusnya tetap sama. Yakni disatu sisi ada kinerja BUMN yangburuk, dan pada sisi lain ada berbagai tekanan pada perekonomian negara yang menuntutperubahan ataupun penyesuaian. Dengan perannya yang begitu besar dalam perekonomianIndonesia, kinerja BUMN akan sangat berpengaruh terhadap perekonomian nasional.Karena itu tidak mengherankan jika kemudian restrukturisasi BUMN ini sebetulnyamerupakan paket yang tidak terpisahkan dari penataan kembali perekonomian negara.Sudah lama BUMN mendapat dukungan yang kuat dari pemerintah, baik secara ekonomismaupun politis. Secara ekonomis BUMN mendapat dukungan subsidi dan partisipasi modalpemerintah yang tidak sedikit, selain juga kemudahan dan fasilitas yang banyak. Sementaraitu secara politis keberadaan BUMN sering dikaitkan dengan fasal 33 UUD 1945. Sampaipaling tidak paruh kedua tahun sembilan puluhan dukungan dari pemerintah ini masih terasakuat. Sehingga BUMN di Indonesia masih menguasai sektor-sektor strategis perekonomiannasional seperti telekomunikasi, perbankan, minyak dan gas, serta perkebunan dankehutanan. Selain itu pemerintah juga masih menjadi pemilik penuh BUMN ini. Kenyataanini bukanlah suatu kebetulan. Karena sesungguhnya ada kondisi-kondisi kultural-ideologismaupun ekonomis-politis yang membentuk keberadaan BUMN semacam itu. Kondisi-kondisi ini menjadi faktor struktural yang sangat menentukan tata besaran maupun arah dansifat dari restrukturisasi yang bisa dijalankan selama ini di Indonesia.Namun berbagai keharusan yang timbul akibat dari penataan kembali perekonomian negaraselama lebih dari sepuluh tahun terakhir, apalagi belakangan ini, telah memaksa pemerintahuntuk merubah orientasi kebijakannya selama ini kepada BUMN. Orientasi kebijakan yangdikembangkan kemudian lebih menuntut kemandirian BUMN, mendorong BUMN ini untukmenjalani privatisasi, dan bahkan menjadikan hasil penjualan beberapa BUMN tertentuuntuk membayar hutang-hutang luar negri pemerintah. Tidaklah mudah membawa BUMNbergerak kearah ini. Berbagai kendala seperti resistensi dari BUMN dan birokrasi pemerintahsendiri serta kondisi pasar yang tidak kondusif menghambat proses restrukturisasi yangdilakukan. Akibatnya tidak sedikit dari target-target restrukturisasi BUMN yang tidaktercapai. Bahkan dalam konteks penataan kembali perekonomian Indonesia seperti sekarangini, gagalnya target-target restrukturisasi BUMN sangat berpengaruh langsung terhadapdefisit anggaran pemerintah; dan dengan demikian, terhadap kecepatan pemulihan ekonomi. 3
  4. 4. Karena itu percepatan restrukturisasi menjadi persoalan yang semakin mengemuka dalambeberapa tahun belakangan ini.Mengingat aktualitasnya, kajian dalam orasi ini sengaja akan difokuskan kepada issurestrukturisasi BUMN tersebut. Perhatian akan diberikan kepada interaksi berbagai aspekpada tingkat mikro dan makro yang mempengaruhi restrukturisasi ini, terutama sebelumterjadinya krisis ekonomi 1998; beberapa kondisi yang diperlukan untuk keberhasilannya; dankendala-kendala yang harus ditangani serta agenda kebijakan kedepan dari restrukturisasi ini.Diakhir pembahasan nanti dibahas kemungkinan masa depan BUMN ini. Isu yang akandiangkat adalah apakah kecenderungan sekarang dari restrukturisasi yang mengarah padapengurangan kepemilikan pemerintah dalam BUMN berarti juga akan mengecilnya secarabertahap peran BUMN ini dalam perekonomian nasional dalam jangka panjang? Dan dengandemikian apakah berarti juga menguatnya peran swasta di pihak lain? Yang terakhir ini layakdiperhatikan mengingat pengaruh kecenderungan internasional sejak paruh kedua tahundelapan puluhan adalah kearah pengurangan peran pemerintah di sektor ekonomi, termasukdi dalam pemilikan perusahaan-perusahaan negara.Peran dan Posisi BUMN dalam Perekonomian IndonesiaDalam perekonomian Indonesia pasca kemerdekaan, peran dan posisi BUMN sangatstrategis. Untuk sebagian kenyataan ini karena masih lemahnya perusahaan swasta. Di awalkemerdekaan praktis hampir tidak ada perusahaan swasta milik orang Indonesia asli yangmemiliki modal yang kuat dan didukung manajemen moderen yang diperlukan untukberkiprah secara signifikan dalam perekonomian nasional. Yang ada justru swasta besar yangdimiliki oleh Belanda, Inggris, dan Amerika; dan swasta skala menengah yang dimiliki olehkalangan Cina keturunan. Dalam suasana sentimen nasionalisme yang begitu kuat dikalanganpara pengambil kebijakan puncak pemerintahan di awal kemerdekaan, sementara padatataran empiris, kekuatan ekonomi riel nasional sebetulnya juga masih dikuasai oleh pihakasing, maka tidak mengherankan jika kemudian BUMN dipilih sebagai pelaku ekonomi yangdiharapkan dapat menandingi kekuatan ekonomi asing tersebut. Karena itu secara politisekonomis BUMN menjadi “Benteng Pribumi”.Posisi BUMN menjadi semakin penting waktu itu terlebih lagi setelah kegagalan ProgramBenteng menumbuhkembangkan pengusaha-pengusaha swasta pribumi yang kuat. Programyang semula dirancang untuk memperbaiki struktur ekonomi yang de facto masih kolonial itugagal karena lemahnya birokrasi dalam melaksanakan pengawasan program di lapangan disatu pihak dan kurangnya konsistensi pengusaha pribumi sendiri di pihak lain. Lisensi importdan fasilitas seperti kredit yang diberikan kepada mereka yang merupakan komponen daripaket program dijual kembali kepada para pengusaha Cina keturunan. Sehingga akibatnyatidak tercapai ketentuan 70 persen dari modal yang diwajibkan dimiliki oleh pengusahapribumi dan sisanya 30 persen oleh pengusaha Cina keturunan. Jadi yang muncul bukan lagi 4
  5. 5. pengusaha pribumi yang kuat, tapi bentuk usaha yang disebut “Ali-Baba”. Bentuk usaha inihanya secara nominal saja disebut pengusaha pribumi. Karena sesungguhnya statuskepemilikan tetap pada pengusaha Cina keturunan. Dengan demikian dalam format Ali-Babaini pengusaha pribumi sendiri lebih berperan pada tataran politik, yakni membuka danmendapat akses terhadap sumberdaya ekonomi yang dikuasai atau dikendalikan oleh negara.Dengan kegagalan Program Benteng pemerintah mengambil prakarsa pembentukanperusahaan-perusahaan besar di sektor-sektor yang strategis waktu itu; termasuk didalamnyasemen, pupuk, alumunium, kertas. Begitu juga untuk sektor-sektor non-strategis seperti sodadan tekstil. Namun yang terakhir ini sifatnya untuk sementara, selama belum ada pengusahaswasta yang mampu. Kelak secara bertahap harus dialihkan kepada swasta, koperasi, ataupunkerjasama pemerintah-swasta. Jadi kebijakan yang berorientasi pada swastanisasi BUMNyang berkembang di penghujung delapanpuluhan sebetulnya pikiran dasarnya sudah adasejak tahun limapuluhan. Dengan demikian tidak ada alasan yang kuat untuk mestimempertahankan sektor-sektor yang tidak strategis tersebut di tangan pemerintahsebagaimana yang ditunjukan oleh sementara kalangan di tahun sembilanpuluhan.Namun karena situasi politis yang tidak stabil sepanjang periode 1950-1957, terutama akibatjatuh dan bangunnya kabinet yang terlalu singkat, prakarsa tadi tidak bisa direalisasikan secaraoptimal. Sebagai akibatnya hanya berhasil dibentuk beberapa BUMN dalam sektor sepertisodium dan sement, termasuk diantaranya PT Semen Gresik. Akibat yang lebih jauh adalahstruktur ekonomi kolonial tidak banyak mengalami perubahan. Berbagai sektor strategisseperti pelayaran, perdagangan, dan perbankan masih dikuasai oleh perusahaan-perusahaanBelanda. Misalnya dalam perdagangan “The Big Five” perusahaan Belanda seperti Borsumij,Jacobson van den Berg, George Wehry, Lindeteves masih tetap sebagai penguasaperdagangan di Indonesia. Begitu juga dalam sektor pelayaran antar pulau di Indonesia masihhampir dimonopoli Koninklijke Paketvaart Mij (KPM). Perusahaan pelayaran nasionalPELNI belum bisa bersaing dengan KPM. Pada sisi lain, perusahaan-perusahaan miliki Cinaketurunan hampir tidak mengalami perubahan dari posisi semula. Bahkan dalam sektorkeagenan tunggal (sole agency) mereka ini justru yang mengambilalih posisi-posisi yangsemula dikuasai dan kemudian ditinggalkan perusahaan-perusahaan Belanda.Gagal terbentuknya BUMN yang diharapkan bisa menandingi perusahaan-perusahaanBelanda, apalagi bisa merombak struktur ekonomi kolonial, semakin meningkatkan sentimenanti asing dan Cina di Indonesia. Sentimen ini tidak sampai pecah kedalam aksi-aksi agresifyang mengganggu kepentingan asing dan Cina keturunan selama pemerintahan demokrasiparlementer diIndonesia (1950-1957) karena sikap moderat yang masih ditunjukan olehhampir kebanyakan kabinet waktu itu. Namun ketika sikap anti asing, khususnya Barat,ditunjukan oleh Presiden Soekarno lewat ajarannya yang dikemas kedalam DemokrasiTerpimpin dan khususnya lagi Ekonomi Terpimpin, sentimen tersebut tidak bisa lagidikendalikan. Misalnya dalam ekonomi terpimpin diajarkan bahwa negara, termasukdidalamnya BUMN mengambil peran leading, selain juga imperialisme harus diruntuhkan dan 5
  6. 6. modal asing harus ditundukan kepada tujuan-tujuan nasional, serta perlunya ekonomiindustri yang mandiri. Lebih lanjut ajaran ini bahkan mendorong kebijakan-kebijakan yangmengarah pada “ Indonesiasisasi” dan “Indegenisasi”. Karena itu kemudian dengandirangsang oleh kegagalan diplomatik Indonesia di PBB tahun 1957 berkaitan denganpenyelesaian Irian Barat, sentimen asing itu berubah menjadi aksi nyata nasionalisasiperusahaan-perusahaan Belanda. Dalam perkembangan selanjutnya nasionalisasi ini jugamencakup perusahaan-perusahaan Cina keturunan. Dengan Undang-Undang No.86 Tahun1958 dan Peraturan Pemerintah No. 23 Tahun 1958 seluruh perusahaan Belanda yangdinasionalisasi itu statusnya menjadi perusahaan negara.Mendadak perubahan yang sangat masif terjadi dalam perekonomian nasional. Akibatnasionalisasi itu lebih dari 600 perusahaan Belanda berubah menjadi perusahaan negara(BUMN). Pangsa pemilikan perkebunan meningkat 90 persen. Diperkirakan 60 persenperdagangan luar negri berpindah ketangan orang Indonesia setelah nasionalisasi Lima Besartrading house Belanda. Sektor-sektor industri moderen juga memperoleh tambahan 246 pabrik.Kemudian nasionalisasi bank-bank milik Belanda juga menambah 25 persen pinjaman bank.Bisnis milik Cina keturunan yang tersebar di desa-desa juga dihentikan lewat PeraturanPemerintah No.10 Tahun1960. Padahal waktu itu dari 86.690 usaha 83.783 terdaftar sebagaipengecer asing. Dengan lebih 600 BUMN baru yang tersebar di berbagai sektor strategis dannonstrategis dari mulai perkebunan, pertambangan, perdagangan, hingga perbankan,kekuatan ekonomi nasional meningkat secara redikal, dan dengan demikian BUMN sebagaiBenteng Pribumi dalam menghadapi perusahaan asing, terutama Inggris dan Amerika yangtidak dinasionalisasi, betul-betul riel dan bukan sekedar slogan waktu itu, terutama dalamartian penguasaan aset.Sekalipun begitu, penguasaan atas aset yang begitu besar ini tidak diimbangi denganmanajemen aset yang baik. Selama lima tahun menjelang akhir Pemerintahan DemokrasiTerpimpin di tahun 1966, BUMN mengalami kerugian terus menerus. Akibatnya formasikapital untuk investasi tidak bisa berjalan. Kenyataan ini menimbulkan akibat lebih buruklagi, yakni produksi yang berada dibawah kapasitas. Sektor BUMN Perkebunan yangmenjadi salah satu andalan pendapatan pemerintah tidak bisa memberi kontribusi yangberarti karena mengalami kerugian yang luar biasa. Pada tataran lain, hutang luar negrisemakin membengkak dan kewajiban cicilan hutang juga jatuh tempo. Sementara itu terjadipembengkakan pengeluaran pemerintah untuk pembelian peralatan militer. Akibatnya secarakeseluruhan terjadi inflasi yang mencapai 650 persen, yang kemudian mendorong index biayahidup sebesar 10.141 di tahun 1965. Kondisi ekonomi semacam ini ditambah lagi dengankekacauan politik kemudian mengakhiri Pemerintahan Presiden Seokarno, dan sekaligusberarti pula gagal BUMN menjadi salah satu instrumen untuk menandingi kekuatan ekonomiasing.Naiknya pemerintahan pengganti, Orde Baru, di tahun 1966 membawa perubahan-perubahan kebijakan terhadap BUMN yang pada awalnya memang cukup signifikan. Melalui 6
  7. 7. kesepakatan dengan IMF lewat Kebijakan Stabilisasi Ekonomi yang mencakup tindakanperbaikan pungutan pajak, penerapan anggaran berimbang, pembaharuan moneter, bantuandan investasi asing, liberalisme, dan khususnya lagi de-etatisme dan de-kontrol, pemerintahmisalnya dituntut menghentikan subsidi kepada BUMN, mengembalikan perusahaan asingyang dinasionalisasi (termasuk misalnya Unilever, Bir Bintang dan Anker), dan memberikankompensasi terhadap BUMN yang tidak dikembalikan kepada pemilik semula. Status hukumperusahaan negara (PN) juga dirubah menjadi Perusahaan Jawatan (PERJAN), PerusahaanUmum (PERUM), Perseroan Terbatas (PT). Campur tangan pemerintah juga dikurangi lewatrasionalisasi dan pemberian otonomi yang lebih luas kepada manajemen. Selain itu jumlahBUMN juga secara keseluruhan diciutkan, walaupun sebetulnya masih tetap besar, yakni darikurang lebih 600 menjadi 223.Namun arah yang semula di awal Pemerintahan Orde Baru membawa BUMN padarasionalisasi, otonomisasi, dan komersialisasi itu kemudian berubah pada paruh pertama dankedua tahun tujuhpuluhan akibat melonjaknya harga minyak yang mencapai 1354 persen ditahun fiskal 1974/75 dan 2484 persen di tahun fiskal 1976/77. Pendapatan minyak yang luarbiasa akibat kenaikan tersebut menghentikan kebijakan yang mendorong pada penyehatanBUMN lebih jauh. Misalnya tidak semua BUMN dikonversikan kedalam salah satu dariketiga alternatif status hukum yang telah ditetapkan dalam Instruksi Presiden No.17 Tahun1967, yakni PERJAN, PERUM, dan PT. Beberapa ditahan dengan status tetap sebagai PN.Bahkan BUMN besar dan strategis semacam PERTAMINA diberi status khusus dan diaturoleh peraturan tersendiri. Pada tataran kebijakan yang lebih makro, boom pendapatan minyakjuga mengurangi ketergantungan pemerintah pada modal asing. Sehingga memungkinkankebijakan yang lebih nasionalistik seperti terlihat pada pengetatan penanaman modal asing(PMA), pembatasan pemilikan asing, dan keharusan kerjasama dengan dan pengalihanpemilikan asing yang lebih besar kepada mitra domestik secara bertahap. Bukan saja lebihnasionalistik dan inward looking dalam sikap, pemerintah juga berketetapan dengan uangminyak itu untuk mempercepat industrialisasi kewat kebijakan Industri Substitusi Impor(ISI).Kebijakan yang terakhir ini berpengaruh sangat besar terhadap BUMN di Indonesia. Karenayang tadinya lewat kebijakan stabilisasi ekonomi BUMN akan memiliki manajemen yanglebih otonom, relatif terbebas dari kepentingan politik dan lebih berorirentasi bisnis, makajustru sebaliknya dengan Kebijakan ISI ini. Pemerintah justru menjadikannya sebagaiinstrumen kebijakan ISI. Posisi BUMN yang demikian ini memang memiliki alasanpragmatisnya. Tidak ada kekuatan swasta domestik yang secara politis cocok dengansentimen kolektif anti asing dan anti Cina yang waktu itu masih sangat kuat, selain juga yangsecara ekonomis mampu memikul resiko jangka panjang investasi dalam proyek-proyekindustri. Karena itu “by default “ BUMN mengambil posisi ini. Dengan posisi semacam iniperan BUMN dalam perekonomian menjadi sangat luas. Sektor-sektor ekonomi yangdimasukinya sangat beragam, bukan saja dalam sektor pertambangan, public utility, ataupunperkebunan yang sudah secara tradisional menjadi lahan garapan BUMN, tapi juga meluas ke 7
  8. 8. sektor lain seperti manufaktur. Pada sektor manufaktur BUMN menguasai industri pupuk,semen, baja, petrokimia, dan alumunium. Pada sektor public utility, BUMN memegangmonopoli atas telekomunikasi dan listrik. Kemudian pada sektor perbankan, bank-bankpemerintah semacam BNI 46, BRI, BAPINDO, BBD, dan lain-lain menjadi pemasok utamamodal bagi investasi jangka panjang perusahaan selain juga menjadi penyalur uang minyakkedalam bentuk kredit semacam Candak Kulak, KIK, KMKP, Inpres bagi para pengusahapribumi terutama kecil dan menengah.Dengan demikian peran BUMN sebagai instrumen strategis kebijakan IndustrialisasiSubtitusi Impor yang berlangsung hingga menjelang akhir paruh pertama tahundelapanpuluhan telah menempatkan BUMN ini pada posisi puncak-puncak komandoekonomi. Dengan peran BUMN yang begitu dominan ini dalam perekonomian memangtidak dimaksudkan untuk menciptakan etatisme baru, sebagaimana terjadi padapemerintahan sebelumnya. Karena sebetulnya yang hendak dituju oleh kebijakan pemerintahwaktu itu adalah negara, lewat BUMN tentu saja, bisa mengendalikan secara signifikan arahperkembangan ekonomi nasional1. Dengan format semacam ini perusahaan swasta jelasdiakui peranannya dalam perekonomian. Sekalipun begitu perlu dicatat bahwa perannya inirelatif lebih sekunder karena alasan-alasan ideologis dan politis yang sudah disebutkandimuka.Peran BUMN yang kuat di atas ditunjang lagi dengan orientasi kebijakan pemerintah yanglebih kondusif terhadap sektor swasta memang kemudian melahirkan perkembangan bisnisyang cukup unik. BUMN besar semacam PERTAMINA, Krakatau Steel, TELKOM, dantidak sedikit pula yang lainnya, karena harus memenuhi target-target percepatanindustrialisasi dari pemerintah, melakukan ekspansi bisnis yang luar biasa. TerutamaPERTAMINA dengan uang minyak yang melimpah mampu melakukan diversifikasi bisnisyang bahkan keluar dari core business yang ada, seperti masuk hingga ke bisnis hotel danproperti. Ekspansi bisnis semacam ini memang memudahkan terbentuknya business spin-offdimana perusahaan swasta bisa masuk sebagai mitra yunior BUMN, yang kerap jugamelibatkan perusahaan multinasional (MNC) dalam pola kerjasamanya, dan bertindaksebagai kontraktor dan pemasok komponen dan faktor input lain yang dibutuhkan BUMN.Pada kasus lain perusahaan swasta berpartisipasi lewat pemilikan saham minoritasperusahaan patungan, yang didirikan bersama BUMN. Ini terutama terjadi manakala BUMNtadi melakukan forward vertical integration2. Dengan pola hubungan semacam ini yangberlangsung kurang lebih hingga dua dekade, BUMN berhasil menumbuhkembangkanperusahaan-perusahaan swasta yang kuat baik dari kalangan pribumi maupun Cina keturunanataupun campuran keduanya. Mereka yang dilahirkan dan dikembangkan oleh ekspansiBUMN inilah yang kemudian nanti akan kita lihat pada paruh kedua delapanpuluhan1 Sebagaimana waktu itu dinyatakan oleh Mentri Perindustrian A.R. Soehoed. Lihat A.R. Soehoed,“Industrial Development During REPELITA III”, Indonesian Quarterly, 10, 4(1982), hal.56.2 Misalnya ketika PT Krakatau Steel mendirikan Steel Rolling Mill, yang melibatkan kelompok bisnis milikSalim dan Ciputra. 8
  9. 9. mengambil peran yang lebih besar dalam perekonomian nasional akibat dari kebijakanderegulasi, liberalisasi, dan privatisasi yang ditempuh pemerintah setelah jatuhnya hargaminyak pada tahun 1983 dan kemudian 1986.Dimensi Ekonomi Politik BUMNEksistensi BUMN di Indonesia dan perkembangannya selama ini tidak bisa dilihat denganmerujuk pada argumen market failure semata ataupun sebab-sebab ekonomis lainnya. Tetapijuga harus dilihat dalam kerangka pertarungan antara tiga kekuatan ekonomi; pribumi, Cinaketurunan, dan asing, yang telah tersegmentasi sejak, dan memang sengaja disegmentasikanoleh kolonialisme Belanda. Pada sisi lain, ada kekuatan-kekuatan di dalam birokrasipemerintahan sendiri yang berkepentingan untuk menjadikan BUMN sebagai sumberapropiasi perorangan maupun kelompok. Mereka ini terdiri dari para birokrat, politisi, danmiliter. Adalah sebuah kebetulan yang berarti bahwa peran besar yang diberikan kepadaBUMN didalam perekonomian nasional sangat menguntungkan kepentingan mereka ini.BUMN adalah sebuah entitas ekonomi yang menjadi simbol kontrol kaum pribumi atassumberdaya dan sektor-sektor strategis ekonomi nasional. Sentimen terhadap simbol iniberkembang dalam sejarah yang cukup panjang dari struktur ekonomi kolonial Belanda yangsangat timpang. Waktu itu dengan maksud mempertahankan status quo, pemerintah kolonialHindia Belanda mengembangkan piramida ekonomi dengan tiga lapisan. Di lapisan puncakadalah orang Belanda dan Eropa lainnya, kemudian kalangan Timur Jauh, khususnyakalangan Cina keturunan pada lapisan kedua, yang dijadikan perantara antara Belanda danPribumi, dan bumiputra pada lapisan paling bawah. Timpangnya struktur ekonomi initercermin dalam estimasi yang dibuat oleh Polak pada tahun 1939 atas pendapatan perkapitayang diterima oleh orang Eropa, Cina keturunan, dan pribumi sebesar 61:18:13. Kondisi yangsangat tidak menguntungkan ini menggoreskan trauma yang sangat dalam pada kesadarankolektif bangsa. Sehingga terasa ada semangat nasionalisme ekonomi, anti kapitalisme, dansikap curiga atas sektor swasta yang sangat kuat di kalangan founding fathers waktu itu dan jugakemudian sesudahnya pada para pengambil kebijakan publik. Kondisi ini pulalahsesungguhnya yang mewarnai suasana kebatinan fasal 33 UUD 1945. Fasal ini memberikanpembenaran ideologis bagi peran negara yang kuat, khususnya lagi perusahaannegara/BUMN, dalam perekonomian nasional. Karena didalamnya dinyatakan “negaramenguasai cabang-cabang produksi penting yang menguasai hajat hidup orang banyak dansumber daya alam”.3 J.J. Polak, The National Income of the Netherlands-Indies in 1921-1939, New York: Institute of PacificRelations, 1939, hal. 29-32. 9
  10. 10. Maka didalam atmosfir yang demikian itu kemudian BUMN menjadi instrumen pengimbangkekuatan ekonomi yang didominasi oleh modal asing dan Cina keturunan4. Ketiadaanpengusaha pribumi yang kuat, terutama setelah gagalnya Program Banteng, makinmemperkukuh peran BUMN semacam itu. Apalagi setelah terjadinya nasionalisasi besar-besaran perusahaan asing yang ada di Indonesia, khususnya Belanda, dan dikembangkannyaajaran sosialisme ala Indonesia, gagasan kemandirian nasional, dan revolusi sosial sertaekonomi oleh Presiden Soekarno waktu itu. Praktis sentimen anti kapitalis, anti swastamencapai titik puncaknya. Saat itu tidak ada lagi kekuatan ekonomi asing tandingan,terkecuali MNC Amerika dan Inggris yang sengaja dibiarkan oleh pemerintah karena adaperjanjian non-interference. BUMN dengan demikian menjadi satu-satunya kekuatan ekonominasional yang sangat kuat yang mengendalikan banyak aset strategis hampir di semua sektorekonomi.Tetapi dengan posisi semacam itu justru berbagai kekuatan domestik berusaha untukmenguasai dan memanfaatkannya untuk kepentingan mereka. Kekuatan redikal semacamserikat buruh dibawah PKI bahkan sejak awal berusaha untuk merebut perusahaan-perusahaan asing di awal proses nasionalisasi. Namun kemudian digagalkan oleh militer,kekuatan yang menjadi pesaing utama PKI. Kekuatan yang terakhir inilah yang kemudianmenguasai seluruh BUMN. Mereka ini terlibat bukan saja dalam aspek keamanan BUMN,tetapi juga dalam aspek manajemennya. Keterlibatan militer ini dalam BUMN memang tidakbisa dihindari waktu itu. Karena pertama, ancaman sayap nasionalis redikal yang berusahamerebut perusahaan-perusahaan asing yang akan dinasionalisasi, dan kedua, nasionalisasi itusendiri mendahului terbentuknya pengusaha pribumi dan ketersediaan manajer profesionalyang dibutuhkan untuk mengelola perusahaan besar dan moderen yang dinasionalisasi.Dengan demikian personil militer harus mengisi kekosongan ini. Dibawah kendali mereka iniBUMN menjadi sumber apropiasi mereka yang sangat penting, sehingga membuat kekuatanpolitik lain iri, terutama PKI, lawan utama militer. Namun keterlibatan militer dalam BUMNyang sejatinya dimaksudkan untuk mengisi kekosongan manajemen, lambat launmenumbuhkan kepentingan bisnis yang permanen. Akibatnya ketika pada awal pemerintahanOrde Baru BUMN harus dirasionalisasi sebagai bagian dari kebijakan Stabilisasi Ekonomi,resistensi banyak terjadi. Rasionalisasi yang dimotori oleh sekelompok teknokrat yangmemegang portfolio kementerian ekonomi sulit dilakukan secara optimal. Banyak perwiramiliter menolak pengurangan perusahaan negara pada jumlah yang dikehendaki olehkelompok mentri teknokrat.Kemudian menguatnya peran birokrasi sipil yang karena dipacu oleh program-programpembangunan yang ekpansioner hampir di semua sektor pada periode tujuh hinggadelapanpuluhan menambah kelompok kepentingan baru terhadap BUMN. Mereka iniadalah para birokrat dari departemen sektoral dan lembaga pemerintah lain, yang diangkat4 CTC Trading, BNI 46, Garuda, Pelni, dan DAMRI masing-masing tercatat sebagai BUMN yang pernahdijadikan sebagai kekuatan pengimbang “The Big Five” Trading House dan “The Big” Three BankBelanda, Koninklijke Paketvaart Min (KPM) 10
  11. 11. sebagai derektur ataupun komisaris BUMN. Bersama-sama dengan personil militer yangterlebih dulu masuk, para birokrat ini memperoleh keuntungan besar dari posisinya diBUMN. Adalah lewat pintu kontrol departemen atas BUMN dalam menjalankan kebijakanpemerintah mereka mendapatkan posisi-posisi semacam itu. Di era tujupuluh hinggadelapanpuluhan kontrol atas BUMN ini efektif ada pada departemen teknis. Depertemenkeuangan yang dikendalikan oleh mentri yang tergabung kedalam kelompok teknokrat tidakmudah melakukan kontrol atas BUMN ini, sekalipun sebetulnya rasionalisasi danrestrukturisasi BUMN di awal Pemerintahan Order Baru memberikan sebagian hak kontrolini kepadanya. Sehingga dari mulai penunjukan pejabat eksekutif BUMN hingga kontrolmanajemen BUMN, peran departemen teknis relatif cukup dominan. Peran yang begitu kuatdari departemen teknis ini memang bukan tanpa akibat negatif. Selain terjadinya penunjukanpejabat departemen teknis di BUMN yang sering didasarkan kepada hubungan “clientism”,yang jelas lebih menguntungkan pribadi birokrat ketimbang pihak publik, juga berakibatberkembangnya praktek BUMN menjadi sumber dana-dana non-budgeter departemen.Ketika pendapatan minyak masih yang menjadi sumber utama APBN masih melimpah,kondisi BUMN yang ditimbulkan oleh akibat-akibat negatif semacam itu memang tidakterlalu jadi masalah. Namun menjadi lain ketika pendapatan minyak yang melimpah ituberakhir pada tahun 1985. Apalagi kalau dilihat dari perspektif Indonesia pasca krisisekonomi 1998. Praktek yang merugikan BUMN semacam itu bisa berlangsung cukup lamamemang tidak lepas ataupun akibat dari gaya kepemimpinan Presiden Soeharto sendiri.Untuk mempertahankan kekuasaannya yang lebih dari tigapuluh tahun Presidenmenggunakan BUMN sebagai salah satu sumber patronase yang sangat penting bagi parapengikutnya yang loyal dari kalangan militer maupun sipil. Dalam kerangka kepentinganPresiden BUMN adalah satu institusi yang sangat strategis dimana sumber-sumber ekonomiyang sangat lukratif didistribusikan kepada para pendukungnya baik didalam maupun di luarbirokrasi, dan kemudian dipertahankan untuk kepentingan mereka lewat jaringan danmekanisme yang didukung oleh perangkat aturan yang dibuat legal.Lewat jaringan patronase BUMN ini pula kemudian perusahaan swasta yang menjadi klienPresiden dan pejabat tinggi lain mendapatkan akses fasilitas untuk berkembang pesat.Ironisnya perusahaan swasta Cina keturunan yang dulu menjadi sasaran keberadaan BUMNsendiri ikut pula berkembang. Perkembangan ini memang dikondisikan oleh keberhasilanPemerintah Order Baru menghilangkan banyak stigma atas perusahaan swasta ini.Diantaranya lewat kebijakan ekonomi Pemerintah Order Baru yang diarsiteki kaum teknokratyang menafsirkan kata “dikuasai” pada fasal 33 ayat 2 yang bukan dalam artian “pemilikan”seperti dilakukan Pemerintahan Order Lama, tetapi lebih pada “pengendalian” negara. Selainitu hubungan yang semakin erat antara “military entrepreneurs” dengan perusahaan-perusahaan swasta di akhir Pemerintahan Order Lama serta pengaruh yang kuat darilembaga-lembaga keuangan internasional semacam World Bank dan IMF atas kebijakanekonomi Indonesia sejak awal Pemerintahan Order Baru menjadi faktor yang sangatmenentukan bagi orientasi kebijakan pemerintah yang lebih positif terhadap sektor swasta. 11
  12. 12. Dalam atmosfir baru semacam ini dan dengan gaya kepemimpinan Presiden Seoharto yangsangat paternalistik perusahaan swasta Cina keturunan turut berkembang bersama-samadengan perusahahaan swasta pribumi. Pola dimana mereka berkembang adalah lewatmenggandeng pengusaha-pengusaha pribumi yang memiliki akses politik yang kuat dengankekuasaan untuk mendapatkan kontrak dari ataupun kerjasama dengan BUMN. Pemberiansaham kosong ataupun penyediaan modal kepada pengusaha yang menjadi keluarga ataupunkerabat pejabat merupakan praktek yang lazim.Pada paruh pertama sembilanpuluhan perusahaan-perusahaan swasta yang memiliki aksesyang kuat dengan kekuasaan itu semakin agresif lagi dalam meraih fasilitas yang lebih luasdari BUMN. Dengan dukungan kekuasaan kepresidenan dan pejabat tinggi lainnya baik darikalangan sipil maupun militer mereka berhasil menaikan daya tawar mereka terhadapBUMN. Beberapa BUMN di sektor perbankan sering terpaksa harus menyalurkan kreditnyakepada proyek-proyek milik perusahaan swasta semacam itu, sekalipun kelayakan bisnisnyatidak jarang meragukan. BUMN besarnya lainnya sering terpaksa harus menjalin kontrak-kontrak bisnis yang tidak menguntungkan mereka. Akibatnya BUMN tersebut harusmemikul biaya-biaya produksi yang sangat tinggi, yang tentu saja pada gilirannya menurunkandaya saing BUMN tadi. Jadi menjelang jatuhnya Pemerintahan Orde Baru, BUMN bukansaja menjadi sumber appropiasi bagi kalangan militer dan birokrat, tetapi juga bahkan bagikalangan pengusaha swasta yang memiliki payung kekuasaan yang sangat kuat. Karena itulengkaplah sudah kelompok kepentingan yang sebetulnya bukan memperkuat, tapi justrumemperlemah kiprah BUMN dalam perekonomian Indonesia. Kelompok perusahaan swastasemacam inilah yang nanti akan kita lihat paling sangat diuntungkan dengan kebijakanprivatisasi BUMN di Indonesia.Struktur dan Karakter BUMNSebagaimana tersirat dari terminologinya sendiri public enterprise, sejatinya BUMN adalahinstitusi yang menggabungkan “the best of the public” dan “the best of the private”. Didalam wacana ekonomi publik tahun limapuluh hingga enam puluhan pikiranmengkombinasikan aspek “public” dan aspek “enterprise” ini cukup mengemuka. Begitupula dalam pemikiran administrasi publik, adanya sebuah unit birokrasi parastatal yangberkiprah relatif agak lebih otonom dan terinsulasi dari core bureaucracy, serta bisa bergerakagak lebih komersial sehingga bisa melakukan cost recovery atas kegiatannya, namun tetapberorientasi pada kepentingan publik, merupakan kebutuhan yang mendesak. Pemikiran initerutama berkembang di Eropa sejalan dengan paradigma negara kesejahteraan yangberkembang paska perang dunia kedua. Waktu itu perusahaan publik dianggap sebagai satusolusi terhadap kebutuhan pelayanan publik yang semakin luas.Namun pada tataran praktis, public enterprises (baca: BUMN) tidak bisa berkiprah seperti yangdigagas pertama kali. Yang berkembang justru kombinasi “the worst of the public” dan “the 12
  13. 13. worst of the private”. Public enterprise terperangkap dalam jaringan birokrasi pemerintah yangsyarat dengan muatan kepentingan politik. Sementara itu public enterprise juga tidak bisamengembangkan orientasi bisnis komersialnya. Sehingga daripada menghasilkan perusahaanyang efisien dan melayani kepentingan publik, kombinasi keduanya malah menciptakanperusahaan yang tidak efisien sehingga perlu disubsidi terus oleh pemerintah, selain jugatidak melayani kepentingan publik dalam arti yang sesungguhnya. Realitas semacam inilahsebetulnya yang terjadi pada perusahaan negara, bukan saja di negara-negara berkembangtetapi juga di negara-negara maju sekalipun. Di Indonesia sendiri perusahaan negara tidakmenampilkan kinerja yang bagus. Hasil-hasilnya baik dalam skala makro maupun mikrotidaklah terlalu menggembirakan. Dengan berbagai ukuran penting, sebut saja kontribusipada anggaran pemerintah pada skala makro, dan Return on Investment (ROI) pada skalamikro, kinerja BUMN boleh dikata mengecewakan. Dibandingkan dengan perusahaan swastapada industri yang sama, tingkat produktivitas penggunaan assetnya masih jauh dibawahmereka. Memang tidak sedikit target pembangunan yang bisa dicapai, namun dalamkebanyakan kasus itu harus dicapai dengan tingkat efisiensi dan efektivitas yang rendah.Buruknya kinerja BUMN di Indonesia ini memang tidak lepas dari akibat berbagai intervensikepentingan yang mendompleng pada kontrol birokrasi atas BUMN. Bermainnyakepentingan lewat kontrol birokrasi ini bahkan sudah terlihat sejak tahun 1960 ketikaperusahaan-perusahaan Belanda yang baru dinasionalisasi harus direstrukturisasi. Sebelumdilakukan nasionalisasi perusahaan-perusahaan Belanda di sektor manufaktur danperkebunan misalnya, tidak dipisahkan sebagai unit-unit yang otonom tetapi diintegrasikansecara vertikal pada tingkat nasional sebagai sebuah trading house dimana setiap perusahaanmelaksanakan seluruh siklus dari kegiatan ekonomi yang mencakup produksi, distribusi,eceran, dan eksport- import. Namun karena kuatnya kepentingan untuk membagi-bagikanperusahaan yang dinasionalisasi itu kepada departemen-departemen sektoral, struktursebelum nasionalisasi itu dirubah menjadi berdasarkan unit-unit perusahaan negara yangterspesialisasi. Dengan kata lain perusahaan negara dispesialisasikan pada suatu komodititertentu, sementara fungsi produksi dan manufakturnya diserahkan kepada perusahaannegara lain. Restrukturisasi semacam ini kemudian menghasilkan pembagian perusahaannegara kepada masing-masing mentri teknis sesuai dengan orientasi sektoral mereka.Sementara itu personil militer juga terlibat didalam pengelolaan perusahaan negara ini sebagaiupaya untuk melakukan kontrol atas sektor-sektor ekonomi strategis, yang bila tidak, bisajatuh ketangan Partai Komunis Indonesia, kekuatan politik besar yang menjadi pesaingnya.Akibatnya terhadap kinerja BUMN memang sangat serius. Pemecahan struktur yang vertikaldari Dutch Trading House dan pemisahan unit ekspor-impor dari unit produksi dan distribusimenyebabkan terjadinya isolasi struktural Perusahaan Dagang Negara (STC) dari jaringandistribusi internasional dan unit-unit produksi lokal dan regionalnya. Kondisi ini kemudianmelemahkan posisi bersaing perusahaan. 13
  14. 14. Didalam konteks kontrol atas BUMN ini pula berkembang kondisi yang disebut Castlesbueraucratic capitalism5, suatu kondisi dimana birokrat departemen teknis, personil militer, danmanajer perusahaan negara memperlakukan BUMN sebagai milik pribadi danmenyalahgunakan wewenang yang dipercayakan kepadanya untuk meraup keuntunganpribadi. Dengan kondisi ini tidak heran jika kemudian mudah terjadi praktek-praktek badgovernance, seperti memasukan sebagai pendapatan pribadi dari perbedaan antara harga resmidan harga pasar, keputusan-keputusan perusahaan yang tidak lagi dipijakan padapertimbangan komersial, tetapi lebih kepada kepentingan politik seperti membiayai pusat-pusat kekuatan politik dan pejabat individual.Pergantian pemerintahan dari Orde lama ke Orde Baru di tahun 1966 dan perkembangannyakemudian hingga paruh kedua tahun delapanpuluhan nyaris tidak merubah kondisi BUMNdi atas. Tekanan World Bank dan IMF yang menghendaki pengurangan jumlah BUMN,pengurangan intervensi departemen teknis dan dengan demikian otonomisasi manajemenBUMN, hanya terasa sebentar dampaknya pada keseriusan pemerintah untuk menataBUMN. Karena kemudian yang terjadi adalah penguatan kembali kontrol departemen teknisatas BUMN di paruh pertama tahun tujuhpuluhan.Konfigurasi kekuatan di dalam birokrasi memang ada perubahan dengan munculnyaPemerintah Order Baru ini. Karena munculnya kelompok mentri teknokrat yang mendudukiposisi Mentri Keuangan, Mentri Perdagangan, Ketua Bappenas, Gubernur Bank Sentral.Mereka ini, sekalipun lemah basis politiknya, mendapat dukungan yang kuat dari lembaga-lembaga keuangan internasional. Pandangan mereka terhadap kebijakan ekonomi relatifliberal. Karena itu orientasi kebijakan mereka pun terhadap BUMN cenderung lebihmengkedepankan dekontrolisasi, debirokratisasi, dan deregulasi ataupun korporatisasi danprivatisasi BUMN, yang pada dasarnya mengurangi ataupun menghilangkan sama sekaliintervensi departemen teknis yang berlebihan pada BUMN. Konversi status hukum BUMNdi tahun 1966 dari perusahaan negara (PN) menjadi PERJAN, PERUM, dan PT tidak bisadilepaskan begitu saja dari pengaruh orientasi mereka itu. Di awal pemerintahan Orde Barupengaruh orientasi kebijakan mereka terhadap restrukturisasi BUMN sangat kuat. Namunsebagaimana sudah kita lihat, pengaruh orientasi kebijakan mereka ini melemah sejalandengan meningkatnya pendapatan pemerintah dari sektor minyak.“Pertarungan” kepentingan antara kelompok mentri teknokrat disatu sisi, dan mentri-mentriyang mengendalikan departemen teknis serta kelompok militer di sisi lain, untukmengendalikan BUMN terlihat disekitar terbentuknya beberapa undang-undang yangmengatur BUMN ini. Undang-Undang No.9 Tahun 1969 menetapkan secara tegas tingkatkemungkinan kontrol dan intervensi yang dapat dilakukan oleh departemen teknis terhadapBUMN dimana pada bentuk Perseroan Terbatas (PT) kontrol dan intervensi tidak bisa lagilangsung sifatnya, tapi melalui Dewan Komisaris. Sementara pada bentuk Perusahaan5 L. Castle, “Socialism and Private Business”, Bulletin of Indonesian Economic Studies (BIES), No.1, Juni,1965, hal.23 14
  15. 15. Jawatan kontrol bisa dilakukan secara langsung dan hierarkis. Selanjutnya dengan bentuk PTini memungkinkan dilakukannya privatisasi kelak. Undang-Undang ini merupakan perangkathukum yang menjadi basis mentri-mentri teknokrat, khususnya Mentri Keuangan, untukmeregularisasi kontrol dan intervensi yang berlebihan dari mentri-mentri teknis terhadapBUMN yang ada dibawah pengawasannya. Kemudian Undang-Undang No.8 Tahun 1971yang mengecualikan PERTAMINA sebagai perusahaan negara dari proses konversi kedalamsalah satu bentuk dari PERJAN, PERUM, dan PT. Undang-Undang No.8/1971 ini sangatmenguntungkan kelompok militer yang menguasai PERTAMINA, karena relatifmengisolasikan BUMN ini dari kontrol Mentri Keuangan. Dan terakhir Undang-UndangNo.3 Tahun 1983 yang memberikan pembenaran bagi kontrol yang ketat dari departementeknis terhadap BUMN melalui regulasi, pengarahan, dan bentuk-bentuk pengawasan lainyang ironisnya sering bersifat ad hoc. Sekalipun pada Undang-Undang ini Mentri Keuanganjuga diberi wewenang untuk melalukan kontrol, namun harus disadari sifatnya terbatas padamasalah keuangan saja. Karena itu sebetulnya departemen teknislah yang menjadi pemegangkendali sesungguhnya atas BUMN, bukan departemen keuangan yang menjadi pemegangsahamnya.Undang-Undang No.3 Tahun 1983 ini menimbulkan struktur kontrol pemerintah yangsangat birokratis, dan tentu dengan akibat-akibatnya yang sangat merugikan BUMN; prosespengambilan keputusan yang panjang, prosedur pembelian yang memakan waktu,pengarahan pemerintah yang sangat berlebihan, dewan komisaris dan dewan direktur yangberorientasi pada birokrasi bukan pada bisnis, kebijakan manajemen sumber daya manusiayang sangat kaku, dan intervensi berbagai aparat birokrasi terhadap BUMN. Dengandemikian, daripada menghasilkan orientasi bisnis, seluruh akibat tadi malah mendorongmanajemen BUMN mengembangkan orientasi politik yang sangat kuat.Deregulasi Badan Usaha Milik Negara (BUMN)Jatuhnya harga minyak di pasaran internasional dari US$36 ke US$26 per barel pada tahun1982 dan apalagi dari US28 ke US$20 per barel di tahun 1986 mendorong beberapaperkembangan baru bagi BUMN. Perkembangan ini dipacu oleh fakta bahwa setelahmenurunnya pendapatan minyak, pemerintah tidak memiliki lagi kemampuan untukmendukung secara finansial operasi BUMN. Muncul kemudian pemikiran tentang deregulasidan privatisasi BUMN, yang dikembangkan oleh beberapa pihak, termasuk oleh mereka yangterlibat langsung dalam pembuatan kebijakan di birokrasi. Mereka ini terutama adalahkelompok pemrakarsa dan pendukung kebijakan deregulasi dan liberaliasi ekonomi yangterdiri dari kelompok mentri-mentri teknokrat, para pengusaha yang tidak mendapat aksesterhadap monopoli dalam sektor-sektor ekonomi, sebagian politisi, dan tidak sedikit pulapara akademisi dari universitas. Sekalipun mereka ini bukan kelompok yang betul-betul solid,namun kondisi anggaran pemerintah yang mengalami krisis memungkinkan mereka untukpertama kali menggulirkan kebijakan deregulasi, dan kemudian didalam tahapan 15
  16. 16. perkembangan berikutnya, kebijakan privatisasi. Pengaruh World Bank dan IMF yang dalamperiode yang sama sedang mendorong negara-negara berkembang menerapkan kebijakanyang lebih berorientasi pasar juga tidak kecil. Kebutuhan Indonesia untuk memperolehdukungan kedua lembaga tersebut dalam memperoleh pinjaman dari negara-negara industrimaju memberi jalan masuk bagi kedua lembaga tersebut untuk menanamkan pengaruhnyapada kebijakan ekonomi, dan tentu saja membuka akses pula bagi kelompok mentriteknokrat terhadap dukungan internasional dalam menggulirkan kebijakan deregulasi danprivatisasi BUMN.Kondisi anggaran pemerintah yang semakin terbatas dan juga dukungan dari kedua lembagakeuangan internasional di atas tidak begitu saja memudahkan para pendukung kebijakanderegulasi dan privatisasi menjalan orientasi kebijakan mereka. Karena mereka yang terdiridari para birokrat yang menikmati keuntungan besar dari peran negara yang sangat kuatdalam perekonomian dan para pengusaha yang memperoleh hak monopoli dan perlindunganpasar masih cukup kuat pengaruhnya terhadap pengambilan keputusan di puncakpemerintahan. Karena itu yang terjadi adalah dilakukannya terlebih dulu deregulasi di sektorperbankan. Sektor moneter ini memang menjadi portofolio Mentri Keuangan dan GubernurBank Indonesia yang tergolong kedalam kelompok teknokrat, yang menjadi pendukungutama kebijakan deregulasi. Sementara itu sektor riel yang dikuasai oleh mentri-mentri teknislain masih harus menunggu beberapa lama untuk bisa sampai dideregulasi seperti sektormoneter.Dengan kebijakan deregulasi tersebut bank-bank BUMN tidak lagi diberi fasilitas kreditlikuiditas dari bank Indonesia. Pada sisi lain aturan credit ceiling juga dicabut. Akibatnya bank-bank pemerintah, yang selama ini tidak harus susah payah mencari dana dari masyarakat danjuga tidak perlu menetapkan suku bunga sendiri, terpaksa melakukan strategi putar haluan.Mereka sekarang harus bersaing dengan bank-bank swasta untuk memperoleh dana tabungandan deposito dari masyarakat. Pada tingkat mikro ini menyebabkan manajemen bank-bankpemerintah harus mengembangkan assets and liabilities management (ALMA) yang profesional.Kemudian deregulasi perbankan yang lebih signifikan terjadi tahun 1988. Deregulasi yangdikenal dengan Paket Oktober 1988 (PAKTO 1988) ini cukup redikal mengingat bukan sajamengurangi entry barriers kedalam industri perbankan, tetapi juga menghapus keharusanBUMN untuk menyimpan dananya di bank-bank BUMN, selain juga mempermudahpersyaratan untuk membuka kantor cabang bagi bank-bank yang ada. Kebijakan ini merubahpeta kekuatan industri perbankan di Indonesia yang selama ini didominasi bank-bankBUMN. Bank-bank BUMN yang tidak biasa bekerja dalam lingkungan yang kompetitif,apalagi tanpa dukungan pemerintah, terpaksa harus kehilangan sebagian pangsa pasarnya.Karena bank-bank swasta mampu bertindak lebih agresif dalam menawarkan produk danpelayanan perbankan yang lebih menarik kepada konsumen.Deregulasi perbankan tersebut mencapai puncaknya dengan diberlakukannya Undang-Undang Perbankan yang baru tahun 1992. Undang-Undang ini semakin memperkuat 16
  17. 17. pergeseran dari intervensi langsung ke tidak langsung oleh Departemen Keuangan dan BankSentral di dalam mengelola perbankan. Beberapa perubahan mendasar terjadi disini.Pelaksanaan undang-undang perbankan ini tidak lagi didasarkan kepada undang-undang lainsebagaimana terjadi sebelumnya. Tetapi pada peraturan pemerintah, keputusan mentrikeuangan, dan keputusan bank sentral. Dengan demikian semakin mudah bank-bankBUMN melakukan penyesuian terhadap perubahan yang cepat. Kemudian juga diberipenekanan fungsi utama perbankan untuk memobilisasi dan menyalurkan dana-dana publik.Penekanan ini sangat penting mengingat sebelumnya bank-bank BUMN menggunakan dana-dana pemerintah, khususnya uang minyak, ketimbang memobilisasinya dari masyarakat.Perubahan penting lainnya adalah tidak adanya lagi pembedaan pemilikan antara bankpemerintah dan bank swasta. Yang ada hanyalah bank komersial dan bank perkreditanrakyat. Semuanya ini semakin menempatkan bank-bank BUMN pada playing field yang samadengan bank-bank swasta. Sehingga pada prinsipnya tidak ada lagi perlakuan instimewa yangbisa mereka terima dari pemerintah.Sementara BUMN di sektor moneter mengalami deregulasi yang sangat signifikan, BUMN disektor riel malah justru mengalami arah yang sebaliknya. Kenyataan ini paling tidak berlakudi awal sektor perbankan mengalami deregulasi. Terlihat BUMN di sektor industri danperdagangan mendapat perlakuan yang lebih protektif dari pemerintah, terutama melaluipemberlakuan Sistem Tata Niaga Impor6. Kebijakan sektor riel yang tidak satu arah dengankebijakan sektor moneter ini sesungguhnya menunjukan perpecahan di tingkat kabinet didalam merespon krisis yang ditimbulkan oleh menurunnya pendapatan minyak. Sektor riel,khususnya disini industri dan perdagangan, memang menjadi portofolio dari mentri-mentrikelompok nasionalis yang sangat mendukung kebijakan substitusi impor. Namun munculnyaorientasi kebijakan yang lebih protektif ini juga harus dilihat bukan semata-mata akibat darisentuhan ideologis nasionalisme ekonomi, tetapi juga sesungguhnya cerminan kepentinganyang terpatri dari para konstituen pemerintahan Orde Baru sendiri, terutama kalangan militerdan para pengusaha swasta yang mendapat payung proteksi pemerintah. Kedua kelompokyang terakhir ini sangat mendukung kebijakan substitusi impor karena bagi mereka disitulahsumber kekayaan dan tempat investasi; didalam kerangka kebijakan proteksionis itulahkesinambungan keuntungan dan bisnis mereka melekat.Dengan demikian di awal deregulasi BUMN sektor perbankan yang mengarah padapenguatan mekanisme pasar, BUMN sektor riel diisolasikan dari kekuatan-kekuatan pasar.Malah dengan sistem tata niaga impornya bukan saja menjadi defensif tetapi juga menjaditerminal perluasan bagi sistem patronase yang melibatkan birokrat dan keluarganya sertakelompok-kelompok usaha swasta. Tidak mengherankan jika antara 1983-1986 dimana padaperiode ini BUMN sektor perbankan sedang mangalami deregulasi awalnya, BUMN sektor6 Dalam kerangka kebijakan nasionalisme ekonomi yang bercampur pula dengan kepentingan parakonstituensi pemerintahan Orde Baru tersebut, PT Krakatau Steel, PT Dharma Niaga, dan PT Kerta Niaga,masing-masing adalah BUMN di sektor industri, dan perdagangan diberi kewenangan membuat rencanatahunan dan distribusi baja, dan mengimpornya dari luar. Sehingga berakibat harga lebih tinggi 20 sampai50 persen dari harga internasional. 17
  18. 18. riel terlibat didalam sistem impor dan pemberian lisensi yang sangat luar biasa terhadapkelompok-kelompok usaha yang memiliki akses terhadap pusat-pusat kekuasaan didalambirokrasi7.Namun karena dampaknya terhadap ekonomi biaya tinggi, dan juga karena pengaruhderegulasi moneter yang mau tidak mau harus juga diikuti oleh deregulasi di sektor riel,kebijakan yang proteksionis tadi secara gradual terpaksa harus ditinggalkan, tentu denganakibatnya juga pada pencabutan sistem tata niaga impor yang banyak dikendalikan olehBUMN di sektor industri dan perdagangan. Apa yang terjadi setelah paruh kedua delapanpuluhan hingga akhir Pemerintahan Orde Baru di tahun 1997, terutama dibawah tekanankrisis keuangan pemerintah yang semakin kronis, adalah memang pencabutan berbagai lisensiyang diberikan, dimulai dari mereka para pengusaha yang agak jauh dari pusat-pusatkekuasaan utama hingga mereka yang terdekat dengan istana. BUMN sebagai bagian sentraldidalam jaringan pemberian lisensi ini terpaksa pula harus mulai berhadapan dengankekuatan-kekuatan pasar yang kompetitif sebagai konsekwensinya.Dari Deregulasi ke Privatisasi BUMNDeregulasi dan liberalisasi sektor perbankan yang mempengaruhi keberadaan bank-bankBUMN berlangsung sampai pada “point of no return”. Bukan saja karena tidak ada pilihankebijakan lain, tetapi juga yang lebih penting karena deregulasi ini telah membuat bank-bankdi Indonesia berhasil menggalang dana dari masyarakat dalam jumlah yang cukup signifikan,terutama yang diperlukan bagi target kontribusi sektor swasta sebesar 131.6 trilyun rupiahterhadap atau 55 persen dari investasi total. Kontribusi ini memang diperlukan sebagaibagian dari “penguatan peran” sektor swasta di dalam pembangunan dengan strategi padapertumbuhan yang berorietasi ekspor. Keberhasilan tersebut membuat para penganjurkebijakan deregulasi memperoleh konstituensi yang semakin besar dalam politik. Sehinggamemperkuat pula tekanan pada kekuatan-kekuatan anti deregulasi untuk mengikuti langkahkebijakan serupa yang sudah diambil di sektor moneter. Karena itu kemudian deregulasitidak saja terjadi pada sektor industri dan perdagangan, tapi juga meluas ke sektorinfrastruktur seperti telekomunikasi, listrik, dan jalan raya.Sektor tersebut yang secara tradisional menurut fasal 33 UUD 45 harus dikuasai oleh negaraterpaksa juga harus dideregulasi dan diliberalisasi. Tekanan deregulasi dan liberalisasi semakinkuat pada sektor ini karena juga memang adanya backlog yang tidak lagi sanggup dipenuhioleh negara melalui BUMN yang ada semacam Telkom, PLN, dan Jasa Marga 8. Ketiga7 Menurut Mari Pangestu mencapai hampir untuk 15000 produk pada awal 1986. Lihat: Mari Pangestu,“Survey of Recent Developmentd”, Buletin of Indonesian Economic Studies (BIES), Vol. 23, No.1, April1987.8 Misalnya sektor telekomunikasi yang mengalami backlog 1 juta sambungan telepon sejak 1988 dan pada1998 mencapai 4 juta sambungan. Begitu pula sektor listrik yang mengalami perlambatan pasokan karena 18
  19. 19. BUMN ini sudah sejak lama masing-masing memonopoli telekomunikasi, listrik, dan jalanraya. Namun akibat dari tekanan tadi struktur industrinya yang monopolisitik ini terpaksadiliberalisasi. Entry barriers terhadap industri ini mulai dilepas secara bertahap. Terlihatmisalnya dari deregulasi industri yang ditempuh adalah dimana sektor swasta diijinkan masukke bisnis telekomunikasi bukan dasar, sementara pengoperasian jaringan (baca:telekomunikasi dasar) tetap menjadi monopoli Telkom. Begitu pula pada kelistrikan, swastadiijinkan masuk namun baru pada tahapan pembangunan dan pengoperasian pembangkitlistrik. Jaringannya secara nasional tetap dimonopoli PLN. Masuknya swasta inisesungguhnya dimaksudkan untuk mengisi kekurangan investasi yang tidak bisa lagi dipenuhioleh BUMN.Namun kembali bahwa di dalam proses demonopolisasi sektor infrastruktur yangsesungguhnya sangat lucrative tersebut, unsur patronase dan kronisme bermain sangat kuat.Karena ternyata perusahaan swasta yang masuk adalah kelompok-kelompok bisnis yangsangat dekat dengan pusat kekuasaan politik9. Sehingga tidak ada satupun bisnis dari sektorinfrastruktur yang didemonopolisasi itu yang tidak dimasuki oleh kelompok bisnis ini.Bahkan saking kuatnya pengaruh kelompok bisnis ini terhadap pengambilan keputusan dipuncak birokrasi akhirnya menempatkan BUMN yang sangat besar sekalipun semacamTelkom, PLN, dan Jasa Marga berada pada posisi tawar yang lebih rendah. Makakecenderungan yang terjadi di dalam deregulasi sektor infrastruktur nyaris merupakan“pengalihan aset strategis” dari BUMN kepada perusahaan swasta10.Deregulasi sektor-sektor yang didominasi atau bahkan dimonopoli BUMN tidak berjalansendiri. Karena dibawah tekanan nasionalisme ekonomi dan kecurigaan kepada pihak swastayang masih cukup kuat, pemerintah yang sudah tidak lagi memiliki sumber-sumber keuanganyang melimpah untuk membiayai BUMN sesungguhnya membutuhkan pula dukungansektor swasta untuk mempertahankan BUMN ini. Pada sisi lain disadari bahwa BUMNsendiri memang perlu dibenahi jika harus bertahan di dalam lingkungan ekonomi yang lebihliberal. Karena itu tidak ada pilihan lain kecuali melakukan restrukturisasi atas BUMN ini.Namun perdebatan muncul disekitar arah restrukturisasi ini.Perdebatan dimulai karena pemikiran dominan yang berkembang sejak era delapan puluhandi tingkat internasional berkenaan dengan perusahaan negara adalah privatisasi. Pemikiran inipula, bersama-sama dengan deregulasi dan liberalisasi ekonomi, yang dipromosikan olehpeningkatan permintaan yang mencapai 17 persen di tahun 1989 hanya mampu meningkatkan kapasitasterpasangnya sebesar 7.5 persen setahun.9 Misalnya ke sektor jalan raya masuk PT Lamtoro Gung Persada. Ke sektor telekomunikasi dan listrikmasuk kelompok Bimantara dan kelompok Sudwikatmono. Semua kelompok bisnis ini adalah milik anakdan kerabat Preseiden Soeharto.10 Misalnya dalam kasus semacam pengalihan pengoperasian satelit Palapa yang semula dimiliki olehTelkom tapi kemudian dialihkan kepada Bimantara, dimana yang terakhir ini memegang saham sebesar 60persen sedangakan sisanya masing-masing 30 dan 10 persen dimiliki Telkom dan Indosat, dua BUMN disektor telekomunikasi 19
  20. 20. World Bank di negara-negara berkembang, termasuk Indonesia, melalui persyaratanpinjaman yang dikenakan kepada negara-negara peminjam dana dari lembaga ini. Dalamproses kebijakan ekonomi di tingkat kabinet, pemikiran yang sedang dominan tersebutmasuk lewat pintu para mentri teknokrat yang sudah sejak pertengahan delapan puluhanmenggulirkan kebijakan deregulasi. Mentri Keuangan sebagai pelaku penting kebijakan darikelompok teknokrat waktu itu mendorong privatisasi BUMN. Sementara itu mentri-mentrilain, khususnya Mentri Pertanian dan Mentri Pekerjaan Umum, menentang privatisasi danjustru malah mengkedepankan konsolidasi, reorganisasi, dan penataan ulang BUMN. Prodan kontra kebijakan ini yang melibatkan pula masing-masing pendukungnya di dalammaupun diluar birokrasi relatif cukup panjang, berlangsung sampai kurang lebih duatahun.Hingga akhirnya mendorong Presiden Soeharto waktu itu untuk mengambil kebijakanjalan tengah berupa opsi yang sangat luas dari restrukturisasi perusahaan negara di Indonesia,yang mencakup perubahan status BUMN, kontrak manajemen, merger, pemecahanperusahaan, go-public, joint venture atau joint operation, penjualan BUMN, dan likuidasi11.Sesungguhnya opsi kebijakan yang sangat luas ini merupakan political settlement dari berbagaikepentingan yang terlibat atas permasalahan BUMN. Lebih khusus lagi merupakan strategipolitik kebijakan Presiden yang berusaha untuk mempertahankan perimbangan kepentinganmasing-masing konstituensinya di dalam maupun diluar birokrasi.Jelas bahwa di Indonesia privatisasi12 perusahaan negara hanyalah salah satu dari berbagaipilihan kebijakan yang mungkin. Kecenderungan awal menunjukan bahwa tindakanprivatisasi diterapkan lebih pada BUMN kecil, dan itupun sering merupakan opsi kebijakanterakhir manakala pilihan lain tidak bisa lagi efektif. Sehingga sampai tahun 1997 diperlukanwaktu enam tahun untuk akhirnya pemerintah bisa mengenakan tindakan privatisasi inihanya pada dua BUMN besar13. Itupun dilakukan dengan bentuk parsial, yakni dimanapemilikan negara masih mayoritas. Sementara itu yang lebih banyak diambil adalah bentuk-bentuk kerjasama dengan swasta, tentu dengan berbagai variannya seperti built-operate-trasfer(BOT) yang banyak dilakukan didalam pembangunan infrastruktur jalan raya. Dalam strukturekonomi politik di Indonesia bentuk semacam ini memang tampaknya yang paling sesuai.Karena menjadi akses bagi BUMN yang sudah melemah kemampuan finansialnya untukmemperoleh dukungan sektor swasta yang sekarang relatif sudah kuat. Sementara pada pihaklain menjadi akses pula bagi sektor swasta untuk masuk ke sektor-sektor yang lebih strategisyang sebelumnya hanya dikuasai oleh negara. Maka dengan format semacam ini lebih bisadijamin perimbangan antara sektor BUMN dan sektor swasta14.11 Sebagaimana dinyatakan di dalam Intruksi Presiden No.5 Tahun 1988.12 Privatisasi disini dilihat secara parsial maupun total, yakni penjualan perusahaan negara kepada pihakswasta baik sebagian melalui penjualan saham di pasar modal maupun seluruhnya lewat penjualan asetperusahaan negara.13 Yakni PT Semen Greasik dan PT Indosat. Masing-masing mengalami privatisasi pada tahun14 Masalah perimbangan kekuatan ekonomi ini memang sangat penting dalam konteks dimana kecurigaankepada pihak swasta yang kebetulan masih didominasi oleh pengusaha Cina keturunan masih sangat besar.Apalagi dengan kebijakan deregulasi yang telah banyak mendorong ekspansi bisnis yang sangat luas darikelompok pengusaha ini. 20
  21. 21. Perkembangan waktu itu juga menunjukan bahwa arah menuju deregulasi dan privatisasiBUMN tidak sepenuhnya diterima oleh seluruh jajaran pengambil keputusah utama dikabinet. Karena arah yang berlawanan juga terjadi manakala kemudian sepuluh BUMN besardiambil alih dari beberapa departemen teknis, dan ditempatkan dibawah pengawasan BadanPengelola Industri Strategis (BPIS) yang berada dibawah Mentri Riset dan Teknologi.Dengan argumen industri strategis kesepuluh BUMN tersebut sengaja diisolasikan darikemungkinan tindakan privatisasi yang justru sesungguhnya sedang diimplementasikandibawah koordinasi Mentri Keuangan. Perkembangan ini sesungguhnya merupakanmanifestasi dari pertarungan kepentingan disekitar Presiden Soeharto yang sudah lamaberlangsung antara kelompok mentri yang mengkedapankan strategi industrialisasi yangdidasarkan kepada keunggulan komparatif dan program keterkaitan industri di satu pihakdengan kelompok mentri yang menempuh transformasi industri melalui campur tangan yangkuat dari negara15. Di dalam konstelasi kepentingan tersebut Presiden berada ditengah, yangterkadang bergerak agak ke arah kelompok yang pertama yang pro pada reformasi pasar, danterkadang pada saat yang lain bergerak kearah kelompok yang kedua yang kontra padapenguatan mekanisme pasar, dan mengkedapankan nasionalisme ekonomi, yang semuanyaini sangat tergantung pada tingkat dan skala krisis ekonomi yang dihadapi. Kebijakan yangmenjaga perimbangan ini, yang sesungguhnya juga merupakan ciri penting dari manajemenpolitik Presiden, sangat menandai proses deregulasi dan privitisasi BUMN hingga menjelangberakhirnya pemerintahan Orde Baru pada tahun 1998.Privatisasi Manajemen Sebagai Tahapan Interim Menuju PrivatisasiPemilikanRestrukturisasi BUMN sejak paruh kedua tahun delapan puluhan polanya lebih menuju padapenataan kembali hubungan antara pemerintah, dalam hal ini departemen teknis, danmanajemen BUMN, dan penataan hubungan antara BUMN dengan pasar. Polarestrukturisasi semacam ini tidak lepas dari pengaruh teori yang sedang berkembang16. Yangintinya relevan untuk sektor BUMN adalah pemisahan manajemen kebijakan dari pemberianpelayanan, penggunaan indikator kinerja yang eksplisit, ekspose terhadap kompetisi,korporatisasi unit-unit birokrasi atas basis “arm-length”, orientasi yang kuat terhadap hasil dankonsumen, dan komersialisasi. Dikaitkan dengan restrukturisasi BUMN implikasi teoritersebut adalah perlunya mengurangi campur tangan dan kontrol pemerintah yang berlebihansehingga ada otonomi yang relatif dari manajemen BUMN, dan pada sisi lain menghadapkanBUMN pada kekuatan-kekuatan pasar. Buruknya kinerja BUMN sejauh ini justru karena15 Kelompok pertama kebanyakan mentri-mentri ekonomi yang tergabung kedalam kelompok teknokrat.Kelompok kedua diwakili oleh Mentri Perindustrian Soehoed. Kemudian kelompok ketiga diwakili olehHabibie.16 Diantaranya sebagaimana yang dikembangkan oleh Osborne dan Gaebler dengan konsep ReinventingGovernment, C. Pollit dengan Managerialism, teori ekonomi kelembagaaan, neo liberalisme, dan banyaklagi. 21
  22. 22. tidak adanya otonomi manajemen dan persaingan ini. Argumen yang mendasari pernyataantersebut adalah bahwa otonomi memberi fleksibilitas kepada manajemen untuk melakukanoptimasi factor mix, diversifikasi usaha, dan menjaring modal. Sementara penggunaanindikator kinerja, yang merupakan akibat pergeseran langsung kontrol pemerintah dari atasdasar input dan proses ke atas dasar output, berfungsi sebagai sistem pemantauan yangsangat diperlukan untuk mangarahkan dan mengendalikan perbaikan kinerja. Sementara ituekspose terhadap persaingan bisa menggerakan inovasi dan perilaku sadar biaya darimanajemen BUMN. Penciptaan lingkungan yang bisa menjadikan bekerjanya kedua hal inisesungguhnya merupakan tantangan krusial bagi para perancang restrukturisasi BUMN.Apa yang terjadi dengan restrukturisasi BUMN sejak paruh kedua tahun delapan puluhansebetulnya tidak terlalu jauh dari garis teori diatas. Didalam paket restrukturisasinya adakebijakan yang dimaksudkan untuk memperbaiki tatanan kelembagaan yang mengaturhubungan BUMN dengan pemerintah dan dengan pasar. Penggunaan indikator kinerja danperencanaan strategis17 BUMN oleh Mentri Keuangan didalam proses pengawasandepartemen teknis merupakan kebijakan yang dimaksudkan untuk meningkatkanakuntabilitas atas kinerja manajemen. Indikator kinerja memberikan ukuran bagi evaluasiBUMN. Hasil evaluasi ini menjadi dasar untuk menentukan apakah sebuah BUMN akanterus dalam formatnya yang sudah ada, merubah sasaran dan kebijakannya, atau diprivatisasibahkan dilikuidasi, ataupun mengikuti opsi kebijakan lain yang sudah dirumuskan sepertidipecah kedalam beberapa perusahaan yang lebih kecil, joint venture, dan sebagainya.Kombinasi antara indikator kinerja dan opsi restrukturisasi telah menciptakan ancamankonstan terhadap manajemen BUMN maupun terhadap departemen teknis yangmengawasinya. Karena setiap saat BUMN bisa dilikuidasi ataupun diprivatisasi jikakinerjanya tidak memuaskan lagi.Indikator kinerja dan perencanaan strategis juga bisa membantu meningkatkan regularitasdan prediktabilitas didalam hubungan antara BUMN dengan departemen teknis yangmengawasinya. Dengan adanya indikator kinerja mentri-mentri yang mengawasi BUMNtidak bisa lagi menyembunyikan kerugian BUMN dibalik argumen BUMN sebagai agenpembangunan. Begitu pula sebenarnya mereka tidak bisa melakukan intervensi kedalammanajemen BUMN tanpa mempertimbangkan akibat-akibatnya atas kinerja keuanganBUMN. Untuk para manajer BUMN, indikator kinerja juga membantu mereka untuk“melawan” intervensi ad hoc dari departemen teknisnya kedalam operasi BUMN, selain jugamembuat mereka untuk lebih peduli dengan bottom line perusahaan. Sementara ituperencanaan strategis membantu meningkatkan keteraturan dan keteramalan melalui basistujuan, strategi, dan program yang disepakati terlebih dulu antara departemen denganmanajemen BUMN. Sehingga bagi keduanya ada kejelasan sasaran.17 Penggunaan Indikator Kinerja dan keharusan BUMN membuat Perencanaan Strategis diatur oleh SuratKeputusan Mentri Keuangan No. 740/KMK.00/1989 dan No. 741/KMK.00/1989. 22
  23. 23. Kebijakan lain diarahkan pada pemisahan tujuan sosial dari tujuan komersial serta penetapansistem imbal jasa dan sangsi bagi direksi BUMN yang ditentukan berdasarkan pencapaiankinerja BUMN. Idealnya setiap tujuan sosial yang dibebankan kepada BUMN harus digantidari ataupun dipikul oleh anggaran pemerintah. Namun tampaknya ini masih sulit dilakukankarena sangat tergantung pada kondisi keuangan pemerintah sendiri. Yang sering terjadiadalah pola subsidi silang. Sekalipun masih belum ideal, upaya kearah ini merupakan satulangkah lebih maju untuk menghindari konflik yang bisa muncul akibat mengejar dua tujuanyang berbeda tadi secara simultan. Kebijakan yang lebih penting lagi terlihat dari keharusanmerubah status badan hukum semua BUMN yang masih berbentuk PERJAN dan PERUMke bentuk Perseroan Terbatas. Perubahan ini membawa implikasi yang sangat penting bagimasa depan BUMN. Karena pertama BUMN bisa lebih mengembangkan tujuan yangberorientasi bisnis, manajemen lebih otonom, kontrol pemerintah bersifat tidak langsungkarena dilakukan oleh dewan kominsaris, partisipasi modal swasta bisa dilakukan, statuspersonel bukan lagi pegawai negri, dan cakupan kegiatan usahanya juga bisa lebih beragam.Dan kedua yang lebih penting, yakni sebagai akibat dari perubahan pada aspek-aspektersebut, adalah memungkinkan BUMN untuk diprivatisasikan kelak baik secara parsialmaupun total lewat pasar modal ataupun penyertaan langsung modal swasta lewat privateplacement.Sementara itu hubungan BUMN dengan pasar telah dikoreksi dengan berbagai paketkebijakan deregulasi yang memperbaiki bekerjanya kekuatan-kekuatan yang menentukanpersaingan di dalam industri. Misalnya sampai tahun 1998 entry barriers kedalam industriperbankan relatif sudah dikurangi. Pada sisi lain deregulasi pasar modal juga membukatersedianya produk substitusi bagi pendanaan jangka panjang perusahaan. Begitu pulatersedianya banyak pilihan bank telah memperkuat posisi tawar konsumen dan pemasokdana. Semua ini telah memperkuat dinamika persaingan antar bank. Pada sektor lainsemacam telekomunikasi dan listrik yang sudah sejak lama struktur pasarnya monopolistikkini sudah berubah pula. Industri kelistrikan telah mengalami diferensiasi dan unbundling,dimana partisipasi swasta dimungkinkan dalam satu atau lebih tahapan value chain-nyaKemudian struktur pasar duopoli dan oligopoli telah memaksa dua BUMN di sektortelekomunikasi menghadapi persaingan. Semakin kompetitifnya struktur pasar semacam initelah berlaku pula pada BUMN di sektor lain seperti penerbangan, industri berat,perdagangan dan lain-lain.Sehingga secara keseluruhan persaingan, diferensiasi bersama-sama dengan penggunaanindikator kinerja, perencanaan strategis, kejelasan sasaran, manajemen yang otonom, sertasistem imbal jasa dan sangsi bagi pimpinan BUMN sebetulnya sedang merubah karakterBUMN dari unit birokrasi menjadi corporate. Perubahan yang disebut korporatisasi inisesungguhnya adalah privatisasi manajemen yang dari pertimbangan politis relatif bisaditerima di Indonesia, yang memiliki kecenderungan idiologis dan budaya, serta strukturekonomi dan politik yang lebih mendukung peran BUMN yang kuat dalam perekonomian.Karena itu bisa dikatakan bahwa privatisasi manajemen adalah hasil “kompromi politik 23
  24. 24. awal” antara kekuatan-kekuatan yang ingin mempertahankan kontrol negara atas sektor-sektor strategis ekonomi dan kekuatan-kekuatan yang ingin melepaskannya kepada pihakswasta. Sehingga dengan korporatisasi BUMN tetap ada di tangan negara, namunditempatkan dalam kondisi dimana mereka harus didisiplinkan oleh kekuatan-kekuatan pasar,bukan lagi oleh kekuatan-kekuatan politik.Secara teoritis privatisasi manajemen dibangun di atas argumen yang mengatakan bahwapemilikan perusahaan oleh negara (state ownership) bukan penyebab inefisiensi. Menurutargumen in sejauh BUMN ditundukan pada disiplin pasar, maka tidak akan ada masalahdengan efisiensi dan inovasi perusahaan. Selanjutnya BUMN bisa menampilkan perilakuperusahaan swasta jika memiliki lingkungan pengaturan yang kondusif18. Dengan demikiandalam privatisasi manajemen kuncinya terletak pada peningkatan efisiensi dan akuntabilitasmelalui penundukan BUMN pada kekuatan pasar yang kompetitif serta melalui emulasimanajemen perusahaan swasta. Sebaliknya dengan pandangan ini adalah privatisasi pemilikan(privatization of ownership). Disini argumentasinya adalah pemilikan perusahaan oleh negaratidak akan bebas dari campur tangan politik atau bahkan mungkin dipolitisasi. Penjualansecara menyuluruh (total privatization) kepada pihak swasta justru menjadi kunci perbaikanefisiensi perusahaan.Pengalaman privatisasi BUMN di Indonesia menunjukan privatisasi manajemen sebagai“kompromi politik awal” dan sebagai tahapan interim menuju privatisasi pemilikan, dankemudian dalam perkembangan selanjutnya mengambil jalan tengah sebagai “kompromipolitik akhir”. Pola jalan tengahnya adalah BUMN besar yang sangat strategis; semacamTelkom, Indosat, dan BUMN industri semen, diprivatisasi secara parsial dengan pemerintahtetap mempertahankan pemilikan saham mayoritasnya, dan sisanya dimiliki oleh swastanasional dan asing. Sedangkan BUMN kecil yang berada pada sektor-sektor yang dianggapsudah tidak strategis lagi seperti kertas dan hotel diprivatisasikan secara penuh melaluipenjualan langsung kepada pihak swasta.Modernisasi Manajemen BUMNPerubahan pada tatanan kelembagaan yang mengatur hubungan BUMN dengan pemerintahdan lingkungan industri yang kini sudah menjadi kompetitif membawa perubahan yang tidaksedikit pada manajemen BUMN serta perilakunya. Perubahan mencolok terjadi pada bentukorganisasi bisnis, dari struktur birokrasi menjadi struktur multidivisi ataupun stuktur lainyang didasarkan kepada segmen pasar yang dilayani19. Selain itu pembentukan profit center18 Misalnya sebagaimana ditunjukan oleh Singapore Airline, perusahaan penerbangan milik pemerintahSingapore, yang berhasil menjadi perusahaan penerbangan terbaik di dunia19 Lihat misalnya struktur organisasi BNI 46, Telkom. 24
  25. 25. menjadi pilihan lain manakala struktur multidivisi tersebut tidak bisa diterapkan20. Perubahanpada struktur ini menjadi salah satu pertanda bahwa pergeseran orientasi sedang terjadi padamanajemen BUMN, dari orientasi ke atas, yakni ke birokrasi, menjadi kepada konsumen, dandari orientasi politik ke bisnis. Keduanya ini menjadi langkah penting untuk memperbaikicitra produk dan pelayanan BUMN yang selama ini memang tidak terlalu bagus di benakkonsumen.Tidak sedikit BUMN yang melalukan penataan ulang organisasi bisnisnya terpaksa pula harusmelakukan delayering dan rightsizing. Tindakan ini merupakan upaya untuk lebihmerampingkan organisasi BUMN yang begitu gemuk. Pemangkasan lapisan manajemen,terutama tingkat menengah, dan pengurangan personel yang memang sering jauh melebihikebutuhan personel yang semestinya ini menjadi penyebab utama membengkaknya biaya-biaya, yang pada gilirannya juga meningkatkan biaya produksi. Karena itu langkah ini sangattepat untuk meningkatkan daya saing bisnis BUMN terhadap swasta. Harus diakui dalamkaitan ini bahwa untuk BUMN yang berada pada industri yang sebelumnya juga sudahkompetitif21 sesungguhnya BUMN mengalami gap dari perusahaan swasta pada tiga sektor.Pertama adalah performance gap, yang mencakup kualitas, biaya, cycle time, logistik, produktivitasdan sistem administrasi. Kemudian kedua adaptability gap, pilihan portofolio usaha, bauranproduk, harga-kinerja, dan model-model bisnis yang dikembangkan. Dan ketiga opportunitygap yang mencakup pertumbuhan bisnis, pengembangan usaha-usaha baru danpengembangan pasar. Pada ketiga sektor tersebut prestasi BUMN umumnya jauh dibawahyang bisa dicapai oleh perusahaan swasta. Untuk meningkatkan daya saingnya terhadapswasta domestik maupun global, khususnya lagi perusahaan multinasional (MNC), memangdiperlukan perubahan mendasar pada orientasi manajemen BUMN. Mereka bukan saja harusmemikirkan langkah untuk melampaui pesaingnya dalam artian kualitas dan biaya, yangsebenarnya lama kelamaan tidak mungkin lagi bisa memberikan basis untuk melakukanterobosan peluang-peluang bisnis, tetapi juga harus memikirkan kembali logika yangmendasari portofolio bisnisnya, dan memobilisasikan seluruh sumberdaya untukmenciptakan pasar dan bisnis baru serta membangun arah strategis yang cukup luas22.Kualitas sumberdaya manusia (SDM) juga sering menjadi kendala yang harus dihadapi dalamrangka memodernisasi manajemen BUMN ini. Kenyataannya SDM BUMN sangat lemah.Dari sudut komposisi kompetensi yang ada banyak SDM berlatar belakang teknis, dankurang yang memiliki kompetensi manajamen, yang justru kompetensi semacam inidiperlukan untuk mengembangkan bisnis di dalam lingkungan yang kompetitif. Atau padasituasi lain personel administrasi, yang sebetulnya lebih menjadi supporting terhadap coreactivities, malah yang lebih banyak23. Komposisi SDM semacam ini sangat tidak20 Lihat misalnya Garuda dengan General Maintainance Facility atau bahkan rencana PT DirgantaraIndonesia belakangan ini untuk menjadikan beberapa unitnya menjadi pusat keuntungan.21 Misalnya hotel, penerbitan, kertas, dan retail22 Sanerya Hendrawan, Reform and Modernization of State Enterprises, Acco: Leuven, 1996.23 Misalnya dalam kasus Telkom, komposisi SDM perusahaan ini pada tahun 1994 adalah 40% pegawaiteknis dan 60% pegawai non-teknis. Padahal sebagai sebuah perusahaan yang menggunakan teknologi 25
  26. 26. menguntungkan ketika manajemen BUMN harus segera merespon terhadap industri yangsudah kompetitif. Karena akibat dari tidak memadainya kualitas SDM ini, sebagian pangsapasar BUMN jatuh ke pihak perusahaan swasta yang menjadi kompetitornya24. Buruknyakualitas SDM ini untuk sementara diatasi dengan rekrutmen SDM dari sektor swasta ataupundari sektor lain. Namun ini berlaku hanya untuk tenaga pimpinan puncak. Dan itupun sangattergantung kepada inisiatif mentri departemen teknis yang mengawasinya. Beberapa figurpimpinan dari luar BUMN, khususnya dari swasta, berhasil melakukan perubahan yangcukup berari di BUMN25. Kehadiran mereka ini memang sangat diperlukan, terutama untukmenebarkan pola-pola budaya baru kedalam manajemen BUMN khususnya semangatentrepreneurship, kemandirian, dan juga profesionalisme usaha, yang memang selama ini relatifkurang pada BUMN.Perubahan-perubahan dalam rangka modernisasi manajemen BUMN tidak hanya terjadipada tingkat struktur dan aspek SDM saja, tetapi juga dilakukan pada tatanan kulturperusahaan. Perubahan pada yang terakhir ini dimaksudkan supaya ada daya dukungsuprastruktur yang cukup kuat terhadap infrastruktur organisasi yang baru seperti sistemmanajemen dan struktur organisasi, dan juga untuk merangsang motivasi dan komitmenSDM pada visi dan strategi bisnis yang baru dari perusahaan. Nilai-nilai baru yangmenyiratkan kedekatan dengan konsumen semacam responsiveness dan emphaty mulaidisosialisasikan kepada para pegawai. Walaupun sejauh ini tingkat difusinya masih agakcukup lambat di dalam perusahaan, penebaran nilai-nilai semacam itu menjadi langkahpenting bagi perkembangan BUMN kedepan, yang lambat laun menghadapi lingkungan yangsemakin kompetitif dan bahkan turbulent pada beberapa industri tertentu.Sayangnya semua perubahan tersebut diatas tampak pada masing-masing BUMN berbedadidalam gradasi lingkup perubahan yang dijangkau, kecepatan perubahannya itu sendiri,maupun juga temponya. BUMN sektor perbankan termasuk yang agak cukup mendasardalam melakukan modernisasi manajemen, kemudian disusul oleh BUMN sektorinfrastruktur, khususnya telekomunikasi. Gradasi perubahan manajemen pada BUMN disektor lain tampak sangat dipengaruhi oleh dukungan politis dari mentri teknis yangmengawasinya. BUMN yang mendapat dukungan semacam ini umumnya mudah melakukanperubahan-perubahan redikal, seperti dalam penjualan aset-aset perusahaan yang sudah tidakproduktif dan mengurangi jumlah pegawai yang tidak lagi kompetitif26. Sehingga dalamtinggi komposisinya justru harus sebaliknya. Karena itu pada tahun 1998 komposisinya sudah menjadi 70%pegawai teknis dan 30% pegawai non-teknis.24 Yang paling mencolok adalah BUMN perbankan antara 1988 – 1992 dimana pangsa pasarnya berhasildegerogoti oleh bank-bank swasta yang lebih agresif, seperti BCA dan LIPPO yang menggunakan insentifundian berhadiah.25 Beberapa figur bisa dikemukakan, misalnya Mangunsubroto untuk PT Timah, Cacuk Sudaroyanto untukPT Telkom, dan akhir-akhir ini Abdul Gani untuk Garuda serta Robi Johan untuk Bank Mandiri. Merekasemua termasuk yang berhasil dalam melakukan perubahan di BUMN. Sehingga dalam waktu singkatBUMN yang dipimpinnya berhasil meraih kinerja yang bagus.26 Sebagaimana diberikan oleh Mentri Pertambangan kepada Direktur PT Timah menjelang akhir tahun1990-an. Perusahaan ini banyak menjual gedung, tanah, dan aset lain, terutama yang ada di Jawa. 26
  27. 27. tempo yang tidak terlalu lama perusahaan kemudian mampu mencapai efisiensi yang cukupbaik dan tingkat keuntungan yang bagus. Karena kemudian dengan sebab itu diperoleh pulaevaluasi kenaikan peringkat kinerja dari Departement Keuangan, BUMN semacam ini untuksebagian berhasil menjadi kandidat untuk diprivatisasikan secara parsial27.Tetapi pada pihak lain tidak sedikit pula BUMN yang sulit untuk mencapai perubahan yangcukup signifikan di dalam efisiensi dan tingkat keuntungan yang dicapainya. Beberapadiantaranya karena harus memikul beban biaya operasi yang sangat berat akibat faktor inputyang lebih mahal, yang kebetulan dipasok oleh perusahaan-perusahaan yang memiliki politicalclout yang sangat kuat28. BUMN semacam ini sebetulnya sudah sejak lama menjadi bagiandari “ekonomi biaya tinggi” di Indonesia. Karena itu perubahan apapun yang dilakukandidalamnya sulit untuk memperbaiki kinerja operasi perusahaan selama sistem patronaseyang menjadi dasar dari keberadaan para pemasok faktor input tadi belum cukup kuattergoyahkan oleh kondisi ekonomi yang sebetulnya sudah semakin buruk. Dan nyatanyasistem ini baru tergoyahkan sejak krisis ekonomi tahun 1998. Sebelum krisis terakhir inisistem patronase tetap jalan, walaupun dalam ruang yang semakin terbatas. Padahalsebetulnya pada saat yang sama ekonomi sedang mengalami deregulasi dan liberalisasi, yangdengan demikian mendorong penguatan mekanisme pasar di dalam pengaturan alokasisumber daya. Berlangsungnya dua kecenderungan yang kontradiktif ini memang terkaitdengan gaya patrimonial dari kepemimpinan Presiden Soeharto waktu itu. Kesinambunganpatronase ini kepada para pendukungnya selain juga kinerja ekonomi yang cukup bagusmenjadi faktor penentu bagi kesinambungan kekuasaannya. Polanya yang terlihat adalahsejauh kinerja ekonomi secara keseluruhan tidak terganggu terlalu buruk, patronase terusberlanjut. Dalam konteks gaya patrimonial Presiden, BUMN menjadi saluran dimanapatronase ini diberikan. Sehingga perubahan signifikan kearah pencabutan patronase yangmerugikan ini harus datang ataupun mendapat dukungan Presiden Soeharto sendiri. Inilahrealitas politik yang sebetulnya menjadi prima causa dari persoalan BUMN itu. Makakemudian runtuhnya kekuasaan Presiden Soeharto beserta seluruh sistem patronasenyaakibat krisis ekonomi tahun 1997 mungkin menjadi babak yang sangat penting bagi BUMNuntuk memperbaiki kinerja perusahaan dengan hasil-hasil yang lebih signifikan.Restrukturisasi BUMN Pasca Orde BaruSebetulnya menjelang akhir masa kekuasaannya, Presiden Soeharto telah mengambil langkahyang cukup penting untuk menata BUMN. Langkah ini terpaksa harus diambilnya karenaKemudian selain sejumlah besar karyawan diberi pensiun dini, juga kantor pusatnya dipindahkan keBangka.27 Syarat untuk dijadikan kandidat perusahaan yang akan diprivatisasikan ini adalah bahwa BUMN tersebutmemiliki kinerja yang bagus untuk tiga tahun berturut-turut.28 Termasuk kedalam kelompok yang mengalami kondisi semacam ini diantaranya adalah Garuda danPertamina 27
  28. 28. ramifikasi politis yang membahayakan akibat dari keruntuhan ekonomi nasional yang dipicuoleh krisis keuangan di Thailand. Langkah tersebut diambil dalam konteks kebijakanekonomi makro yang dikenakan oleh IMF kepada Indonesia sebagai syarat pinjaman bagipenyelematan ekonomi. Pemerintah harus melakukan kebijakan uang ketat dan mencabutsubsidi termasuk yang diberikan kepada BUMN. Pada sisi lain, ada defisit anggaran yangsangat besar, yang karena tidak ada pilihan lain, harus ditutup dari penjualan BUMN. Karenaini adalah satu-satunya pilihan, maka Presiden Soeharto membentuk kementrian baru,Pemberdayaan BUMN (PBUMN), dengan misi khusus meningkatkan kinerja BUMN danmempercepat privatisasinya. Dengan pembentukan kementrian baru ini, dan yang lebihpenting lagi dibawah tekanan kesulitan ekonomi yang luar biasa, ruang yang sebelumnyaterbuka bagi proses “tawar-menawar politik” antara departemen keuangan dan departemen-departemen teknis di dalam memprivatisasikan BUMN, kini tidak ada lagi. Karena seluruhBUMN sekarang ditempatkan dibawah kementrian Pemberdayaan BUMN (PBUMN).Terjadinya pergantian pemerintahan dari Soeharto ke Habibie di tahun 1998 tidak merubahpola dasar kebijakan tersebut. Yang berubah justru adalah politik pada tataran atas dibirokrasi dan pada tataran bawah di masyarakat yang memberi konteks pada kebijakan ini.Pada yang pertama, tidak ada lagi struktur persaingan segitiga diantara dua kelompok mentriyang berusaha untuk mendapat dukungan politis Presiden atas kebijakan restrukturisasiBUMN, dan di puncak segitiga ini, Presiden yang menciptakan perimbangan diantarakepentingan yang saling bersaing itu. Dengan demikian praktis mentri PBUMN-lah yangmenjadi pelaku penting satu-satunya dari kebijakan restrukturisasi BUMN di tingkatbirokrasi. Kemudian pada yang kedua, kekuatan-kekuatan dimasyarakat mengalami euphoriareformasi yang menuntut pemerintahan yang bersih dan penarikan keterlibatan militer daribirokrasi, termasuk dari manajemen BUMN. Perubahan ini membuka ruang partisipasi yanglebih luas bagi kekuatan-kekuatan di masyarakat dari sekedar menyuarakan opini kepadabentuk-bentuk penekanan langsung yang cukup efektif terhadap pelaku kebijakan di tingkatbirokrasi29.Kedua perubahan ini membawa pengaruh yang tidak kecil terhadap rencana privatisasiBUMN dan implementasinya yang sudah dicanangkan sejak pemerintahan sebelumnya.Karena kini ada tuntutan perlunya reformasi proses privatisasi itu sendiri, yang sebelumnyakurang transparan dan ada indikasi kolusi yang kuat antara birokrat dengan pembeli BUMN.Juga ada tuntutan bahwa sasaran-sasaran privatisasi dalam artian pengurangan tarif,pelayanan yang lebih baik, dan ukuran kuantitatif lainnya yang bisa dirasakan manfaatnyaoleh masyarakat bisa ditetapkan secara eksplisit sebelum privatisasinya dilakukan.Keberhasilan menangani persoalan ini sesungguhnya sangat penting karena bisameningkatkan kepercayaan publik terhadap kapasitas pemerintahan baru untuk menjalankanrencana-rencana privatisasi. Pengaruh lain dari perubahan diatas adalah kebijakan privatisasi29 Sanerya Hendrawan, “Pluralism and Governance in Indonesia”, dalam F. Delmartino, A. Pongsapich, R.Hrbek, Regional Pluralism and Good Governance: Problem and Solutions in ASEAN and EU-Countries,Nomos Verlagsgesellschaft, 1999. 28
  29. 29. kini tidak bisa lagi dijalankan secara unilateral seperti dulu, melainkan harus semakinmemperhitungkan tekanan parlemen dan konstituensi lain di masyarakat, termasuk dari paramanajer dan pegawai BUMN. Beberapa kasus menunjukan bahwa pemerintah justru kurangapresiatif terhadap hal ini sehingga beberapa BUMN yang akan dijual kepada pihak asingterpaksa ditunda dan bahkan ada yang terpaksa harus ditinjau ulang30. Sehingga akibatnyamengganggu pencapaian target privatisasi BUMN, yang sebetulnya sangat diperlukan bagipercepatan pemulihan ekonomi31.Dalam konteks pemulihan ekonomi ini privatisasi BUMN bukan lagi sekedar alternatifrestrukturisasi seperti pada masa sebelum krisis. Tetapi sudah menjadi pilihan satu-satunya,yang bahkan harus dipercepat prosesnya. Dalam kaitan ini merupakan satu langkah majudikembangkannya masterplan privatisasi BUMN oleh mentri PBUMN32. Karena padadasarnya bisa mengurangi perdebatan yang tidak perlu yang lebih sekedar delaying tactic daripara pihak yang menentang privatisasi. Dalam rencana induk yang baru terlihat ada maksuduntuk merespon terhadap lambatnya privatisasi BUMN dan praktek “biaya tinggi” yangmasih terus berlangsung di 164 BUMN. Juga didalamnya ditekankan kembali percepatanrestrukturisasi dan privatisasi BUMN serta membangun praktek good governance di dalamperusahaan, yang mencakup diantaranya transparansi, independensi, dan akuntabilitas.Kemudian ditetapkan pula kelompok BUMN yang akan mengikuti jalur cepat, moderat, danlambat di dalam proses privatisasi menurut pencapaian kinerjanya selama ini. Issu lain sepertiupaya untuk memberi pilihan “menguntungkan atau dilikuidasi” kepada BUMN dan jugatekad untuk membuat pemerintah keluar dari bisnis dan bertindak hanya sebagai pengawassaja juga merupakan langkah cukup keras, yang menunjukan ancaman terhadap BUMN yangmasih merugi dan sekaligus pula janji untuk mengurangi campur tangan politik.Namun sementara hasil-hasil dari kebijakan tersebut masih harus ditunggu, perkembangandalam empat tahun terakhir menunjukan agak cukup skeptis untuk bisa melihat BUMNterbebas dari campur tangan politik. Karena justru yang terjadi adalah menguatnya pengaruhpartai-partai politik di dalam proses pengambilan keputusan untuk mengangkat direksiBUMN. Perkembangan ini tampaknya tidak bisa dilepaskan begitu saja dari skenario besarpartai-partai politik untuk memenangkan pemilu yang akan datang. Sehingga sampai adamekanisme yang transparan dan kriteria yang cukup obyektif dalam proses pengangkatandireksi ini, masih besar kemungkinannya masterplan privatisasi BUMN tidak bisa berjalan30 Sebagaimana terjadi pada kasus PT Semen Gresik, Krakatau Steel, dan PT Semen Padang. Masyarakatlokal, manajer dan pegawai BUMN berhasil mempengaruhi dan menekan mentri PBUMN untuk meninjauulang skema privatisasi yang sudah dibuatnya.31 Misalnya untuk anggaran 1999/2000 target dari pendapatan privatisasi BUMN adalah 17 trilyun rupiah.Namun pendapatan pemerintah dari hasil privatisasi ini, ditambah dari dividen, hanya sebesar 8,012.01.1milyar rupiah. Begitu pula untuk tahun 2002 target yang diharapkan dari privatisasi adalah sebesar 6.5trilyun. Namun sejauh ini belum belum terdengar berita pencapaiannya. Lihat: Jakarta Post, May 1, 2002.32 Masterplan Privatisasi BUMN pertamakali dikembangkan pada Pemerintahan Habibie. Kemudiandimodifikasi pada Pemerintahan Abdurahman Wahid. 29
  30. 30. seperti yang digagas semula, tentu dengan segala akibatnya pula terhadap pencapaian targetprivatisasi dan percepatan pemulihan ekonomi.Membangun Good Corporate GovernancePerkembangan BUMN sejak pertengahan 1980-an yang mengalami deregulasi, liberalisasi,dan privatisasi telah membawa perubahan-perubahan penting dalam corporate governance.Sejauh corporate governance ini diartikan sebagai seperangkat insentif internal dan eksternal,aturan-aturan, norma-norma, dan organisasi yang mengatur perilaku pemilik dan manajer,serta menentukan akuntabilitas mereka kepada pihak investor luar33, maka tidaklah terlalusukar untuk mengidentifikasi perubahan-perubahan itu. Pasar yang semakin kompetitif,perubahan insentif, perubahan organisasi perusahaan adalah beberapa saja diantaranya.Persoalannya adalah apakah itu semua mengarah pada penciptaan good corporate governance?Apakah masuknya kepentingan partai-partai politik kedalam mekanisme internal BUMNmalah justru akan menarik kembali kebelakang langkah yang sudah dirintis untukmenciptakan good corporate governance ini, sekalipun dengan sangat lambat? Disinilahsebetulnya letak persoalan BUMN kedepan. Masih terlalu jauh untuk melihat corporategovernance bisa berjalan bagus. Karena jangankan di sektor BUMN yang dari sejak dulumemang kinerjanya sudah ketinggalan dari sektor swasta, di sektor swasta pun corporategovernance ini justru sedang menjadi persoalan besar pula. Dengan kata lain sebetulnyacorporate governance ini masih lemah.Ada beberapa hal untuk menunjukan masih lemahnya corporate governance ini. Pertamamemang pergeseran kearah pasar yang semakin kompetitif sedang merubah dengan cukupmendasar corporate governance BUMN. Karena jelas ada perbedaan mendasar mengelolaperusahaan pada struktur pasar yang monopolistik ataupun oligopolistik daripada yangkompetitif. Begitu pula terjadinya privatisasi parsial lewat penjualan sebagian saham BUMNyang dimiliki pemerintah kepada investor swasta asing dan domestik lewat pasar modal telahmeningkatkan tekanan bagi adanya information disclosure dan kinerja yang efisien. Namuntampak masih lemah aturan hukum untuk menegakan hak-hak kreditor, dan masih lemahpula insentif internal bagi para manajer untuk menggunakan sumberdaya secara efisien untukmemaksimalkan keuntungan dan nilai perusahaan bagi pemilik. Selain itu, kedua, sahamBUMN yang dijual ke pasar juga masih minoritas, sehingga kemungkinan intervensi politikkedalam manajemen BUMN juga masih cukup besar. Kemudian ketiga, sangsi bagiperusahaan yang mengalami non-performing ada kecenderungan diskriminatif. Karena terutamaperusahaan-perusahaan yang dekat dengan pusat-pusat kekuasaan mudah diselamatkan oleh33 Sebagaimana didefinisikan oleh Prowse dan World Bank. Lihat: Stephen Prowse, “CorporateGovernance in East Asia: A Framework for Analysis, June 1, 1998. ADB/World Bank: Senior PolicySeminar on Managing Global Financial Integration in Asia, Overview Volume, March, 1998 30
  31. 31. pemerintah34. Konsentrasi pemilikan saham pada pemerintah yang berinteraksi denganlemahnya perlindungan kepada investor luar merupakan salah satu faktor penting yangmungkin menetralisir efek dari market discipline yang diciptakan oleh pasar yang sudahsemakin kompetitif.Melihat sumber permasalahannya tadi, sebetulnya tampak jelas langkah yang harus diambiluntuk menciptakan good corporate governance. Tinggal seberapa jauh kemauan politik daripemerintah. Namun dalam yang terakhir ini justru terkadang ada inkonsistensi yangmengaburkan kembali langkah yang sudah benar diambil35. Untuk tetap konsisten tekanandari luar, khususnya lembaga internasional semacam World Bank, IMF, dan komunitasbisinis internasional memang tidak kecil artinya, bahkan sangat dibutuhkan. Mereka initerutama sangat dibutuhkan oleh kekuatan domestik sebagai alian dalam menghadapiresistensi internal.PenutupRestrukturisasi BUMN di Indonesia masih belum selesai. Namun beberapa perubahan yangcukup signifikan sudah terlihat. Ketika tahun 1986 kebijakan restrukturisasi BUMNdigulirkan jumlah BUMN yang ada adalah 226. Pada tahun 1995 jumlah ini menyusutmenjadi 180 BUMN. Kemudian pada tahun 1997 berkurang lagi menjadi 160 BUMN.Jumlah ini memang menurun drastis jika dibandingkan dengan jumlah 600 BUMN padatahun 1957 ataupun dengan jumlah 236 di awal pemerintahan Orde Baru tahun 1966.Penurunan juga terlihat di bidang investasi. Statistik menunjukan investasi publik mewakili36.8 persen dari keseluruhan investasi pada pariode 1974-1979, dibandingkan 34.9 persenuntuk swasta domestik dan 28.9 persen untuk investasi asing. Namun pangsa investasi sektorpublik ini menurun menjadi 25 persen pada periode 1989-1994, dibandingkan dengan 67persen dari swasta domestik dan 8 persen investasi asing36. Kemudian keberadaan padasektor-sektornya pun mengalami pengurangan ataupun bahkan keluar sama sekali. Padabeberapa sektor industri tertentu seperti kertas, BUMN bahkan sudah tidak ada lagi.Sementara pada sektor yang strategis pun semacam telekomunikasi, perannya sudah tidakakan dominan lagi seperti dulu karena hak eklusif yang diberikan kepada operator milik34 Kasus bank milik keluarga Presiden Soeharto, Indocement, dan juga Bapindo adalah contoh pentingbagaimana pemerintah turun tangan langsung menyelamatkan perusahaan tersebut yang sebetulnya bisaterkena kepailitan.35 Inkosistensi tampak misalnya ketika Presiden Megawati memerintahkan Tim Mentri Ekonominya untukmengkaji ulang BUMN yang bersaing dengan perusahaan swasta semata-mata dengan alasan “tidak pantasnegara bersaing dengan rakyatnya”. Padahal justru adanya persaingan yang sehat, merupakan salah satukomponen penegakan good corporate governance di BUMN. Lihat: Indonesian Observer, March 1, 2002.Inkonsistensi juga terlihat di sektor jasa telekomunikasi seluluer dimana Mentri Perhubunganmengeluarkan surat keputusan yang mengharuskan seluruh operator seluler untuk memberikan akses padasebuah perusahaan seluler swasta domestik.36 Lihat Booth, The Indonesia Economy During Soeharto Era, Oxford University Press, 198; juga Hill,1996, hal. 108. 31
  32. 32. pemerintah sudah dicabut. Ini belum lagi diperhitungkan akibat dari penjualan BUMN untukmempercepat pemulihan ekonomi.Perubahan-perubahan tersebut menunjukan penurunan peran BUMN di dalamperekonomian, sementara di lain pihak peran swasta meningkat. Seberapa jauh peran yangsatu akan dipertahankan dan yang lain akan dikembangkan, tampaknya pemerintah sendiribelum punya konsepsi yang jelas. Karena langkah restrukturisasi yang diambil sebetulnyalebih bersifat pragmatis ketimbang ideologis. Pada sisi lain, swasta domestik yang dulumengambil alih kepemilikan pemerintah di BUMN ataupun yang kemudian memasukisektor-sektor ekonomi yang ditinggalkan BUMN kini juga banyak, jika tidak dikatakanseluruhnya yang mengalami kesulitan. Secara ekonomis maupun politis mereka sulit untukbisa berkembang seperti dulu lagi. Karena secara ekonomis aset-aset mereka sekarangdikuasai oleh pemerintah lewat BPPN, sementara secara politis patron-patron politik yangmendukung pertumbuhan bisnis mereka juga sudah tidak berkuasa lagi. Dengan demikian,praktis sejak krisis ekonomi tahun 1998 yang sebenarnya mengambil alih peran BUMN yangsemakin berkurang di dalam perekonomian ini adalah swasta asing, terutama perusahaanmultinasional (MNC). Karena merekalah sebetulnya yang memiliki uang untuk membeliBUMN-BUMN yang dijual.Maka dengan semakin luasnya pijakan MNC dalam sektor-sektor ekonomi di Indonesia,nasionalisme ekonomi yang menjadi kecenderungan ideologis yang kuat dalam kebijakanekonomi Indonesia mungkin menjadi “tidak relevan” lagi. Dan BUMN yang pernahdianggap sebagai instrumen yang sangat strategis dari nasionalisme ekonomi ini, dan bahkandiharapkan jadi kekuatan tandingan kekuatan ekonomi asing, juga posisinya semakin lemah.Tidak pernah terbayangkan barangkali posisi semacam ini di awal restrukturisasi BUMNtahun 1986. Karena restrukturisasi, korporatisasi, dan privatisasi merupakan “pintu masuk”yang justru untuk memperkuat posisi BUMN, selain juga memperkuat sektor swasta. Posisiideal normatif yang masih dikehendaki waktu itu adalah adanya perimbangan kekuatanekonomi diantara BUMN, perusahaan swasta, dan koperasi. 32

×