Mencapai kedaulatan energi dengan mewujudkan tata kelola minyak dan gas bumi yang berlandaskan konstitusi

2,188 views

Published on

kedaulatan energi
tata kelola
minyak dan gas bumi
konstitusi

Published in: Business
0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total views
2,188
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
7
Actions
Shares
0
Downloads
135
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Mencapai kedaulatan energi dengan mewujudkan tata kelola minyak dan gas bumi yang berlandaskan konstitusi

  1. 1. 1 Mencapai Kedaulatan Energi dengan mewujudkan Tata Kelola Minyak dan Gas Bumi yang berlandaskan Konstitusi1 Sampe L. Purba Pendahuluan Minyak dan Gas Bumi (migas) sebagai energi fosil adalah sumber daya alam nasional suatu bangsa. Dalam resolusi Perserikatan Bangsa – Bangsa (PBB) dinyatakan bahwa penduduk dan bangsa memiliki kedaulatan permanen atas kekayaan dan sumber daya alamnya, karena itu pengusahaannya harus sesuai dengan kepentingan pembangunan nasional penduduk dari negara yang bersangkutan2 . Dengan demikian, pengelolaan migas harus merupakan refleksi dari deklarasi kedaulatan bangsa yang harus dijaga keberlangsungan dan sustainabilitasnya, serta tidak boleh dieksploitasi sekadar untuk pemenuhan kebutuhan ekonomi generasi saat ini. Sebagai kekayaan nasional suatu bangsa, migas termasuk dalam sumber kekayaan alam yang merupakan gatra statis (natural endowment), yang untuk menjadikannya menjadi gatra dinamis ekonomis memerlukan pengusahaan, sehingga kekayaan alam tersebut berubah menjadi sumber daya alam, dan selanjutnya sumber daya alam yang diusahakan menjadi salah satu modal pembangunan bangsa untuk mewujudkan cita-cita nasional. Pengusahaan migas untuk bernilai ekonomis, memerlukan kecermatan, rasionalitas dan pengelolaan yang matang serta terukur agar diperoleh hasil yang optimal. Namun demikian, mengingat hakekatnya yang merupakan kekayaan kolektif pencerminan kedaulatan suatu bangsa, pengusahaan migas menuntut dua hal lagi yaitu tata kelolanya yang dapat dipertanggungjawabkan, dan pengelolaannya yang harus sesuai dengan cita-cita bangsa untuk mencapai masyarakat adil, sejahtera dan berkeadaban. Karena itu yang menjadi pokok dan fokus adalah bagaimana mencapai kedaulatan energi dengan mewujudkan tata kelola minyak dan gas bumi yang berlandaskan konstitusi. A. Pembahasan 1. Kata kunci Yang merupakan kata kunci (key words) dalam pokok pembahasan, serta dengan konsekuensi logis yang melekat padanya adalah : a. Kedaulatan energi b. Tata kelola c. Minyak dan Gas Bumi d. Konstitusi 1 Disampaikan pada Seminar Nasional Pusat Studi Energi – Universitas Gajah Mada, Yogyakarta – Kamis, 26 September 2013 2 Resolusi Majelis Umum PBB nomor 1803 tahun 1962 tentang Permanent sovereignity over natural resources
  2. 2. 2 Pemahaman terhadap kata kunci tersebut harus merupakan satu tarikan nafas dan kesatuan yang integral, holistik dan komprehensif, agar tidak ada distorsi dalam pemahaman yang berimbas pada kekeliruan dalam pengambilan kebijakan serta evaluasi pelaksaannya. Kedaulatan energi Ketahanan energi merupakan kemampuan untuk merespon dinamika perubahan konstelasi energi global (dari sisi eksternal), serta kemampuan untuk menjamin ketersediaan energi dengan harga yang wajar (dari sisi internal). Adapun kemandirian energi meliputi ketersediaan (availability), yakni kemampuan untuk menyediakan jaminan pasokan, kemampuan untuk mendapatkan akses terhadap energi (accessibility), dan kemampuan untuk membeli pada harga keekonomian yang wajar (affordability). Kedaulatan energi dalam konteks ini dapat diartikan sebagai kemampuan suatu bangsa untuk menetapkan kebijakan, mengawasi pelaksanaannya, dan memastikan jaminan ketersediaan energi selaras dengan tujuan dan kepentingan nasionalnya melalui implementasi strategis dinamis sesuai dengan tuntutan, dinamika dan konstelasi global, regional dan nasional yang berubah. Tata kelola (governance) Tata kelola adalah sebuah sistem dan proses yang telah ditetapkan dan disepakati dalam suatu organisasi untuk mencapai kualitas tujuan yang diharapkan melalui konsistensi pengelolaan, kebijakan yang kohesif, pedoman, proses dan mekanisme penerapan tata pengambilan keputusan berkewenangan. Tata kelola berkaitan dengan penetapan ekspektasi outcome, pemberian kewenangan dan verifikasi pelaksanaannya. Minyak dan Gas Bumi Minyak (crude) dan gas bumi adalah hidrokarbon yang berasal dari hasil proses alami (yang lazim disebut sumber daya tidak terbarukan), pada kondisi tekanan dan temperatur atmosfir berupa fasa cair atau padat (crude) dan fasa gas (natural gas) yang diperoleh dari kegiatan eksplorasi dan produksi. Hal ini implisit bahwa pengelolaannya mengikuti dan tunduk pada karakteristik hukum-hukum alam yang meliputinya. Konstitusi UUD atau konstitusi (constituio – latin) bagi suatu negara adalah merupakan norma hukum tertinggi, yang merupakan rujukan dalam penyelenggaraan berbangsa dan bernegara, serta acuan dalam perumusan peraturan perundang-undangan sebagai instrumen dalam bernegara. Konstitusi adalah seperangkat prinsip-prinsip dan norma dasar dalam melaksanakan organisasi, yang merupakan turunan dari nilai dan falsafah dasar suatu negara. 2. Pengelolaan migas sebagai amanat konstitusi
  3. 3. 3 Pasal 33 ayat 3 UUD NRI menyatakan : “Bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat.” Konsep, pengertian dan pemahaman atas makna di atas ditemukan pada perundang-undangan berikut : a. Perundang-undangan Dalam UU 5 tahun 1960 tentang Undang-undang Pokok Agraria pada pasal 2 ayat 2 , terdapat elaborasi dan penjelasan makna pasal 33 UUD 1945 sebagai berikut : hak menguasai dari Negara memberi wewenang untuk (a)., mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa, (b). Menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dengan bumi, air dan ruang angkasa, (c) menentukan dan mengatur hubungan-hubungan hukum antara orang-orang dan perbuatan-perbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa b. Putusan Mahkamah Konstitusi Nomor 36/PUU-X/2012 Putusan nomor 36/PUU-X/2012 menjelaskan makna kedaulatan, dimana rakyat secara kolektif memberikan mandat kepada negara untuk mengadakan kebijakan (beleid), pengurusan (bestuurdaad), pengaturan (regelendaad), pengelolaan (beheersdaad), dan pengawasan (toezichthoudensdaad). c. Pandangan Founding Fathers Bung Hatta : “.. Cita-cita yang tertanam dalam Pasal 33 UU 1945 ialah produksi yang besar-besar sedapat-dapatnya dilaksanakan oleh Pemerintah dengan bantuan kapital pinjaman dari luar. Apabila siasat ini tidak berhasil, perlu juga diberi kesempatan pekada pengusaha asing menanam modalnya di Indonesia dengan syarat yang ditentukan Pemerintah. .. Apabila tenaga nasional dan kapital nasional tidak mencukupi, kita pinjam tenaga asing dan kapital asing untuk melancarkan produksi. Apabila bangsa asing tidak bersedia meminjamkan kapitalnya, maka diberi kesempatan kepada mereka untuk menanam modalnya di Tanah Air kita dengan syarat-syarat yang ditentukan oleh Pemerintah Indonesia sendiri. Syarat-syarat yang ditentukan itu terutama menjamin kekayaan alam kita, seperti hutan kita dan kesuburan tanah harus tetap terpelihara. Bahwa dalam pembangunan negara dan masyarakat bagian pekerja dan kapital nasional makin lama makin besar, bantuan tenaga dan kapital asing, sesudah sampai pada satu tingkat makin lama makin berkurang”3 . Dari penjelasan-penjelasan di atas, yang menjadi benang merahnya adalah kebijakan yang ditujukan untuk kemakmuran rakyat. Strategi dan metodenya terbuka 3 Wakil Presiden Hatta : Kita Anti kapitalisme, tapi tidak anti kapital ...”, Pedoman, 19 September 1951
  4. 4. 4 dengan berbagai cara, baik dengan pengusahaan langsung, melalui pengaturan kontraktual hubungan hukum, maupun dengan berkolaborasi dan bekerja sama dengan pihak lain. 3. Undang-undang migas dari masa ke masa. Migas sebagai sumber daya strategis, dalam berbagai konstruksi Undang-undang yang pernah ada, telah mengalami evolusi makna dan peran sebagai berikut : Sebagai penjabaran dari UUD NRI 1945 pasal 33, dalam Undang-undang no. 44 tahun 1960 tentang Pertambangan minyak dan gas bumi dinyatakan bahwa minyak dan gas bumi merupakan kekayaan nasional yang mempunyai arti yang khusus untuk pertahanan nasional4 . Dalam Undang-undang no. 8 tahun 1971 tentang Pertamina, frase “kekayaan nasional” tersebut menghilang dan diganti menjadi “bahan galian strategis”, baik untuk perekonomian negara maupun untuk kepentingan pertahanan dan keamanan Nasional5 . Undang-undang nomor 22 tahun 2001 mendegradasi peran migas lebih rendah lagi menjadi sumber daya alam strategis serta hanya sekedar “komoditas vital” dalam perekonomian nasional tanpa dikaitkan dengan kepentingan pertahanan dan keamanan nasional. Konsekuensi lanjutan dari hal tersebut adalah praktek peran migasyang cenderung hanya dipandang sebagai instrumen untuk memenuhi tujuan jangka pendek dalam rangka memenuhi target APBN. Adanya imperasi dari pasal 33 ayat 4 UUD 1945 hasil amandemen yang memperkenalkan kata “persaingan dan efisiensi”, sesungguhnya dalam implementasinyamemberikan tekanan substantif yang agak berbeda dengan ayat tiga yang dijiwai semangat kebersamaan dan kegotongroyongan. Efisiensi, operational excellence, dan persaingan yang dalam wujud konkritnyakey performance indikator sektoral, akan dapat mengalahkan tujuan jangka panjang yang lebih merupakan sasaran makro migas sebagai lokomotif pembangunan nasional, serta wahana transformasi dari sumber daya alam ke knowledged-based economy yang berbasis inovasi, enterpreneurship dan kepeloporan. 4. Tata Kelola Migas Tata kelola migas adalah sub dari pada tata kelola energi. Dengan demikian, Undang-undang migas seyogianya merupakan turunan dari undang-undang energi yang memayungi seluruh pengelolaan energi untuk bangsa.Dengan mengaitkan migas sebagai bagian dari kebijakan energi, maka pengelolaan migas merupakan satu kesatuan yang integral dengan kebijakan energi. Pengelolaan migas harus dapat mendorong kemandirian dan daya saing bangsa, serta berdimensi jangka panjang. Termasuk didalamnya afirmasi kebijakan dan pemihakan kepada Perusahaan Nasional utamanya perusahaan nasional yang membawa misi Negara dalam pengelolaan migas. Tata kelola migas harus sejalan dengan tujuan jangka menengah dan tujuan jangka panjang yang telah ditetapkan Pemerintah sebagaimana terdapat dalam dokumen rencana pembangunan jangka menengah dan jangka panjang. 4 Butir menimbang c. “bahwa minyak dan gas bumi mempunyai arti yang khusus untuk pertahanan nasional”. Ayat 2: Segala bahan galian minyak dan gas bumi yang ada di dalam wilayah hukum pertambangan Indonesia merupakan kekayaan nasional yang dikuasai oleh Negara. 5 Butir menimbang poin a pada Undang-undang nomor 8 tahun 1971.
  5. 5. 5 Peningkatan produktivitas menuju kepada keunggulan kompetitif, dari ekonomi yang berbasis Sumber Daya Alam ke Ekonomi berbasis Inovasi tahapannya dalam dokumen Masterplan Percepatan dan Peningkatan Pembangunan Ekonomi Indonesia adalah sebagai berikut : Tahapan tersebut akan dapat dicapai apabila ada komitmen dan kebijakan yang bersifat strategis, integral dan berkesinambungan. 5. Model Institutional governance Model organisasi pengelolaan dalam pengusahaan sumber daya alam bervariasi antar Negara, dan tidak ada satu model yang cocok untuk semua keadaan (there is no one model fit for all). Varian yang mempengaruhi antara lain adalah
  6. 6. 6 sistem keseimbangan politik dalam suatu negara, faktor geologis (besar cadangan migas dan success ratio recovery factornya), ketersediaan infrastruktur, kematangan institusional, tingkat persaingan global, peran migas dalam pembangunan dan perekonomian nasional suatu negara, kekuatan pasar, industri pendukung dan kemampuan teknologi serta sumber daya manusia domestik. Thurber et.al6 .,dalam penelitiannya membuat summary matriks berikut yang menunjukkan bahwa pengelolaan migas dengan memisahkan antara Pemerintah sebagai pembuat kebijakan, ada regulatory body, dan perusahaan migas nasional yang berorientasi komersial, serta terbangunnya sinergitas “arm-length relationship”, akan memberikan hasil ideal yang lebih optimal baik dari sisi kinerja operasional, manfaat ke masing-masing institusi dan kinerja menyeluruh kepada perekonomian Negara yang lebih luas. 6. Model atau rezim pengelolaan industri hulu migas Model atau rezim pengelolaan industri hulu migas pada dasarnya hanya dua, yaitu rezim izin (license regime) dan rezim kontrak (contract model). Dalam rezim license, Kontraktor pengelola suatu wilayah kerja diberikan suatu konsesi. Kontraktor memiliki kebebasan sepenuhnya untuk mengelola wilayah kerjanya, mengeksploitasi dan menguras sumber daya yang ada sesuai dengan portofolio perhitungan pengembalian modal untuk memberi keuntungan/ return sebesar-besarnya. Pemerintah tidak campur tangan sama sekali dalam manajemen pengelolaan. Sumber pemasukan bagi Pemerintah semata-mata adalah royalti atau pajak dari para pemegang konsesi. Model ini banyak dianut negara-negara maju, dimana mekanisme 6 Mark Thurber, David Hults, and Patrick R.P Heller : The Limits of Institutional Design in Oil Sector Governance: Exporting the “Norwegian Model”, Program On Energy and Sustainable Development, 2010
  7. 7. 7 pasar sudah berjalan dengan baik, tidak ada distorsi pasar serta teknologi dan sumber daya memiliki keuntungan kompetitif apabila menggunakan sumber daya domestik. Model kedua adalah rezim Kontrak. Dalam model ini, Pemerintah baik secara langsung atau melalui quasi Pemerintah atau melalui Perusahaan Negara yang memegang kuasa pertambangan, terikat aturan main berupa hubungan keperdataan kontraktual dengan Kontraktor pemegang suatu konsesi. Tergantung pada jenis kontraknya, pada umumnya Pemegang Kuasa Pertambangan atau lembaga yang di assigned memiliki kewenangan manajemen pada tataran makro, seperti persetujuan program dan anggaran, manajemen pengelolaan cadangan migas, persetujuan harga dan alokasi gas, serta pengaturan transfer teknologi, sumber daya manusia dan pemanfaatan kapasitas lokal/ nasional. Kepastian berbisnis dan berusaha lebih terjamin pada model ini, karena segala aturan main bisnis pada umumnya dikembalikan kepada ketentuan yang sudah diatur dalam Kontrak. Banyak negara berkembang memilih model ini, dan Indonesia adalah salah satu pelopor yang menjadi acuan dunia. Kontrak Kerja Sama migas adalah kontrak perdata, bersifat jangka panjang yang dibuat oleh Pemerintah serta disetujui oleh pihak Kontraktor migas. Seluruh ketentuan dan syarat-syarat baik untuk pengakuan pendapatan maupun untuk pembebanan biaya telah diatur dalam kontrak kerja sama tersebut. Namun belakangan ini, kontrak kerja sama ini mendapatkan penentangan dari banyak pihak7 Di berbagai kalangan juga terjadi perdebatan, apakah kekayaan badan usaha milik negara (BUMN) adalah kekayaan korporasi atau kekayaan publik. Apabila tunduk kepada hukum publik,maka mekanisme operasional, dan pertanggungjawabannya akan melalui hukum publik dalam domain keuangan Negara. Di sisi lain, bisnis adalah menyangkut kalkulasi, estimasi dan keberanian dalam memanfaatkan peluang yang ada sepanjang telah melalui pertimbangan yang matang dalam pengambilan keputusan, dengan kemungkinan akhir yang tidak selalu beruntung. Kecepatan, ketepatan dan keberanian dalam mengambil peluang merupakan salah satu kunci sukses. Dalam doktrin bisnis, seseorang tidak boleh dipersalahkan atas hasil dari suatu kebijakan yang diambilnya, sepanjang telah dilaksanakan dengan kehati-hatian, profesional, dalam lingkup kewenangan, serta tidak conflict of interest (fiduciary duties) dan dengan pertimbangan yang matang, profesional dan telah mengambil segala upaya yang diperkenankan oleh hukum untuk melindungi kepentingan Perusahaan (business judgment rules)8 . 7. Pilar penyempurnaan Undang-undang migas 7 http://m.energitoday.com/2013/05/18/tak-ada-kepastian-hukum-investasi-sektor-migas-akan- terganggu/ 8 Salah satu studi kasus hukum yang menarik dalam bidang ini, adalah keputusan bisnis korporasi PT. Merpati Indonesia, yang dibawa kepada pengadilan. Bacaan lanjut : HotasiNababan, JanganPidanakanPerdata, (Jakarta, Q Communication, 2012)
  8. 8. 8 Sebagai masukan dan bahan pertimbangan, untuk penyempurnaan UU Migas ke depan, kiranya dapat mengakomodir hal-hal berikut a. Penataan peran (role) secara jelas antara institusi dan pelaku sebagai pembuat kebijakan (policy), ketentuan pelaksanaan (regulatory) dan eksekusi bisnis (commercial). Peran masing-masing ini harus konsisten dan clear-cut untuk memberikan kepastian dan daya saing berbisnis dan berusaha di Indonesia dibandingkan dengan negara-negara tetangga. b. Peningkatan peran dan partisipasi daerah Daerah sejak dari awal harus mendapatkan sebesar persentase tertentu dari first tier revenue berdasarkan kontrak kerja sama. Badan usaha milik daerah/ perusahaan daerah harus mendapatkan Participating Interest dengan kerja sama manajemen dan permodalan oleh Perusahaan Negara. Alokasi pemanfaatan minyak dan gas bumi disesuaikan dengan kebutuhan c. Pengaturan kekhususan (lex specialist) industri hulu migas. Termasuk di dalamnya adalah yang menyangkut pengaturan perizinan, pungutan, dan mekanisme pengelolaan aset. Industri hulu migas adalah Proyek Negara yang didesain dengan model kontrak kerja sama. d. Pengedepanan peran Perusahaan Migas Nasional Negara dalam kegiatan eksplorasi dan eksploitasi, baik di wilayah kerja baru maupun melanjutkan wilayah kerja yang akan habis masa konsesinya. Juga diberi pilihan dan kesempatan pertama (first right of refusal) untuk meningkatkan partisipasinya setelah suatu wilayah kerja memasuki tahapan komersial, untuk memperkuat posisi tawar dan peningkatan cadangan migasnya secara signifikan, dengan memperhatikan kemampuan absorbsi resiko untuk penguatan portofolionya. e. Petroleum Fund. Ini adalah dana yang harus secara langsung disisihkan dan digunakan oleh Kementerian Energi untuk meningkatkan kualitas data dan peta cadangan hidrokarbon, kegiatan penelitian dan peningkatan sumber daya manusia. 8. Kedaulatan Energi – harapan perbaikan ke depan Esensi dari formulasi kebijakan kedaulatan energi – agar implementatif, membumi dan berdaya saing, harus tetap dalam konteks mempertimbangkan hakekat alami industri hulu minyak dan gas bumi. Hakekat industri hulu migas, pada dasarnya adalah : a. Industri yang padat modal, beresiko tinggi serta memerlukan teknologi dan keahlian teknis dan managerial yang tinggi. b. Kegiatan untuk eksplorasi dan eksploitasi sumber daya alam tidak terbarukan, karena itu upaya eksplorasi untuk menemukan cadangan pengganti adalah jauh lebih penting dari pada upaya menaikkan produksi (reserve replacement ratio policy). c. Industri yang berdimensi jangka panjang. Pemenuhan target atau Key Performances Indicators jangka pendek seperti target produksi tahunan untuk APBN, tetapi harus diarahkan kepada ketahanan energi serta penggerak roda ekonomi yang bersifat makro.
  9. 9. 9 d. Para pelaku industri hulu migas meliputi jurisdiksi lintas negara, karena itu penghormatan terhadap aturan dan kontrak yang telah dibuat sebelumnya harus tetap terjaga dan terproteksi , untuk merawat dan meningkatkandaya saing nasional, prediktibilitas dan kondusivitas berbisnis dan berusaha, serta untuk penguatan akuntabilitas dan tata kelola (governance) industri hulu migas. e. Industri dengan pasar persaingan tidak sempurna. Karena sifatnya yang padat modal, padat teknologi, high risk, maka terdapat barrier alami bagi para pemain baru untuk masuk di industri hulu, maupun industri penunjangnya. Karena itu harus ada afirmasi kebijakan Pemerintah untuk meningkatkan daya saing perusahaan nasional, menengah dan kecil untuk dapat berpartisipasi dalam mendukung kegiatan industri hulu, hingga tumbuhnya industri hilir. Kedaulatan energi di sektor hulu migas adalah kewenangan melekat (embeded and unchallengable right) dari pengelola kebijakan energi untuk menentukan arah, kebijakan dan MANAJEMEN pengelolaan suatu kontrak kerja sama migas dalam bentuk yang konkrit, dengan tetap memastikan : a. Kepemilikan sumber daya alam dan cadangan migas ada pada negara, sampai titik penyerahan (point of transfer). Negara memiliki bargaining position yang lebih kuat terhadap alokasi, monetisasi dan komersialisasi cadangan migasnya. b. Manajemen Operasi (Penentu kebijakan utama dalam hal program dan anggaran, monetisasi suatu lapangan migas, manajemen transfer keahlian dan teknologi, alokasi migas, kebijakan harga, kebijakan sumber daya manusia, optimalisasi kapasitas nasional), penetapan standar operasi TETAP ada di TANGAN Pemerintah atau Lembaga Khusus atau Perusahaan Negara yang dibentuk secara khusus oleh Pemerintah untuk mengimplementasikan kebijakan Pemerintah. c. Investor migas harus dimaknai dalam konteks yang pada dasarnya adalah para Kontraktor yang diundang dan diajak bekerja sama oleh Pemerintah melalui institusi yang dibentuknya di wilayah hukum pertambangan migas. Mereka hendaknya tetap terbatas memiliki perlindungan kepentingan ekonomi atas modal dan teknologi yang ditanamkan, dengan tetap tunduk pada kebijakan umum Pemerintah. B. Penutup Model bentuk tata kelola industri migas ke depan yang akan dipilih oleh bangsa ini, diharapkan tetap pada memiliki roh Kedaulatan Energi dalam bentuknya yang konkrit, yakni memastikan bahwa MANAJEMEN Kontrak Kerja Sama migas, tetap di tangan Pemerintah atau Badan/ Perusahaan Negara yang khusus dibentuk Pemerintah untuk tujuan itu. Semoga para pemangku kepentingan di berbagai lapisan, diberi kedewasaan, kearifan dan kematangan serta kenegarawanan dalam merumuskan Undang-undang Migas yang bermartabat, membumi dan visioner. Sumber daya alam migas adalah karunia Tuhan kepada bangsa dan Negara ini. Karunia tersebut akan menjadi berkah lintas generasi bangsa kita untuk transformasi ekonomi dan pembangunan yang jaya dan unggul. Kita kawal !!!. Jakarta, 25 Sept. 2013

×