Spending review

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Spendi review a cura del Prof. Francesco Verbaro

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Spending review

  1. 1. amici di marco biagi associazione per la cultura riformista Position paperstrumenti e criteri della spending review
  2. 2. SINTESI Il presente dossier è stato redatto sulla base dellidea guida della RESPONSABILITÀ dellefunzioni politiche e dirigenziale nelle pubbliche amministrazioni, ciascuna nel proprio ambitodi competenza. I conseguenti criteri prioritari sono: 1) ladozione generalizzata della contabilità economica per centri di costo, riconciliata con lacontabilità finanziaria, al fine di rendere quantificabili gli obiettivi degli atti di indirizzo,sollecitare una gestione responsabile e misurabile, favorire comparazioni, migliorare i controlliinterni ed esterni; 2) lattuazione del federalismo fiscale, a partire dagli atti previsti per lanno in corso edanticipando quelli per il prossimo anno, in modo da disporre quanto prima dei costi standardper la sanità e dei fabbisogni standard per le municipalità; 3) la definizione quanto più estesa nelle Amministrazioni di costi standard e prezzi diriferimento; 4) una radicale deregolazione degli adempimenti, sostituendoli con la responsabilitàsanzionata e vigilata delle persone fisiche e giuridiche tenute ai comportamenti disposti dalleleggi; il ridimensionamento delle funzioni pubbliche sulla base di soluzioni nel segno dellasussidiarietà orizzontale; 5) il completamento della digitalizzazione delle funzioni pubbliche; 6) la trasparenza totale come strumento di partecipazione al governo e diresponsabilizzazione dei vertici politici e amministrativi delle istituzioni. In base a questi criteri si può tempestivamente attuare una solida e diffusarazionalizzazione delle funzioni centrali e decentrate dello Stato, delle Agenzie e degli entipubblici, delle Regioni, dei loro enti strumentali e delle loro società partecipate, dei servizisocio-sanitari regionali, del trasporto pubblico locale, degli Enti Locali e loro partecipate. Inparticolare deve essere assunto lobiettivo di ridurre drasticamente i centri di costo e le sedifisiche riorganizzando le funzioni con particolare riguardo a: - ospedali marginali - aziende del trasporto pubblico locale - sedi universitarie decentrate - uffici periferici dello Stato - servizi di back office e di funzionamento delle forze di polizia - agenzie fiscali Il pubblico impiego deve essere ridotto nella dimensione degli occupati, ricondotto arapporti di lavoro coerenti con le funzioni, remunerato anche in relazione ai risultati dellariorganizzazione. Potremmo dire: meno dipendenti, meglio remunerati. Decisive sonolattuazione della mobilità, anche unilaterale, e la migliore ricollocazione delle risorse umane,anche attraverso processi di formazione mirata, rispetto ad un settore pubblico più sostenibilefinanziariamente e più produttivo. Roma, 4 giugno 2012 3
  3. 3. *Questo paper è stato redatto con il contributo di:Carlo Conte, Angelo Lino Del Favero, Filippo Mazzotti,Stefano Parisi, Maurizio Sacconi, Antonella Valeriani, Francesco Verbaro 4
  4. 4. La spending review in Italia: ripartire dalle funzioni per ridurre i costi e ridisegnare i servizi in unottica di responsabilità federalePremessa La razionalizzazione della spesa richiede prioritariamente una riflessione sulle funzioni equindi una razionalizzazione delle stesse rispetto ai compiti che il pubblico può e deve oggiesercitare, tenendo conto delle compatibilità di finanza pubblica e della domanda di servizisociali. Il caso Italia richiede unattenzione non solo riferita allefficienza della spesa, comesembra finalizzato da ultimo il DL 52/2012 ("Disposizioni urgenti per la razionalizzazione dellaspesa pubblica"), ma anche sulla corretta allocazione delle risorse in relazione alle funzioni,agli interventi e allefficacia degli stessi. Il ridisegno delle funzioni tocca naturalmente il tema dei rapporti tra poteri pubblici epoteri privati e quindi della funzione allocativa e distributiva di risorse pubbliche svolta daparte delle istituzioni. Il fallimento dei Paesi occidentali è anche il fallimento nella capacità digestire fenomeni speciali e complessi in maniera efficiente, senza moltiplicare inutilmente icentri di spesa e ridurre le risorse da destinare ai servizi. Il nostro paese, in particolare dalla metà degli anni 80 in poi, ha conosciuto una crescitaesponenziale del polimorfismo e policentrismo amministrativo che ha portato ad accrescere icosti del funzionamento e a ridurre le risorse destinate ai servizi e quindi alloutcome. Dallametà degli anni 90 il numero delle pubbliche amministrazioni, ivi compresi enti strumentali(enti, agenzie, Ato, consorzi, unioni) e soggetti partecipati, aumenta del 30%; i procedimentiamministrativi vengono frammentati tra più centri amministrativi; cresce il personale a tempoindeterminato (fino a 3.400.000 u.), ma soprattutto il personale assunto con contratti di lavoroflessibili (circa 400.000 unità); crescono gli affidamenti agli esterni e la creazione di soggetti inhouse. In poche parole si ha una crescita interna ed esterna del perimetro della spesa pubblica,destinando in tal modo gran parte delle risorse pubbliche al funzionamento invece che aiservizi. Si perde il riferimento alle funzioni: circa la titolarità delle stesse e le risorse daattribuire alle stesse. Le tipologia di spese di funzionamento hanno riguardato in particolare lespese per il personale, gli immobili e utenze e gli organi; ciò ha contribuito a rendere la spesacorrente particolarmente rigida e a comprimere la spesa destinata ai servizi e quella perinvestimenti. Prima ancora che un "sovraccarico di governo pubblico" si è avuta una crisi dainefficienza, dovuta alla scarsa cultura manageriale presente nellamministrazione italiana eallapproccio "proprietario" nella gestione delle risorse pubbliche. Non si tratta quindi di avere come ambito di azione di un profondo processo di revisionesolo larea trasversale del funzionamento, ma i diversi settori di riferimento (giustizia, lavoro,ambiente, infrastrutture e territorio, sviluppo, formazione, et). Pertanto appare necessariopartire dalle funzioni pubbliche necessarie e da come queste debbano essere esercitate(direttamente o indirettamente, attraverso soggetti pubblici o privati) per poi individuare lerisorse da assegnare, anche in base alla compartecipazione del soggetto privato e ad unmodello di sussidiarietà orizzontale programmato. Sullimpiego e allocazione delle risorsepubbliche assume una grossa rilevanza il tema della sussidiarietà orizzontale e del livello diresponsabilizzazione del cittadino utente in settori del welfare come le politiche per laformazione, per loccupazione, i servizi sociali o la sanità. 5
  5. 5. A rendere maggiormente complesso il ragionamento e la riflessione sulle funzionipubbliche del nostro Paese è la scelta effettuata di trasferire competenze dallo Stato alle regionie agli enti locali, prima con il decentramento a costituzione invariata e poi con la modifica alTitolo V della Costituzione (il federalismo). Questo ha portato a frammentare, dato lassettoderivato dallart. 117 della Costituzione, le funzioni tra i diversi livelli di governo, rendendospesso meno efficaci gli interventi pubblici e al contempo più costosi. La parcellizzazione dellefunzioni tra diversi enti, portatori di specifici interessi, ha fatto lievitare incredibilmente lareacomplessiva addetta al funzionamento e allautogestione sottraendo risorse ai servizi, nelnome di una rappresentatività e specificità di una pluralità di interessi collettivi, che lasciava ilpasso di fatto agli interessi autoreferenziali degli enti e dei loro vertici. Mentre crescevano,infatti i livelli di governo regionali e locali, con le loro articolazioni, il livello centrale diGoverno non diminuiva ma anzi aumentava di peso. Lo stesso d.lgs. 300/99, che avevaprevisto una riduzione dei ministeri e l’accorpamento di tutti gli uffici periferici delleamministrazioni centrali dello Stato, viene subito accantonato nel 2001 per dare spazio allanascita di diversi ministeri con e senza portafogli. Per questo, per razionalizzare il settore pubblico occorre procedere partendo da alcunefunzioni e non solo dai capitoli di spesa. Si tratta di operare una spending review "storica", dipassaggio epocale, volta paradossalmente a dare rilevanza più al ridisegno organizzativo dellefunzioni core che ai conseguenti e necessari risparmi. Il compito di mettere in atto misure tese a riorganizzare e rendere più efficiente la spesapubblica italiana, ha in Europa interessanti precedenti. In realtà un numero sempre più nutritodi Paesi delleuro ha negli ultimi anni provveduto a mettere in atto programmi di valutazionesistematica della spesa pubblica e di periodica revisione e riorganizzazione delle finanzestatali: Regno Unito, Finlandia, Olanda già dalla seconda metà degli anni 90, e piùrecentemente Irlanda, Danimarca e Svezia. Lesempio più utile sembra essere quello ultradecennale del governo britannico, che nelleprime considerazioni sulla propria esperienza nel rapporto di "spending review" del 2010 -avendo sempre come obiettivo principale quello di rendere più efficiente e meno costosa lafinanza statale - identifica da una parte (e in primo luogo) le priorità di spesa, con unsignificativo sostegno (tra laltro) alla scuola e alle università, e dallaltra il recupero dellesomme necessarie attraverso la riduzione o eliminazione delle erogazioni inutili, inefficienti osemplicemente obsolete. Il Ministero del Bilancio britannico, con la collaborazione di appositeistituzioni statali, nel portare avanti il programma permanente di revisione, si avvale diindicatori (frutto di lunghe e accurate analisi sui dati statistici più rilevanti ai fini della spesa)che vengono periodicamente reiterati, con lo scrupoloso monitoraggio di revisori esterni(auditing della revisione). LItalia da qualche hanno ha avviato degli approfondimenti sullaspending review attraverso commissioni e gruppi di lavoro, ma le difficoltà nelloperare sceltedi revisione radicale della spesa e le crisi finanziarie che hanno caratterizzato lultimo decenniohanno portato a privilegiare, in condizioni di urgenza, spesso i tagli lineari che i processi direvisione della spesa.1. Evoluzione e caratteristiche della spesa pubblica in Italia La storia del risanamento italiano, a partire dall’aggancio al gruppo di testa della monetaunica nella seconda metà degli anni ’90, è la storia della incapacità di fare tesoro deirilevantissimi risparmi di spesa per interessi passivi. Se la riduzione strutturaledell’indebitamento a partire da allora si è tradotta in un ridimensionamento degli investimenti 6
  6. 6. pubblici ed in una crescita della pressione fiscale ciò è dovuto alla sistematica erosione di queirisparmi da parte della spesa corrente primaria. Rispetto al 1996, ultimo anno precedente la verifica dei parametri di Maastricht, il risparmiodeterminato dai minori interessi passivi è di 6,6 punti percentuali del Pil (oltre 100 miliardi €correnti), mentre la spesa corrente totale lorda è scesa solamente dell’1,4. Accanto alla riduzione degli investimenti che costituisce ormai un risparmio acquisito estrutturale, ammesso che di “risparmio” effettivamente si tratti, l’unico strumento per“chiudere i buchi” e più in generale per colmare la distanza con gli obiettivi programmatici dideficit rimane quello dell’inasprimento del prelievo. Questo è ciò che accaduto nel 1992/93 conun salto dell’1,6% della pressione fiscale rispetto al 1991, e poi nel 1996/97 con un ulteriore1,5%, e di nuovo negli anni recenti con un primo salto nel 2008/2009, ed un secondo di ben 2,6punti programmato per il 2012. La ragione del ricorrente rituale delle manovre annuali, in definitiva, risiede interamentenella qualità delle manovre stesse, per il vero stimolate anche da regole ed obiettivi europeieccessivamente orientati agli obiettivi annuali di saldo ed affatto propensi a tener conto dellaqualità delle manovre e del loro respiro temporale. Le manovre correttive italiane sono semprerispettate ma mai definitive proprio perché le manovre stesse, con il consueto mix di maggiorprelievo e minori investimenti, hanno determinato minor crescita, ed il mancato accento sulleriforme strutturali ha fatto ‘sì che i fattori alla radice degli squilibri continuassero ad operare,rendendo necessarie puntuali correzioni. L’Italia ha quasi sempre realizzato gli obiettivi annuali di deficit ed ha conseguito negliultimi venti anni avanzi primari cumulati per circa il 54% del Pil. Ad essi si aggiungonoproventi da privatizzazioni, a seconda delle stime, fra il 10% e il 15% del pil. Proventiimpiegati, con l’eccezione delle cartolarizzazioni immobiliari, per il buyback del debitopubblico. Ma nonostante tali risultati macroscopici il debito è sostanzialmente lo stesso di ventianni fa, crescendo in rapporto al PIL, e, per giunta, garantito da un patrimonio che ha via viaperso le sue componenti di maggior qualità che avrebbero potuto assicurare, inoltre,consistenti entrate correnti da dividendi connessi alle partecipazioni statali, puntualmentesostituite da entrate fiscali. Senza un intervento deciso sulla spesa corrente primaria il copione è destinato a ripetersi econ esso lo stato di emergenza italiano che varia di intensità con le oscillazioni dellacongiuntura, ma sembra non dover cessare mai. Nel suo ambito occorre, tuttavia, discernerefra la componente di flussi finanziari e quella dovuta alla produzione diretta dei servizi. Nel primo caso l’ambito principale è quello delle prestazioni sociali in denaro. E’, questa, lavoce che rispetto all’anno di riferimento 1996 ha eroso 2,8 dei 6,6 punti di risparmio perinteressi. In questo caso, con la sola rilevante eccezione del “passo indietro” pensionistico del2007, non si può parlare di eccesso di generosità legislativa quanto di eccesso di timidezza odifetto di tempestività nell’intervenire su voci di spesa composte in buona parte di entitlement esoggette ad una crescita strutturale dovuta a cause, dalla struttura demografica nel caso dellepensioni alla congiuntura economica, che sono indipendenti dalla volontà del legislatore. Nel secondo caso l’ambito di riferimento è dato, in sostanza, dalla somma della spesa per ilpersonale e per l’acquisto di beni e servizi, ed è a questo settore che occorre imputare almenoun altro 1,4% di crescita della spesa corrente rispetto al 1996. In realtà, tuttavia, la crescita èmaggiore e collocabile attorno ai due punti del Pil, dal momento che nel ’96 la spesa perstipendi inglobava i contributi sanitari dei dipendenti pubblici, successivamente sostituiti dallacosiddetta Irap pubblica. Il confronto con il primo anno “a parità di legislazione”, il 1998,suffraga questa interpretazione. 7
  7. 7. Il confronto con il 1996, al netto dei contributi, indica come la spesa per il personale sia solomarginalmente responsabile della crescita: 0,1% del pil. Si registrano, tuttavia, dinamichemolto divergenti fra comparti, che meritano di essere approfondite: in termini nominali laspesa del complesso delle amministrazioni pubbliche fra il 1996 e il 2010 è cresciuta del 56%;quella dello Stato centrale del 46%; quella delle regioni, al netto della sanità, dell’86%; quelladella sanità e quella delle province, entrambe del 78%; quella dei comuni del 36%. E’ difficile, tuttavia, discernere quanto di tali divergenze sia da riferire a modifichenell’assetto istituzionale (il buon risultato dei comuni suggerisce il contrario), quanto a crescitadel livello dei servizi, e quanto ad efficienza produttiva a parità di servizio. Si tratta diconsiderazioni per le quali l’esperienza personale di ciascuno può essere più utile dell’esamedelle cifre. La medesima considerazione vale, ma per valori ben più elevati, per il comparto degliacquisti, nel quale la crescita della spesa rispetto al 1996 è prossima ai due punti del Pil. Iltotale degli acquisti della pa cresce in quindici anni del 101%. Tale esito, tuttavia, è il prodottodi un +147% nel comparto sanitario che copre circa la metà del totale (69 miliardi su 137 nel2010) e da dinamiche di altro segno negli altri livelli istituzionali (+72% per lo Stato, +106% perle regioni, +182% per le province, +64% per i comuni). Anche in questo caso è difficile discernere le ragioni di andamenti così difformi, soprattuttonel comparto sanitario la cui spesa, al pari di quella pensionistica, è altamente influenzatadagli andamenti demografici. Rispetto alla spesa per il personale, inoltre, va tenuto conto dicome la spesa per acquisti sia in qualche caso indice di un maggior ricorso all’outsourcing edoccorre, perciò, chiedersi se lo svantaggio da crescita degli esborsi, non sia a volte compensatodalla minor strutturalità della spesa stessa rispetto a quella per il personale interno. Non si puòtuttavia non notare come, se si trattasse di una regola generale, l’andamento della spesa perpersonale e di quella per acquisti dovrebbero essere complementari. Nel caso italiano, alcontrario, vi sono comparti (Stato e Comuni) che registrano crescite inferiori alla media inentrambe le voci, ed altri che fanno registrare valori di segno opposto. La revisione della spesa appare, dunque, necessaria, soprattutto in un’ottica strutturale. Inchiave immediata, infatti tutto può essere utile per scongiurare gli incombenti inasprimenti delprelievo. In una prospettiva più ampia, al contrario, valgono per le riduzioni le stesseconsiderazioni avanzate a proposito degli aumenti: occorre discernere dove finisca ilguadagno di efficienza organizzativa, che è dato tecnico, e cominci la riduzione del servizio,che è dato politico, e perciò difficilmente affrontabile in sede sostanzialmente amministrativa.2. Gli strumenti e i percorsi È chiaro che i processi di spending review ancor più dei processi di performance review ,attinenti alla efficienza della spesa e quindi ad organizzazione invariata, richiedono tempiadeguati di revisione della macro organizzazione e di ridistribuzione e ridisegno dellefunzioni, poco compatibili temporalmente con i fabbisogni finanziari di breve periodo impostidal fiscal compact. Occorre però, nelladottare le manovre urgenti per migliorare i saldi, nonabbandonare processi di riorganizzazione e di ridisegno del perimetro pubblico di caratterestrategico. Il vincolo esterno va sfruttato non solo per contenere temporaneamente la spesa, maper avviare processi di ristrutturazione e ridisegno del perimetro della spesa pubblica. Ladebolezza dello Stato sta anche qui, nel non avere una forza propria per avviare un processo dimodernizzazione e nellattendere vincoli e spinte dallesterno, se non addirittura ad eluderle. 8
  8. 8. La revisione organizzativa Il decentramento amministrativo a costituzione invariata e il pluralismo organizzativo cheesplodono come fenomeno in particolare dagli anni 90 non solo non soddisfano lesigenza diassicurare una maggiore efficacia e specializzazione allintervento pubblico, ma genera unincremento della spesa e sovente unincertezza sulle competenze e sullerogazione dei servizi.Al contempo a partire dal 2001, lesigenza di assicurare un forte coordinamento degliinterventi a livello centrale (vedi settore agricoltura, sviluppo, sanità, lavoro) e poi gli obblighicomunitari in materia di controllo della spesa hanno portato a rafforzare le strutture centrali,aumentando il numero delle direzioni generali (dal 2001 al 2006 aumentano da 348 a 506), enon facendo però decollare quelle funzioni di coordinamento e monitoraggio tipiche delcentro in un assetto federale. Se nel 1999 vengono emanati due decreti legislativi (d.lgs. 300 e303 del 1999) per ridisegnare i ministeri e la Presidenza del Consiglio dei ministri in un’otticafederale, diminuendo il numero e la dimensione della struttura, dal 2001 si assiste ad uncrescendo di ministeri con e senza portafogli e delle relative direzioni generali. La stessa scelta,effettuata con gli stessi decreti legislativi, di accorpare gli uffici periferici delle amministrazionicentrali dello Stato presso gli UTG (uffici territoriali del Governo) viene sospesa e bloccatadalle resistenze di tutte le amministrazioni interessate. Dalla metà degli anni 90 al 2008 siregistra un lieve aumento del personale, ma al contempo una crescita delle strutture, unaumento delle partecipate e del loro personale (dal 1999 al 2009 del 30% dati Istat-Unioncamere), un incremento delle esternalizzazioni e degli investimenti nelle ICT. Fenomeniche avrebbero dovuto portare ad una revisione organizzativa e ad una razionalizzazione e cheinvece sono stati tutti avviati in una logica incrementale e aggiuntiva. Diversi sono gli ambitiche potrebbero essere interessati da processi di spending review, sia con riferimento allepolitiche di settore sia con riferimento allarea del funzionamento. Ricordiamo come lart. 01 del DL 138/2011 abbia previsto ladozione di un programma "perlintegrazione operativa delle agenzie fiscali, la razionalizzazione di tutte le struttureperiferiche dellamministrazione dello Stato e la loro tendenziale concentrazione in un ufficiounitario a livello provinciale, il coordinamento delle attività delle forze dellordine, ai sensidella legge 1º aprile 1981, n. 121, laccorpamento degli enti della previdenza pubblica, larazionalizzazione dellorganizzazione giudiziaria civile, penale, amministrativa, militare etributaria a rete, la riorganizzazione della rete consolare e diplomatica." Inoltre, sempre lostesso decreto, ha previsto " il programma, comunque, individua, anche attraverso lasistematica comparazione di costi e risultati a livello nazionale ed europeo, eventuali criticitànella produzione ed erogazione dei servizi pubblici, anche al fine di evitare possibiliduplicazioni di strutture ed implementare le possibili strategie di miglioramento dei risultatiottenibili con le risorse stanziate". Gli obiettivi sono già previsti dalla normativa vigente e percerti versi lo sono anche i criteri. Serve accelerare in tal senso i processi di riorganizzazionecome è avvenuto ad esempio nellambito degli enti previdenziali. Si ricorda, ad esempio, checon il DL 78/2010 sono state introdotte disposizioni (art.7) che hanno previsto laccorpamentodellIspesl e Ipsema nellInail, dellIpost nellInps, dellEnam nellInpdap, dello Ias nellIsfol edellEnte nazionale di assistenza e previdenza per i pittori e scultori, musicisti, scrittori edautori drammatici (Enappsmsad) nellEnpals. Inoltre, con lart. 8 dello stesso decreto legge78/2010 si è prevista la costituzione di poli logistici integrati nellarea delle amministrazioni delwelfare, per ridurre i costi di funzionamento degli uffici periferici. 9
  9. 9. La contabilità economica e la trasparenza sui bilanci Uno strumento che certamente è mancato pur se previsto dalla normativa vigente è quellodella contabilità economica e per centri di costo da adottare non come ulteriore adempimentoamministrativo, ma come strumento di governo del bilancio e della spesa. Scopo di questo impegno era il tentativo di ottimizzare da un lato la decisione di bilancioper renderla più snella e di agevole lettura; e, dall’altro, di identificare un percorso agile ecompiuto per rivedere il sistema delle decisioni assunte e, quindi, degli oneri preventivati, allaluce dell’andamento del ciclo economico e dei costi dei servizi stabiliti. I prodromi di tali riflessioni si concretizzavano nel bilancio per funzioni e per programmi enella contabilità economica applicata al sistema pubblico: essi si rinvengono, dapprima, nellaLegge n. 421 del 1992 (Legge Amato o Finanziaria bis), e, poi, in un fondamentale attonormativo emesso in base alla delega in quella contenuta, e cioè nel Decreto Legislativo n. 29del 1993. L’avvio di tali innovazioni veniva stabilito in via sperimentale e doveva (voleva)essere portato in breve termine a regime. Il tempo breve nel sistema pubblico, però, non ha il significato keynesiano, e solo nel 1997 –con la legge 94/1997 e con il D.lgs 279/1997 – il cambiamento della struttura del bilancio trovauna prima riforma: il bilancio viene strutturato per ministeri, centri di responsabilità e unitàprevisionali e viene prevista l’attuazione della contabilità economica con un piano unico deiconti per tutte le Amministrazioni Pubbliche. Il Bilancio dello Stato per l’anno 1998 viene presentato con l’impostazione descritta acarattere vincolante, recando peraltro in allegato l’espressione dei valori secondo le funzionidello Stato a titolo informativo. La contabilità economica viene attuata dall’anno 2000,ponendo in essere il Budget dello Stato per il medesimo anno e conseguentemente lerilevazioni contabili di gestione. Bisogna attendere la Legge 196 del 2009 affinché il Bilancio per Funzioni e per Programmidiventi a tutto titolo oggetto di approvazione legislativa da parte del Parlamento, fermorestando, però, il carattere solo informativo del Budget dello Stato. Permane – e con maggiorrilevanza – il carattere finanziario di tale bilancio e si specifica la tendenza alla redazione delsolo Bilancio di Cassa. Il Budget economico e le connesse rilevazioni prendono il ruolo di "Cenerentola" e vengonorelegate a compendio pur rappresentando l’anello di congiunzione diretto con la contabilitàeconomica nazionale e, quindi, il mezzo più diretto per la costruzione dei valoridell’Indebitamento Netto. Siamo ormai nel presente 2012: la spending review non è stata mai attuata e solo ora sicomincia ad applicarla; e la contabilità economica - che la stessa revisione delle spese avrebbedovuto e potuto supportare – viene considerata un fardello o al più un adempimento. Epensare che era stata concepita per essere applicata a tutte le Amministrazioni Pubbliche inuna logica di decisioni di convenienza tra il perpetrare al loro interno certi servizi ovvero diloro esternalizzazione. 10
  10. 10. Cosa fare oggi in materia? • Applicazione integrale della Contabilità Economica (anche analitica) a tutte le Amministrazioni Pubbliche; • Declaratoria di coniugazione della Spendig Review e della Contabilità Economica; • Effettuazione dei “tagli di Bilancio” solo previa verifica dei risparmi di costo; • Programmazione strategica e valutazione del management solo su dati di contabilità economica. • Attivazione dell’AIR – analisi di impatto della regolamentazione da integrare nelle relazioni tecniche alle nuove iniziative di spesa. Un dato che certamente è mancato e che ha portato a prevedere attraverso la leggecostituzionale 1/2012 una commissione indipendente sui bilanci è quello della trasparenza eaccessibilità dei documenti di finanza pubblica. Troppe volte i debiti e le situazioni di dissestosono stati scoperti con numerosi anni di ritardo; spesso i bilanci sono rimasti oscuri e incertinonostante tutti i controlli e le certificazioni formali; sovente la programmazione strategica egestionale è stata scollegata dalla programmazione finanziaria. Il principio della trasparenza,affermato per la prima volta con l’art. 11 del d.lgs. 150/2009, stenta ad affermarsi soprattutto inrelazione ai documenti e alle informazioni più importanti degli enti. Il processo diresponsabilizzazione innanzi tutto sulle risorse finanziarie non trova affermazione, anche acausa della scarsa trasparenza con la quale vengono allocate e spese le risorse. Vi è un aspettodi contabilità economica e di lettura economica dei bilanci, ma vi è anche il tema dellatrasparenza e leggibilità dei documenti finanziari. Ecco perché da questo punto di vistal’inventario di fine mandato così come l’indipendenza degli organi di revisione possonoinnescare un meccanismo trasparente e certo di gestione delle risorse pubbliche. Tutto il ciclo della programmazione e di assegnazione degli obiettivi, connesso alla riformadel bilancio degli anni ’90, rimane sulla carta, così come il sistema di valutazione delladirigenza. La mancanza di dati utili, economici e non finanziari, e il non utilizzo dei pochi datidisponibili hanno impedito l’avvio di un processo reale di programmazione e allocazioneefficiente ed efficace delle risorse. La mancanza di analisi e benchmark sulla base dei qualirivedere la spesa ha lasciato lo spazio alla logica dei tagli lineari deresponsabilizzando verticipolitici e vertici amministrativi. Il non affermarsi della contabilità economica e del controllo digestione porta ad una applicazione teorica ed astratta del new public management in Italia. Leproposte e gli interventi sull’open data costituiscono un’occasione per rendere trasparente lagestione delle amministrazioni pubbliche già a monte, sui documenti di programmazionefinanziaria, e non a valle, su alcune singole voci di spesa. Le valutazioni sull’inefficienza esull’inefficacia delle politiche devono coinvolgere già i cittadini, soprattutto in un’otticafederale, e per questo riteniamo che occorra spingere sulla previsione di espliciti obblighi sullatrasparenza sui dati relativi alla spesa pubblica come è avvenuto negli Usa con il Freedom ofinformation act (Foia). La gestione delle risorse umane nei processi di riorganizzazione La contrattualizzazione del rapporto di lavoro con le pubbliche amministrazioni non ci haconsegnato una gestione delle risorse umane moderna e aziendale nelle pubblicheamministrazioni. La figura del datore di lavoro pubblico, come fictio iuris, non è decollata acausa di una figura dirigenziale debole che ha scelto il compromesso con una politica invasiva 11
  11. 11. e un sindacato man mano fortemente arroccato nel pubblico impiego, piuttosto che cogliere lasfida della riforma del lavoro pubblico e della riforma generale degli anni 90. La cattivagestione della contrattazione da parte delle pubbliche amministrazioni non ha solo portato adun incremento delle retribuzioni dal 1998 al 2008 superiore a quelle dei lavoratori del settoreprivato, ma ha reso soprattutto rigida la gestione del personale e non ha introdotto queglistrumenti che servirebbero ad esigere la prestazione lavorativa in luogo diverso e a favorire unutilizzo della mobilità e ricollocazione del personale, come strumenti ordinari di gestione enon come episodi eccezionali e da scongiurare. Pertanto pur in un processo di grandi ristrutturazioni e cambiamenti le risorse umane sonorimaste di fatto immutate rispetto alle esigenze organizzative ed istituzionali, che venivanosoddisfatte con strumenti aggiuntivi e forme più o meno forti di esternalizzazione. Sarebbe, oggi più che mai, necessario individuare degli strumenti di flessibilità interna eprocedere ad una mappatura delle competenze, prevedendo la necessaria riconversione eriqualificazione del personale. Un ridisegno delle funzioni e del perimetro della spesa pubblicarichiede uno strumentario adeguato per una gestione flessibile e produttiva delle risorseumane. Si tratta di ridistribuire il personale sulla base dei profili attuali e di riconvertire ovepossibile le professionalità non più necessarie. Servono tabelle di equiparazione per la mobilitàintercompartimentale, lesigibilità delle prestazioni in luogo diverso dallabituale in manierasemplificata, lobbligo di porre in mobilità il personale in eccedenza e conseguenteresponsabilità anche del vertice politico in caso di inadempimento. Usare il fondodellaccessorio per favorire la ricollocazione e riconversione dei profili, alimentato da unaquota dei risparmi derivanti dai processi di razionalizzazione. Chiaramente la gestione delle risorse umane deve essere guidata da processi e da sceltestrategiche relative alle funzioni pubbliche e ai programmi e che devono interessare la macroorganizzazione. Assurdo parlare, come spesso accade, di assegnazione di personale, dimobilità collettiva o di licenziamento per giustificato motivo economico senza avere avviatodei processi di riorganizzazione. Nellattuale contesto economico/finanziario vi è lo spazio per attivare anche nel settorepubblico delle moderne relazioni sindacali in grado di valorizzare il coinvolgimento delle partiin un processo di salvaguardia delle funzioni e di ridisegno del settore pubblico ormainecessario. Non si tratta più di ottenere forme defatiganti di partecipazione sindacale susingoli atti, ma di condividere lidea generale del settore pubblico dei prossimi decenni e iprocessi di adeguamento necessari. Lo stesso secondo livello di contrattazione, pur in uncontesto di rigore finanziario, potrebbe costituire uno strumento di flessibilità utile peraccompagnare fenomeni di ristrutturazione e ridisegno delle istituzioni. Le amministrazioni dovranno intanto applicare per i prossimi tre anni le disposizioni dirazionalizzazione contenute nel decreto legge 78/2010, nel decreto legge 98/2011 e nel decretolegge 138/2011; misure in parte diverse per comparto e per livello di governo. Se leamministrazioni centrali dello Stato saranno tenute nei prossimi mesi a razionalizzare i propriuffici periferici, a rivedere in riduzione gli organici, accorpare gli enti previdenziali, et., oltre asperimentare la spending review, per gli enti locali si prevedono maggiori limiti in materia diassunzioni, linclusione delle spese di personale delle partecipate nei vincoli di riferimento, larazionalizzazione delle partecipate, la realizzazione di unioni per i comuni sotto i 1.000abitanti, nonché la gestione associata delle funzioni fondamentali per i comuni da 1.000 a 5.000abitanti. A questo, inoltre, occorre aggiungere per gli enti locali gli effetti dei tagli aitrasferimenti e gli obiettivi del patto di stabilità. 12
  12. 12. Il quadro è tale quindi da richiedere piani di razionalizzazione strutturali e nuovi modelli digestione. Per questo occorre pensare ad alcune soluzioni organizzative e logistiche che già datempo le amministrazioni avrebbero potuto adottare e che invece o sono rimaste sulla cartaoppure hanno trovato unapplicazione distorta e inefficiente. Lesempio classico e oggi più evidente è dato dalla gestione del personale, una funzioneinterna resa sempre più complessa dallevolversi del quadro normativo e che assorbe molteenergie e personale allinterno delle singole amministrazioni. Il paradosso è dato dal fatto chenon solo ogni amministrazione ha un proprio ufficio per il personale, ma spesso ogni settore,dipartimento o direzione ha a sua volta una propria struttura dedicata. Unarea questa chepotrebbe essere certamente esternalizzata e gestita in forma associata, migliorando cosìlefficienza ma anche la qualità dei servizi. Nellambito della gestione del personale è possibilead esempio ricorrere alle agenzie per il lavoro, che sono portatrici di un know how di rilievonel settore della gestione delle risorse umane; questo consentirebbe alle amministrazioniinteressate di liberare seriamente il settore pubblico da una serie di incombenzeamministrative. Già lart. 74 del DL 112/2008 aveva individuato i criteri di riorganizzazione eriduzione degli organici con particolare riferimento alla concentrazione dellesercizio delle funzioniistituzionali, attraverso il riordino delle competenze degli uffici e allunificazione delle strutture chesvolgono funzioni logistiche e strumentali. Ma alla fine tutte le amministrazioni, paradossalmente,hanno proceduto al semplice taglio lineare. Tanti altri esempi si possono fare, spesso supportati da una esplicita previsione normativa:dallufficio relazione con il pubblico allufficio disciplinare, dallorganismo di valutazione allagestione del sito internet, nonché alla gestione dei bilanci e degli appalti. Ma pur in presenza di una esplicita previsione normativa, le amministrazioni hanno semprepreferito gestire attraverso un proprio ufficio o settore oppure realizzarci persino delle societàin house. Unaltra area da aggredire inoltre è quella della razionalizzazione degli immobili diproprietà e in locazione. Il blocco delle assunzioni per anni, i processi di semplificazione edigitalizzazione, le esternalizzazioni hanno ridotto sensibilmente il fabbisogno immobiliaredelle pubbliche amministrazioni, ma resistenze interne e incapacità di mettere a valore gliimmobili portano ad una spesa elevata e crescente per immobili da parte delle pubblicheamministrazioni. La migliore razionalizzazione inoltre è quella che avviene dal basso, che è più prossima, inquanto è in grado di scegliere tra spesa buona e spesa cattiva, di tagliare ma di effettuareinvestimenti. I piani di razionalizzazione previsti dallart. 16 del DL 98/2011 costituisconounoccasione per avviare dei piani di razionalizzazione "industriali" e far nascere dellerelazioni sindacali alte nel settore pubblico, non più fondate sul deficit spending ma sullefunzioni e i servizi che il pubblico dovrà assicurare, coinvolgendo e premiando il personale. Per questo sarà necessario eliminare i vincoli finanziari sulla formazione, soprattutto sefinalizzata ad accompagnare i piani di razionalizzazione o il programma di revisione dellaspesa previsti dalla recente normativa. Per ristrutturare e razionalizzare e quindi per superarela logica i tagli lineari occorre avere alcuni strumenti e alcune risorse, oltre a dei piani che leamministrazioni devono imparare ad adottare. La semplificazione Come ha correttamente rilevato la stessa Commissione europea nell’ambito del Pianod’azione per la Semplificazione del 2007 (PAS 2007), ridurre i costi della burocrazia nonsignifica ridurre gli obblighi di rendicontazione o di informazione, piuttosto significa 13
  13. 13. eliminare gli oneri obsoleti, rendere efficienti i meccanismi di verifica e controllo e favorire cosìl’osservanza degli obblighi realmente necessari. Sulla base dell’esperienza degli Stati membri che hanno già realizzato esercizi dimisurazione (Danimarca, Paesi bassi, Regno Unito e Repubblica Ceca) ed elaborato modellieconomici, la valutazione d’impatto ha infatti dimostrato che una riduzione degli oneriamministrativi pari al 25%, può determinare un aumento del prodotto interno lordo (PIL)compreso fra l’1,4% e l’1,8%. In particolare, la Commissione Europea ha stimato che per l’Italia i costi amministrativi chegravano sulle imprese sono pari al 4,6% del PIL e, pertanto, ipotizzando una loro riduzione del25%, ha quantificato in circa 75 miliardi di euro l’impatto complessivo di crescita del prodottointerno lordo. In linea con le aspettative comunitarie, il Governo italiano ha avviato nel 2008, con ildecreto legge n. 112, un programma di misurazione degli oneri amministrativi derivanti dallanormativa statale, ponendosi l’obiettivo della loro riduzione del 25% entro il 2012. A tal fine,ha utilizzato la metodologia EU Standard Cost Model opportunamente adattata alle peculiaritàdell’ambiente regolatorio (ovvero della presenza di più livelli di governo con poteri diregolazione), alle caratteristiche strutturali del sistema produttivo, contraddistinto da una fortepresenza di piccole e medie imprese (4.446.137 unità, di cui l’88,6% con meno di 5 addetti), allanecessità di riconoscere il ruolo significativo svolto nel mercato dagli intermediari e dalleassociazioni di categoria. Tale metodo prevede la misurazione degli oneri amministrativi, stimando il costo deisingoli obblighi informativi imposti dalla normativa, per lo più attraverso interviste ad uncampione di imprese. In particolare, gli oneri sono stimati sulla base del costo medio che leimprese sostengono per svolgere ogni attività amministrativa, moltiplicato per il numero divolte in cui, ogni anno, l’attività è svolta e per il numero delle imprese coinvolte. Grazie ai numerosi interventi di semplificazione adottati in 11 aree di regolazione giudicateparticolarmente impattanti, ad oggi sono stati quantificati risparmi per cittadini ed impreseper più di 8 miliardi di euro annui, con un risparmio stimato di circa il 30% dei costi. La semplificazione operata nell’area lavoro e previdenza, giudicata fra le più onerose, hacomportato una riduzione complessiva degli oneri amministrativi per le PMI per circa 4.8miliardi di euro annui, ossia pari al 45% dei costi dell’area. La sola sostituzione del libro pagae matricola con il Libro unico del lavoro, ha generato un risparmio stimato in 3,5 miliardi dieuro. A valle della misurazione operata, un dato da sottolineare è come l’informatizzazione diadempimenti formali e la gestione telematica e semplificata degli stessi abbia determinatoladdove applicata risparmi straordinari di gestione sia per le imprese, sia per lo stessoapparato amministrativo deputato al controllo. Lo dimostra, ad esempio, l’intervento operatodalla legge n. 296/2006 con riferimento alla comunicazione di instaurazione e cessazione deirapporti di lavoro (la c.d. CO), per le quali è stato stimato un risparmio pari all’87% rispettoalla vecchia procedura. Solo guardando al passato recente non possono non registrarsi poi interventi significativi disemplificazione su ambiti particolarmente impattanti dell’azione amministrativa. Penso alle semplificazioni in materia di certificazioni, alla programmazione dei controllisulle imprese; agli interventi sulla trasparenza; alle liberalizzazioni; all’informatizzazionedella PA. Ciò nonostante, le piccole e medie imprese, che rappresentano in Italia la quasi totalità deltessuto connettivo imprenditoriale, continuano a lamentare la necessità di dover dedicare alla 14
  14. 14. gestione delle pratiche amministrative oltre 86,3 milioni di giornate/uomo; vale a dire 60giornate/uomo all’anno per impresa, secondo una recente ricerca realizzata dall’ufficio studi diConfartigianato (fonte: Italia Oggi, 7 maggio 2012). Il “costo di produzione dei servizipubblici”, aumentato in 30 anni di più di quello del settore privato, con un aggravio di spesa dicirca 70 miliardi, continua a mantenere livelli allarmanti. Credo sia legittimo e doveroso chiedersi le ragioni di questa discrasia per individuare lenecessarie azioni correttive. Ciò, sia in termini di verifica dei benefici effettivamente percepitidal cittadino e dalle imprese a fronte dei risparmi stimati, sia in termini di effettiva riduzionedella spesa pubblica improduttiva, di razionalizzazione delle funzioni e di miglioramentodelle perfomance. Per far ciò non può sfuggire la considerazione banale ma ineludibile secondo cui le normesono importanti ma non bastano. Occorre dare loro concreta esecuzione sotto diversi profili. Per raggiungere gli obiettivi prefissati, l’execution dovrà essere alla base del nuovoprogramma triennale 2012 – 2015 di misurazione e riduzione degli oneri amministrativi eregolatori gravanti su imprese e cittadini, e, a maggior ragione, alla base del programma 2012– 2015 di riduzione degli oneri amministrativi gravanti sulle pubbliche amministrazioni,lanciati dal Governo con il decreto legge Salva Italia. A tal fine, ci si permette di suggerire alcune aree di miglioramento. Nel breve periodo: • Occorre monitorare la concreta realizzazione degli interventi intrapresi, verificando la tempestiva adozione dei provvedimenti attuativi laddove previsti e l’effettività dell’intervento come stimato, attraverso l’adozione di meccanismi stringenti e pubblici di valutazione ex post e non solo ex ante. Ciò, anche valorizzando il ruolo svolto dagli intermediari e dalle associazioni di categoria, al fine di individuare le possibili criticità che hanno di fatto determinato la mancata percezione da parte del destinatario finale degli interventi di semplificazione. • Occorre poi intervenire sulla durata del ciclo di misurazione-riduzione. In alcune aree (privacy ed ambiente), i primi interventi di semplificazione sono stati adottati a distanza di circa 3 anni dalla misurazione. Sarebbe utile responsabilizzare i decisori e prevedere meccanismi di intervento sostitutivo in caso di mancato adempimento, così come sarebbe utile introdurre meccanismi premiali per le realtà che raggiungono i livelli prefissati o overperfomance. Proprio al fine di ridurre la durata di tale ciclo sarebbe utile che le norme di semplificazione fossero immediatamente applicabili e non si facesse, salvi casi eccezionali, rinvio a disposizioni attuative che dilatano spesso in modo eccessivo l’effettiva operatività dell’intervento. • Occorre dare piena esecuzione agli interventi di semplificazione adottati, implementando a valle degli stessi i necessari adeguamenti organizzativi in capo alle strutture amministrative interessate. Nello specifico vuol dire agire su: - organizzazione del lavoro; - mobilità del personale sul territorio e fra amministrazioni; - redistribuzione delle risorse strumentali e finanziarie; 15
  15. 15. - soppressione di strutture, enti, uffici non più necessari; - riqualificazione del personale; - avvio di percorsi di accompagnamento all’uscita per il personale. Ed infatti, la riduzione di un onere amministrativo, generato, ad esempio, da unasovrapposizione di competenze fra due o più soggetti pubblici o da casi di goldplating, non puònon essere seguito da una modifica organizzativa che riconduca ad efficienza non solo laprocedura amministrativa ma anche le stesse strutture delle PA interessate dall’intervento disemplificazione. A valle del processo, è necessario ad esempio intervenire con la redistribuzione dei carichidi lavoro, con la razionalizzazione delle funzioni, con una più equa ripartizione delle risorseumane, economiche e strumentali fra i diversi livelli di governo interessati o, se necessario,intervenire con azioni più incisive di integrazione o accorpamento di strutture e enti o ancoracon interventi di riduzione dello stesso perimetro della PA, dando concreta attuazione alprincipio di sussidiarietà orizzontale. Ciò solo garantisce in ultima analisi l’accrescimento dell’efficienza e della produttività dellapubblica amministrazione e la riduzione della spesa pubblica per il tramite dellasemplificazione. Come accennato, i risultati raggiunti nel processo di revisione organizzativa e funzionaledovrebbe essere misurati ai fini della valutazione della performance dei decisori e della loroeventuale responsabilità amministrativa. D’altronde, le disfunzioni e gli appesantimentiburocratici che generano oneri inutili e gravosi per le imprese e per il cittadino, nascondonooneri inutili e gravosi per la stessa macchina pubblica, che gestisce evidentemente in mododisorganico, ridondante e inefficiente l’erogazione di un “servizio” che, in ultima analisi,potrebbe essere ritenuto non necessario e pertanto un mero costo per la collettività e per lafinanza pubblica. In quest’ottica, il processo di revisione della spesa pubblica e di razionalizzazione dellefunzioni in atto potrebbe, anche nel breve periodo, valorizzare il grande lavoro disemplificazione svolto in questi anni, dando concreta esecuzione, nei casi di inerzia della PA,ai necessaria adeguamenti organizzativi, in vista di una maggiore produttività. Nel medio periodo: • Occorre cambiare la cultura e i comportamenti quotidiani, legando la valutazione della perfomance individuale all’effettivo raggiungimento del risultato, concreto e misurato; • L’applicazione dell’ EU standard cost model alla pubblica amministrazione (previsto dal decreto legge Salva Italia) può rappresentare una straordinaria occasione per porre rimedio alla crescita esponenziale del polimorfismo e policentrismo amministrativo, che ha determinato, dalla metà degli anni ’80, l’aumento esponenziale dei costi della macchina pubblica e una contrazione delle risorse destinate ai servizi e quindi all’outcome. Un utile banco di prova potrebbe essere rappresentato dalla riorganizzazione delle funzioniche seguirà il ridimensionamento del ruolo delle Province previsto dal predetto decreto legge(che impone, entro il 31 dicembre 2012, il trasferimento ai Comuni delle funzioni conferitedalla normativa vigente alle Province, salvo per assicurarne l’esercizio unitario, le stesse siano 16
  16. 16. acquisite dalle Regioni, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione edadeguatezza). In tale contesto, si potrebbe ad esempio, valutare una revisione più profonda del sistema digovernance delle politiche e dei servizi per l’impiego, anche nell’ottica della sussidiarietàorizzontale, stante il contributo, non proprio soddisfacente, offerto in questi anni dalleProvince per il tramite dei servizi per l’impiego. Ciò, anche in vista dell’esercizio della delegainserita nel DDL 3249 in materia di politiche attive e servizi per l’impiego (cfr. art. 60 del DDL)nonché dell’accordo, da stipularsi entro il 30 giugno prossimo, in sede di Conferenza Stato –Regioni, per identificare le linee di indirizzo e di riforma e gli eventuali riassetti di enti edorganismi ritenuti necessari in tale ambito (ivi inclusa la proposta del Governo di creare unaAgenzia unica nazionale per la gestione in forma integrata delle politiche attive e dell’ASpI,partecipata da Stato, Regioni e Province autonome e caratterizzata da forte autonomiaterritoriale). In quest’ottica, occorre anche superare la resistenza del livello sub-statale a misurarsi con azioni concrete di riduzione degli oneri amministrativi, spingendo contemporaneamente le regioni ad adottare modelli omogenei di misurazione. Ed infatti, se nonostante alcune difficoltà, la misurazione a livello statale può dirsi averraggiunto buoni risultati, altrettanto non può dirsi per il livello sub-statale. A parte alcuniprogetti pilota promossi dalla Funzione Pubblica, in collaborazione con il Formez che hannointeressato alcune regioni italiane, decisamente sporadiche sono state le iniziative intrapreseautonomamente dagli enti locali. Queste esitazioni nell’avvio del MOA regionale appaionoemblematiche delle sfide che un sistema multilivello pone all’impostazione e all’attuazionedelle politiche di better regulation. Il raggiungimento di obiettivi di miglioramento della qualità dell’ambiente regolatorionon può infatti prescindere dal coinvolgimento degli enti locali, in un assetto che assegna adessi la competenza in settori cruciali per la vita dei cittadini e delle imprese e in cui la spesa perla fornitura di servizi pubblici risulta essere, paradossalmente, inversamente proporzionalealla dimensione dell’ente territoriale. La misurazione degli oneri amministrativi nelle materie di competenza regionalepresuppone poi accordi o intese in sede di Conferenza Unificata fra i diversi livelli di governointeressati. È fondamentale l’adozione in tale sede di modelli omogenei di misurazione per tutti i livelli di governo. Dall’estrema articolazione e diversificazione della realtà istituzionale, economica e sociale,continua infatti a scaturire una notevole varietà territoriale degli adempimenti che costituiscela principale sfida sul piano metodologico per l’implementazione della MOA regionale. Appare pertanto necessaria l’adozione da parte delle Regioni di una metodologia condivisacon le autonomie locali al fine di ricondurre a uniformità i comportamenti differenziati troppospesso assunti da comuni e province nell’ambito del territorio regionale. Sul piano operativo, invece, l’efficacia del coordinamento multi-livello è legata tanto allafocalizzazione sugli adempimenti più irritanti e di comune interesse nelle materie acompetenze concorrente quanto alla definizione ex ante di scadenze certe e modalità direporting che garantiscano l’accountability dei programmi regionali. A ostacolare la razionalizzazione degli ordinamenti regionali, però, non è solo la mancatacollaborazione tra livelli di governo. Alcune ricerche condotte sul tema hanno individuato 17
  17. 17. anche nella mancata modernizzazione delle forme di controllo dei Consigli sulla Giunteregionali una ulteriore criticità in tema di qualità normativa regionale. In particolare, lostudio delle esperienze regionali di Lombardia, Emilia Romagna e Toscana ha evidenziato unascarsa efficacia dei meccanismi di controllo programmato e sistematico dei Consigli sulleGiunte con riferimento alle clausole valutative quale strumento di valutazione dell’impatto deitesti legislativi ex post. In primo luogo, raramente le clausole valutative spingono le Giunte e lerelative strutture amministrative a formulare relazioni di ritorno che rendano disponibili leinformazioni richieste dai Consigli. In secondo luogo, anche nei rari casi in cui taliinformazioni siano rese disponibili, mancano momenti di valutazione formalizzati in atti diindirizzo da parte dei Consigli. In terzo luogo, l’attività di valutazione condotta dalleAssemblee regionali non risulta capace di vincolare la successiva produzione normativa. Inassenza di specifici meccanismi istituzionali sulla scorta di quanto già previsto da alcuni statutiin relazione ai progetti di legge che non seguano determinate prescrizioni sulla qualità dellalegislazione, anche la valutazione delle leggi regionali è dunque destinata a restare un mitopiuttosto che concreta realtà.3. La Spending Review attraverso la digitalizzazione del sistema pubblico Un vasto programma di digitalizzazione delle Amministrazioni Pubbliche può avere uneffetto importante, da un lato sulla riduzione strutturale della spesa corrente e dall’altro sulrecupero di maggiori entrate, grazie alla digitalizzazione end to end della PubblicaAmministrazione (dalla riorganizzazione dei processi produttivi all’erogazione finale deiservizi pubblici on-line). Tabella di sintesi: impatto annuo della digitalizzazione del sistema pubblico Proposta Impatto Minori spese per gli acquisti in beni e servizi della PA grazie 13 mld. di euro all’obbligo di ricorso all’e-Procurement Minore spesa grazie alla digitalizzazione end to end e alla conseguente 6 mld. di euro maggiore produttività del personale della PA Maggiori entrate da recupero di evasione grazie alle banche dati 12 mld. di euro integrate e ai misuratori fiscali connessi in rete3.1 I modelli di digitalizzazione e la riduzione della spesa Dal punto di vista della spesa pubblica corrente un’organizzazione orientata alladigitalizzazione della produzione e allo switch-off dei servizi pubblici può guadagnaresignificativamente in termini di efficienza economica e di riduzione degli sprechi. Un primo tipo di sprechi che la digitalizzazione contribuisce a ridurre è quello legatoall’acquisto di fattori produttivi pagando prezzi superiori al prezzo di mercato o all’effettivovalore (ad es. si può citare il caso, più volte riscontrato nell’acquisto di farmaci, che diverseaziende sanitarie pagano prezzi diversi per lo stesso prodotto). Dal lato dei consumi intermedi, quindi, l’impatto dei risparmi di spesa portati dalladigitalizzazione, come dimostra l’esperienza Consip, è immediato: sulla cosiddetta spesaaffrontata direttamente (gare, centralizzazione acquisti) o in via indotta (semplice applicazionedei criteri di razionalizzazione) i risparmi potenziali generati nel 2010 sono stati mediamentedel 19%. Se si estendesse il raggio d’azione Consip, o quantomeno il sistema della 18
  18. 18. digitalizzazione degli acquisti, all’intera spesa pubblica per beni e servizi, pari a circa 136miliardi (comprensiva degli enti locali, la cui maggior parte di spesa passa per la sanità, dovecon le aste on-line e l’e-procurement si potrebbero più facilmente applicare i costi standard), eipotizzando un risparmio medio del 10%, si potrebbe raggiungere un risparmio pari adalmeno 13 miliardi di euro, riducendo strutturalmente la spesa corrente anche nel breveperiodo. Sono nella PA centrale i risparmi potrebbero arrivare a 4 mld. l’anno. Dal lato della produttività vale la pena citare il caso dell’INPS, dove grazie alladigitalizzazione dei servizi primari la produttività nei processi di erogazione (calcolata comeUnità di produzione equivalente per addetto) è aumentata dell’8,7% medio annuo nel periodo2006-2010. Ciò dimostra che lo switch-off dalla gestione cartacea a quella digitale delle pratichee un approccio end to end dell’informatizzazione è in grado di aumentare significativamentel’efficienza delle pubbliche amministrazioni. Considerando che il valore aggiunto medio per addetto nella Pubblica Amministrazione èpari a 40mila euro anno un aumento di produttività anche solo del 5% avrebbe un impattopositivo sul PIL (calcolato al costo dei fattori e a valori concatenati al 2000)dello 0,5% annuo,pari a 6 miliardi. Lo stesso valore, ma in termini di risparmio di spesa, si ottiene considerando un monte oreannuo di circa 1.600 ore e un costo del lavoro orario nella PA pari a circa 25 euro. Un taglio di80 ore anno per lavoratore applicato ai 3 milioni di lavoratori della PA (pari al citato 5% dimaggiore produttività), raggiungibile con un maggiore utilizzo delle tecnologie digitali ed unrecupero di efficienza, vale quindi un risparmio strutturale di 6 miliardi di euro in terminiminori spese per il personale. Naturalmente questo processo va collegato alla formazione dei dipendenti pubblici, allagestione degli esuberi, ad un diffuso sistema di monitoraggio e valutazione delle performancein modo da ridurre gli sprechi e garantire una maggiore qualità nell’erogazione dei servizi aicittadini. La digitalizzazione totale ("end to end ") e il passaggio dei processi al digitale ("switch off") La digitalizzazione e lo switch-off contribuiscono soprattutto ad aumentare l’efficienza nellaproduzione dei servizi pubblici e a ridurre gli sprechi legati: • all’utilizzo di fattori produttivi in misura eccedente la quantità necessaria. E’ questo il caso quando due impiegati vengono utilizzati per fare un lavoro per il quale uno sarebbe sufficiente; • all’adozione di tecniche di produzione sbagliate rispetto ai prezzi dei fattori produttivi impiegati e quindi produzione a costi superiori al costo necessario. Nella produzione pubblica c’è una tendenza inarrestabile ad utilizzare, tra le diverse tecniche di produzione disponibili, quelle che si caratterizzano per la più alta intensità di lavoro; • all’utilizzo di modi di produzione antichi, chiaramente più inefficienti (e quindi più costosi) di quelli che si avrebbero utilizzando le tecnologie più avanzate e innovative. Ciò è notoriamente associato all’incapacità delle strutture pubbliche di investire ed innovare nelle tecnologie di produzione utilizzate; • all’utilizzo di modi di produzione che impiegano fattori di produzione incompatibili tra di loro, ad esempio lavoro non specializzato applicato al funzionamento di tecnologie innovative ed evolute. In tutti gli esempi citati il superamento della fase attuale in cui ciascuna PubblicaAmministrazione informatizza parti del processo produttivo, per passare ad una fase 19
  19. 19. contraddistinta dalla digitalizzazione “end to end” di tutte le fasi del processo produttivo (dallagestione delle banche dati nel back office all’erogazione del servizio al cittadino nel front office)comporterebbe, come illustrato, una riduzione degli sprechi e significativi recuperi diefficienza produttiva. Il processo di digitalizzazione end to end prevede interventi: • nel back office per migliorare l’efficienza operativa nei processi interni di produzione e di funzionamento delle organizzazioni al fine di razionalizzare l’impiego delle risorse assegnate (umane, finanziarie e strumentali); • nel front office per modificare le interazioni tra Pubbliche Amministrazioni e i loro utenti, attraverso l’informatizzazione dei servizi esistenti, l’ampliamento delle modalità di interscambio di informazioni e la semplificazione dei processi di produzione; • di razionalizzazione dell’infrastruttura tecnologiche per estendere l’interconnessione tra i sistemi informatici delle pubbliche amministrazioni e a migliorarne affidabilità, sicurezza e performance. Un modello di digitalizzazione totale, end to end, è stato elaborato partendo dall’esempiodella Lombardia nel settore della Sanità. L’adozione di una piattaforma digitale integrata diSanità permetterebbe non solo un maggiore controllo di gestione sulla spesa sanitaria finale(con una maggiore trasparenza e minore corruzione) grazie all’integrazione eall’interoperabilità dei database di tutti gli attori coinvolti (enti erogatori, MMG/PLS, Farmacie,Ospedali, Stakeholders) che consentirebbero quindi un monitoraggio in tempo reale dei flussi,ma permetterebbe anche di accelerare la diffusione di servizi digitali in rete (CUP, EHR, FSE,Teleassistenza, Telemedicina) con un risparmio di progetto stimato nell’11,7% soprattuttograzie alla remotizzazione delle cure e alla conseguente deospedalizzazione di pazienti cronici(quali i cardiopatici e i diabetici che possono essere seguiti a distanza). Lo switch-off e la digitalizzazione del sistema pubblico non richiedono necessariamentemaggiori investimenti pubblici in tecnologie. La spesa ICT delle PA, pari a circa 6 mld. annui, ècontraddistinta da una forte frammentazione di iniziative, per cui si continua a spenderenell’informatizzazione di pezzi del sistema scollegati tra loro, senza ottenere benefici diefficienza Occorre una maggiore governance e una migliore riallocazione degli investimenti sugrandi progetti come quello citato della Sanità, o analoghe piattaforme per la Mobilità, per laScuola, per la Giustizia. Si possono ottenere risparmi di spesa, anche tecnologica, rendendo il sistema più efficientesoprattutto con una strategia end to end. Si tratta di intervenire sulla revisione dell’architetturadelle informazioni, sull’aggiornamento delle infrastrutture, sulla sicurezza dei dati. In tutto il mondo è prevista una forte spinta verso la standardizzazione dei data center,verso la loro modularità e la riduzione dei consumi energetici connessi alla gestione dei CED.Negli Stati Uniti, per esempio, è già stata completata la pianificazione di un ampioconsolidamento dei data center della Pubblica Amministrazione. In Italia, mentre questi processi sono in atto nelle grandi imprese private, molto pocoavviene nella Pubblica Amministrazione centrale, la quale dispone di 82 sistemi informatici digrandi dimensioni e 27mila sistemi informatici intermedi, oltre a 1.033 data centercaratterizzati da un numero di addetti e da uno spazio occupato eccessivi in confronto aiparametri tipici basati sulle nuove tecnologie cloud. Senza considerare la moltiplicazione deicentri di calcolo negli oltre 8.100 comuni ed enti locali italiani. Ad esempio è in corso la progettazione in architettura cloud dei Ced in capo alDipartimento del Tesoro, alla Ragioneria generale dello Stato e al Dipartimento Affari generaliper puntare a razionalizzare l’esistente fondendo in un’unica infrastruttura i sei Ced 20
  20. 20. attualmente operativi. Oltre a generare un immediato risparmio di costi – si pensi solo aglispazi fisici liberati ed ai consumi energetici – il progetto consentirà di fare fronte in modo piùefficiente alla gestione di una mole di dati in crescente aumento. L’attuale stadio di realizzazione dell’Amministrazione digitale italiana, ancoracaratterizzato da un patrimonio ICT assai frammentato dal punto di vista delle piattaforme edegli ambienti operativi, spesso neppure interoperabili tra di loro, potrebbe trovarenell’utilizzo del cloud un’importante occasione di miglioramento per conseguire gli obiettivi diefficienza e diffusione dei servizi on-line. È in atto ad esempio un progetto della Ragioneria Generale dello Stato per realizzareun’architettura Erp (sistema informativo di pianificazione delle risorse, ndr) centralizzato edinteroperabile in grado di permettere alle amministrazioni di interfacciare i propri sistemigestionali in modo standardizzato. Ciò consentirà di disporre in maniera uniforme di datiamministrativi, contabili e di bilancio. Da parte sua la RGS potrà effettuare rilevazioni intempo reale anche e soprattutto a scopo previsionale: in questo modo sarà possibileottimizzare l’allocazione delle risorse con ingenti risparmi sui costi. Interventi dal lato delle Entrate Una società più informatizzata riduce i costi pubblici e libera risorse attraverso lasemplificazione, la trasparenza e l’economicità della macchina amministrativa. Dal lato delleEntrate la digitalizzazione costituisce quindi un’opportunità di sviluppo, perché le risorseliberate possono essere riutilizzate o per altre innovazioni nel pubblico o per favorire lacapacità di investimento dei privati, incrementando il PI e influenzando positivamente ilgettito erariale. D’altra parte in futuro, grazie alla digitalizzazione, occorreranno sempre meno risorse perottenere maggiore gettito. In quest’ottica occorre muoversi su due binari paralleli: • raddoppiare il gettito derivante dal contrasto all’evasione (stimata in 250 mld. di euro l’anno) attraverso una maggiore digitalizzazione dell’amministrazione finanziaria e condivisione delle informazioni tra le amministrazioni pubbliche; • investire con sistematicità ed innovazione nelle tecnologie per favorire, attraverso servizi in rete di sempre maggiore qualità ed efficacia, il rapporto digitale con i contribuenti. Si tratta di ragionare sul sistema della entrate identificando: • le infrastrutture-Paese che possano accelerare il percorso intrapreso da ciascuna amministrazione, pur garantendone l’autonomia, e favorire l’effettivo e pratico utilizzo di alcune delle innovazioni introdotte dal Codice Amministrazione Digitale; • gli investimenti strategici in grado di alleggerire, nel futuro, gli oneri di gestione della macchina amministrativa; • percorsi innovativi e cooperanti di riprogettazione dei servizi in rete che non siano la mera trasposizione digitale di quanto era presente su carta in ciascuna amministrazione isolata dal contesto. La diffusione dell’infrastruttura consentirà la completa smaterializzazione dei processiinterni, con conservazione a norma della documentazione elettronica della PA (analogamentea quanto in corso presso le imprese) e la comunicazione mediante Posta Elettronica Certificata(PEC) con cittadini, imprese e professionisti. 21
  21. 21. In questo contesto occorre accelerare nell’attuazione della fatturazione elettronica verso laPubblica Amministrazione che avrà effetti sulle imprese in termini di risparmi e di minorepervasività fisica dell’azione di controllo fiscale, e rappresenta una delle voci d’innovazionedel contesto di digitalizzazione del sistema delle entrate. Per favorire l’azione di controllodigitale sugli esercizi commerciali ad esempio si potrebbe rendere obbligatorio l’uso dimisuratori fiscali collegati in rete all’infrastruttura informatica dell’Agenzia delle Entrate. Occorre rafforzare l’infrastruttura di cooperazione informatica per lo scambio dati tra leamministrazioni, per ridurre gli oneri informativi su dati già disponibili nel contesto pubblico,anche tramite Carta di Identità Elettronica (CIE) e Carta Nazionale dei Servizi (CNS), oltre chela stipula di documenti in rete tramite firma digitale. Rivedere le modalità di crescita del personale della pubblica amministrazione dandovalenza a competenze specialistiche, anche di tipo informatico, che saranno alla base dellefuture professionalità del servizio pubblico. Procedere ad una rapida una semplificazione procedurale e/o normativa per rendereeffettivo lo switch-off e rendere economicamente vantaggiose le transazioni di tipo telematico.3.2 Innovazione tecnologica e innovazione organizzativa Risulta chiaro che un processo "totale" di digitalizzazione debba partire da una revisionedei procedimenti dei processi, da una revisione dellorganizzazione e una riqualificazione delpersonale e avere degli impatti non solo sullutenza ma anche sullorganizzazione con recuperielevati di produttività ed efficienza. Data questa finalità appare necessario provvedere ad unarazionalizzazione della governance delle politiche di digitalizzazione. L’attuale assetto istituzionale e organizzativo, finalizzato alla attuazione delle politiche didigitalizzazione definite a livello sovranazionale, risente di una elevata segmentazione dellecompetenze, già a partire dall’attuale distribuzione delle deleghe, della conseguente necessitàdi istituire una cabina di regia con diversi gruppi per le diverse tematiche dell’agenda digitale. A questa complessa organizzazione si aggiungono il DDI (Dipartimento Digitalizzazione eInnovazione tecnologica), DIGITPA e l’Agenzia dell’innovazione che si sovrappongono inmolti ambiti, competenze e funzioni. In questo contesto è importante provvedere ad una riorganizzazione sia per razionalizzarele diverse risorse e duplicazioni di funzioni, sia per semplificare e rilanciare con strumentidinamici, efficienti e soprattutto rapidi l’attuazione dell’agenda digitale italiana. È necessario dunque inglobare DDI, DIGITPA e Agenzia innovazione in un unico entestrumentale a supporto di una struttura leggera formata da un (CIO e una decina di dirigentiesperti) in connessione diretta con il Presidente (dal quale deve ricevere un forte commitment)ed in particolare con i suoi delegati alla “Spending review” e alla pubblica amministrazione. A tale CIO devono anche far riferimento le società in house che si occupano di procuremente di ICT, ad esempio: CONSIP , SOGEI, etc. Tali società dovrebbero essere unificate in mododa razionalizzarne i costi e rendere più semplice e veloce la governance in accordo con iprogrammi del governo. In particolare, nellambito del settore ICT, è opportuno utilizzare le risorse a disposizioneper il Cloud (dovrebbero essere 200 milioni di euro), al fine di realizzare una unicainfrastruttura nazionale, basata su un sistema organizzativo di regole e processi e tecnologieche sia una evoluzione dell’attuale (SPC)Sistema Pubblico di Connettività. Tale sistema deve essere realizzato mantenendo una logica federale e un coordinamentonazionale, razionalizzando effettivamente i sistemi informativi, considerando, come base di 22
  22. 22. partenza per la reingegnerizzazione dei servizi, la centralità dell’utente e le sue reali priorità,riducendo il digital divide con un approccio mirato alla multicanalità. Per rendere effettivoquesto processo occorre individuare strumenti normativi e azioni organizzative volte aridurre i trasferimenti agli enti locali per la gestione dei sistemi informativi (infrastrutturehardware e software ) e allo stesso tempo favorire gli enti che migrano sulla nuovainfrastruttura CLOUD. Il "federalismo informatico" ha prodotto un incremento notevole deicosti e al contempo non ha consentito la creazione di sistemi informativi idonei per governarelo sviluppo, il welfare e la valorizzazione del territorio e dellambiente.3.3 La Governance delle politiche di e-government La governance dei processi va quindi riportata a livello centrale: Consip centrale acquisti perl’e-Procurement e per tutti gli investimenti in IT e una nuova Agenzia per la digitalizzazionedella PA che ( superando le attuali DIT, DigitPA e Agenzia per l’Innovazione) si occupi delladefinizione delle architetture, degli standard, della mappatura dei processi, della diffusionedei sistemi di monitoraggio delle performance, della razionalizzazione dei centri di calcolo edella transizione al cloud. Una governance per la digitalizzazione del sistema pubblico dovrebbe essere orientata a: • raggiungere la piena condivisione e interoperabilità tra le banche dati delle diverse amministrazioni per rendere unica la PA davanti a cittadini e imprese; • offrire soluzioni standard per tutte le amministrazioni pubbliche evitando ridondanze nella progettazione e acquisto di servizi di base per realtà senza massa critica, con effetti di razionalizzazione dei costi anche negli stessi servizi IT delle amministrazioni. • non richiedere ai cittadini e alle imprese dati già in possesso delle amministrazioni pubbliche, facendo diventare pratica generalizzata la modalità one-stop-shop, soprattutto attraverso la diffusione degli open data; • unificare lo strumento di accesso ai servizi (Carta d’Identità Elettronica, CNS) • realizzare lo switch-off eliminando l’erogazione tradizionale di quei servizi accessibili in forma digitale; • eliminare progressivamente l’uso della carta (dematerializzazione); • istituire un sistema di call center e chat on-line per ascoltare e guidare il cittadino e le imprese all’uso dei nuovi servizi.4. Il federalismo fiscale e la spending review a livello regionale e locale Il federalismo fiscale, se attuato coerentemente è un imponente processo dirazionalizzazione della spesa (oltre 1/3 della spesa pubblica italiana è gestita dal comporto entiterritoriali) e quindi è la spending review già attuata (grazie a tre anni di lavoro). E’ anche larazionalizzazione di un parte importante del sistema fiscale (in relazione a tutta l’imposizionedecentrata). Il processo di spending review a livello regionale e locale deve trovare realizzazioneattraverso lattuazione dei decreti legislativi sul federalismo fiscale e in particolare conlindividuazione dei fabbisogni e dei costi standard, la semplificazione fiscale e la trasparenzae certificazione sui bilanci. In questo ambito dovrebbe essere previsto uno strumentario per favorire processi dirazionalizzazione dal basso quali: 23
  23. 23. ⇒ piani di razionalizzazione obbligatori per tutte le pubbliche amministrazioni;⇒ norme che favoriscano la fuoriuscita di personale;⇒ tetto vincolante e inderogabile sulle spese di funzionamento in generale (e non su alcune voci di spesa). Un sistema federale con quello italiano non può non fondarsi che su due importanti pilastri:un sistema di finanza pubblica correlato a meccanismi di premi e sanzioni, come in parte vieneprefigurato dal d.lgs. 6 settembre 2011, n. 149; un sistema informativo e informatico poggiatosu alcuni importanti sistemi, che consentano di assicurare la massima trasparenzasullallocazione delle risorse, sui programmi e sulle politiche, nonché sulla qualità dei servizi(total disclosure ed open data). La legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, di modifica allart. 81della Costituzione, allart. 5 prevede che venga costituito presso le Camere, nel rispetto dellarelativa autonomia costituzionale, un organismo indipendente al quale attribuire compiti dianalisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione dellosservanza delleregole di bilancio. Ciò fa capire quanto sia forte e sentito il problema della veridicità dei bilancie del controllo sugli stessi: non solo dal punto di vista finanziario ma anche dal punto di vistadellefficacia delle politiche approvate. Il governo delle politiche è stato attuato esclusivamente per legge senza strumenti di analisieconomiche e di impatto. I sistemi di monitoraggio sono stati di carattere finanziario volti averificare la presenza e lammontare dei residui delle risorse stanziate. Ciò ha contribuito aduna gestione dei bilanci di carattere finanziario e per competenza, fondata sulla spesa storica,generando unallocazione delle risorse pubbliche inefficiente ed inefficace. Il controllo digestione e la contabilità economica, strumenti da tempo individuati come utili dal legislatore,fanno fatica ad affermarsi per mancanza di competenze e strutture. Quindi, dopo la mancataadozione dei livelli essenziali delle prestazioni, unoccasione importante ci è data dalfederalismo fiscale e dalla definizione dei fabbisogni e dei costi standard. I costi standardrappresentano il nuovo modello economico di riferimento sul quale fondare il finanziamentointegrale dell’attività pubblica afferente l’erogazione ai cittadini dei principali diritti sociali(sanità, assistenza sociale e istruzione, nonché trasporto pubblico locale). I costi standardconsentono la rideterminazione del fabbisogno standard ideale, necessario per assicurare a tuttii cittadini le prestazioni/servizi essenziali, ovverosia quanto questi dovranno costare neidiversi territori regionali, in favore dei quali andranno, rispettivamente, attribuite le risorserelative. Dal 2013 i fabbisogni standard orienteranno la perequazione di Comuni e Province, inmodo che questa non sia più in base alla spesa storica, ma al fabbisogno standard. Man manoche vengono disponibili i fabbisogni standard questi quindi incidono sulla perequazione inmodo graduale (3 anni: vuol dire che dal 2013 al 2016 per le prime 4 funzioni ci sarà ungraduale (già dal 2013) spostamento della perequazione dalla spesa storica al fabbisognostandard in modo che dal 2016 non ci sia più un euro dato in base alla spesa storica) Primi risultati. Riguardo alla prima funzione, quella della polizia locale, emergono già da subito ledifferenze. Ad esempio, nella classe dei Comuni sui 20.000 abitanti emerge una variazione dispesa storica che varia dai 7 euro ai 150 euro pro capite. Per quanto riguarda il Veneto, dalle prime elaborazioni sulla prima funzionestandardizzata, che è appunto quella della polizia locale, emerge che proprio il Veneto sarà inItalia la Regione più premiata dai fabbisogni standard, seguita dalla Lombardia. Ad esempiosulla polizia locale il Veneto avrebbe un premio di circa il 20%, dal momento che la sua spesa 24
  24. 24. storica è inferiore del 20% al finanziamento che riceverebbe attraverso i fabbisogni standard.Altre regioni invece hanno una spesa storica decisamente superiore a quello che sarebbe ilfabbisogno standard.Questo è il grafico generale sulla spesa pro capite polizia locale. Log Naturale numero 3 = 20 abitanti. 4 = 55 abitanti. 5 = 148 abitanti. 6 = 403abitanti. 7 = 1.097 abitanti. 8 =2.981 abitanti. 9 = 8.103 abitanti. 10 = 22.026 abitanti.11 = 59.874 abitanti.12 = 162.755 abitanti. 13 =442.413 abitanti. 14 = 1.202.604 abitanti. 15 =3.269.017 abitanti Finalità del federalismo fiscale E’ il superamento della spesa storica nell’ambito del finanziamento di Comuni e Province::il passaggio dalla spesa storica (che finanzia indistintamente servizi e inefficienze) a quello delfabbisogno standard (che finanzia solo i servizi) ha implicazioni costituzionali che meritano diessere considerate. I fabbisogni standard infatti si raccordano alla perequazione e quindi alprincipio di solidarietà. E’ utile ricordare la complicata vicenda per cui oggi i trasferimenti statali agli enti localivengono ancora assegnati in base alla stratificazione del criterio della spesa storica. Nel 1973(entrata in vigore della riforma fiscale), la soppressione dei tributi locali viene compensata conl’introduzione di trasferimenti statali, realizzando una situazione di accentramento dellafinanza locale e di perdita di autonomia impositiva dei Comuni. Viene creato un solo sportellocentrale per le entrate e gli Enti locali diventano centri autonomi per la spesa completamentederesponsabilizzati sul versante delle entrate. Il risultato di questa scelta è un significativoaumento della spesa pubblica e conseguentemente, della pressione fiscale. Nel 1977 con i 25
  25. 25. decreti “Stammati 1” e “Stammati 2” l’obiettivo dell’eliminazione del ricorso degli enti locali aidebiti bancari per finanziare le spese correnti viene perseguito con l’attuazione del criteriodella “spesa storica”, ossia della determinazione delle erogazioni statali a favore dei singolienti locali, in misura pari alla spesa sostenuta l’anno precedente, aumentata di una certapercentuale fissa. Negli anni Novanta si assiste al tentativo di superare la prassi dei ripiani a piè di listarafforzando l’autonomia impositiva locale; il criterio della spesa storica non viene tuttaviasuperato e il D.L. n. 41/1995 (c.d. manovra Dini), convertito con modificazioni dalla legge 22marzo 1995 n. 85, cerca di introdurre il cd. “fabbisogno teorico standardizzato” calcolato conparametri monetari predeterminati. Il nuovo sistema viene però criticato da una parte degli Enti locali e portato allasospensione. Stesso destino incontra anche il decreto 30 giugno 1997, n. 244 sul “Riordino del sistema deitrasferimenti erariali agli enti locali” che si caratterizza per l’introduzione di un principiodiretto a premiare lo sforzo fiscale e tariffario. Il sistema, tuttavia, non è mai stato applicato. Si tratta quindi di una storia di fallimenti, che richiedeva una nuova modalità di approccioal problema, pena il rischio di incorrere nell’ennesimo fallimento. Il decreto attuativo della legge delega sui fabbisogni standard di Comuni, Province e Cittàmetropolitane 1, ha stabilito le procedure e i metodi per la determinazione dei fabbisognistandard per 12 funzioni fondamentali, 6 dei Comuni e 6 delle Province 2. Si tratta di circadell’80% del bilancio degli enti locali. Il decreto è diretto a garantire la razionalizzazione del quadro precedente, nel rispetto, però,del principio di uguaglianza perché i fabbisogni standard sono solidali rispetto alla spesaeffettiva per i servizi, ma non riguardo agli sprechi. Lo scopo è abbandonare definitivamente gli effetti distorsivi e deresponsabilizzanti generatidal modello di gestione attuale, nonché rafforzare l’efficienza e il controllo democraticodell’elettorato. Va precisato che i tentativi compiuti nel passato per superare il criterio della spesa storicahanno condotto a ripetuti fallimenti, poiché si è cercata una standardizzazione della spesa deiComuni attraverso formule desunte dalla procedura econometrica. La ricerca di una formulain grado si rappresentare la realtà, e al contempo di colpire gli sprechi e premiare chi fornivaservizi efficienti, si è rivelata impossibile, perché la formula matematica risultava o tropporigida o troppo ampia, e comunque non in grado di considerare il complesso sistema digovernance nel settore. Ad esempio, in Veneto la legislazione regionale spinge molto verso le esternalizzazioni acooperative sociali 3. Questo determina una maggiore spesa per la funzione di amministrazionee controllo (anch’essa destinata ad essere standardizzata) che non è uno spreco, ma èfunzionale a governare efficacemente i servizi sociali esternalizzati a soggetti Non profit, che1 Decreto Legislativo 26 novembre 2010, n. 216 “Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisognistandard di Comuni, Città metropolitane e Province”.2 Le funzioni fondamentali stabilite dal decreto sui fabbisogni standard per i Comuni sono: polizia locale; istruzionepubblica, compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza scolastica e refezione, nonché l’edilizia scolastica;viabilità e trasporti; gestione del territorio e dell’ambiente; funzioni del settore sociale. Per le Province: istruzionepubblica, compresa l’edilizia scolastica; trasporti; gestione del territorio; tutela ambientale; sviluppo economico emercato del lavoro. Cfr. art. 3, comma 1, lett. a) e b), D. Lgs. 216/2010.3 Cfr. Audizione di Luca Antonini Presidente COPAFF alla Camera dei Deputati, Fabbisogni standard e decisioni difinanza pubblica nell’attuazione del federalismo fiscale, Roma, 19 ottobre 2010, trascrizione consultabile al sito,http://www.tesoro.it/documenti/open.asp?idd=25605. 26
  26. 26. però costano meno della gestione diretta (il costo di un asilo nido convenzionato in molteRegioni è quasi la metà di quello di un asilo comunale). Se non si potessero considerare queste variabili si arriverebbe a penalizzare indebitamenteun modello virtuoso basato sul principio di sussidiarietà. I fabbisogni standard, invece di eliminare gli sprechi finirebbero per penalizzare la qualità el’economicità di un servizio, solo perché strutturato secondo formule organizzative originali.Altro esempio: se un Comune tiene aperta l’anagrafe il sabato consentendo ai cittadini diritirare i certificati fuori dall’orario di lavoro, non è uno spreco, come invece sarebbe se ilpersonale dedicato al servizio fosse il doppio di quello di un Comune analogo. Se ci fosse affidati, come in passato, a formule calate dall’alto desunte dalla proceduraeconometrica, si sarebbe quindi rischiato di tagliare servizi di qualità e di premiare sprechi: larealtà è sempre più complessa delle formule. Per evitare questo paradosso è nata, grazie ancheal contributo al dibattito avvenuto nella Commissione bicamerale, la soluzione di applicare alfederalismo fiscale la metodologia elaborata con successo negli studi di settore. Di quil’affidamento del processo di standardizzazione - secondo i criteri, il monitoraggio e iprocedimenti definiti dal decreto - a Sose s.p.a (la società interamente pubblica che haelaborato studi di settore per 3 milioni di contribuenti) in collaborazione con Ifel, in qualità dipartner scientifico. La SOSE possiede, infatti, le caratteristiche per qualificarsi come soggetto idoneo per lacostruzione dei fabbisogni standard. Nello specifico, si tratta di una società interamentepubblica (di proprietà per l’88% del MEF e per il restante 12% della Banca d’Italia), che haacquisito un’esperienza ormai decennale nell’applicazione delle metodologie per ladeterminazione degli studi di settore, dove le problematiche erano simili a quelle delladeterminazione dei fabbisogni standard. La soluzione Sose può essere considerata maggiormente praticabile rispetto ai tentativiavanzati nel passato 4. L’esistenza di un numero elevatissimo di variabili rende, infatti, quasiimpossibile applicare una regressione, perché si arriverebbe inevitabilmente a colpire deiservizi di qualità e/o a favorire degli sprechi, poiché la realtà è troppo variegata. L’unicaipotesi ragionevole che si è presentata è stata quindi quella di utilizzare il metodo degli studidi settore. La metodologia degli studi di settore presenta, infatti, alcuni punti di forza che la rendonoparticolarmente interessante anche ai fini della costruzione del federalismo. In particolare, sibasa sulla condivisione, con gli esperti del settore e dell’amministrazione finanziaria, dellescelte tecniche in tutte le diverse fasi di predisposizione degli studi di settore: lapredisposizione dei questionari, con cui vengono raccolti i dati contabili e strutturali delsettore; la scelta della metodologia di stima econometrico-statistica più appropriata; lavalidazione dei risultati. Inoltre si tratta di una metodologia che innesta un processo graduale di emersione deglisprechi, procedendo a una revisione periodica degli standard.4Un modello più tradizionale che era stato preso in considerazione prevedeva l’applicazione delle “determinanti”.A lungo usato nell’ambito del Ministero dell’Interno, questo sistema utilizza l’econometria sotto forma diregressioni multiple, che stimano la dipendenza della spesa di volta in volta considerata da una serie di variabili(determinanti) in grado di cogliere i principali elementi di differenziazione tra gli Enti. Prevedendo unaconvergenza dei singoli Enti verso un livello medio, sebbene ponderato in base a fattori oggettivi, il modello delledeterminanti di fatto genera una riallocazione della spesa storica complessiva senza modificarne il livello. Conquesto metodo non è pertanto agevole discriminare adeguatamente gli Enti in base alle prestazioni effettivamenteofferte in base alla spesa effettuata: in altri termini, risulta difficile definire un benchmark per l’efficienza dellaperformance degli Enti. 27
  27. 27. Si tratta di un metodo che permette di considerare ben 25.000 variabili e che è in grado difiltrare le informazioni anche superando il problema della eventuale inattendibilità dei daticontabili. I fabbisogni standard di ogni singolo Comune italiano costituiranno un nuovofondamentale punto di riferimento sia per i politici locali che per gli elettori. Il fabbisogno standard sarà determinato con riferimento a ciascuna funzione fondamentale,ad un singolo servizio, o ad aggregati di servizi, in relazione alla natura delle singole funzionifondamentali. Per esplicito richiamo del decreto, fino a nuova determinazione, dovranno essereconsiderati livelli essenziali quelli già fissati in base alla legislazione statale vigente. La metodologia dovrà inoltre tener conto delle specificità legate ai recuperi di efficienzaottenuti attraverso le unioni di Comuni, o l’esercizio di funzioni in forma associata. In questoprocesso, particolare riguardo è posto nella individuazione degli obiettivi di servizio cuidevono tendere le amministrazioni locali nell’esercizio delle funzioni riconducibili ai livelliessenziali delle prestazioni o alle funzioni fondamentali loro assegnate. Il provvedimento dispone che per l’individuazione dei fabbisogni standard si dovrà tenerconto della spesa relativa a servizi esternalizzati.. Nel decreto, infine, si precisa che eventuali economie, realizzate dall’ente locale tra la spesaeffettiva ed il fabbisogno standard, siano acquisite al bilancio dell’ente. In merito alle modalità e ai tempi di attuazione del passaggio al fabbisogno standard, il D.Lgs. 216/2010 prevede tre fasi: entro il 30.4. 2012 verranno determinati i fabbisogni standard,che entreranno in vigore nel 2012, riguardo ad almeno un terzo delle funzioni fondamentali;sempre nel 2012 verranno determinati i fabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2013,riguardo ad almeno due terzi delle funzioni fondamentali; nel 2013 verranno determinati ifabbisogni standard, che entreranno in vigore nel 2014, riguardo a tutte le funzionifondamentali. Ogni passaggio si svolgerà con un processo di gradualità diretto a garantire l’entrata aregime nell’arco del triennio successivo.Lo Stato dell’arte: dai decreti fiscali ai correttivi di urgenza In attuazione della legge delega n. 42 del 2009 sono stati definitivamente varati ben 9 decretilegislativi: - federalismo demaniale (d. lgs. n. 85/2010 in G.U. dell’11.6. 2010, n. 134); - ordinamento di Roma Capitale (d. lgs. n. 156/20010 in G.U. del 18.9.2010, n. 219 e - funzioni e finanziamento di Roma Capitale decreto approvato il 6 aprile 2012 in via definitiva dal Governo); - determinazione dei costi e fabbisogni standard di comuni, città metropolitane e province (d. lgs. n. 216/2010 in G.U. del 17.12.2010, n. 294); - federalismo fiscale municipale (d. lgs. n. 23/2011 in G.U. del 23.3.2011, n. 67); - autonomia di entrata di regioni a statuto ordinario e province nonché determinazione di costi e fabbisogni standard nel settore sanitario (d. lgs. n. 68/2011 in G.U. del 12.5.2011, n. 109); - risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione degli squilibri economici, attuativo dell’art. 16 della legge n. 5 maggio 2009, n. 42 (d. lgs. n. 88/2011 in G.U. del 22.6.2011, n. 143). - il decreto legislativo in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e dei bilanci delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi (d. lgs. n. 118/2011 in G.U. del 172 del 26/07/11) 28
  28. 28. - il decreto legislativo in materia di meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, pubblicato sulla a Gazzetta Ufficiale n. 219 del 20 settembre 2011.CON IL Decreto legge 201/2011 (il decreto "Salva Italia"): - è stata anticipata l’IMU dal 2014 al 2012. - sono state di fatto abolite le Province e così come le prevede la Costituzione, trasformate in organi di mero coordinamento, di II livello - sono stati rafforzati i poteri dell’Agenzia del Demanio, di fatto sovrapponendo e fermando il federalismo demanialeCON IL Decreto legge 1/2012 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delleinfrastrutture e la competitivita . (liberalizzazioni):- è stata reintrodotta la tesoreria unica prevista nel 1984, sospendendo fino al 2014 la tesoreriamista che era stata introdotta nel 1997.Il quadro che risulta da tutto questo determina: 1) punti da rivedere; 2) punti fermi, dasbloccare; 3) punti che rischiano di fermarsi e che vanno sostenuti; 4) punti da valorizzare.1) PUNTI DA RIVEDERE LA FISCALITA MUNICIPALE Con la manovra “salva Italia” è stata anticipata al 2012 l’entrata in vigore dell’impostamunicipale prevista dal federalismo fiscale. Nel disegno originario sarebbe dovuta avvenirenel 2014, assieme a quella dell’imposta municipale secondaria, nell’ottica di semplificare ilfarraginoso catalogo delle imposte locali (ben 18 diverse forme di entrata: dall’Ici alla “tassasull’ombra”). Con il combinato operare delle due imposte il quadro si semplificava in 10 formeimpositive, permettendo una nuova tracciabilità dei tributi. Se è, infatti, corretto imporre latracciabilità dei pagamenti dei privati per contrastare l’evasione, è simmetricamente altrettantofondamentale che anche le istituzioni pubbliche facciano la loro parte, grazie a impostetracciabili che permettano – come ribadiva spesso Einaudi – al contribuente di conoscere ilperché delle imposte, verificando le finalità pubbliche finanziate. Se evadere è un “delitto”, lo èanche sprecare le imposte; l’elettore deve quindi poter verificare e sanzionare con il voto chicommette sprechi. L’anticipo al 2012 dell’imposta municipale non comporta particolariproblemi, come nemmeno la sua estensione alla prima casa, che anzi rafforza il legame tral’elettore residente e la politica locale rendendo maggiormente efficace il controllodemocratico. Un problema grave, invece, deriva dalla soluzione, adottata nella manovra, diriservare allo Stato metà del gettito dell’imposta municipale sulle seconde case (9 mld).Peraltro, i Comuni perdono di fatto anche il gettito derivante dall’estensione alle prime case(3,8 mld), dal momento che il decreto prevede un taglio al fondo di riequilibrio destinato aiComuni per 1,45 mld (cui si aggiunge il taglio di 1 mld derivante dalla manovra di luglio) euna sua riduzione “compensativa” per altri 3,2 mld. Insomma, quest’anno arriva un’impostache si chiama Municipale, che i cittadini vedranno più che raddoppiata rispetto alla vecchia Ici(soprattutto per effetto delle rivalutazioni catastali e dell’inclusione della prima casa). Sarà ilComune a metterci la faccia di fronte agli elettori quando arriverà la cartella esattoriale -l’imposta si chiama appunto “Municipale” - ma questi elettori non vedranno nessunmiglioramento nei servizi municipali, perché il Comune non riceverà nemmeno un euroaggiuntivo: il maggior gettito lo incassa lo Stato. La tracciabilità del tributo a questo punto ègravemente compromessa (peraltro in un contesto dove inizieranno a diventare operativi i 29

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