Libro delimitacion maritima con chile

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Libro delimitacion maritima con chile

  1. 1. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 1
  2. 2. La Soberanía marítima del Perú 2
  3. 3. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 3
  4. 4. La Soberanía marítima del Perú 4 Título del Texto "La Soberanía marítima del Perú" La Controversia entre el Perú y Chile Autor: Manuel Rodríguez Cuadros © Manuel Rodríguez Cuadros Av. Gregorio Escobedo 598 - Jesús María Primera Edición enero 2010 Tiraje: 1 000 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº: 210-08780 ISBN Nº: Corrección de estilo: Prof. Nicanor Jiménez Jaimes Diseño y diagramación: Sinthia Echajaya Paredes DIRECTORIO Presidente Jorge Luis Arteaga Salazar Vicepresidente César Horacio Farfán Cárdenas Secretario Orlando Grimaldo Luján Luján Vocales Víctor Hugo Paco Acasiete Asabedo Fernández Carretero CONSEJO DE VIGILANCIA Presidenta Esther Saturnina Taco Bellido Secretario Brígido Jorge Luis Pío Cámara Gerente General César Augusto Reyes Valle Gerente Administrativo Fernando Pazos Cherres Impreso en Industrial Gráfica San Remo S.A.C. Gral. Varela 1843 - Breña www.impsanremo.net Email: impsanremo@yahoo.es Reservado todos los derechos. Esta obra no puede ser reproducida, en todo o en parte, en forma alguna, sin permiso de los editores. Impreso en el Perú
  5. 5. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 5
  6. 6. La Soberanía marítima del Perú 6
  7. 7. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 7 13 19 29 29 33 52 59 59 64 80 87
  8. 8. La Soberanía marítima del Perú 8 96 105 117 118 120 131 134 138 142 144 145 146 149 152 160
  9. 9. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 9 162 162 168 194 194 195 196 198 201 204 205 211 211 227 234 240 255 268
  10. 10. La Soberanía marítima del Perú 10 277 281 281 288 294 302 318 336 337 343 345 347 353
  11. 11. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 11 355 366 374 374 378 396 400 400 406 406 409 410 416 435 435
  12. 12. La Soberanía marítima del Perú 12
  13. 13. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 13 Prólogo La fecha probable del primer tratado de buena vecindad entre dos Estados fronterizos es de 1655 y está referida al pacto suscri- to por Valachie y Transilvania, provincias rumanas, que acordaron orientar sus relaciones fronterizas asumiendo la obligación de res- petar el derecho. El tratadista Iftene Pop señala que este tratado es el primero en la historia de las relaciones internacionales el que subordina la buena vecindad al respeto del derecho internacional. Este antecedente firmado hace más de tres siglos, puso de relieve que la primera obligación de los Estados vecinos es no violar las nor- mas de derecho que rigen sus relaciones mutuas. Por consiguien- te, las relaciones de amistad son aquellas que desarrollan lazos de cooperación e integración y resuelven los problemas o diferendos respetando y aplicando las normas de derecho internacional. A partir de este contenido jurídico las buenas relaciones veci- nales desarrollan una multiplicidad de interacciones diplomáticas, políticas, comerciales, financieras, culturales y sociales, en una tra- ma que debe privilegiar la dinámica de la cooperación y gestionar adecuadamente, cuando existan, las diferencias y los conflictos a través de los medios pacíficos de solución de controversias. No obstante el carácter multidimensional de las relaciones ve- cinales, sus componentes jurídicos adquieren preeminencia sobre el resto de procesos políticos, económicos y societales, debido a que la dinámica de cooperación entre Estados, gobiernos locales y poblaciones requiere una situación de paz y estabilidad. La coope-
  14. 14. La Soberanía marítima del Perú 14 ración y la integración, especialmente las inter-fronterizas, requie- ren imperativamente ausencia de conflictos, paz y seguridad. Las relaciones inter-estatales y particularmente las vecinales se sustentan en principios del derecho internacional, como el res- pecto a la integridad territorial y a la soberanía nacional, la no in- tervención en asuntos internos, la inviolabilidad de las fronteras, la promoción de la cooperación, la confianza mutua y los vínculos de amistad, el no uso de la fuerza o la amenaza del uso de la fuerza y la solución pacífica de las controversias. Los conflictos bélicos como realidad opuesta a la buena vecin- dad implican siempre la violación de los principios de la soberanía estatal y la integridad territorial. Están prohibidos por el Derecho Internacional, salvo la excepción de legítima defensa prevista en el art. 51 de la Carta de las Naciones Unidas. Al estar proscrita la gue- rra y la agresión, el derecho internacional ha elevado la obligación de solucionar los diferendos y las controversias por medios pacífi- cos a una norma de ius cogens, es decir, de cumplimiento imperati- vo por parte de todos los Estados. En consecuencia, el primer deber de las relaciones de amistad entre los Estados, cuando enfrentan diferendos que oponen sus in- tereses nacionales, es recurrir a los medios de solución pacífica que provee el derecho internacional. Como las zonas de frontera son los radares de la paz o del con- flicto, constituyen los espacios privilegiados de las políticas de bue- na vecindad. La frontera como hecho jurídico, espacial y humano es el eje de las relaciones entre estados vecinos. El concepto tradicio- nal de la frontera línea de separación, está siendo superado por el concepto de la frontera zona, como un área espacial y jurisdiccional que es objeto de las políticas de integración y buena vecindad. Los flujos transfronterizos de los individuos, las empresas y las entida- des de la sociedad civil constituyen los agentes dinámicos de la bue- na vecindad en las zonas de frontera.
  15. 15. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 15 En el complejo escenario de las relaciones internacionales no es grave que existan o surjan discrepancias, controversias o diferen- dos entre Estados, siempre que estos sean encaminados a través de los métodos de solución pacífica, sin tratar, por consiguiente, de utilizar o pretender utilizar la amenaza o el uso de la fuerza proscri- tas expresamente por el derecho internacional. Los problemas que atentan contra la estabilidad del sistema internacional se originan, por lo general, en la violación de esa nor- ma imperativa de la convivencia pacífica entre las naciones. Por el contrario la paz, la legitimidad del orden internacional y la amistad entre los países se fortalece cuando los diferendos y las controver- sias se resuelven –como se ha precisado- aplicando los métodos de solución pacífica, entre ellos: la negociación, la investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje y el arreglo judicial. Como un ejemplo de esa conducta el gobierno del Perú, en ob- servancia de normas y principios establecidos tanto a escala regio- nal como universal, específicamente la Carta de la OEA, el Tratado Americano de Soluciones Pacíficas y la Carta de las Naciones Uni- das, decidió acudir a la Corte de La Haya para solucionar la contro- versia marítima con Chile cumpliendo de esta manera el deber de propiciar la solución pacifica del diferendo, luego de haber agotado toda posibilidad de lograr una solución negociada bilateralmente. El Embajador Manuel Rodríguez Cuadros, Canciller de la Repú- blica entre los años 2003 y 2005, publicó en noviembre de 2007 un erudito libro titulado Delimitación Marítima con Equidad. El caso de Perú y Chile, el cual constituye un ilustrado aporte sobre los de- rechos que sustentan la posición peruana. En dicha obra se efectúa también un exhaustivo análisis en torno a los componentes y la na- turaleza de la controversia marítima con Chile. Con el propósito de ilustrar los sólidos argumentos que asisten a la posición nacional procedió, también, a precisar principios
  16. 16. La Soberanía marítima del Perú 16 rectores y normas inherentes al derecho internacional marítimo, así como la jurisprudencia emanada de la Corte Internacional de Justicia que dictamina la aplicación de la equidad de resultados como el principio fundamental para la resolución de diferendos en materia de delimitación marítima. La equidad infra legem como norma rectora a ser aplicada sobre el particular en procesos litigiosos entre estados vecinales, está expresamente establecida en la Convención sobre el Derecho del Mar, conforme se precisa en la demanda interpuesta por el Perú. El nuevo libro sobre este trascendente asunto que nos ofrece Manuel Rodríguez Cuadros, aparte de enriquecer determinados ar- gumentos jurídicos expuestos en su primera obra, la complementa y amplía con interesantes aportes, entre ellos, los capítulos II, III y VI: “Espacio e Identidad Nacional”, “El Mar y los Límites Marítimos en la Historia de las Relaciones entre el Perú y Chile” y “La Contro- versia Marítima entre el Perú y Chile”. Asimismo, aborda en el últi- mo punto del citado capítulo VI, lo pertinente a la Corte de La Haya y la solución pacífica de las controversias. Como es de amplio conocimiento el fallo del Tribunal, confor- me lo establece el artículo 60 de su Estatuto, es definitivo e inape- lable. Por consiguiente cualquiera que este fuere, definitivamente su cumplimiento es obligatorio para las partes. La Corte es la única instancia judicial de naturaleza supranacional que forma parte del sistema de paz y seguridad de la ONU y la ejecución de sus senten- cias no solo está asegurada por el carácter imperativo de las mis- mas, sino también por el propio Consejo de Seguridad. En efecto, el artículo 94.1 de la Carta de la ONU, prescribe que “cada miembro de las Naciones Unidas se compromete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea parte”. El numeral 2 del mismo artículo confiere al Consejo de Seguridad la facultad, si lo cree necesario, de hacer recomendacio-
  17. 17. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 17 nes o dictar medidas con el objeto que se lleve a efecto la ejecución del fallo. Tanto en el Perú como en Chile, altas autoridades han expresa- do su voluntad de cumplir el fallo; su cabal ejecución tendrá la vir- tud de situar las relaciones bilaterales, por primera vez en su histo- ria, en un contexto ausente de contenciosos vinculados a derechos de soberanía. Ese momento contribuirá poderosamente a dotar la relación peruano chilena de una indispensable estabilidad. Ello, además, permitirá afianzar sin eventuales tensiones o dificultades coyunturales, un nuevo capítulo presidido por la cooperación y la integración y sustentado en los principios de respeto mutuo, beneficio recíproco y transparentes confianza y amistad. Todos estos elementos están desarrollados con lucidez y rigor jurídico en este segundo libro del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros sobre el contenciosos existente con Chile en el que –como ya he anotado- complementa y amplía su primer libro, contribu- yendo ambas obras a la sustentación de los incuestionables dere- chos del Perú sobre el mar adyacente a sus costas hasta 200 millas, derechos que confiamos serán oportunamente confirmados por el Tribunal de La Haya. Reitero mi felicitación al Embajador Rodríguez Cuadros, por este nuevo aporte en torno a la problemática marítima con Chile y hago votos para que prosiga enriqueciendo el acervo jurídico-inter- nacional de nuestro país con renovados trabajos y publicaciones. Javier Pérez de Cuéllar
  18. 18. La Soberanía marítima del Perú 18
  19. 19. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 19 I. Introducción Las relaciones de vecindad entre el Perú y Chile son menos an- tiguas que las relaciones interestatales entre ambas naciones. Estas surgieron alrededor de 1818 y 1821 con la independencia respecto al poder y la jurisdicción españoles. Entre esos años y 1883, el Perú y Chile no eran vecinos pues no tenían fronteras. La vecindad limí- trofe de ambas naciones era con Bolivia. Las aguas territoriales de ambos países no colindaban entre sí, sino con las aguas territoriales bolivianas. El hecho que la vecindad, como realidad de la geografía y la historia, se haya impuesto como consecuencia de la guerra de 1879-1883, a partir de la cesión a Chile por la fuerza de las provin- cias peruanas de Arica y Tarapacá, otorga a las relaciones bilaterales un origen traumático, difícil y complejo, para ambos naciones. El período de las relaciones bilaterales no vecinales, entre 1818 – 1821 y 1883, estuvo marcado por una temprana dinámica de cooperación e integración y el subsecuente surgimiento de una rivalidad y competencia por la hegemonía comercial y militar del Pacífico Sur y por la preeminencia marítima de los puertos del Ca- llao y Valparaíso. Bernardo O´Higgins impulsó en el reciente estado indepen- diente de Chile una visión armónica y constructiva de las relaciones bilaterales con el Perú, sustentada en la cooperación, la integra- ción, la confederación y la defensa conjunta. El Perú retribuyó esta diplomacia de la amistad, no obstante estar ocupado intensamente en los primeros años de su independencia por difíciles situaciones
  20. 20. La Soberanía marítima del Perú 20 internacionales, debido a la presencia de tropas grancolombianas en su territorio y las aspiraciones relativas a la reintegración del Alto y el Bajo Perú. En las primeras décadas del siglo XIX Brasil fue la única frontera estable del Perú. Una expresión de esta diplomacia del entendimiento y la co- operación, fue la suscripción del Tratado de amistad, liga y confe- deración del 23 de diciembre de 1822, que estableció una alianza militar entre el Perú y Chile para su “(…) defensa común, para la seguridad de su independencia y libertad, para su bien recíproco y general y para su tranquilidad interior (…) obligándose a soco- rrerse mutuamente y rechazar en común todo ataque o invasión que pueda de alguna manera amenazar su existencia política”. El tratado estableció además un área de libre comercio entre los dos países – históricamente la primera en la región- y el libre tránsito de personas bajo el principio del trato nacional. Con la asunción al poder de Diego Portales en Chile se intro- duce en las relaciones bilaterales una visión sustentada más en la dinámica de la competencia y el conflicto que la referida a la coope- ración y a la integración. Portales poseía una visión internacional en la que el desarrollo nacional y la proyección internacional de Chile se concebía a partir de la hegemonía en el mar del Pacífico Sur y en el control y limitación del poderío territorial, militar y económico del Perú. La declaratoria de guerra a la Confederación Peruano-Bo- liviana y las acciones bélicas posteriores que culminaron en la invia- bilidad de la confederación fueron las expresiones más concretas de esa política. Lo fue también, posteriormente, la guerra que Chile declaró a Bolivia y al Perú en 1879. Mientras que en el Estado portaliano el Perú era la variable estratégica fundamental de su proyección internacional, en las éli- tes civiles y militares del Perú Chile no era ni una preocupación ni un referente internacional esencial. Su prioridad en el Sur era re- cuperar o unificarse con Bolivia y en el Norte limitar la influencia
  21. 21. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 21 grancolombiana. Los aprestos militares y las visiones diplomáticas del Perú hasta 1879 estaban en función de esas realidades. La va- riable Chile era marginal, salvo en algunas cuestiones económicas que generaron tensiones menores1 . No hubo en los gobernantes del Perú, entre 1821 y 1879, una clara comprensión de que Chile era una contraparte sustantiva y desafiante en las relaciones de poder en el Pacífico Sur. La guerra que Chile declaró al Perú en 1879, en el contexto del deterioro de las relaciones de este país con Bolivia y coincidente con una grave crisis financiera de la economía peruana, introdujo de manera abrupta y permanente la variable Chile en las relaciones externas del Perú. Algunas de las múltiples consecuencias de la guerra en la vida social, económica y política del Perú fue la anexión del territorio de Tarapacá a la soberanía chilena como consecuen- cia del Tratado de Paz de 1883, la ocupación de Tacna y Arica y la movilización nacional, diplomática, política, social y espiritual para recuperar las provincias cautivas. Como subproducto de la guerra, Chile y el Perú, luego de se- senta y dos años de vida independiente sin vecindad directa, pasa- ron a ser países limítrofes y fronterizos. Las previsiones del tratado de 1883 respecto de la realización del plebiscito que debía decidir la suerte final de la reintegración de Tacna y Arica al territorio peruano o su anexión al espacio na- cional chileno, dominaron ampliamente las relaciones bilaterales entre los dos países durante cuarenta y nueve años, hasta que en 1929 a través de un nuevo tratado se obtuvo una solución negocia- da políticamente, fuertemente contestada en el Perú, que definió la anexión de Arica a Chile y la reintegración de Tacna al Perú. Si se considera que las disposiciones del tratado de 1929 que otorgaron al Perú servidumbres y facilidades de libre tránsito en el 1 Cf. Tratado de Alianza y Amistad entre el Perú y Chile, suscrito en Santiago el 23 de diciembre de 1822, Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, Dirección de tratados, código 0003, p.2.
  22. 22. La Soberanía marítima del Perú 22 territorio de Arica, recién se pudieron ejecutar el 13 de noviembre de 1999, con la negociación y aprobación del Acta de Ejecución del Art. 5 del Tratado de 1929, también fuertemente cuestionada, resulta altamente significativo que las secuelas territoriales de la guerra de 1879 hayan sido resueltas definitivamente ciento diez y seis años después. En ese devenir de más de un siglo las relaciones de vecindad entre el Perú y Chile estuvieron marcadas por los asuntos territo- riales pendientes; pero, al mismo tiempo, fueron desarrollándose esfuerzos y proyectos bilaterales y multilaterales de cooperación e integración, que otorgaron a la relación un alcance y una dinámica mucho más amplios que el procesamiento diplomático de los dife- rendos. El comercio, que desde la independencia ha gravitado en los flujos económicos de ambos países, ha jugado un papel muy impor- tante no sólo en una cada vez más creciente interdependencia, sino como un factor de fomento de la confianza entre las poblaciones, los empresarios y las élites políticas. En la última década las inver- siones han adquirido una importante relevancia. Y los flujos trans- fronterizos del turismo, los vínculos culturales y las migraciones han dotado a la relación de una reconocida vitalidad. Las economías de Perú y Chile desde la época colonial han sido más complementarias que competitivas y por ello han tenido una evolución dinámica. Ello ha ido creando en las poblaciones una nueva visión y comprensión de la relación bilateral. Se han supera- do, en gran medida, visiones estereotipadas que han ensalzado en uno y otro país la exaltación militar del pasado o el revanchismo. Pero siguen siendo relaciones vecinales complejas, que merecen una atención especial de pueblos y gobiernos para construir un presente y un futuro de cooperación e integración. No ayudan a este propósito hechos como la celebración diplomática que año a año hace el gobierno de Chile, en honor y recuerdo de las glorias
  23. 23. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 23 militares de su ejército, que no tiene otro referente histórico que la guerra contra el Perú en 1879. La historia no se puede ni se debe cambiar. La solidaridad li- bertaria de Chile y el Perú en la fase inicial de la independencia y la vida pública de los nuevos Estados es un hecho histórico, objetivo. Como lo son la guerra contra la Confederación Peruano-Boliviana y la guerra de 1879-1883. Cada pueblo tuvo en el conflicto sus hé- roes y sus dramas. Unos fueron vencedores, otros vencidos. Unos perdieron su territorio y otros lo anexaron. Y la ocupación militar conllevó ciertamente iniquidades como el “repase” de soldados heridos, que violaron las reglas de la guerra. Un futuro de inte- gración y cooperación entre el Perú y Chile demanda serenidad y responsabilidad en la conducción de la relación bilateral. También exige respeto por los hechos de la historia y en su momento debe significar, por parte del Estado de Chile, un reconocimiento de los sufrimientos y estragos que la ocupación provocó en el estado y la sociedad en el Perú, como lo ha hecho Alemania en relación a Fran- cia, o Paraguay en relación a Bolivia. La exaltación no razonable de una victoria militar del siglo XIX que conllevó acciones y crímenes prohibidos por el derecho de la guerra, no es la mejor consejera para construir una relación de estabilidad y amistad en el siglo XXI. Como ha señalado Jorge Basadre, el pasado no debe servir para alimentar estériles e irracionales revanchismos, ni exaltacio- nes de la agresión, tampoco en el caso peruano para repetir la im- previsión que llevó al desastre de 1879. La historia cumple el papel creativo de enseñar los errores para no repetirlos. Todos los pue- blos de América Latina y evidentemente los pueblos del Perú y Chi- le, especialmente sus élites dirigentes, deben extraer del pasado las enseñanzas para excluir el conflicto y privilegiar cursos razona- bles de cooperación e integración en sus relaciones. Pero esto tiene que hacerse con mutuo respeto y beneficio recíproco. Esta tarea del siglo XXI requiere superar los problemas objeti- vos, vinculados a la soberanía nacional, que aún subsisten entre los
  24. 24. La Soberanía marítima del Perú 24 dos países, específicamente la cuestión de la delimitación maríti- ma, que constituye el único diferendo de esa naturaleza presente en las relaciones peruano-chilenas. En la diplomacia lo grave no es que existan problemas, dife- rendos o controversias, su existencia es más bien el uso corriente de la política internacional. Lo grave sería que los Estados resuel- van esas controversias con el uso o la amenaza del uso de la fuer- za, es decir, con el conflicto. Los grandes temblores que afectan la estabilidad del sistema internacional contemporáneo se originan en la violación de esa norma imperativa de la convivencia pacífica y cooperativa entre los Estados. Por el contrario, la paz, la vigencia y la legitimidad de la legalidad internacional y el desarrollo de las relaciones de amistad entre Estados y pueblos, se fortalece cuando los diferendos y las controversias se resuelven aplicando las normas y principios del derecho internacional, ejecutando el deber imperativo de superarlo aplicando los medios de solución pacífica, como el arreglo judicial en la Corte Internacional de Jus- ticia. El Perú adoptó la decisión de recurrir a la Corte para solucio- nar la controversia marítima con Chile el año 2004, y presentó la demanda respectiva en el 2008, cumpliendo el deber imperativo de propiciar la solución pacífica de las controversias y luego de ha- ber agotado toda posibilidad de encontrar una solución negocia- da directamente entre las partes. Este acto fortalece la legalidad internacional, el sistema interamericano de solución pacífica de las controversias y la institucionalidad democrática en la región2 . Se inscribe, adicionalmente, en la larga tradición del derecho internacional americano, una de cuyas expresiones es el propio Pacto de Bogotá, así como en una vivencia de la justicia interna- 2 Los países latinoamericanos en ese espíritu recurren cada vez más a la Corte Internacional de Justicia para resolver sus controversias. Actualmente la Corte considera cuatro casos que conciernen a países de la región: Ecuador c. Colombia (2008); Perú c. Chile (2008); Argentina c. Uruguay (2006); Nicaragua c. Colombia (2001).
  25. 25. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 25 cional y del papel que en su administración corresponde a la Corte Internacional de Justicia. La controversia marítima entre el Perú y Chile comprende tres diferendos específicos: 1) El desacuerdo sobre el límite marítimo en una zona de superposición de sus respectivas proyecciones ma- rítimas (hasta una distancia de 200 millas). 2) El diferendo sobre el punto de inicio de esa frontera marítima. 3) La pretensión de Chile de desconocer los derechos de soberanía y jurisdicción del Perú en una extensa área de aproximadamente 28 471 km2 , distinta a la de la controversia de los límites marítimos y en la que se atribuye ciertas jurisdicciones. La demanda peruana fue presentada el 16 de enero de 2009 y la memoria (documento sustentatorio de la demanda) el 19 de marzo de 2009. En conformidad con el artículo 79 del reglamento del Estatuto de la Corte, el gobierno de Chile tenía el derecho de presentar un recurso de excepciones preliminares, negando la com- petencia de la Corte y oponiéndose a la admisibilidad de la deman- da, con la finalidad de solicitar el archivo del caso. No obstante que en un nivel político las más altas autoridades del Estado anunciaron que Chile presentaría ese recurso por considerar que no existe una controversia, en razón de la supuesta existencia de tratados que habrían establecido un límite por el paralelo 18 21´03¨, finalmente el gobierno de Chile decidió no presentar ese recurso, allanarse a la demanda, reconocer la existencia de la controversia jurídica y por ende la competencia de la Corte para dirimir el caso. La fase procesal del juicio se ha resuelto, así, a favor de la po- sición peruana que afirmó la existencia de la controversia y la com- petencia de la Corte para resolverla, en mérito al reconocimiento que ambos países hicieron de su competencia obligatoria en 1948, a través del Pacto de Bogotá. El proceso judicial sobre el fondo de la cuestión continúa sin que se haya presentado incidente procesal alguno. Una vez culmi-
  26. 26. La Soberanía marítima del Perú 26 nadas las fases escrita y oral del juicio, la Corte sentenciará el caso aplicando las reglas de la delimitación marítima propias del de- recho internacional consuetudinario, si previamente establece la inexistencia de un tratado o normas especiales sobre la materia; las Convenciones del Mar de 1958 y 1982 no se aplican al caso, pues la primera no fue suscrita ni ratificada por los dos países y porque el Perú no ha adherido a la Convención de Montego Bay. La norma aplicable del derecho internacional consuetudinario para la delimitación del mar territorial es la fórmula equidistan- cia-circunstancias especiales y para la plataforma continental y la zona económica exclusiva la regla principios equitativos-circuns- tancias pertinentes. La Corte decidirá el límite marítimo aplicando estas normas, siempre y cuando desestime la pretensión chilena de la existencia de un límite por el paralelo que, conforme a su posición, habría sido pactado convencionalmente o a través de la aquiescencia. Este libro está dirigido a presentar un análisis jurídico de la controversia en sus tres componentes, a partir de un análisis de los principios, normas y reglas del derecho internacional de la de- limitación marítima, convencional y consuetudinario. Es, en ese sentido, el desarrollo de una obra anterior del autor: Delimitación marítima con equidad, el caso de Perú y Chile3 El fallo de la Corte resolverá definitivamente la controversia. Su ejecución, por parte del Perú y Chile, es obligatoria y no admite posibilidad de rebeldía. Al ser la Corte la única instancia judicial de naturaleza supranacional que forma parte del sistema de paz y se- guridad de las Naciones Unidas, la ejecución de sus fallos no sólo está asegurada por el carácter imperativo de sus sentencias que constituyen res judicata, sino por el propio Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. El Art. 94.1 de la Carta de las Naciones 3 José Manuel Rodríguez Cuadros, Delimitación marítima con equidad, el caso de Perú y Chile, Editorial Peisa, Lima, 2007.
  27. 27. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 27 Unidas establece: “Cada miembro de las Naciones Unidas se com- promete a cumplir la decisión de la Corte Internacional de Justicia en todo litigio en que sea parte”. Y el numeral 2 del mismo artículo activa la instancia del Consejo de Seguridad como garante de ese cumplimiento: “Si una de las partes en un litigio dejare de cumplir las obligaciones que le imponga un fallo de la Corte, la otra parte podrá recurrir al Consejo de Seguridad, el cual podrá, si lo cree necesario, hacer recomendaciones o dictar medidas con el objeto de que se lleve a efecto la ejecución del fallo”. La última parte del artículo, que faculta al Consejo de Seguridad a “dictar medidas” implica el uso de sus facultades coercitivas. Durante mi gestión como Ministro de Relaciones Exterio- res del Perú, el gobierno del Presidente Alejandro Toledo tomó la decisión de llevar el caso a la Corte Internacional de Justicia y realizó todo el trabajo técnico-jurídico y diplomático para que el Perú pudiese incoar la demanda. La racionalidad de esta decisión obedeció a una visión de Estado de la política exterior. Por ello, al coincidir la fase final del proceso con las elecciones nacionales, se dejó el espacio para que el gobierno electo procediera a pre- sentar la demanda. La fase final del juicio será responsabilidad del gobierno que el pueblo peruano elija el año 2011. El hecho que la solución jurídica de la controversia comprometa la acción de tres gobiernos sucesivos casi simboliza la naturaleza de estado de esta aspiración nacional. El Perú, en cualquier hipótesis, fiel a la tradición jurídica de su diplomacia ejecutará el fallo. Y este tendrá la virtud de situar las relaciones bilaterales entre el Perú y Chile, por primera vez en su historia, en un contexto ausente de contenciosos de soberanía nacional. En ese momento se habrá ganado, adicionalmente, la posibilidad cierta de dotar a la relación de la estabilidad que a lo largo de su historia le ha sido esquiva, y que debe ser el anuncio de una nueva página en las relaciones diplomáticas entre ambas naciones, signada por la cooperación, la integración, la diploma-
  28. 28. La Soberanía marítima del Perú 28 cia de los pueblos y vínculos interestatales sólidos y permanentes, sustentados en los principios del respeto mutuo, el beneficio recí- proco y la solidaridad latinoamericana. Lima, 3 de octubre de 2009 Manuel Rodríguez Cuadros
  29. 29. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 29 II. ESPACIO E IDENTIDAD NACIONAL 1. EL ESPACIO NACIONAL TERRITORIAL Y MARÍTIMO DEL PERÚ El Perú es un estado-nación asentado sobre un territorio de 1´284 216 km2 , ubicado al sur de la línea ecuatorial en la parte centro occidental de la América del Sur. En extensión es el tercer país más extenso de la región. Su territorio corresponde aproxima- damente a más de dos veces al de España, dos veces el de Francia, treinta veces más extenso que Suiza y sesenta veces mayor que El Salvador. Es un territorio difícil para los asentamientos humanos, pero al mismo tiempo de una riqueza excepcional en recursos naturales. Pablo Macera, con mucha razón, ha señalado que “la geografía andina no es sólo un espacio de la acción histórica, sino también un factor contrario y excluyente de la acción humana. Es la geografía dramática del aluvión o del huayco, las inundaciones, los arenales y los terremotos que combaten la presencia humana. Aquí, en los andes las cosas son siempre de duración incierta. Pue- den durar eternamente o durar un día y durar demasiado”4 . Más allá de las dificultades y desafíos del medio geográfico, el hombre peruano organizado en plurales sociedades y culturas se ha impuesto a la geografía en la construcción de su hábitat natural y social. El antiguo Perú ha sido una de las seis sociedades internacio- nales particulares que florecieron en el planeta antes de la primera ola globalizadora de inicios del siglo XVI. Caral, la civilización más antigua del Perú, se implantó en la costa central desde hace aproxi- 4 Pablo Macera, Visión histórica del Perú, editorial Milla Batres, 1978, p. 8.
  30. 30. La Soberanía marítima del Perú 30 madamente cinco mil años. Desde esa época hasta nuestros días la interacción entre la obra del hombre y el medio geográfico en todo el decurso de la sociedad y la cultura peruanas ha sido multifun- cional, tanto en relación al territorio como en torno al mar. En el territorio peruano existen múltiples y diversos pisos ecológicos distribuidos longitudinal y altitudinalmente en forma sucesiva. Esta diversidad presenta ocho regiones ecológicas, alber- ga 84 ecosistemas de los 104 que existen en el mundo, así como 28 climas de los 32 que se registran en el planeta. El territorio peruano es uno de los cinco más ricos del mundo en diversidad biológica., Las investigaciones, aún en curso, han determinado que en su geografía habitan 25 000 especies de flora, 315 especies de anfibios, 365 de reptiles, 1760 de aves, 460 de mamíferos y 736 de peces continentales. Los recursos naturales se ofrecen a la vida peruana con ge- nerosidad. Al inicio del siglo XXI el Perú es el primer país pro- ductor de plata en el mundo (3402 toneladas métricas5 ), el tercer país productor de cobre (10491 toneladas6 ), el tercer productor mundial de zinc (383 mil TMF7 ) y el quinto productor de oro (170 toneladas anuales8 ). Su explotación y aprovechamiento sustenta- ble es un desafío que se reproduce al ritmo de la expansión de las inversiones. El mar, una de las regiones naturales del Perú, recorre sus costas a lo largo de un litoral de 3795 km, contando sus entrantes y salientes, desde Boca de Capones al norte hasta el punto extremo sur de la proyección del área marítima de 200 millas en la frontera con Chile. Hacia el alta mar, el mar peruano se extiende por un 5 Cf. World Silver Survey, 2007. 6 Cf. Codelco, 2007. 7 Cf. Statistique ILZG, 2006. 8 Cf. World Gold Council (GFMS), 2007.
  31. 31. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 31 espacio uniforme de 200 millas, medidas a partir de las líneas de base utilizadas para definir la anchura del dominio marítimo del Estado9 . Las líneas de base utilizadas para proyectar la extensión de 2oo millas constantes del mar adyacente a sus costas, están de- terminadas por las coordenadas geográficas que se inician en el Norte en las coordenadas astronómicas Lat. 03º23’33.96’’S, Long. 80º19’16.31’’W(WGS84Lat.03º23’31.10’’S,Long.80º18’49.29’’W), y finalizan en el Sur en las coordenadas WGS84 Lat. 18º21’08’’S, Long. 70º22’39’’W. Las aguas marinas que se encuentran entre es- tas líneas de base y el litoral forman las aguas interiores de la Repú- blica. Conforme a las normas del Derecho Internacional de la Deli- mitación Marítima, el límite exterior del dominio marítimo peruano hasta una distancia de 200 millas hacia el alta mar se traza de modo que cada punto del citado límite exterior se encuentre a 200 millas marinas de los puntos más próximos de las líneas de base. El mar peruano, denominado oficialmente Mar de Grau10 , pre- senta características especiales que modifican el clima de la costa, contribuyendo a la existencia -junto a la presencia de otros fenó- menos geográficos- de una faja desértica en el litoral, allí donde por su posición geográfica debería existir un paisaje y un clima de zona tropical. Este efecto negativo es compensado por la naturaleza al producir, al mismo tiempo, en el mar, una extraordinaria riqueza hidrobiológicas. Las aguas son de temperatura templada, pero en el interior de ellas discurre una corriente marina de aguas frías (Corriente Pe- ruana o Corriente de Humboldt), con temperaturas en invierno que 9 El art. 54 de la Constitución del Perú establece: “[…] El dominio marítimo del Estado comprende el mar adyacente a sus costas, así como su lecho y subsuelo, hasta la distancia de doscientas millas ma- rinas medidas desde las líneas de base que establece la ley. En su dominio marítimo, el Estado ejerce soberanía y jurisdicción, sin perjuicio de las libertades de comunicación internacional, de acuerdo con la ley y con los tratados ratificados por el Estado…”. 10 Cf. Ley No. 23856 del 24 de mayo de 1984.
  32. 32. La Soberanía marítima del Perú 32 oscilan entre los 13 y 14 grados centígrados y, en el verano, entre 15 y 17. Es como si un río frío discurriese en un mar templado. La baja temperatura de las aguas de la corriente peruana genera ma- yor oxígeno que unido a la presencia de una alta irradiación de luz solar activa el proceso de fotosíntesis. Al mismo tiempo, los vientos y la accidentada topografía de la costa producen afloraciones de los fondos marinos ricos en nutrientes, como los nitratos, los fosfa- tos y los silicatos. Todo ello biológicamente incentiva la existencia del plancton (plagktós) que se mantiene en la superficie por la alta salinidad de las aguas. El plancton es el alimento de múltiples recur- sos vivos del mar, como la anchoveta cuyos volúmenes de captura explican la posición del Perú como el segundo país pesquero del mundo. El territorio peruano, inserto en un sistema global donde el equilibrio ambiental roza límites de alto riesgo posee uno de los mayores índices de biodiversidad en el mundo, debido especial- mente al aporte de su mar que posee un ecosistema extraordina- riamente rico en afloraciones y nutrientes.11 El biólogo Marco Es- pino indica que el mar del Perú está situado en “la más importante área de afloramiento del mundo, con niveles de productividad no superados por ningún otro ecosistema marino, y que son la base de una cadena trófica que soporta importantes biomasas de pe- queños pelágicos como la anchoveta, que transforma la proteína vegetal en proteína animal de alto valor nutritivo”12 . La riqueza que produce el ecosistema marino peruano hace que la pesca sea uno de los recursos naturales que más ingresos aporta a la econo- mía nacional. El segundo en volumen de exportaciones después de la minería, con la virtud de que genera más fuentes de trabajo. 11 Cf. Manuel Vegas Vélez, “La pesquería peruana”, en: INP, Atlas histórico, geográfico y de paisajes peruanos, Lima, Instituto Nacional de Planificación, 1970, p. 165. 12 Marco Espino, “Lecciones aprendidas”, en: El libro de oro de la pesquería peruana, Sociedad Nacional de Pesquería, editor Pedro Trillo, Lima 2003, p. 129.
  33. 33. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 33 2. EL PROCESO DE DETERMINACIÓN DE LOS LÍMITES DEL TERRI- TORIO NACIONAL El itinerario de la definición del espacio nacional y la fijación de las fronteras y límites del territorio no ha sido fácil en la histo- ria general de los peruanos. Las cuestiones de la soberanía sobre el territorio y el mar han gravitado de manera directa en las ten- siones internas y externas que han caracterizado la vida peruana en su historia republicana. La determinación nacional de preser- var la soberanía nacional sobre el territorio y el mar ha enfrentado conflictos externos, militares y diplomáticos, y ha producido disen- siones políticas; pero, al mismo tiempo, ha contribuido a forjar la conciencia, la identidad y la unidad nacionales. Jorge Basadre ha señalado que desde el inicio de la República el Perú enfrentó una situación internacional muy difícil y sensible debido por un lado a su ubicación geográfica céntrica en el continente y a las comple- jas características de su situación social: 1) Fronteras amplias que no poseían demarcación con sus cuatro vecinos fronterizos; 2)Una guerra de independencia larga y sangrienta que dejó exhaustas las arcas fiscales y empobreció al país; 3) La presencia en territorio pe- ruano y boliviano, después de la independencia, de tropas colom- bianas; 4) La carencia de vías de comunicación entre la capital y el resto del país, entre el centro y los extremos del país;5)la grave desigualdad cultural, social y económica entre las clases ilustradas y la población mayoritaria indígena;6) la desarticulación del aparato del Estado por la emigración de funcionarios públicos peninsulares y peruanos, por razones ideológicas, económicas y militares, entre 1821 y 1826;7)La inestabilidad política;8)Los efectos negativos en la administración y en la vida económica, social y política del país que tuvo el descubrimiento y la explotación del guano; y, 9) La des- ventajosa ubicación del Perú en Sudamérica, en la época, que al no existir el Canal de Panamá, lo aislaba de Europa. 13 13 Cf. Jorge Basade, Memoria y Destino del Perú. Selección y notas introductorias de Ernesto Yepes del Castillo, Fondo Editorial del Congreso del Perú, Lima, 2004, p. 207.
  34. 34. La Soberanía marítima del Perú 34 Estos factores generaron múltiples dinámicas de conflicto y cooperación en las relaciones externas del Perú durante el siglo XIX y otorgaron a la variable territorial y a las cuestiones de la soberanía nacional un peso gravitante en la política exterior del Estado. José María de Pando, Ministro de Relaciones Exteriores del Perú en 1826,1829 y 1832, recordaba, con acierto, en su libro de derecho internacional, escrito en 1838, que la obligación de “[…] fi- jar con la mayor exactitud que sea posible los términos o linderos de los territorios respectivos, es un objeto de la más alta importancia para todas las naciones, a fin de precaver las disputas y aún guerras que de la incertidumbre se han originado frecuentemente”14 . Cien- to catorce años después, esa “obligación de todas las naciones” a que aludía Pando continuaba pendiente en el Perú y dio lugar a una reflexión de Alberto Ulloa, quizás exagerada, pero representativa del significado de la variable territorial en la historia peruana: En el “[…] horizonte visible, nuestra expresión internacional tiene que ser fundamentalmente territorial y así lo ha sido principalmente hasta hoy. Como no somos una gran potencia, como no tenemos intere- ses políticos universales, como nuestra proyección económica es limitada, hemos vivido, durante ciento veinte años, y seguiremos viviendo por mucho más todavía, en función de nuestro territorio. Los grandes problemas internacionales de nuestra historia han te- nido este signo, en todas las direcciones de la rosa de los vientos.”15 La cuestión territorial en la política exterior peruana, en la concepción de Ulloa Sotomayor, y el sinuoso camino recorrido para cumplir con el axioma señalado por Pando, ha sido quizás uno de 14 José María de Pando, Elementos del Derecho Internacional, Imprenta de J. Martín Alegría, Madrid, 1838, p.107. 15 Alberto Ulloa Sotomayor, La Posición Internacional del Perú, Imprenta editora Atlántida S.A., Lima, 1977 (1a edición 1941), pp. XIX y XX. La cita de Ulloa es representativa para ilustrar el peso de la va- riable territorial en la política exterior del Perú, pero no lo es con relación al alcance de la diplomacia peruana que desde sus inicios definió un campo de acción bastante variado y amplio que excedió la cuestión de límites no obstante la presión de las cuestiones territoriales. El reduccionismo de la políti- ca exterior peruana a las cuestiones territoriales es un prejuicio antes que una constatación histórica.
  35. 35. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 35 los procesos más duros y dramáticos de la historia republicana del Perú. Ha costado a los peruanos ser el país de América Latina que ha tenido que enfrentar el mayor número de conflictos16 . Costó la ocupación extranjera del territorio nacional durante la guerra con Chile. Pero, sobre todo, ha tenido el altísimo precio de miles de vi- das de combatientes y de la población civil sacrificadas en los cam- pos de batalla de las reiteradas guerras que el país ha tenido que afrontar, desde el momento mismo de su independencia hasta ene- ro de 1995. Ha significado también la concentración de las mejores energías nacionales e ingentes recursos materiales y financieros en la tarea de obtener fronteras jurídicamente reconocidas. El proceso de fijación de los límites del Perú ha durado ciento veintiún años, entre 1821 y 1942. Con la suscripción y ratifica- ción del Protocolo de Río de Janeiro de 1942 se logró, finalmente, perfeccionar jurídicamente los límites fronterizos con Brasil, Chile, Colombia, Bolivia y Ecuador. El protocolo de Río estableció además la paz entre los beligerantes. El Acuerdo de Brasilia de 1998 es sólo un convenio de perfeccionamiento de la demarcación de los límites establecidos por el Protocolo de Río de Janeiro que, sin embargo, varió el statu quo establecido por este, al introducir la cesión por parte del Perú del territorio de la localidad de Tiwinza en una com- pleja figura jurídica de derecho privado, creada por un instrumen- to de derecho internacional público y para un uso exclusivamente público. Dos ejes han dominado históricamente la preocupación por definir los límites del territorio nacional peruano. Uno en el sur, otro en el norte. Desde 1821 hasta 1929 el centro de gravitación estuvo concentrado en la frontera sur. En un primer momento, a través de las acciones integracionistas que buscaron reintegrar los territorios del alto (Bolivia) y del bajo Perú. Proceso complejo que 16 Ningún país de América Latina presenta el número de conflictos internacionales que ha tenido que enfrentar el Perú.
  36. 36. La Soberanía marítima del Perú 36 agitó la vida política peruana y boliviana, que consumió muchos de sus esfuerzos en el campo de batalla y que culminó trágicamente con los graves resultados que trajo para ambos países la derrota militar en la guerra con Chile. En un segundo momento, a partir de la post guerra con Chile, a través de la movilización nacional para intentar recuperar en la mesa de negociaciones - a través de la acción diplomática- las provincias cautivas que se habían perdido en el campo de batalla. Este proceso culminó en 1929, en sus com- ponentes sustantivos, con la reintegración de Tacna al territorio na- cional y la cesión definitiva de Arica a la República de Chile. A partir de esa nueva situación, el eje hegemónico del conflic- to territorial en las relaciones internacionales del Perú se trasladó a la frontera norte. Es cierto que ya en el siglo XIX este eje de con- flicto produjo dos guerras, con Colombia en 1829 y con el Ecuador en 1860. Es también un registro histórico que en 1910 se produjo una situación pre bélica con el Ecuador. Sin embargo, no es menos cierto que más allá de esas graves contingencias, la prioridad de la política exterior y de la política de defensa nacional fue durante todo ese período la situación en el sur. Las tensiones en el norte fueron percibidas en términos subsidiarios. Como factores tácticos, tensiones políticas y diplomáticas o flancos militares que hicieron mucho más complejas las estrategias de política exterior y de de- fensa en la frontera sur. Producida la independencia sectores de las élites militares, económicas y políticas peruanas, como las del alto Perú, no renun- ciaron a un espacio territorial que reintegrara el alto y el bajo Perú. Y este nacionalismo territorial, sustentado en realidades económi- cas, históricas, sociales, culturales, étnicas y lingüísticas, fue uno de los factores determinantes de la vida política nacional interna y externa, particularmente vinculada al regionalismo sureño, en las primeras y decisivas décadas de nuestra vida republicana. El Perú nació con la impronta de la variable territorial en el centro de los problemas del poder, la economía y la sociedad.
  37. 37. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 37 En 1823 la primera constitución peruana en la sección referi- da al territorio reflejó esta determinación, al señalar, en su artículo 6, que “El Congreso fijará los límites de la República, de inteligencia con los Estados limítrofes verificada la total independencia del alto y el bajo Perú”17 . De ahí en adelante la variable de la integración con Bolivia ha sido un factor determinante o condicionante de la vida política peruana, de manera decisiva por lo menos hasta la guerra con Chile. A partir de 1883, como subproducto de este proceso, la variable territorial relativa al estatus y a la recuperación de las pro- vincias cautivas de Tacna y Arica dominó gran parte de los procesos políticos nacionales. Y desde 1922, intermitentemente, la cuestión de Leticia con Colombia y luego el contencioso con el Ecuador, han incidido también fuertemente en la dirección de la política exte- rior y en coyunturas críticas de la política interna. Esta presencia casi interrumpida de la variable territorial en el curso de la políti- ca peruana ha sido, adicionalmente, un factor permanente y en ocasiones urticante en las relaciones entre las fuerzas armadas y la institucionalidad civil. En ese contexto, la determinación de los límites del Perú no ha sido como se cree a partir de aproximaciones juridicistas, solo consecuencia de nuestros títulos y los principios que orientaron la constitución inicial y la división política de las nuevas naciones hispanoamericanas. Si bien es cierto que los principios del uti pos- sidetis, las nacionalidades y la libre determinación de los pueblos, orientaron la formación inicial de las nuevas repúblicas desde el punto de vista de la constitución orgánica de sus territorios, los límites de esos territorios, los “confines” en la interpretación roma- na del concepto de límites, ni se derivaron ni se consagraron de los principios constitutivos, fueron el producto de negociaciones diplo- máticas, arbitrajes y guerras. Como en toda la historia del estado nación, las fronteras en América Latina, sobre la base de los títulos 17 Domingo García Belaunde, Las Constituciones del Perú, Ministerio de Justicia, Lima, 1993, p. 96.
  38. 38. La Soberanía marítima del Perú 38 coloniales, se han fijado y formalizado jurídicamente en la dinámica de la cooperación y el conflicto. Este proceso, propio de las relaciones internacionales como realidad social, quizás por la especial posición geográfica del Perú que Basadre señaló como una de las causas de las tensiones inter- nas y externas, unida a su condición de centro gravitante en el perio- do colonial, se ha expresado, de manera contundente en la historia peruana. Las fronteras del Perú son producto de la negociación di- plomática, de la cooperación y las políticas de buena vecindad, pero también de la agresión militar extranjera, de la guerra. La primera frontera que el Perú consagra en términos jurídicos con una línea demarcatoria convencional, que permitió al estado pa- sar de una etapa de exhibición de títulos y defensa de los derechos territoriales de la nación al establecimiento de límites precisos apro- bados por un tratado internacional, fue la frontera este con el Brasil. La determinación de los límites en esta sección en la línea de frontera fue exclusivamente producto de la negociación diplomática, a través de la suscripción de la Convención Fluvial sobre Comercio y Navega- ción del 23 de octubre de 1851, la misma que en su artículo VII esta- blece los límites convencionales entre el Perú y Brasil en la frontera este. Posteriormente, a través del Tratado de Límites, Comercio y Navegación en la Cuenca del Río Amazonas, suscrito en Río de Janei- ro el 8 de septiembre de 1909, se completó la delimitación en toda la frontera peruano – brasileña. Sobre la determinación de los límites con el Brasil, Raúl Porras Barrenechea, en valoración que comparto, ha señalado que la convención de 1851 reflejó la comprensión del interés peruano de obtener la libre navegación en el Amazonas, la misma que el tratado de San Ildefonso le concedía exclusivamente al Brasil, razón por la cual, en las negociaciones, la parte peruana acep- tó aplicar el uti possidetis de facto como principio rector18 . En lo que 18 Raúl Porras Barrenechea, Historia de los límites del Perú, Librería Francesa Científica y Casa Editorial Rosay, Lima 1930, p. 87.
  39. 39. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 39 concierne al tratado de límites Velarde - Río Branco de 1909, Porras anota también, en un análisis valorativo de los resultados del arre- glo, que “la solución adoptada…fue pues la única posible, oportuna y provechosa para el Perú”19 No obstante que el Brasil siempre ha sido el vecino de ma- yor volumen espacial y con mayor poder en el escenario regional, constituye el único caso de las cinco fronteras nacionales donde la determinación de los límites se ha realizado exclusivamente a tra- vés de la dinámica de la cooperación y la negociación. Ni siquiera se tuvo que recurrir al arbitraje. El conflicto se redujo a esporádicos y puntuales incidentes en la zona fronteriza. Entre otros factores, esto se ha debido a que la inmensidad de la selva amazónica ha constituido un espacio que ha gravitado como un tapón entre los centros poblados y económicamente activos de los dos países, in- dependientemente de haber constituido al mismo tiempo un espa- cio de disputa desde la perspectiva, regionalizada, de la explotación de ciertas riquezas como el caucho o de la acción colonizadora para incorporar los inmensos espacios amazónicos a la jurisdicción de uno u otro país. La preeminencia de la dinámica de la cooperación y la nego- ciación en la solución de los contenciosos de límites entre el Perú y el Brasil ha contribuido a dar a las relaciones bilaterales una esta- bilidad y previsibilidad ausente en las otras fronteras. A su vez ha permitido que el Perú perciba al Brasil como un vecino confiable, capaz de ejercer sus buenos oficios en la solución de controversias en el ámbito de las otras fronteras nacionales. Brasil ha sido el úni- co factor externo de estabilidad en la determinación de las fronte- ras nacionales. Si la dinámica de la negociación y la cooperación prevaleció en la fijación de los límites con el Brasil, la dinámica del conflicto ha 19 Ibíd., p. 91.
  40. 40. La Soberanía marítima del Perú 40 sido gravitante en los casos de las fronteras con Chile, con Colom- bia y con el Ecuador. Bolivia es un caso especial, pues ambos pue- blos, dentro de sus propias diversidades, tienen un origen común. En la época precolombina sus pueblos compartieron el territorio y los pisos ecológicos del sur andino y sus sociedades políticas se expandieron a través de ese territorio. Durante la mayor parte de la colonia formaron una unidad social, económica y administrativa; razón por la cual al momento de la independencia hubo distintas corrientes, las que pugnaban por reintegrar el bajo y el alto Perú y las que bregaban por la unidad a partir de la constitución de dos países independientes. Los conflictos entre el Perú y Bolivia en las primeras décadas del siglo XIX fueron producto paradójicamente de la dinámica de la cooperación, integración o reintegración. El Perú y Chile no han sido países limítrofes sino hasta 1883 como consecuencia de la guerra de 1879. En el antiguo Perú, la ex- tensión del Tahuantinsuyo comprendió el territorio actual de Chile hasta el río Maule. A partir del hecho colonial y la creación del Vi- rreinato del Perú, con Real Cédula del 20 de noviembre de 1542, la jurisdicción virreinal peruana abarcó también el territorio de Chile, hasta que el gobernador La Gasca, en 1548, estableció el límite en- tre el Virreinato del Perú y la Gobernación de Chile a la altura de Copiapó. El límite entre las secciones virreinales del Perú y Chile con- forme al principio del uti possidetis colonial fue establecido por real orden del 1 de octubre de 1803, en el río Paposo (25º); precisán- dose que el puerto del Paposo, sus costas y territorios pasaban a agregarse al Virreinato de Lima. Con base a estos antecedentes ju- rídicos, Raúl Porras Barrenechea registra que conforme al derecho internacional americano y al principio del uti possidetis de 1810 “ El límite entre el Perú y Chile estaba al Sur del desierto de Atacama, en el Paposo, hasta donde se extendía la intendencia de Arequipa”20 . 20 Ibíd., p.108.
  41. 41. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 41 Posteriormente con la independencia de Bolivia, el territorio de la nueva república abarcó el litoral que se extendía desde Ata- cama hasta Loa. Como también señala Porras: “Constituido en re- pública independiente, y antes de alentar sus planes de expansión, Chile reconoció la soberanía de Bolivia en estos territorios, esto se halla comprobado en el texto mismo de sus constituciones. La de 1822, dijo: “El territorio de Chile reconoce por límites naturales al sur el cabo de Hornos; al Norte el despoblado de Atacama”. Idén- tica disposición consignaron las de 1823, 1828 y 1832. La de 1833 decía aún: “El territorio de Chile se extiende desde el desierto de Atacama, hasta el cabo de Hornos”. Hasta esa época no hubo pues la más pequeña discusión de los límites entre Chile y Bolivia”.21 La guerra de 1879 enclaustró a Bolivia al anexar Chile por la fuerza su litoral. Para el Perú significó la emergencia de un nue- vo país limítrofe; impuso la cesión territorial de las provincias de Tarapacá y Arica, a través de lo dispuesto en el Tratado de Paz y Amistad, suscrito en Lima el 20 de octubre de 1883 y el Tratado y Protocolo Complementario para Resolver la Cuestión de Tacna y Arica, firmado el 3 de junio de 1929.  Más allá de cualquier consideración valorativa sobre el trata- do de 1929 y su protocolo complementario que determinaron la anexión de Arica a Chile pero también la devolución de Tacna al Perú, una constatación histórica es que en este caso parte de lo que se perdió en la guerra, en la dinámica del conflicto, se recuperó parte a través de la negociación diplomática, en la dinámica de la cooperación. Los límites con Bolivia, a diferencia del caso chileno, han sido producto de la negociación diplomática y el arbitraje. Bolivia es un factor altamente significativo en la historia del espacio nacional peruano, pues durante todo el siglo pasado y parte del presente 21 Ibíd, p.109.
  42. 42. La Soberanía marítima del Perú 42 ha constituido un centro gravitante de la problemática territorial y de la política fronteriza del Perú. El alto Perú, como se ha señala- do, fue un referente del espacio nacional peruano que provocó un sentimiento de reintegración territorial y unidad política del bajo y alto Perú en las elites nacionales civiles y militares peruanas y bolivianas durante las primeras décadas de la independencia. Estas corrientes ideológicas, militares, políticas, sociales y económicas finalmente obtuvieron la realización del proyecto de reintegración y unidad, con el establecimiento de la Confederación Perú -Boliviana en 1836. El Perú, que sólo hacía diez años había consolidado su independencia y su estructura de estado unitario se dividió en dos Estados. El Estado Nor Peruano (Amazonas, Junín, La Libertad y Lima), con su capital en Lima, y el Estado Sud Perua- no (Arequipa, Cusco, Puno y Ayacucho) con capital en el Cusco. Y ambos Estados se fusionaron con el Estado boliviano, bajo la pre- sidencia del General Andrés de Santa Cruz. Se consagraba de esta manera la aspiración nacional - territorial de reunificar el alto y el bajo Perú. La constitución del Estado Nor Peruano señalaba en su artículo I : “Los departamentos de Amazonas, Junín, La Libertad y Lima se erigen y constituyen en un estado libre e independiente que se denominará Estado Nor Peruano, confederado con los del Sud y Bolivia, bajo la forma de gobierno popular representativo”.22 Y el artículo II consignaba que “El Estado Nor Peruano reconoce la separación e independencia del Estado Sud Peruano”. La constitu- ción del Estado Sud Peruano, aprobado en Sicuani el 17 de marzo de 1836 contenía cláusulas similares.23 Por su parte, la constitución de la Confederación Peruano Bo- liviana, aprobada en Lima el 28 de octubre de 1836, estableció, en relación al espacio nacional, una sola cláusula relativa al territorio 22 Constitución del Estado Nor-Peruano (1836), art. 1, en: Domingo García Belaunde, Las Constituciones del Perú, Ministerio de Justicia, Lima, 1993, p. 216. 23 Ibíd.
  43. 43. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 43 de las tres repúblicas confederadas (Art. XXX, 2), la misma que otor- gó al protector la atribución de “Conservar la integridad del territo- rio de la Confederación y de cada una de las tres repúblicas”. 24 La partición del Estado peruano y su reintegración política junto con Bolivia a través de la confederación, fue objeto de recelos por parte de la Argentina y de la intervención armada chilena que produjo la primera guerra entre el Perú y Chile. La confederación se disolvió en 1839 y el Mariscal Gamarra asumió, nuevamente, la Presidencia de la República, el 10 de julio de 1840. Gamarra no fue un enemigo de la unificación de los es- pacios nacionales del Perú y Bolivia. Por el contrario, era partidario de reintegrar el alto y el bajo Perú, pero con dirección y conducción peruanas. Al año de iniciado su gobierno y a los dos años de di- suelta la confederación, Gamarra invade Bolivia e inicia el segundo conflicto peruano - boliviano. El contexto y los resultados fueron distintos. El ejército peruano fue derrotado en Ingavi. Y el Mariscal Gamarra se convirtió en el único presidente de la República muerto en combate en el campo de batalla. Desde 1842, año en que se descubren los ricos yacimientos de salitre y covaderas de guano de Atacama, Perú y Bolivia inten- sificaron sus relaciones de amistad y cooperación. En 1873 suscri- bieron el Tratado de alianza defensiva que ambos países honraron. En 1879 enfrentaron la guerra que les declaró Chile y la derrota acarreó serias y graves consecuencias: Chile se anexo el litoral boli- viano y la provincia peruana de Tarapaca, más tarde el anexionismo se expandió a la provincia de Arica. Abandonados los irredentismos territoriales de una y otra parte y asimiladas las lecciones de la guerra con Chile, durante la última década del siglo XIX y las primeras del siglo XX la diná- mica de la cooperación continuó prevaleciendo en las relaciones 24 Constitución del Estado Sud-Peruano, art. 2, ibíd., p. 212.
  44. 44. La Soberanía marítima del Perú 44 peruano-bolivianas, incluso en el procesamiento de las diferencias limítrofes. los Tratados Osma-Villazón de 1902; el Laudo Arbitral del Presidente de la República Argentina, José Figueroa Alcorta, de 1909, el Protocolo sobre Aceptación del Laudo Argentino, también de 1909, el amistoso Tratado de Rectificación de Fronteras Polo – Bustamante de 1909 y posteriores protocolos para la ejecución de este último tratado, constituyen los resultados formales de un ar- duo y amistoso proceso de negociación y entendimiento que per- mitió establecer definitivamente los límites entre el Perú y Bolivia. El establecimiento de los límites primero con la Gran Colombia y después con Colombia ha tenido una dinámica de cooperación y conflicto desde los albores de la independencia. La presencia de fuerzas auxiliares del ejército libertador hasta 1827 en territorio peruano, fue un permanente factor de conflicto en las relaciones peruano – grancolombianas. Las tensiones políticas y limítrofes produjeron la guerra de 1829. Disuelta la Gran Colombia, en mayo de 1830, la sucesión de Estados planteó la continuidad de la con- troversia limítrofe entre el Perú y Colombia. Con el nuevo estado los problemas de límites evolucionaron en los mismos términos de oposición de intereses y tesis. Entre 1829 y 1894 hubo una suerte de administración positiva del statu quo que duró 63 años. Luego, se vuelve a activar la cuestión de límites y después de una serie de negociaciones fracasadas, intentos de arbitraje inviables o frus- trados e incidentes como el de La Pedrera (1911), se llegó a una negociación definitiva, muy controvertida. Durante el gobierno del presidente Augusto B. Leguía se nego- ció y pactó con Colombia, a través de un repudiado procedimiento secreto, el Tratado Salomón – Lozano, a través del cual se fijaron los límites entre ambos países. Grandes sectores de la población y de la opinión nacional consideraron el tratado como lesivo a los intereses nacionales del Perú, por haber dispuesto la cesión de la localidad de Leticia (17 000 habitantes) que había formado parte del territorio nacional desde 1821. A través de esta concesión te-
  45. 45. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 45 rritorial peruana, Colombia obtuvo un acceso directo al Amazonas. Producida la caída del presidente Leguía, la tensión en la frontera se agudizó, especialmente luego de la ratificación del tratado en 1928. El 1 de septiembre de 1932, durante el gobierno del General Luis M. Sánchez Cerro, fuerzas civiles comandadas por un oficial en retiro ocuparon Leticia. El gobierno peruano respaldó la ocupación y movilizó a sus fuerzas armadas. El 14 de febrero de 1933 se abrie- ron las hostilidades. Producido el asesinato de Sánchez Cerro, el domingo 30 de abril de 1933, asumió la presidencia el Gral. Óscar R. Benavides. El conflicto cambió de curso y con la intervención de la Sociedad de Naciones se pactó, en Ginebra, el armisticio del 24 de mayo de 1933. El acuerdo impuso la evacuación de Leticia y su en- trega a una administración temporal, mientras las partes resolvie- sen definitivamente el incidente en consultas y negociaciones bajo los auspicios del Ministro de Relaciones Exteriores del Brasil, Afra- nio de Mello Franco. Producto de estas negociaciones se suscribió el 24 de mayo de 1934, en Río de Janeiro, un Protocolo a través del cual se ratificó la cesión de Leticia y los límites establecidos por el tratado Salomón-Lozano. La cuestión con Chile, después del incumplimiento por parte de Santiago de las disposiciones del tratado de 1883 que mandaba la realización del plebiscito para definir el estatus definitivo de Tac- na y Arica, configuró una prioridad diplomática para la recupera- ción de las provincias cautivas. El diferendo con Colombia, siempre pendiente por la inexistencia de límites convencionales, era final- mente una cuestión estrictamente de linderos, es decir de líneas de límites. Pero la reivindicación ecuatoriana de Tumbes, Jaén y Maynas significaba contestar la soberanía orgánica del Perú en una parte importante del espacio nacional. Como señalaron los juristas franceses León Bourgeois y Louis Renault: “ No creemos que pueda encontrarse otro caso en el cual, con el pretexto de una delimita- ción, se produzca una reivindicación territorial tan amplia; no se trata ya de trazar una línea precisa para rectificar fronteras incier-
  46. 46. La Soberanía marítima del Perú 46 tas y mal definidas; no se trata de reconocer a un Estado vastos territorios casi inhabitados, sobre los cuales ninguna de las partes ha ejercido soberanía de manera suficiente: son provincias enteras, muy pobladas, que han formado parte de un Estado desde su cons- titución, que se han considerado siempre como parte integrante de dicho Estado…las que otro Estado a título de rectificación de fron- teras, pretende hacerse atribuir…25  “. Progresivamente, una vez superado formalmente en 1929 el problema del incumplimiento chileno del tratado de 1883, las cuestiones limítrofes del norte reemplazaron a las del sur como prioridad de la política exterior. Luego de diversos procesos nego- ciadores y situaciones de tensión en la frontera, se produjo en 1941 una guerra originada por la avanzada ecuatoriana sobre poblacio- nes fronterizas peruanas. Al término del conflicto, con los buenos oficios de los Estados Unidos, Brasil, Argentina y Chile, ambos países suscribieron el Protocolo de Paz, Amistad y Límites de 1942, que puso fin al conflicto y definió jurídicamente los límites terrestres. El Perú accedió, de esta manera y por primera vez en su his- toria, al perfeccionamiento de los límites fronterizos con sus cin- co vecinos, luego de 121 años de vida independiente, de nume- rosos conflictos, negociaciones, tensiones internas y externas. La determinación de los límites terrestres del Estado no ha sido una empresa fácil. Por el contrario ha constituido un proceso difícil y complejo, violento muchas veces, con repercusiones diversas en la vida política nacional. Como en la mayoría de los países de la región, los límites del Perú han sido el sub producto de guerras y conflictos fronterizos, así como de negociaciones diplomáticas, efectuadas en algunos ca- sos a partir de una situación negociadora débil por la derrota mili- 25 Cf. Ministerio de Relaciones Exteriores, Dictámenes Jurídicos presentados a S.M. el Real Árbitro con la Memoria del Perú, en: Documentos de relativos a la Conferencia Perú-Ecuatoriana de Washington, Editorial Lumen,Lima, 1938, p. 137.
  47. 47. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 47 tar. También de la determinación nacional para defender y preser- var la soberanía nacional. En esta historia, donde la dinámica del conflicto y la negociación se han confundido casi sin solución de continuidad, la variable territorio dio al estado nación peruano uno de sus pocos referentes de consenso social, independientemente de la concepción patrimonial del territorio que primó en gran parte de la República. El territorio, la defensa de los límites del Perú, las estrategias negociadoras para determinarlos y los numerosos conflictos que se tuvo que enfrentar, contribuyeron al desarrollo de dos instituciones que, no por casualidad, son las de mayor continuidad y consistencia en la vida política nacional. Dos instituciones que en el pensamien- to de Raymond Aron26 constituyen el arquetipo de las relaciones diplomáticas, el ejército que simboliza la dinámica del conflicto y la diplomacia que simboliza la dinámica de la negociación. La relativa ausencia de estudios sobre las relaciones interna- cionales del Perú y particularmente de la historia de las relaciones con los países limítrofes, ha creado algunas mistificaciones sobre la historia de las relaciones internacionales del Perú y sobre la diplo- macia peruana. Una de esas mistificaciones es la de un país que no habría enfrentado serios conflictos en la defensa de su soberanía y en la fijación de los límites de sus fronteras. La historia demuestra que no ha sido así. Otra de las mistificaciones es la relativa al papel histórico de la diplomacia peruana. A la cual, en términos de imágenes cotidianas, se le responsabiliza de ingentes pérdidas del territorio nacional. Esta aseveración se ha basado en dos errores. Por un lado, la ad- ministración en el Perú, como en otros países de Sudamérica, en el legítimo afán de defender sus derechos y afirmar sus aspiraciones territoriales llegó a producir una confusión en la opinión pública 26 Cf. Raymond Aron, Paz y guerra entre las naciones, Editorial Cuervo, Madrid, 1976.
  48. 48. La Soberanía marítima del Perú 48 entre los derechos territoriales y las aspiraciones para hacer valer esos derechos, entre la pretensión máxima de las líneas de frontera y la existencia de límites consagrados por vía convencional y reco- nocidos por el Derecho internacional. Se confundió la aspiración, basada ciertamente en derechos legítimos, sobre un determinado espacio nacional, con la existencia real de ese espacio nacional. Esta situación ha llevado a que la cartografía del espacio nacional peruano, como la cartografía del espacio nacional ecuatoriano, bra- sileño, o de los demás países de la región durante muchas décadas sean cartografías de territorios que en sus confines representaban aspiraciones o derechos subjetivos de los estados, mas no límites reconocidos por la vía del derecho. En todo este proceso, el territorio de su constitución inicial como Estado independiente se rigió por la aplicación de los prin- cipios del Uti Possidetis y de la libre determinación de los pueblos, pero los confines, los linderos, los límites, las fronteras de ese te- rritorio siempre estuvieron bajo negociación o bajo la dinámica del conflicto territorial, hasta que se perfeccionaron las fronteras total- mente en 1942. En este contexto, vinculado a su vez con los factores de política interna que hicieron del Perú un país con mayor o menor potencia en la balanza de poder regional, así como con los resultados de las guerras y los conflictos externos, que configuraron las diversas si- tuaciones negociadoras, es que se debe analizar el papel histórico de la diplomacia peruana. Con una precisión adicional, referida a la participación de la cancillería y la diplomacia nacional, como ins- titución, en el proceso de toma de decisiones de gobiernos que no siempre siguieron el curso de las recomendaciones hechas por la cancillería y que no siempre sustentaron las acciones de política exterior en procesos institucionales de decisión. Un balance histórico de la gravitación de las dinámicas de la cooperación y el conflicto en la determinación de los límites del
  49. 49. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 49 Perú, conduce a análisis más objetivos. En el caso de la frontera Sur, la derrota militar se tradujo en las cláusulas secesionistas del tratado de 1883. Y negociaciones diplomáticas, no siempre realiza- das en los mejores contextos externos e internos, permitieron re- cuperar Tacna. En el caso de Bolivia, los múltiples enfrentamientos del siglo XIX, incluyendo intervenciones armadas exitosas, no pro- dujeron la posibilidad de un acuerdo que estableciese los límites. El arbitraje internacional y la negociación diplomática, realizada con firmeza y flexibilidad a partir de un adecuado realismo político, consiguió finalmente establecer los límites, dentro de los contornos históricos de nuestros derechos y aspiraciones. En el caso del Brasil se da la más expresiva muestra de la paradoja del derecho afirmado y la realidad del derecho consagrado y/o la posesión que ayuda a consagrar el derecho. Se ha criticado, a mi juicio muy superficial- mente, el arreglo de 1851 y más aún el de 1909. Sin embargo, todo induce a pensar que el hecho de cerrar formalmente, de manera temprana, la frontera con el Brasil, en condiciones no ideales pero sí bastante razonables en relación a nuestras aspiraciones y dere- chos proclamados, ha sido uno de los aciertos más visibles de la vida diplomática y política peruanas. Porque evitó conflictos ma- yores con el vecino más poderoso y especialmente porque creó las condiciones materiales y subjetivas de una diplomacia de amistad y entendimiento con el Brasil, que aún no ha sido valorada debida- mente en sus repercusiones positivas en relación al tratamiento de los contenciosos fronterizos con Chile, con Colombia, con el Ecua- dor y con Bolivia. En el caso de Colombia el tratado de 1922 fue evidentemen- te una negociación que constituyó una concesión no compatible con una percepción nacional del problema territorial peruano. Se trató, como se sabe, de una negociación secreta, llevada a cabo di- recta y personalmente por el presidente Leguía. Sin participación de la cancillería como institución. Los dos diplomáticos que según todas las evidencias tuvieron conocimiento de la negociación, So-
  50. 50. La Soberanía marítima del Perú 50 lón Polo y Raúl Porras Barrenechea, realizaron las precisiones que debían realizar sobre la naturaleza y el alcance de las negociacio- nes. Y otros diplomáticos sufrieron incluso el exilio por oponerse al tratado. La cesión de Leticia fue una responsabilidad exclusiva del poder político y particularmente del presidente Augusto B. Leguía. El incidente del uso de la fuerza en 1932, que culminó con la ocupación de Leticia, no tenía viabilidad militar y por estar abierta- mente en contra del derecho internacional fue un factor de mayor dificultad para el manejo diplomático de la situación. En este caso las dinámicas del conflicto y la negociación no guardaron funcio- nalidad y por ende no pudieron ser integradas en una percepción estratégica coherente. Finalmente, el caso del Ecuador, reprodujo en 1856 la disocia- ción entre los factores diplomáticos y militares, lo que es un error básico de naturaleza estratégica. La victoria de la intervención mi- litar del Mariscal Castilla no tuvo su correlato en una negociación sobre los límites, existiendo condiciones propicias para ello. En este caso lo que se ganó en el campo de batalla no se concretó en la mesa de negociaciones. Fue una oportunidad perdida con costos por cerca de cien años. Sólo en 1942, luego de 86 años de incesan- tes hostilidades por parte del Ecuador, la unidad entre la guerra y la diplomacia, que Aron reivindica como un componente esencial de la conducta estratégica, se ejercieron de manera firme y atinada, bajo el liderazgo del presidente Prado y la inteligente y férrea con- ducción del canciller Solf y Muro. El resultado de esta conducción eficaz de los asuntos del estado permitió resolver el último proble- ma de límites pendientes a través del Protocolo de Paz, Amistad y Límites de 1942, en una línea que si bien es cierto se aleja de las aspiraciones máximas del Perú, coincide básicamente con el statu quo de 1936. Con el Tratado de 1929 y su Protocolo Complementario se es- tabiliza la frontera en el sur, a pesar de la renuencia que tuvo Chile
  51. 51. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 51 para cumplir con sus estipulaciones. Al mismo tiempo, el Tratado de 1922 con Colombia, independientemente de la apreciación que se tenga de la negociación secreta que culminó con la cesión de Leticia, tuvo un efecto estratégico importante. Redujo a un solo contencioso los problemas históricos de la frontera norte y disoció para siempre los intereses y aspiraciones colombianas y ecuatoria- nas, que hasta ese momento siempre se mostraron recíprocamen- te vinculadas. En lo que atañe estrictamente a la demarcación de las fronte- ras terrestres e independientemente de la valorización del conjunto de la negociación, el acuerdo de Brasilia de 1998, como hecho ob- jetivo, marca una realidad: el estado peruano, luego de 177 años de existencia, contó por primera vez con prácticamente todas sus fronteras terrestres demarcadas y ya no debía enfrentar contencio- sos de límites o del trazo de sus fronteras. La obligación primordial de los estados de delimitar y demarcar sus territorios de que habla- ba José María de Pando, le ha tomado al Perú el tiempo de toda su vida independiente. Ello y el controvertido debate nacional que suscitó el Acta de Brasilia, constituyen testimonios del acierto de Alberto Ulloa al utilizar la metáfora de la dirección de la Rosa de los Vientos para simbolizar el peso que los asuntos territoriales han tenido en la vida política peruana y en la política exterior. La territorialidad ha sido de esta manera un factor preponde- rante en la vida política interna e internacional del estado y la so- ciedad en el Perú. A partir de la culminación de la demarcación de nuestras fronteras, aunque en otros contextos y escenarios, lo se- guirá siendo también en el futuro. La dinámica del conflicto o la di- ferenciación no empieza ni termina con las cuestiones de límites. La intangibilidad de las fronteras exige políticas de límites sostenidas en materia de la cartografía nacional, el mantenimiento y la densi- ficación de hitos y el desafío de llevar a cabo políticas integrales y democráticas de desarrollo fronterizo. Las fronteras perfeccionadas sólo adquieren una dimensión social cuando las zonas fronterizas
  52. 52. La Soberanía marítima del Perú 52 son objeto de políticas racionales y sustentables de acondiciona- miento del territorio. Y estas adquieren sentido cuando se articu- lan a mercados locales o transfronterizos. Las poblaciones asumen su papel de agentes dinámicos del desarrollo fronterizo cuando son productores y consumidores activos. Y las tareas de planificación estratégica de las regiones fronterizas, en un esquema de desarro- llo sustentable con equidad, suponen necesariamente procesos efi- caces de regionalización y estrategias de cooperación e integración fronteriza con las poblaciones vecinas. Los ejes interoceánicos en el norte y en el sur que vincularán físicamente al Perú y el Brasil, por ejemplo, serán un factor dinámico del desarrollo fronterizo, pero no podrán reemplazar a las estrategias internas del desarrollo con transformación productiva y equidad en el ámbito más amplio del proceso de descentralización. El proceso de definición histórica de los límites del espacio na- cional peruano tiene como única cuestión pendiente, en los albo- res del siglo XXI, la determinación del límite marítimo entre el Perú y Chile, el mismo que será decidido por la Corte Internacional de Justicia en La Haya. Al haber presentado la demanda contra Chile, el Perú ha hecho uso de los recursos que el derecho internacional pone a disposición de los Estados para la solución pacifica de sus controversias. 3. EL ESPACIO MARÍTIMO, LA IDENTIDAD Y EL DESARROLLO NA- CIONAL La relevancia permanente con que la variable del espacio na- cional, que incluye al territorio y al mar, se ha expresado en la di- mensión externa del problema peruano, se deriva de la conjunción de factores históricos, sociales, económicos y culturales que dotan al espacio territorial y al dominio marítimo, en el caso específico del Perú, de por lo menos tres características vinculadas a la consolida- ción del estado nación, a la conciencia y autovaloración nacional y al desarrollo económico y social en las zonas de frontera.
  53. 53. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 53 En primer término, el territorio y el mar, como espacios com- partidos de una pluralidad de expresiones sociales, étnicas y cultu- rales, ha jugado en la historia peruana un papel catalizador en la construcción de la idea y el sentimiento de la nación y la naciona- lidad; en segundo lugar, la fuerte presencia de conflictos y nego- ciaciones territoriales y la exitosa batalla diplomática para que se reconozca la soberanía y jurisdicción del Estado hasta una exten- sión de 200 millas marítimas, ha generado, en la mayoría de los población, un sano nacionalismo que ha superado el revanchismo y el irredentismo. En tercer lugar, en la problemática de las fronte- ras a lo largo de la historia y aun en las coyunturas del conflicto, ha estado presente también una dinámica de cooperación, vinculación social e integración entre las poblaciones fronterizas, no obstante la ausencia sistemática de políticas de desarrollo económico y so- cial de las áreas de frontera. Por ello, una política de fronteras y de defensa, promoción y realización de los intereses marítimos del Perú, debe conciliar las indispensables tareas de preservación de la soberanía nacional y el fomento de un saludable sentimiento de identidad y conciencia na- cional, con políticas de desarrollo económico, social y cultural que posibiliten un mayor nivel de vida y bienestar material y espiritual. En esa perspectiva la integración fronteriza será viable, así como la cooperación en el marco de la Comisión Permanente del Pacífico Sur. El mundo global de nuestros días no significa el fin del estado nación, ni de la conciencia nacional. Por el contrario las tendencias fragmentadas de la globalización han suscitado procesos de afir- mación nacional, regional y local en todo el mundo. Se trata de afirmar las identidades culturales y nacionales en una perspectiva de apertura al mundo, respetando a las otras cul- turas y a las otras nacionalidades, aun en los saludables y necesa- rios procesos de integración supra nacional. El ejemplo de la Unión
  54. 54. La Soberanía marítima del Perú 54 Europea es quizás el más representativo de esta compatibilidad y fusión creadora entre lo nacional y lo regional o universal. El mar y su contribución al desarrollo y bienestar nacionales son una fuente de riquezas para el crecimiento y la expansión de la economía. Quizás en el futuro su mayor contribución provenga de los yacimientos de hidrocarburos que actualmente están en fase de exploración en la plataforma continental, independientemente de la explotación de petróleo que ya se realiza en el subsuelo del lecho marino de las costas de Tumbes y Piura. Pero, en el pasado, en el presente y en el futuro, el mar ha aportado, aporta y aporta- rá al desarrollo nacional con uno de los sectores industriales más competitivos de la economía: la pesquería. La riqueza del mar en recursos vivos es muy significativa. Posee en volúmenes conside- rables recursos pelágicos, como la anchoveta, la sardina, el jurel y la caballa; de mersales, como la merluza y otros; costeros, como el pejerrey, la loma y el machete; moluscos; pelecyodos, como las conchas y choros; cefalópodos, como los calamares y pulpos; gasterópodos, como los caracoles y lapas; crustáceos, como los langostinos, los camarones , las langostas los cangrejos; quelonios, como las tortugas; y cetáceos, como los delfines y las ballenas. La actividad pesquera mundial se revaloriza cada día por la naturaleza más saludable de la ingesta de pescado en relación a la carne. Según la FAO, las exportaciones mundiales de pescado y de productos pesqueros llegaron el año 2006 a 85 900 millones de dólares y el mismo año la captura llegó a más de 110 millones de toneladas. El 77% de la producción mundial de pescado se dirigió al consumo humano, mientras que el resto, 33 millones de toneladas, se destinaron a usos no alimentarios como la fabricación de harina y aceite de pescado.27 El año 2006 el Perú fue, después de la China, el segundo país del mundo en captura marina y continental, con 27 Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO), Informe anual, Roma, 2007, p. 8.
  55. 55. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 55 siete millones de toneladas, por encima de los Estados Unidos e Indonesia. Las capturas peruanas son esencialmente de anchoveta que, por especies, es la captura de mayor volumen en el ámbito mundial: siete millones de toneladas, muy superior a las capturas de otras especies como el colín de Alaska (2,9 millones), el listado 2,5 y el arenque del Atlántico 2,228 . La pesca en el Perú tiene un impacto social mucho más impor- tante que la minería, por ser más intensiva en la creación de fuen- tes de trabajo. Al año 2006 las estadísticas muestran que existían en el país 72 260 personas dedicadas directamente a la pesca y la acuicultura, cifra que ha ido incrementándose año a año desde el nivel de 1990 que ascendía a 56 550 trabajadores. Si se calculan las familias de estos trabajadores se llega a la cifra aproximada de más de 300 000 personas dependientes de las actividades pesque- ras en el país, sin considerar a los trabajadores indirectos29 . Pero el mar no sólo debe ser un medio de captación de divisas y fuente de trabajo. Uno de los problemas más graves que afronta el Perú es el déficit nutricional de significativos sectores de su po- blación. La adecuada alimentación es un derecho humano básico. El Banco Mundial señala que el porcentaje de niños menores de cinco años desnutridos en el Perú, el 2002, era de 26%, superior al 18% del promedio de América Latina.30 El informe “Un nuevo contrato social para el Perú”, también del Banco Mundial, señala que la desnutrición, en particular, sigue siendo un área en la que el Perú se encuentra muy atrás de sus vecinos.31 Y, conforme a los indicadores de la FAO, el porcentaje de subnutrición de la población 28 Ibíd., pp. 10-13. 29 Ibíd., p. 52. 30 Cf. Daniel Cotlear, editor, Un nuevo contrato social para el Perú, Banco Mundial, Washington, 2006, p. 48. 31 Ídem.
  56. 56. La Soberanía marítima del Perú 56 peruana asciende al 13%.32 Revertir esta situación es una de las ta- reas básicas de la democracia peruana y del crecimiento sostenido con redistribución y cohesión social. En esta tarea, el mar es una fuente indispensable de recursos que deben orientarse a superar esta situación. Al mismo tiempo el Perú es un país importador neto de ali- mentos, lo que agrava la situación y torna casi estructural el proble- ma alimentario. En el mar está una de las llaves que llevaría al Perú a resolver su déficit alimentario y nutricional. El desarrollo de la pesca de consumo humano debe ser, bajo esta óptica, un elemento central de la seguridad y la soberanía alimentarias, de los peruanos. Como lo ha indicado la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación: “El pescado contribuye a la seguridad alimentaria en muchas regiones del mundo y constituye un valioso suplemento en dietas diversificadas y nutritivas. El pes- cado es uno de los alimentos más completos, y constituye no sólo una fuente valiosa de proteínas, sino también de micronutrientes, minerales y ácidos grasos fundamentales. En promedio, el pescado proporciona, al día, unas 20-30 kilocalorías por persona. Procura niveles mayores, hasta 180 kilocalorías por persona y día, en aque- llos países donde no existen alimentos alternativos y donde se ha creado y mantenido una preferencia por el pescado como dieta ali- mentaria de consumo masivo (Islandia, Japón y algunos pequeños estados insulares en desarrollo)”. La contribución más importante del pescado a la dieta está en su rico contenido de proteínas animales. El pescado y los productos pesqueros constituyen una fuente asequible de proteínas animales que no sólo es más barata que otras, sino que además se prefiere crecientemente y forma parte de las recetas locales y tradicionales. Aunque el consumo medio de pescado per cápita sea bajo, pue- 32 Cf. FAO, El estado de la seguridad alimentaria en el mundo, Roma, 2004.
  57. 57. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 57 de tener notables efectos nutritivos positivos, incluso en pequeñas cantidades, pues aporta aminoácidos esenciales que suelen ser es- casos en dietas basadas en las verduras33 . El consumo de pescado en el Perú ha aumentado ostensible- mente en la dieta alimentaria de la población. Actualmente el Perú es una de las sociedades en el mundo con mayores niveles de con- sumo de pescado. Según la FAO, el consumo de pescado per cápita en el año 2006, llegó al rango de 20-30 kg por año, la tercera jerarquía nacional en el consumo per cápita, igual al promedio de los Estados Unidos y Canadá; junto a Chile, el Perú presenta el más alto consumo de Sudamérica. Bastante más alto, cerca del doble, que el consumo de pescado promedio del conjunto de los países en desarrollo (14,5 kg per cápita anual)34 . De esta manera, el mar no sólo es parte integrante del hábitat y de la cultura de los peruanos desde los tiempos en que los ciclos de la pesca se consideraban que eran regulados por los dioses. Es también un componente esencial de su economía y crecientemen- te de su alimentación, una realidad que hay que desarrollar más aún y potenciar en la alimentación de la población; un factor histó- rico y material de la identidad nacional; y un espacio esencial de la seguridad y la defensa nacionales. En una perspectiva histórica, Basadre señaló que en el pasado el Perú no tuvo realmente una conciencia marina, puesto que, de alguna manera, vivió, especialmente en el siglo XIX, de espaldas al Pacífico, ganado quizás por la vocación telúrica de sus culturas an- dinas ancestrales. Esa situación ha cambiado en la actualidad. El desarrollo de la industria pesquera nacional, la incorporación del pescado a la dieta popular a escala masiva, la percepción cada vez más extendida entre los peruanos del valor estratégico-económico 33 FAO, ob.cit., p. 65. 34 Ibíd., p. 66.
  58. 58. La Soberanía marítima del Perú 58 de la posición marítima y de la condición privilegiada de los puer- tos como bisagras entre Sudamérica y la Cuenca del Pacífico han convertido al mar peruano, finalmente, en un elemento sustancial de la vida nacional. Desde la perspectiva de la política exterior, el mar, como par- te del espacio nacional peruano, ha contribuido al desarrollo de la identidad nacional. El carácter integrador que adquirió la reivindi- cación de soberanía y jurisdicción hasta las 200 millas así lo testi- monia. En esta tarea participaron, como en pocas otras, al amparo de fuertes lazos de unidad y cohesión, el estado, los empresarios, los trabajadores pesqueros y otros sectores laborales, los hombres y mujeres plurales del Perú plural. El espacio nacional, el territorio y el mar, como espacio com- partido de una diversidad de expresiones sociales, étnicas y cultu- rales, han jugado en la historia peruana un papel catalizador en la construcción de la idea y del sentimiento de la nación y la nacio- nalidad. La honda huella que guerras y negociaciones territoriales han dejado en la historia nacional ha generado en los peruanos un sano nacionalismo territorial que ha sabido superar el revanchis- mo y las expresiones de carácter chauvinista. En el Perú, incluso, se respira un nacionalismo generoso. Al mismo tiempo, el imagina- rio de la unidad continental y la apertura al mundo han reforzado, desde la Confederación de los Andes, en los inicios de la República (1826), hasta el impulso peruano para la creación de la Comunidad Sudamericana (2005), los sentimientos nacionales de hermandad y solidaridad con los países vecinos y con la comunidad internacional.
  59. 59. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 59 III. EL MAR Y LOS LÍMITES MARÍTIMOS EN LA HISTORIA DE LAS RELACIONES ENTRE EL PERÚ Y CHILE 1. LA CONSTITUCIÓN NACIONAL DE LOS ESTADOS Y LA REGULA- CIÓN DE LAS ACTIVIDADES PESQUERAS EN LAS AGUAS TERRI- TORIALES En la fase germinal de las relaciones bilaterales entre el Perú y Chile, la constitución de los nuevos Estados se nutrió del espíritu de solidaridad e integración propias de la gesta emancipadora. Una muestra de esta actitud fue el hecho que solo un año después de declarada la independencia del Perú, en 1822, se firmara el Tratado de Liga, Alianza y Confederación entre ambos países35 . La constitución inicial de los nuevos Estados en conformidad con los principios del uti possidetis y la libre determinación de los pueblos, les otorgó conforme el derecho internacional de la época soberanía sobre el mar adyacente a sus costas, pero ello no contuvo elementos de previsión alguna en materia de los límites marítimos entre países limítrofes con costas adyacentes. La Corte Internacional de Justicia en el asunto Nicaragua c. Honduras ha señalado que al momento de su independencia, en tanto que nuevos Estados independientes, tenían derecho, en vir- tud del principio del uti possidetis, a los territorios continentales e insulares así como a los mares territoriales de las provincias corres- pondientes. Sin embargo, la Corte precisa que “[…] si ciertamente 35 Mario Barros, Historia Diplomática de Chile 1541-1938, Editorial Ariel, Barcelona,1970, p.58
  60. 60. La Soberanía marítima del Perú 60 se puede aceptar la idea de que todos los Estados que accedieron a la independencia tuvieron derecho a un mar territorial, esta reali- dad jurídica no determina el trazo de la frontera”.36 Esta apreciación en el caso de la frontera sur del Perú se aplica a la adyacencia con el mar de Bolivia, pues, a la época, el Perú no limitaba con Chile. En ese contexto histórico y jurídico las nuevas naciones independientes, con soberanía y jurisdicción sobre sus mares territoriales y sin límites establecidos entre ellos, ocupan los primeros años de su vida independiente en una temprana pre- ocupación por la utilización de los recursos marinos a favor de las necesidades de la población y de los intereses del Estado. Este interés se dio particularmente en el Perú. El 6 de septiem- bre de 1833 el gobierno del Perú aprobó el decreto supremo que estableció que la pesca de cetáceos y anfibios, en las playas e islas del país, quedaba reservada exclusivamente a sus ciudadanos.37 El decreto fundamentó la decisión en la constatación que buques ex- tranjeros invadían “la propiedad nacional y, privaban por la fuerza el trabajo de los naturales en esas actividades”. Se estableció, como medida práctica de protección, la expedición de permisos de pesca y caza, a los cuales solo podían acceder los buques de bandera na- cional. Esta disposición muestra la temprana preocupación del Es- tado peruano por preservar y utilizar en beneficio de su población la riqueza marina. El decreto no estableció el área de aplicación de la ley ni un límite exterior del mar adyacente a las costas. Unos años después, otro decreto supremo, del 5 de agosto de 1840, reguló de manera específica el régimen de pesca en las costas e islas de la República, con la misma lógica de protección de la industria pesquera y las faenas artesanales de la norma de 1833. 36 CIJ, Sentencia sobre el diferendo territorial y marítimo entre Nicaragua y Honduras en el Mar del Caribe (Nicaragua c. Honduras), en: Pierre Michel Eisemann y Photini Pazartzis, La Jurisprudence de la Cour Internationale de Justice, Éditions A. Pedone, París, 2008, pp. 686-687. 37 Decreto Supremo del 6 de septiembre de 1833, Colección de Leyes y Decretos, Lima, 1883, p. 322.
  61. 61. LA CONTROVERSIA ENTRE EL PERÚ Y CHILE 61 Reservó la industria y las actividades pesqueras sólo a los ciudada- nos peruanos, prohibió estas actividades a todo buque no perua- no y estableció sanciones a toda embarcación que se “encontrase pescando a distancia de una legua fuera de puntas de los lugares prohibidos”.38 Se reiteró, en este caso, la responsabilidad del Estado en relación a los cetáceos y la política de preservación frente a la caza indiscriminada, así como la protección a la industria pesquera nacional. Estas mismas preocupaciones un siglo después, en 1947, fueron las razones esenciales para el surgimiento de la tesis de las 200 millas. La conciencia sobre la importancia de la preservación y explo- tación de los recursos naturales en el mar adyacente a las costas, no sólo fue una preocupación de la acción de gobierno, constitu- yó, al mismo tiempo, la fuente de un desarrollo jurídico doctrina- rio. José María de Pando, Ministro de Relaciones Exteriores el año 1833, en su obra Elementos del Derecho Internacional39 , escrita en 1838, introdujo una reflexión precursora en la reivindicación de los derechos de soberanía y jurisdicción del Estado costero sobre los recursos naturales y las actividades económicas en el mar adyacen- te a su litoral. Pando suscribía el principio y la regla de la libertad de los ma- res en contra de los monopolios de las grandes potencias marítimas de la época, España, Inglaterra y Holanda; sin embargo, tuvo la sen- sibilidad de reclamar una excepción a favor del Estado costero con riquezas marinas en su mar adyacente: “No hay motivo alguno para que se legitime la apropiación del mar,[…]él sirve ya a la navegación de casi todos los pueblos: este es un uso que les pertenece, y del que no es lícito despojarles. Pero bajo otro aspecto el mar es seme- jante a la tierra. Hay muchas producciones marinas que se hallan 38 Régimen de Pesca en las Costas e Islas de la República, D.S. del 5 de agosto de 1840, Colección de Leyes y Decretos, Lima, 1840, p. 663. 39 José María de Pando, Elementos del Derecho Internacional, Segunda Edición, Imprenta de J. Martín Alegría, Madrid, 1852.

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