Successfully reported this slideshow.
We use your LinkedIn profile and activity data to personalize ads and to show you more relevant ads. You can change your ad preferences anytime.
Роль парламенту, глави держави,
уряду та громадськості у підвищенні
якості законодавчого процесу
Аналіз тенденцій, узагаль...
2
Автор Матеріалу – Сергій Лінецький,
радник Першого заступника Голови
Верховної Ради України
3
ВСТУПНІ ЗАУВАГИ
Як відомо, визначальною метою діяльності Програми USAID РАДА є
допомога у становленні відповідального, п...
4
його буття в парламенті України на сучасному етапі. Зокрема, за
результатами дослідження, проведеного Лабораторією закон...
5
різновиду нормативного правового акта – насамперед, рис стабілізатора,
упорядковувача найважливіших суспільних відносин,...
6
законодавчий процес, не відповідає європейським парламентським
практикам та суперечить сучасним потребам забезпечення як...
7
Проте «екватор» поточної каденції Верховної Ради України
засвідчив, що такий реформаторський потенціал значною мірою та ...
8
зустрічі з їх колегами з Євросоюзу в рамках програми Євросоюзу «Діалог
Жана Моне». У ході цих зустрічей вони обговорюють...
9
1. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС «ВІД ПОЧАТКУ ДО
КІНЦЯ»: КЛЮЧОВІ СТРУКТУРНІ ОСОБЛИВОСТІ
Законодавчий процес як складний юридичний ...
10
Необхідність впровадження «Білих книг» зумовлена потребою
чітко пояснити політичні цілі законопроекту та заходи, які
пр...
11
суб’єктів права законодавчої ініціативи, а не вибірково від деяких (як-от
від Уряду), оскільки протилежний підхід поста...
12
Як показує практика, існуючі нині законодавчі вимоги до
законопроектів та супровідних документів до них є в цілому дост...
13
також перевірка усіх законопроектів до офіційної реєстрації на предмет
відповідності нормам Регламенту Верховної Ради У...
14
законопроектів): 1) реально кількість читань редукується до двох, іноді
до одного, при цьому в середньому до 60% законо...
15
законопроектів через необґрунтоване скорочення строків їх розгляду,
через зловживання відхиленнями від загальної процед...
16
Верховна Рада України не є правомочною реалізовувати свої
повноваження. Тож правова позиція Конституційного Суду Україн...
17
1.4. Застосування права вето Президента України до
прийнятих законів України. Право вето Президента України – це
винятк...
18
конституційно-правового інституту. Зокрема, його застосування
виявило такі проблемні моменти: 1) неврегульованість, при...
19
На рівні Регламенту доцільним видається: 1) встановити
обов’язковість обговорення кожної пропозиції Президента України ...
20
2. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС: КЛЮЧОВІ
АКТОРИ
Ролі парламенту, глави держави, уряду та громадськості в
законодавчому процесі. ...
21
2.1. Підвищення ролі Верховної Ради України в законодавчому
процесі видається ключовою проблемою функціонування парламе...
22
2.1.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. Практично всі
Рекомендації, взяті в системній єдності, скеровані на підвищення
...
23
реалізацію права глави держави щодо визначення законопроекту
невідкладним на будь-якій стадії законодавчого процесу (на...
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу
Upcoming SlideShare
Loading in …5
×

Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу

147 views

Published on

Аналіз тенденцій, узагальнення, пропозиції, рекомендації
Матеріал до конференції 12.12.2017 року

Published in: Government & Nonprofit
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу

  1. 1. Роль парламенту, глави держави, уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу Аналіз тенденцій, узагальнення, пропозиції, рекомендації Матеріал до конференції 12.12.2017 року КИЇВ – 2017 РІК
  2. 2. 2 Автор Матеріалу – Сергій Лінецький, радник Першого заступника Голови Верховної Ради України
  3. 3. 3 ВСТУПНІ ЗАУВАГИ Як відомо, визначальною метою діяльності Програми USAID РАДА є допомога у становленні відповідального, підзвітного і демократичного представницького органу – Парламенту України. Задля її досягнення Програма реалізує упродовж кількох останніх років низку різноманітних заходів, спрямованих на сприяння парламентові України у здійсненні його внутрішньої реформи та у підвищенні його інституційної спроможності, зокрема активно співпрацює з Верховною Радою України у напрямі імплементації парламентської реформи. У контексті реалізації таких заходів Програма USAID РАДА провела протягом жовтня – листопада 2017 року низку публічних дискусій за такими темами: 1. Взаємодія законодавчої та виконавчої влади: ефективні, прогнозовані, якісні законодавчі рішення. 2. Година запитань до Уряду. 3. Проблема процедури голосування: кворум та статус законів. 4. Роль і місце супровідних документів у законодавчому процесі. 5. Парламентська служба. За задумом ініціаторів цих заходів, вони мали стати своєрідними інтелектуальними спонуками, здатними пожвавити як дискусію довкола згаданої реформи, так і сприяти виробленню і кристалізації оптимальної стратегії її здійснення. У ході цих заходів, за участі провідних експертів, працівників органів державної влади та науковців, були: висвітлені основні «больові точки» (слабкі місця, недоліки, прогалини в правовому регулюванні) законодавчого процесу; з’ясовані позиції ключових акторів (учасників) законодавчого процесу щодо ймовірних напрямів оптимізації законотворчої діяльності, її супроводження та забезпечення; проведено моніторинг стану виконання Рекомендацій Місії Європейського Парламенту з оцінки потреб, що розроблені з метою підвищення якості українського парламентаризму та викладені у "Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України", затверджених Постановою Верховної Ради України «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» від 17.03.2016 року №1035-VIII (далі – Рекомендації). Проведені заходи привернули увагу ключових стейкхолдерів до однієї глобальної та, врешті-решт, визначальної проблеми законодавчого процесу – забезпечення його високої якості, а також актуалізували аналіз низки суміжних юридичних, організаційних і політичних проблем, пов’язаних із законодавчим процесом та реаліями
  4. 4. 4 його буття в парламенті України на сучасному етапі. Зокрема, за результатами дослідження, проведеного Лабораторією законодавчих ініціатив, виявилося, що близько 52% опитаних представників Апарату Верховної Ради України наголосили, що не вважають законодавчий процес у парламенті України якісним та ефективним. Аналіз таких проблем вкотре засвідчив, що саме якість законодавчого процесу є тим інтегральним показником (критерієм), що дозволяє судити про належний рівень здійснення Верховною Радою України як єдиним органом законодавчої влади в державі передусім його чільної функції – законодавчої. Водночас якість цього процесу є також певним віддзеркаленням рівня розвитку і цивілізованості парламентаризму і демократії у державі та в суспільстві загалом. Зовнішнім вираженням якісного законодавчого процесу є прийняття парламентом таких законів як нормативно-правових актів вищої юридичної сили, приписи яких ґрунтувалися б на Конституції України та міжнародних зобов’язаннях держави, відповідали актуальним та перспективним суспільним очікуванням і потребам, відображали інтереси більшості суспільства, концентровано втілювати волю народу та закріплювали найбільш важливі прояви позитивної (правомірної) соціальної активності. Підвищення якості законодавчого процесу є нагальною вимогою сьогодення з огляду на необхідність проведення в державі низки гостроактуальних правових реформ у різних сферах суспільного життя, що вимагає оптимальної організації саме законодавчої процедури. Адже більшість таких реформ доводиться втілювати саме шляхом прийняття законів. Тож належна організація і забезпечення самого процесу розгляду й ухвалення законів (на всіх його етапах) є першоосновою для реалізації згаданих реформ. Вочевидь, огріхи та юридичні помилки, яких припускається законодавець (а це добре було помітно під час розгляду парламентом законопроектів, що були спрямовані на проведення освітньої, судової, пенсійної та медичної реформ), мають шанс на своєчасне та оперативне виправлення в стінах парламенту лише за умови уникнення непотрібного поспіху, зваженого та вдумливого ставлення законодавця до реформаторських законів, наслідки реалізації яких мають бути ґрунтовно «прораховані» зусібіч. Натомість український законодавець, з різних причин, подекуди демонструє прямо протилежний підхід, що часто прикривається своєрідним осучасненням принципу «революційної доцільності», через що страждає якість законів, ухвалюваних парламентом. Особливо помітною така тенденція стала протягом останніх років, на тлі галопуючої «інфляції законів». Під нею розуміється не лише знецінення, внаслідок надмірної чисельності законів, які до того ж швидко змінюються, юридичної та практичної цінності цих же законів, але і втрата ними своїх визначальних сутнісних юридичних рис як ключового
  5. 5. 5 різновиду нормативного правового акта – насамперед, рис стабілізатора, упорядковувача найважливіших суспільних відносин, здатного у довгостроковій перспективі, стабільно і передбачувано, унормовувати ці відносини, регулювати поведінку суб’єктів права та захищати її правомірні прояви (форми) від протиправних посягань. Саме через законодавчу інфляцію закон в Україні перетворився на свою протилежність – перманентне джерело соціальної нестабільності і крихкості суспільних відносин та, як наслідок, - невпевненості громадян у завтрашньому дні, перешкоду у плануванні і прогнозуванні правомірної поведінки, починаючи від буденних (повсякденних) практик громадянина і закінчуючи активністю в підприємницькій сфері відповідних фізичних та юридичних осіб. Зрештою, і зарубіжні партнери України неодноразово висловлювали обґрунтовані сумніви щодо прогнозованості і передбачуваності їхньої поведінки за умов швидкоплинних змін «правил гри» у законодавстві України. Зрозуміло, що за таких умов марно сподіватися на істотне покращання інвестиційного клімату всередині України, створення привабливого зовнішньополітичного іміджу України як надійного і передбачуваного партнера на міжнародній арені, одержання нею повноцінного членства в Європейському Союзі у близькій перспективі тощо. Законодавча інфляція є прямим наслідком безпрецедентного законодавчого активізму, що зовні відображається у «законодавчому спамі» – надмірній кількості оформлених у законопроектах, що вносяться до Верховної Ради України, законодавчих ініціатив низької якості, що постійно «перекроюють» законодавчу систему держави завдяки надшвидким темпам законодавчого процесу в парламенті України. Такий законодавчий активізм ґрунтується, передусім, на спотвореному уявленні самих парламентарів (хоча й не тільки їх!) про обсяги і межі їх компетенції, на низькій культурі законотворчої діяльності, що супроводжується подекуди ігноруванням елементарних правил законодавчої (нормотворчої) техніки взагалі. Правила останньої часто сприймаються як непотрібні перешкоди активній законодавчій діяльності, які лише уповільнюють її. Такими ж перешкодами вважаються інститути парламентської дискусії (зокрема, у формі обговорення законопроектів за повною процедурою), наукової та юридичної експертиз, розгляду законопроектів за процедурою трьох читань тощо. Описаний вище підхід, часто неочевидний, латентний (прихований), тим не менш, дедалі більше стає домінуючим в організації законодавчого процесу, витісняючи на його периферію додержання існуючих інституційних обмежень та девальвуючи значення «фільтрів» проти неякісної законотворчості. Його реалізація призводить до поширення фактів порушення вимог законодавства, що регламентує
  6. 6. 6 законодавчий процес, не відповідає європейським парламентським практикам та суперечить сучасним потребам забезпечення якісного законодачого процесу в Україні. У ході своєї законодавчої діяльності парламент часто припускається системних юридичних помилок, не повною мірою враховуючи структурні зв’язки в системі законодавства, що призводить до колізій та дублювання нормативного матеріалу, диспропорцій у розвитку окремих галузей законодавства, нівелювання ролі закону як джерела права тощо. Неважко дійти закономірного висновку про те, що такий активізм та «законодавчий спам» як його продукт прямо впливають на обмеження прав і свобод людини і громадянина, що, вочевидь, порушує конституційні настанови щодо пріоритетності відповідних суспільних цінностей у правовій системі держави, деінституціалізує конституційно- правові засади демократичної правової соціальної держави, якою проголошено Україну. Окрім того, «законодавчий спам» украй переобтяжує роботу самого парламенту, заважає нормальному його функціонуванню, часто відволікає парламентарів від ухвалення дійсно необхідних та пріоритетних законодавчих рішень, які відображають реальні потреби суспільства, на догоду тим чи іншим вузькогруповим інтересам. Він порушує і ті вкрай нестійкі форми планування законодавчої діяльності, які присутні в законодавчому процесі, не дає змогу забезпечити планомірний та всебічний розгляд необхідних законопроектів. Тим самим він слугує й девальвації ролі парламенту України в суспільному і державному житті, підриває авторитет інституту парламентаризму в українському суспільстві, сприяє його компрометації (і самокомпрометації) як усередині держави, так і закордоном. Водночас, чи найбільшу небезпеку являє нині брак необхідної політичної волі самого парламенту щодо здійснення такої парламентської реформи, яка була б покликана суттєво підвищити якість законодавчого процесу. Попри ухвалене понад півтора роки тому рішення щодо обов’язковості Рекомендацій Місії П. Кокса, підготовлених на основі проведеного цією Місією комплексного аналізу проблем законодавчої діяльності, помітних кроків у напрямі імплементації цих настанов немає. Між тим, як відомо, з початком роботи парламенту України VIII скликання (2014 рік) в ньому вперше вдалося створити безпрецедентну за кількістю народних депутатів (конституційну, себто кількістю понад 300 парламентаріїв) парламентську коаліцію, зорієнтовану на проведення глибоких суспільних реформ, до того ж ідеологічно «споріднену» з політичним курсом Президента та Уряду України. Як тоді здавалося, створені необхідні організаційні та політичні передумови для швидкого проведення необхідних зрушень у суспільстві та в державі.
  7. 7. 7 Проте «екватор» поточної каденції Верховної Ради України засвідчив, що такий реформаторський потенціал значною мірою та з різних причин уже втрачено. Начним свідченням цього є гальмування парламентської реформи, що не в останню чергу обумовлюється ще й браком внутрішньопарламентського консенсусу щодо парламентської реформи та оптимального механізму його забезпечення. Хоч парламент України продовжує демонструвати чималі реформаторські потуги у проведенні інших (галузевих) реформ (зокрема, освітньої, судової, медичної, пенсійної тощо), які здебільшого ініціюються та проштовхуються ззовні (главою держави або Урядом), у напрямі власне парламентської реформи спостерігається певне «затишшя». Зокрема, ще в 2016 році в рамках створення законодавчого підґрунтя парламентської реформи було зареєстровано законопроект №4696 «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України щодо реалізації окремих положень пунктів 3, 4, 5, 8, 11, а також пункту 10 Рекомендацій Місії Європейського Парламенту з оцінки потреб, що розроблені з метою підвищення якості українського парламентаризму та викладені у "Доповіді та Дорожній карті щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» (далі – Рекомендації) та згодом – ще чотири альтернативних щодо нього законопроекти. Усі вони містять різні пропозиції, що свідчить про відсутність як єдиного підходу до нового формату роботи парламенту, так і скоординованої роботи з упровадження внутрішньої реформи Верховної Ради України. Отже, такі законодавчі новації не містять узгодженого, політично нейтрального та системного бачення таких змін, які б призвели до якісних зрушень у самому законодавчому процесі. Проте, найсуттєвіше, що всі ці проекти не скеровані на вирішення центрального завдання парламентської реформи – підвищення якості законодавчого процесу. Адже, як відомо, попри тривалий час, Верховна Рада України поточного скликання так і не дійшла до змістовного розгляду цих законодавчих ініціатив. Діяльність Робочої групи для підготовки і сприяння реалізації у співпраці з Європейським Парламентом плану заходів, спрямованих на забезпечення впровадження Рекомендацій, створеної наприкінці 2016 року при Голові Верховної Ради України, так само поки що не дала відповіді на питання щодо визначеності якісного наповнення законодавчого процесу новою філософією. Її робота має значною мірою несамостійний (цілковито залежний від волевиявлення Голови парламенту), хаотичний та позаплановий характер, що не дозволяє досягти якихось помітних результатів у просуванні законопроектних ідей та в опрацюванні конкретних механізмів здійснення парламентської реформи. З кінця 2016 року керівництво Верховної Ради України, а також керівники парламентських фракцій та груп проводить періодичні
  8. 8. 8 зустрічі з їх колегами з Євросоюзу в рамках програми Євросоюзу «Діалог Жана Моне». У ході цих зустрічей вони обговорюють з євродепутатами шляхи реформування українського парламенту. Проте і ці діалоги не стали підставою для напрацювання продуктивної філософії парламентської реформи та оптимальної стратегії її реалізації. Відтак, переважна більшість Рекомендацій, підготовлених Місією Євросоюзу для українського парламенту, залишається добрими побажаннями. Відтак, мусимо констатувати, що всі вищезазначені заходи та форми роботи досі не створили «критичної маси» у напрямі кристалізації політичної волі щодо реального, а не удаваного проведення парламентської реформи в Україні. Пасивність у її проведенні зумовлюється відсутністю зацікавлення серед ключових суб’єктів політичного процесу. Попри те, що така потреба, вочевидь, є назрілою та об’єктивною. Закономірно, що, за таких умов, аналітичні розробки, пропоновані різними експертними групами та неурядовими громадськими організаціями, виявляються дуже слабко затребуваними політичною елітою, що не дозволяє твердити про помітне зростання впливу експертного середовища на якісну зміну самого законодавчого процесу, принаймні за ключовими його параметрами. Втім, сам сплеск експертного зацікавлення зазначеною проблематикою, що не спадає упродовж кількох останніх років, засвідчує її актуальність для українського політикуму та суспільства загалом. Таке зацікавлення відображає також об’єктивну потребу в комплексній парламентській реформі, одним з наріжних каменів якої є якраз забезпечення якості законодавчого процесу. Нижче запропоновано узагальнений стислий аналіз провідних тенденцій, особливостей правового регулювання та ключових заходів, що вживаються задля підвищення такої якості в реальному вимірі сучасного парламентського законодавчого процесу. Також тут уміщено пропозиції та рекомендації щодо його оптимізації, що спираються на критичний аналіз вітчизняного досвіду в цій сфері та ґрунтуються на фундаментальних засадах концептуального бачення шляхів підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України. Гадаємо, наведені нижче міркування прислужаться справі осмислення пріоритетів та перспективних напрямків парламентської реформи, а також, у першу чергу, сприятимуть досягненню мети підвищення якості законодавчого процесу.
  9. 9. 9 1. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС «ВІД ПОЧАТКУ ДО КІНЦЯ»: КЛЮЧОВІ СТРУКТУРНІ ОСОБЛИВОСТІ Законодавчий процес як складний юридичний феномен є цілісною та впорядкованою системою внутрішньо пов’язаних між собою елементів. Такими елементами є, зокрема, стадії цього процесу, що почергово змінюють одна одну, та діяльність ключових акторів цього процесу в межах відповідних його стадій, що має взаємопов’язаний, взаємозумовлюючий характер та зорієнтована на спільний юридичний результат – прийняття якісних законів органом законодавчої влади. У контексті структурного виміру законодавчого процесу зосередимо увагу на таких ключових аспектах, як запровадження до законотворення «Білих книг», удосконалення порядку реєстрації законопроектів, розгляду законопроектів у режимі першого – третього читання, а також – на особливостях і процедурних наслідках застосування права вето Президентом України щодо прийнятих парламентом законів України. 1.1. «Білі книги». «Біла Книга» є, посутньо, концепцією законопроекту, що готується суб’єктом права законодавчої ініціативи та/чи експертами. Цей документ передує (має передувати) розробці самого законопроекту. 1.1.1. Наявний стан і проблеми. Як відомо, реалізація права законодавчої ініціативи є реакцією на визрілу в суспільстві потребу в урегулюванні нормами права на рівні закону тієї чи іншої соціальної проблеми, виявлення якої і є завданням суб’єктів права законодавчої ініціативи. Проте артикулювання цієї потреби відбувається на сьогодні поза рамками законодавчого регулювання. «Біла Книга» повинна містити інформацію щодо мети майбутнього законопроекту, обґрунтування необхідності його розробки (питання, на вирішення яких він спрямований), пропозиції щодо шляхів вирішення питання, групи, на які спрямований майбутній законопроект, індикатори виконання законопроекту, узгодженість із законодавством, необхідні зміни до законодавства внаслідок прийняття цього законопроекту (підзаконні акти), перехідні положення, часові рамки впровадження, попередню оцінку відповідності положень майбутнього законопроекту міжнародним зобов’язанням України, фінансово- економічне обґрунтування та оцінку впливу тощо. Як випливає з цього, йдеться про впровадження до законодавчого процесу інституту так званого «нульового читання», тобто передпроектної стадії, що означатиме унормування підготовки концепції законопроекту перед внесенням на розгляд до парламенту власне самого законопроекту.
  10. 10. 10 Необхідність впровадження «Білих книг» зумовлена потребою чітко пояснити політичні цілі законопроекту та заходи, які пропонується здійснити, ще до внесення відповідного документу до парламенту, та виявити доцільність прийняття такого законопроекту. Цілком очевидно, що на цій стадії мають відбуватися всі необхідні консультації щодо змісту майбутнього законопроекту, що дозволить значною мірою «опрозорити» сам процес вироблення його положень, залучивши до цього стейкхолдерів. З другого боку, інститут «Білих книг» має стати додатковим фільтром з протидії появі у парламенті України недосконалих низькоякісних законопроектів. Натепер інститут «Білої книги» до законодавства України не впроваджений. Щоправда, в Регламенті Верховної Ради України 1994 року існував інститут законодавчих пропозицій, який був, певною мірою, суголосний правовій природі «Білої книги». Проте він, у силу відсутності регламентних норм, які б відмежовували законодавчі пропозиції від самих законопроектів, не отримав належного розвитку і практичного застосування, і в 2006 році був скасований (Регламент Верховної Ради України 2006 року уже не містив такого інституту). 1.1.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. У Рекомендаціях прямо передбачено, що офіційному внесенню Урядом до Верховної Ради України будь-якого важливого законопроекту має передувати подання до профільного комітету Верховної Ради України «Білої Книги». За результатами її обговорення на засіданні профільного комітету ухвалюється висновок (пункт 2 Рекомендацій). Проте зазначені вимоги не виконані. Водночас, відсутня системна роз’яснювальна робота щодо необхідності впровадження «Білих книг» до законодавства України, відмінностей «Білих книг» від пояснювальних записок до законопроектів тощо. 1.1.3. Пропозиції. З огляду на те, що «Біла книга» стосується власне передпроектної стадії законотворення і не є предметом регулювання в Регламенті Верховної Ради України, то доцільним є врегулювання відповідного правового інституту в Законі України «Про закони та законодавчу діяльність», де, зокрема, варто передбачити таке: порядок розробки «Білої Книги»; подання «Білої Книги» до головного комітету Верховної Ради України; обговорення комітетом «Білої Книги» із залученням експертного середовища; ухвалення рішення комітетом Верховної Ради України щодо «Білої Книги»; надсилання рішення комітету Верховної Ради України суб’єкту права законодавчої ініціативи; підготовка, з урахуванням такого рішення комітету, суб’єктом права законодавчої ініціативи законопроекту та подання його до Верховної Ради України. Разом з тим, вважаємо, що пропозиція, вміщена в Рекомендаціях, потребує свого змістовного уточнення, принаймні, за двома ключовими параметрами: 1) очевидно, має йтися про подання «Білих книг» від усіх
  11. 11. 11 суб’єктів права законодавчої ініціативи, а не вибірково від деяких (як-от від Уряду), оскільки протилежний підхід поставить у нерівне становище різних суб’єктів права законодавчої ініціативи: 2) очевидною є складність відмежування «важливих» законопроектів, яким повинні передувати «Білі книги», від усіх інших. Тому тут потрібний зважений та раціональний підхід, наприклад, обов’язковість вимоги надання «Білої книги» слід закріпити саме щодо питань, які мають регулюватися на рівні закону, якщо йдеться про текст первинного закону, нову редакцію чинного закону або ж про внесення системних змін до різних законів з одного і того ж кола суспільних відносин. 1.2. Реєстрація законопроектів. Реєстрація законопроектів має цільовий характер, є імперативною стадією законодавчого процесу та відіграє щонайменше, правозасвідчувальну, інформаційну, контрольну та облікову функції. З неї, власне, розпочинається законодавчий процес у стінах парламенту України. 1.2.1. Наявний стан і проблеми. При тому, що саме з цієї стадії розпочинається законодавчий процес, вона є найменш чітко врегульованою. Водночас, на стадії реєстрації відбувається перевірка техніко-юридичних вимог щодо оформлення законопроекту та супровідних до нього документів. Тому важко переоцінити роль цієї стадії законодавчої процедури як первинного фільтру неякісних проектів законодавчих актів. Щоправда, на цій стадії якість має перевірятися лише в одній площині – додержання формальних вимог юридичної техніки у сфері підготовки законопроектів та супровідних до них документів. При цьому в законодавстві України відсутнє системне врегулювання процедури реєстрації законопроектів. Регламент Верховної Ради України як чільний нормативний акт у цій сфері містить численні відсилки до інших законодавчих актів, частина з яких досі не прийнята. Зокрема, відповідно до частини першої статті 90 Регламенту Верховної Ради України встановлено, що законопроект має бути оформлений відповідно до вимог закону, цього Регламенту та інших прийнятих відповідно до них нормативно- правових актів. З цієї норми, зокрема, випливає необхідність прийняття Закону України «Про закони та законодавчу діяльність», який повинен визначати вимоги до законопроектів, а саме особливості юридичної техніки, яким має бути надано загальнообов’язкове значення. Натепер техніко-юридичні питання регулюються здебільшого на підзаконному рівні, а часом вміщуються в документах, що мають статус рекомендаційних, що послаблює регулятивне значення відповідних положень у сфері безпосереднього правового регулювання порядку реєстрації законопроектів.
  12. 12. 12 Як показує практика, існуючі нині законодавчі вимоги до законопроектів та супровідних документів до них є в цілому достатніми. Натомість незадовільним залишається рівень додержання цих вимог у практиці підготовки та реєстрації законопроектів разом з супровідними документами. Часто при реєстрації законопроектів спостерігаються випадки адміністративного тиску на відповідних працівників Апарату Верховної Ради України, що зумовлено особистіснім характером подання відповідних документів для реєстрації, підпорядкованим статусом цих працівників як державних службовців. 1.2.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. У Рекомендаціях питанням реєстрації законопроектів присвячено чотири взаємопов’язаних пропозиції (пункти 3-5 та 32). Зокрема: - зареєстрованими можуть бути виключно законопроекти, які відповідають вимогам статті 92 Регламенту Верховної Ради України та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово-економічним обґрунтуванням (повинна бути дотримана відповідність законопроектів принципам бюджетної нейтральності, конституційності, відповідності зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами- членами, з іншої сторони (далі – Угода про асоціацію), тощо); - Апарат Верховної Ради України повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту на предмет уникнення дублювання (або суперечності) з чинним національним законодавством. У реєстрації повинно бути відмовлено у разі невідповідності законопроекту формі та вимогам, встановленим статтями 90 та 91 Регламенту Верховної Ради України; - у структурі Апарату Верховної Ради України повинен бути створений окремий структурний підрозділ, до компетенції якого належатимуть питання дотримання положень Регламенту Верховної Ради України, а також перевірка усіх законопроектів до офіційної реєстрації на предмет відповідності нормам Регламенту Верховної Ради України; - Верховна Рада України вправі очікувати, що всі законопроекти, які подаються Кабінетом Міністрів України, супроводжуватимуться пояснювальною запискою (довідкою, висновком) щодо їх відповідності зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію. Отже, як випливає з наведених Рекомендацій, основна увага в них приділена реєстрації обгрунтованих, наділених необхідним комплектом супровідних документів законопроектів, а також – необхідним інституційним засобам забезпечення цих вимог (існування підрозділу Апарату Верховної Ради України, до компетенції якого належатимуть питання дотримання положень Регламенту Верховної Ради України, а
  13. 13. 13 також перевірка усіх законопроектів до офіційної реєстрації на предмет відповідності нормам Регламенту Верховної Ради України). 1.2.3. Пропозиції. Видається доцільним: 1) забезпечити уточнення на рівні Регламенту Верховної Ради України правових підстав для відмови в реєстрації законопроектів, зробивши перелік таких підстав вичерпним, та максимально мінімізувати адміністративний розсуд у вирішенні цього питання з боку Апарату Верховної Ради України. У цьому ж контексті варто розглядати пропозицію щодо надання процедурі реєстрації законопроектів «знеособленого» характеру, щоб мінімізувати ризики зловживань з боку сторін цього процесу; 2) формалізувати вимоги законодавчої техніки, адресовані всім без винятку суб’єктам права законодавчої ініціативи, максимально уніфікувавши вимоги щодо супровідних документів, усунувши при цьому дублювання та невідповідності; 3) зміцнити вимоги до належного оформлення низки супровідних документів, зокрема до фінансово- економічного обґрунтування, за відсутності якого «фінансово наповнюючі» або «фінансово збиткові» законопроекти не повинні реєструватися; 4) формалізувати критерії та вимоги щодо підготовки уніфікованого фінансово-економічного обґрунтування до законопроекту; 5) заборонити реєстрацію альтернативних законопроектів (вилучити статті 100, 110 та відповідні посилання на альтернативні проекти в інших статтях Регламенту Верховної Ради України) з урахуванням того, що подібна практика є нічим іншим, як зловживанням правом законодавчої ініціативи. Вважаємо, що відповідні суб’єкти права законодавчої ініціативи мають достатньо можливостей вносити законодавчі пропозиції та поправки до другого читання. Видається, що виконання цих рекомендацій цілком можливе як у форматі Закону України «Про закони та законодавчу діяльність», так і в форматі внесення змін до Регламенту Верховної Ради України. 1.3. Розгляд законопроектів у режимі першого – третього читання. Як відомо, Регламент Верховної Ради України передбачає імперативний розгляд законопроектів парламентом за формулою трьох читань, що в цілому відповідає операційним європейським парламентським практикам. Така ускладнена процедура має запобігти виходу з парламентської «кухні» неякісних кінцевих «продуктів» (неякісних законів), забезпечивши максимально ретельне опрацювання кожного законопроекту на всіх нормативно окреслених стадіях законодавчого процесу. 1.3.1. Наявний стан і проблеми. Варто відразу вказати, що саме на цих етапах інституційні «фільтри» законодавчої діяльності спрацьовують чи не найгірше. Зокрема, як показала практика роботи парламенту протягом принаймні кількох останніх скликань, помітними стали такі тенденції (у розрізі формули трьохчитанняєвого розгляду
  14. 14. 14 законопроектів): 1) реально кількість читань редукується до двох, іноді до одного, при цьому в середньому до 60% законопроектів ухвалюються відразу в першому та в другому читанні, решта – у другому і жодного – у третьому. При цьому відразу як закони законопроекти приймаються часто всупереч вимогам частини четвертої статті 102 та частини другої статті 114 Регламенту Верховної Ради України; 2) інститут третього читання (статті 125-129 Регламенту Верховної Ради України) перетворено на реліктовий, необов’язковий, не застосовуваний на практиці; 3) надмірно часто використовується процедура скороченого обговорення на етапі першого читання, що перетворює її з факультативної на основну процедуру; 4) у парламенті доволі часто застосовується практика скорочення строків внесення пропозицій і поправок до другого читання (частина друга статті 116 Регламенту Верховної Ради України); 5) окреслена тенденція багаторазового голосування за прийняття одного і того ж «потрібного» законопроекту, який не приймається з першого разу. У сукупності, ці явища призводять до того, що трьохчитаннєвий розгляд закопроектів на практиці має зовсім іншу логіку, яка, зокрема передбачає спотворення ролі і призначення кожної з трьох вищезгаданих стадій цього процесу. Системне порушення відповідних регламентних норм призводить до істотного зменшення кількості парламентського часу, що витрачається в середньому на один законопроект, та до помітного зростання кількості розглянутих та прийнятих законопроектів (таке явще окреслене в публіцистиці та в експертних оглядах як «законодавче цунамі»). Проте таке зменшення часу має і «зворотний бік медалі»: пришвидшення прийняття рішень негативно позначається на якості самих законів, адже спричиняє украй поверхове ознайомлення депутатів із законопроектами, за які вони ж і голосують у «пожежному» режимі. Водночас, на етапі другого читання помітні такі негативні практики, які додатково працюють на пониження якості ухвалюваних парламентом законів України: 1) поява пропозицій і поправок до тексту законопроекту, який не був предметом розгляду на етапі першого читання (тобто всупереч частині першій статті 116 Регламенту Верховної Ради України); 2) розбалансування тексту законопроекту внаслідок зловживання правом наполягати на голосуванні врахованої головним комітетом поправки (частина третя статті 120 Регламенту Верховної Ради України); 3) незастосування інституту третього читання, що уможливлює прийняття як закону розбалансованого, тобто внутрішньо неузгодженого документу, який незабаром доведеться «виправляти». Відтак, народні депутати України та комітети парламенту часто позбавлені реальної можливості повноцінної фахової підготовки
  15. 15. 15 законопроектів через необґрунтоване скорочення строків їх розгляду, через зловживання відхиленнями від загальної процедури тощо. 1.3.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. У Рекомендаціях питанням оптимізації законодавчого процесу безпосередньо присвячено власне дві ключові позиції (8 та 13): 1) положення Регламенту Верховної Ради України повинні бути переглянуті у частині гарантування достатньої кількості часу для розгляду законопроектів комітетами Верховної Ради України; 2) процедуру ухвалення актів у Верховній Раді України слід переглянути з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю голосів народних депутатів України за умови наявності кворуму. Мінімальний кворум для ухвалення законів має бути встановлений з урахуванням міжнародної практики. Вимога щодо абсолютної більшості голосів повинна бути збережена для ухвалення особливих законів виняткової важливості, перелік яких слід визначити з урахуванням міжнародної практики. Як випливає з наведеного, ці дві пропозиції, на перший погляд, не пов’язані між собою. Проте, на нашу думку, вони мають системний зв’язок. Основним видається надання комітетам достатньої кількості часу для розгляду законопроектів та запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю голосів народних депутатів України за умови наявності кворуму. Відтак, пропонується, по суті, перенесення основних акцентів на роботу комітетів із законопроектами, що є цілком виправданим з огляду на потребу підвищення якості законопроектів. При цьому сам парламент, за задумом авторів Рекомендацій, повинен бути достатньо інституційно спроможним та дисциплінованим, щоб не витрачати дорогоцінний час на розгляд законопроектів за умови відсутності в ньому необхідного для прийняття рішень кворуму. 1.3.3. Пропозиції. Суголосними до Рекомендацій є правові позиції, висловлені в Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002: Верховна Рада України правомочна реалізовувати свої повноваження за умови присутності на її пленарних засіданнях на момент голосування не менше тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з частиною четвертою статті 89, статтею 91, частиною четвертою статті 94, частинами другою, п’ятою, шостою статті 111, частиною першою статті 135, статтею 155, частиною першою статті 156 Конституції України необхідна для прийняття відповідного рішення (абзац другий пункту 2 резолютивної частини Рішення); неучасть певної кількості народних депутатів України у голосуванні не є складовою процесу прийняття рішень Верховною Радою України (пункт 4 резолютивної частини Рішення). За умови відсутності на пленарних засіданнях Верховної Ради України на момент голосування тієї кількості народних депутатів України, яка згідно з Конституцією України визначається необхідною для прийняття відповідних рішень (актів),
  16. 16. 16 Верховна Рада України не є правомочною реалізовувати свої повноваження. Тож правова позиція Конституційного Суду України зводиться до необхідності перевірки і встановлення фізичної присутності на пленарному засіданні саме на момент голосування визначеної Конституцією України для прийняття рішень Верховної Ради України необхідної кількості народних депутатів України. Очевидною є потреба її законодавчої імплементації в Регламенті Верховної Ради України. У статті 102 Регламенту Верховної Ради України варто заборонити прийняття законопроектів у першому читанні та в цілому як закону, щоб унеможливити звуження права законодавчої ініціативи, яка не вичерпується лише внесенням та реєстрацією законопроекту. У статті 102 Регламенту Верховної Ради України слід зробити обов’язковим третє читання для законопроектів, великих за обсягом, скажімо, понад 50 статей (пунктів тощо), з тим, щоб зробити законопроектний матеріал кодифікованого характеру максимально ґрунтовним та якісним як з точки зору змістовного наповнення, так і з точки зору забезпечення дотримання вимог законопроектної техніки. У статті 109 Регламенту Верховної Ради України необхідно заборонити скорочення строку підготовки законопроектів до другого читання, якщо текст законопроекту є досить великим за обсягом (скажімо, понад 50 статей) або якщо на цьому наполягає хоча б один народний депутат України. У статті 114 Регламенту Верховної Ради України доцільно надати комітетам Верховної Ради України право об’єднувати законопроекти перед розглядом їх у режимі другого читання з метою економії парламентського часу та зменшення можливостей розгляду фрагментарних законопроектів. У статті 116 Регламенту Верховної Ради України необхідно заборонити прийняття комітетом до розгляду пропозицій і поправок до тексту законопроекту, який не був предметом розгляду на етапі першого читання. Водночас, доцільно заборонити скорочення строків внесення пропозицій і поправок до другого читання (частина друга статті 116 Регламенту Верховної Ради України). У частині третій статті 120 Регламенту Верховної Ради України право наполягати на голосуванні, на підтвердження, врахованої головним комітетом поправки до законопроекту слід замінити правом вимагати голосування про відхилення врахованої головним комітетом поправки. У статті 125 Регламенту Верховної Ради України слід зробити обов’язковим етап третього читання, якщо на стадії розгляду законопроекту у другому читанні парламентом було змінено редакцію законопроекту, запропоновану комітетом (прийнято або відхилено хоча б одну поправку).
  17. 17. 17 1.4. Застосування права вето Президента України до прийнятих законів України. Право вето Президента України – це виняткове конституційне право, яке належить главі держави, у п’ятнадцятиденний термін після отримання закону, прийнятого Верховною Радою України, відмовити в його підписанні та направити на повторний розгляд до парламенту України з можливістю внесення пропозицій і зауважень щодо форми, змісту та/або порядку прийняття цього закону, що тягне за собою скасування результатів голосування та повернення закону на повторний розгляд органом законодавчої влади. 1.4.1. Наявний стан і проблеми. Законодавство України не регулює підстави та порядок застосування главою держави права вето. Натомість воно встановлює процедурні наслідки застосування цього права. До них, зокрема, віднесено скасування результатів голосування за закон у цілому та відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді України (частина перша статті 132 Регламенту Верховної Ради України). Якщо проаналізувати підстави застосування Президентом України права вето, вміщені у його пропозиціях до прийнятих Верховною Радою України законів України, то до цих підстав слід віднести, зокрема, такі: 1) фінансово-економічні (відсутність або недостатність фінансово- економічного обґрунтування закону; незакладення фінансування на реалізацію положень закону в бюджет на відповідний рік тощо); 2) правові (невідповідність положень прийнятого закону Конституції України, іншим законам України, міжнародним договорам, ратифікованим Україною, або неузгодженість із їх нормами, позицією Конституційного Суду України; недосконалість тексту закону, суперечність його норм між собою, їх неоднозначний характер, що потребує додаткового тлумачення тощо); 3) соціально-політичні (невідповідність положень закону демократичним політичним принципам; неузгодженість із напрямами та цілями реформ, курс на які проголошено в державі; розходження з цілями соціально-економічного розвитку держави тощо); 4) процедурні (недодержання під час прийняття закону законодавчої процедури, визначеної Конституцією України та деталізованої Регламентом Верховної Ради України; невідповідність офіційних результатів голосування фактично визначеним тощо). Відтак, очевидним є висновок, що застосування главою держави права вето має на меті забезпечення високої якості законів, що їх приймає Верховна Рада України. З цієї точки зору, його розглядати як додатковий фільтр забезпечення якості законодавчого процесу в цілому. Утім, застосування цього інструменту цілковито зосереджене в руках глави держави, який користується ним на свій розсуд. Не в останню чергу – через слабку правову врегульованість зазначеного
  18. 18. 18 конституційно-правового інституту. Зокрема, його застосування виявило такі проблемні моменти: 1) неврегульованість, принаймні у загальному вигляді, підстав застосування права вето та його правової форми (врегулювання таких підстав, вочевидь, перебуває поза рамками предмету регулювання Регламенту Верховної Ради України); 2) необов’язковість обговорення окремих пропозицій Президента України, задля чого потрібне окреме процедурне рішення Верховної Ради України (частина четверта статті 134 Регламенту Верховної Ради України); 3) умовжливлено розгляд за рішенням Верховної Ради України не прийнятого після повторного розгляду закону з направленням його на доопрацювання до головного комітету з наступним повторним розглядом такого закону парламентом (частини восьма – дев’ята статті 135 Регламенту Верховної Ради України); 4) всупереч статті 94 Конституції України Регламент Верховної Ради України не містить норми, яка б уповноважувала Голову Верховної Ради України підписати прийнятий парламентом закон у разі непідписання його Президентом України у конституційно встановлені строки (відповідна стаття 137 Регламенту Верховної Ради України була виключена з тексту регламенту на підставі Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 08.10.2010 року). 1.4.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. Рекомендації не охоплюють питань щодо особливостей і процедурних наслідків застосування права вето Президентом України до прийнятих парламентом законів України. 1.4.3. Пропозиції. У Законі України «Про закони та законодавчу діяльнітсь» доцільно врегулювати підстави поверення Президентом України прийнятого закону длоя повторного розгляду до Верховної Ради України, зокрема у разі, якщо прийнятий закон суперечить Конституції України або не відповідає визначеним Верховною Радою України засадам внутрішньої і зовнішньої політики чи вступає у суперечність з чинними міжнародними договорами України, зазначеними у частині першій статті 9 Конституції України, або з чинними законами і Верховна Рада України не визначила порядку вирішення колізії законів відповідно до частини другої статті 29 цього Закону, а також з інших підстав, що обумовлюються статусом Президента України, визначеним статтею 102 Конституції України. Варто також зазначити, що у разі повернення закону для повторного розгляду Верховною Радою України пропозиції Президента України щодо внесення змін до прийнятого закону мають бути чітко сформульовані і викладені у підписаних особисто Президентом України "Пропозиціях до повторного розгляду закону" із зазначенням повної назви закону. Окремо можна застерегти, що пропозиції Президента України викладаються у формі листа до Верховної Ради України і не мають характеру правового акта.
  19. 19. 19 На рівні Регламенту доцільним видається: 1) встановити обов’язковість обговорення кожної пропозиції Президента України без прийняття будь-яких рішень (частина четверта статті 134 Регламенту Верховної Ради України); 2) унеможливити розгляд за рішенням Верховної Ради України не прийнятого після повторного розгляду закону з направленням його на доопрацювання до головного комітету та з наступним повторним розглядом парламентом, із чітким зазнеаченням, що не прийнятий закон у цих випадках вважається відхиленим (частина восьма статті 135 Регламенту Верховної Ради України); 3) узгодити Регламент Верховної Ради України із змістом статті 94 Конституції України, зокрема в окремій статті (новій статті 137) уповноважити Голову Верховної Ради України підписати прийнятий Верховною Радою України закон у разі непідписання його Президентом України у конституційно встановлені строки.
  20. 20. 20 2. ЗАКОНОДАВЧИЙ ПРОЦЕС: КЛЮЧОВІ АКТОРИ Ролі парламенту, глави держави, уряду та громадськості в законодавчому процесі. Рольові позиції зазачених суб’єктів у законодавчому процесі зумовлені їх конституційно-правовим статусом та реаліями політичної ситуації в країні. Тому вони не є константними. Більше того, з урахуванням динаміки законодавчого процесу та потреби в підвищенні його якості, роль кожного з названих суб’єктів закономірно повинна підвищуватися. Проте так, аби не призводити до применшення статусу інших суб’єктів. Зокрема, на такий контекст орієнтують Рекомендації Місії П. Кокса про те, що «необхідно схвалити цілісну концепцію законодавчого процесу, яка базуватиметься на значно посиленій координації між суб’єктами права законодавчої ініціативи» (Пункт 1 Рекомендацій). Адже відсутність налагодженої комунікації між суб’єктами законодавчого процесу зумовлює багато в чому хаотичний його характер. Ініціювання абсолютно різних, часто неузгоджених між собою або з програмою діяльності Уряду, законодавчих ініціатив апріорі не може забезпечити сталий та поступальний розвиток України в будь- якому чітко визначеному та прогнозованому напрямі. Координація законотворення означає, що суб’єкти права законодавчої ініціативи на постійній основі вживатимуть заходів щодо погодження законопроектних ініціатив з метою унеможливлення їх дублювання та в цілях економії парламентського часу. Таке координування може відбуватися в різних формах, зокрема за рахунок створення змішаних (за персональним складом) робочих груп з підготовки та опрацювання законопроектів, до складу яких входитимуть представники всіх суб’єктів права законодавчої ініціативи; проведення консультацій із суб’єктами права законодавчої інціативи щодо визначення пріоритетів законодавчого процесу; проведення консультацій з главою держави перед підписанням закону тощо. Окремі елементи такого кординування застосовуються в реальному законодавчому процесі і нині. Проте вони мають переважно спорадичний характер і не підкріплюються належним матеріально- технічним, ресурсним та інтелектуальним забезпеченням. Відтак, загальна законодавча невизначеність механізму координації законотворчої діяльності суб’єктів права законодавчої ініціативи на практиці призводить до дублювання, нераціональної організації цієї діяльності, внаслідок чого законопроекти, як правило, не мають системного характеру.
  21. 21. 21 2.1. Підвищення ролі Верховної Ради України в законодавчому процесі видається ключовою проблемою функціонування парламенту України як єдиного органу законодавчої влади. Адже саме в ньому зосереджено основний масив інституційних фільтрів – запобіжників неяксній законотворчості. Роль парламенту в законодавчому процесі значною мірою програмується положеннями Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, а також законів України «Про комітети Верховної Ради України», «Про статус народного депутата України», а також умовами взаємодії з ключовими суб’єктами законодавчого процесу. Відтак, розгалужена нормативна основа для підвищення ролі парламенту в законодавчому процесі в цілому створена. Проте організаційні та політичні проблеми значною мірою досі ускладнюють сприйняття ролі Верховної Ради України як визначальної в законодавчому процесі. До таких суб’єктивних чинників слід віднести, зокрема, неналежний рівень професіоналізму парламенту та народних депутатів України, інституційну слабкість парламенту та брак сталої традиції парламентаризму в Україні, традиційно низький рівень додержання конституційних та регламентних вимог у ході законодавчої діяльності парламенту, вплив позаправових чинників на волевиявлення парламенту щодо тих чи інших законів, що прямо впливає на якість як цього процесу, так і ухвалюваних у результаті законів. Внаслідок цих причин парламентські фільтри запобігання «законодавчому спаму» значною мірою не спрацьовують. 2.1.1. Наявний стан і проблеми. Парламент України демонструє неоднозначний характер результатів законодачої діяльності. Якісний характер такої діяльності здебільшого описується в термінах «неузгодженість», «колізійність». «безсистемність». «неповнота», «неконституційність», «дефектність» тощо. Зокрема, посилення законодавчого активізму зумовлює поступове розширення сфери правового регулювання суспільних відносин, деталізації цього регулювання на рівні законів. Водночас, при такому збільшенні масиву законів необхідно констатувати, що розвиток системи законодавства України на сьогодні має певною мірою безсистемний, а іноді й хаотичний характер. Значною мірою цьому сприяють зловживання народними депутатами правом законодавчої ініціативи, яке має персоналізований характер, хибні уявлення про обсяги правового регулювання суспільних відносин на рівні законів, що нівелює межі між законом та підзаконним нормативно- правовим актом, брак інститутів правового моніторингу та комплексного планування законодавчої діяльності (що мали б унормовуватися Законом України «Про закони та законодавчу діяльність») тощо.
  22. 22. 22 2.1.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. Практично всі Рекомендації, взяті в системній єдності, скеровані на підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, що автоматично передбачає зміцнення дієздатності цього органу насамперед як законодавчого. 2.1.3. Пропозиції. Необхідно: 1) забезпечити неухильне додержання Верховною Радою України встановлених Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України процедур розгляду законопроектів; 2) якнайшвидше прийняти Закон України «Про закони та законодавчу діяльність»; 3) максимально професіоналізувати діяльність з підготовки законів за рахунок централізації законопроектних робіт у парламенті України, підвищення статусу експертиз у Верховній Раді України на всіх стадіях законодавчого процесу; 4) посилити взаємодію парламенту в законодавчому процесі з іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи та з громадськістю; 5) привести закони України, зокрема ті, що стосуються законодавчої процедури, у відповідність до Конституції України. Пропозиції щодо створення при парламенті якогось окремого органу (наприклад, Кординаційної ради), на який було б покладено координування діяльності суб’єктів права законодавчої ініціативи, вважаємо надлишковим інституційним кроком, який не випливає з контсиутційного статусу Верховної Ради України та її повноважень. 2.2. Підвищення ролі Президента Україи в законодавчому процесі. Попри, здавалося б, суттєві прерогативи Президента України в законодавчому процесі (право законодавчої ініціативи, право визначати законопроекти невідкладними, право вето, повноваження з промульгації законів) та активне використання ним права законодавчої ініціативи, його роль у згаданому процесі теж потребує підвищення. Таке підвищення не має на меті вивищення глави держави над парламентом, а, швидше, оптимізацію механізму здійснення його конституційних повноважень у сфері законодавчого процесу. Вважаємо, що глава держави як гарант Конституції України, додержання прав і свобод людини і громадянина має виступати у ролі своєрідного конституційно-правового «фільтра», що повинен запобігати появі в системі законодавства України неякісних законів. 2.2.1. Наявний стан і проблеми. Глава держави має конституційне право визначати законопроекти невідкладними, що тягне їх позачерговий розгляд у Верховній Раді України. Проте жодна регламентна норма а так само будь-яка інша правова норма: 1) не зобов’язує главу держави пояснювати віднесення ним того чи іншого законопроекту до числа невідкладних; 2) не встановлює обмежень на віднесення до числа таких законопроектів, зокрема законопроектів, внесених іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи; 3)
  23. 23. 23 реалізацію права глави держави щодо визначення законопроекту невідкладним на будь-якій стадії законодавчого процесу (на етапі його внесення, перед першим чи перед другим читанням). Відсутність таких норм породжує довільне застосування главою держави права на визначення законопроектів невідкладними, а також не дозволяє збагнути логіку віднесення ним того чи іншого законопроекту до числа невідкладних. 2.2.2. Урахування вимог Місії П. Кокса. Відсутні пропозиції щодо підищення ролі Президента України в законодавчому процесі. 2.2.3. Пропозиції. Доцільним, на нашу думку, видається впровадження до Регламенту Верховної Ради України та/або Закону України «Про закони та законодавчу діяльність» додаткових правових норм, які б: 1) зобов’язували Президента України чітко формулювати підстави та необхідність віднесення визначених ним законопроектів саме як невідкладних; 2) обмежували право визначати законопроекти невідкладними Президентом України лише тими законопроектами, які внесені ним як суб’єктом права законодавчої ініціативи; 3) уможливлювали б визначення Президентом України законопроекту невідкладним на будь-якій стадії законодавчого процесу. 2.3. Підвищення ролі Уряду в законодавчому процесі прямо зумовлено подвійною роллю Уряду в системі державного управління: з одного боку, як суб’єкта права законодавчої ініціативи, з другого боку, як ключового державного органу, відповідального за реалізацію прийнятих законів. Уряд як очільник системи органів виконавчої влади володіє достатньою інформацією щодо стану реалізації заокнів, а тому може оперативно реагувати на недоліки такої реалізації, вносячи відповідні законопроекти. Крім того, модель раціоналізованого парламентаризму об’єктивно зумовлює підвищення ролі уряду в законотворенні, що відповідає сучасним європейським практикам у сфері законодавчої діяльності. 2.3.1. Наявний стан і проблеми. Правова основа для взаємодії Уряду з Верховною Радою України у сфері законодавчого процесу встановлена, зокрема, нормами Конституції України, Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Регламентом Верховної Ради України, Регламентом Кабінету Міністрів України, низкою інших нормативно- правових актів. Зокрема, згідно з Розпорядженням Кабінету Міністрів України «Про забезпечення взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України» від 24.06.2016 року № 449-р передбачається вжиття низки заходів, спрямованих на налагодження ефективної взаємодії Кабінету Міністрів України з Верховною Радою України, спрямованої на законодавче врегулювання актуальних питань державного розвитку і виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України.

×