M4 unidad1.4legitimidadygobernabilidaddemocratica

DIPLOMADO EN GOBERNANZA
MÓDULO 1: MARCO CONCEPTUAL DE LA GOBERNANZA
UNIDAD DIDÁCTICA 1.4: LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA: PRINCIPIOS DE BUEN GOBIERNO
Elaborado por: Dr. Mauricio Guzmán Bracho

Unidad 1.4 Legitimidad y Gobernabilidad Democrática: Principios de Buen Gobierno 2
Módulo 1: Marco Conceptual de la Gobernanza
2015
ÍNDICE
Introducción
1. Gobernanza y Buen Gobierno
1.1 Dimensiones para el desarrollo de la Gobernanza
1.2 Principios de Buen Gobierno
2. Legitimidad y Gobernabilidad Democrática
2.1 Legitimidad
2.2 Gobernabilidad Democrática
2.3 Gobernanza en redes
Resumen
Glosario
Bibliografía

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INTRODUCCIÓN
En las últimas décadas del siglo XX, un número significativo de instituciones académicas y
organismos especializados concentran sus esfuerzos en reflexionar en torno a las prácticas
del buen gobierno o de la gestión de los asuntos públicos.
El interés está aparejado al proceso de reestructuración global de las instituciones estatales
en todo el mundo, principalmente en países en vías de desarrollo. El objetivo es dotar a las
naciones en proceso de transformación de conocimientos y de prácticas administrativas que
garanticen un ejercicio eficiente y eficaz de la cosa pública.
Entre los aspectos a considerar son los mecanismos de vinculación entre los agentes
participantes (instituciones estatales, sector privado, sociedad civil, etc.) y los propósitos de un
buen gobierno (eficacia, eficiencia, presencia de la sociedad civil, desarrollo humano,
transparencia, etcétera).
El objetivo de esta Unidad es explicar la importancia de la legitimidad y la gobernabilidad
democrática en el concepto de Buen Gobierno. El texto desarrolla cada una de las ideas y
explica sus componentes más importantes.
El apartado 1 analiza la idea de Gobernanza como sinónimo de Buen Gobierno. Se detallan
los tipos de gobernanza y las dimensiones de la misma para lograr el desarrollo humano.
También aborda la asociación entre Gobernanza y Buen Gobierno, así como los criterios de
un buen sistema de gobernanza.
El apartado 2 aborda las ideas de Legitimidad, Gobernabilidad Democrática y Gobernanza en
redes. El concepto de Legitimidad es atendido detalladamente porque es una característica
del Buen Gobierno que debe actualizar permanentemente sus atributos. La gobernabilidad
democrática se expone como la capacidad gubernamental de tomar decisiones políticas con la
participación activa de la sociedad y de aplicar sus decisiones eficazmente. Finalmente se
analiza el concepto de Gobernanza en redes como una nueva forma del ejercicio
gubernamental y de actualización de las formas de relación entre el Estado y la sociedad;
destaca la importancia de la creación de redes interorganizacionales de la administración
pública que son parte sustancial del proceso de reestructuración de la administración pública.
El estudio de estos elementos tiene el propósito de que el participante tenga un
panorama general del marco conceptual de la Gobernanza, en particular como este
concepto está estrechamente vinculado a la idea de Buen Gobierno y, de manera más
específica, a los contenidos de Legitimidad y Gobernabilidad Democrática. La
Gobernanza no se entiende sin un sustento firme de legitimidad, ni sin los
componentes propios de la Gobernabilidad Democrática. La Gobernanza en redes es
una modalidad que puede adquirir una gobernanza legítima y democrática.
En las páginas finales se presenta un glosario de los términos más importantes utilizados en
este documento, así como la bibliografía que se utilizó para sustentar los contenidos
expuestos.

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1. GOBERNANZA Y BUEN GOBIERNO.
1.1. Dimensiones para el desarrollo de la Gobernanza.
En este apartado se aborda la idea de Gobernanza como sinónimo de Buen Gobierno y
algunas dimensiones esenciales para lograr su propósito de desarrollo humano, a saber: 1)
empoderamiento, 2) cooperación, 3) equidad, 4) sustentabilidad y 5) seguridad.
El mundo vive un periodo de profundas transformaciones desde el último tercio del siglo XX.
Las nuevas realidades representan nuevos retos para los gobiernos, las organizaciones
y la sociedad, y, por tanto, ameritan una detenida reflexión sobre las modalidades en que los
gobiernos deben atender su obligación de responder adecuadamente a los requerimientos de
la sociedad en tanto representaciones institucionalizadas del colectivo social.
De particular interés es la respuesta al cuestionamiento de cómo gobiernan los gobiernos:
¿Cómo procesan sus decisiones? ¿Qué autoridades y qué instancias toman las decisiones?
¿Con base en qué criterios se toman las decisiones y se pondera su importancia? ¿Por qué
se destinan ciertos recursos a determinadas acciones? ¿Cuáles son los propósitos de la
acción de gobierno? ¿Cómo puede entender la sociedad estas acciones de gobierno? ¿Es
conveniente que la sociedad civil participe en la ejecución de políticas públicas?
Los gobiernos nacionales y las instituciones internacionales han impulsado en las
últimas décadas, en sus respectivos ámbitos de competencia y buscando responder a las
inquietudes señaladas, un amplio proceso reformador en las esferas económica, política
y social con el objetivo de establecer un nuevo entramado legal e institucional que
responda de mejor manera a los requerimientos sociales. Los impulsos reformadores se
pueden esbozar en diez grandes tendencias: 1) democratización de regímenes autoritarios; 2)
instauración del Estado de Derecho como principio de convivencia, 3) descentralización del
quehacer público vía la incorporación de gobiernos regionales y locales; 4) modernización de
las relaciones intergubernamentales; 5) formulación de normativas y creación de organismos
internacionales para ámbitos anteriormente reservados al ámbito nacional; 6) formación de
organismos locales, nacionales y supranacionales de la sociedad civil abocados a los asuntos
públicos; 7) reestructuración económica orientada a la redefinición del rol del Estado, el
mercado y la sociedad civil; 8) incorporación de criterios de ajuste fiscal para aminorar los
compromisos de las finanzas públicas; 9) rediseño de la administración pública mediante
nuevos instrumentos regulatorios, administrativos, financieros y presupuestales; y 10)
disminución de la presencia estatal en la producción – distribución – prestación de bienes y
servicios con la inclusión de la iniciativa privada y las organizaciones sociales (Requena,
2014).
Estas modificaciones atienden a la necesidad de adecuar la forma de gobernar
mediante una reformulación del papel tradicional del Estado en tanto centro vital del
quehacer político, económico y social. Como consecuencia, las relaciones entre el Estado,
la sociedad civil y el mercado cambian y necesitan una nueva forma de entender y reconstruir
una interrelación crecientemente compleja.

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En las Unidades anteriores del Diplomado ya se han analizado las diferentes connotaciones
del concepto de Gobernanza. En este caso es importante dejar sentado que el concepto de
Gobernanza tuvo primero una función descriptiva sobre los cambios constatados a
finales del siglo XX, principalmente en la relación Gobierno–Sociedad, y en un segundo
momento ha tenido una función normativa, es decir una función de organizar el quehacer
gubernamental de acuerdo a determinados criterios. La Gobernanza pasa entonces a indicar
en este siglo “[…] el proceso o el arte de gobernar que se consideraba apropiado, eficaz
u obligado para las condiciones sociales de la vuelta del milenio, por lo que la
gobernanza pasó a denotar en ciertos autores y organismo internacionales ‘buen
gobierno’ o, por lo menos, a denotar ‘las mejores prácticas de gobierno’, de modo que
se elaboraron indicadores empíricos que supuesta o confiablemente mostraban y aseguraban
el buen gobierno y medían la calidad de la gobernanza‖ (Aguilar, 2001).
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) subraya el consenso
internacional en torno a la gobernanza como medio para alcanzar el desarrollo humano
sostenible y como un concepto multidimensional que involucra distintas facetas, que además
de referir una nueva interacción entre el Estado, la sociedad civil y la iniciativa privada,
incorpora el esfuerzo por establecer las características de la propia gobernanza, tanto
los ámbitos de su presencia cuanto los indicadores que acrediten la acción pública.
El PNUD (1997: 10 y ss.) identifica cuatro tipos de gobernanza que agregadas integran
una Gobernanza Multidimensional:
 Gobernanza económica: alude al proceso de toma de decisiones, directas o indirectas, de las
actividades económicas de una nación y de sus relaciones con sus similares en el terreno
internacional. La toma de decisiones en este campo influye significativamente en las cuestiones
sociales (equidad, pobreza, calidad de vida, etcétera).
 Gobernanza política: comprende la toma de decisiones y la ejecución de las políticas públicas
de un Estado legítimo. La organización del Estado debe considerar la separación y autonomía de
las ramas de gobierno legislativa, ejecutiva y judicial; la representación de los intereses propios
de un sistema pluralista; y la elección ciudadana de los representantes públicos.
 Gobernanza administrativa: abarca la aplicación de la política mediante un sector público
eficiente, independiente, responsable y abierto.
Estos tres tipos de gobernanza constituyen el sistema de gobierno o, en otras palabras,
la estructura institucional formal de toma de decisiones de un Estado democrático.
 Gobernanza sistémica o social: el cuarto tipo de gobernanza es aquella que incluye el conjunto
de procesos y estructuras de la sociedad que orientan el destino de las relaciones económicas,
políticas y sociales. Este ámbito salvaguarda el conjunto de creencias y valores culturales del
colectivo social, además de fomentar un ambiente de libertad, de seguridad y de calidad de vida
de las personas.

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Gobernanza multidimensional: tipos de gobernanza y relación
Elaboración propia con base en PNUD, 1997.
Los desafíos de este milenio ameritan la búsqueda de modalidades renovadas de
gobernanza y la ampliación de las capacidades políticas de la sociedad con el propósito
de orientar las actividades económicas y sociales hacia la consecución de un
desarrollo humano sostenible. Los objetivos centrales, entendidos como campos de
enraizamiento de la gobernanza, son (1) construir y legitimar un sistema político participativo y
basado en un consenso público mínimo en torno a ciertos fines sociales y políticos, (2) crear
un ambiente favorable para un compromiso con la sociedad civil, (3) articular y llevar a cabo
las prioridades sociales y económicas, y (4) orientar las acciones de la sociedad (pública y
civil) hacia objetivos sociales, culturales, ambientales y económicos sostenibles.
Para lograr el desarrollo humano en los términos antes descritos es necesario
conformar y fortalecer cinco dimensiones de la gobernanza:
 Empoderamiento: entendido como un proceso donde las personas, organizaciones y
comunidades obtienen el dominio sobre sus asuntos, transmitiendo un sentido de control o
influencia en el contexto de su acción (Rappaport, 1987). En particular, el empoderamiento es el
despliegue de habilidades y conocimientos para actuar conscientemente en una situación y
mejorarla asumiendo la responsabilidad.
El empoderamiento tiene tres niveles: el empoderamiento individual representa la participación
con otros en la consecución de las metas y en los esfuerzos por obtener recursos y un
entendimiento crítico del medio; el empoderamiento organizacional son los procesos de las
Gobernanza
económica
Gobernanza
administrativa
Gobernanza
política
Gobernanza
social
Sistema
de
gobierno
Gobernanza
multidimensional

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estructuras institucionales que fomentan la participación de los miembros e incrementan la
consecución de los propósitos del organismo; y el empoderamiento comunitario que atañe a las
acciones colectivas para mejorar las condiciones de vida y las conexiones entre las formas de
organización social y otras agencias (Chiavola, Cendrós y Sánchez, 2008).

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 Cooperación: es una forma de interacción de los individuos y los colectivos que tiene como
motivación el reconocimiento de un sentido de pertenencia y de respeto a una comunidad. Es la
forma de emprender esfuerzos compartidos para la realización personal y el bienestar social. Un
modelo ideal de gobernanza se sustenta en principios generalmente aceptados por la
cooperación, como son: neutralidad, confianza mutua, eficacia, transparencia, responsabilidad
compartida y diálogo con actores.
 Equidad: La equidad alude a la justicia distributiva, a la acción ―orientada a remediar las injustas
desigualdades entre las personas‖. La equidad atiende la distribución de ―resultados,
oportunidades o capacidades‖, principalmente la inequidad de capacidades que da como
resultado una desigualdad social entre pobres y ricos. Con esta perspectiva, la desigualdad en el
desarrollo humano, que tiene en la desigualdad en el ingreso un indicador central, es
considerada como el resultado de un acceso inequitativo a la educación, la salud y las libertades
políticas (PNUD, 2011: 21).
 Sustentabilidad: La sustentabilidad débil se orienta fundamentalmente al aspecto
socioeconómico cuando se define como ―la obligación de dejar a la próxima generación lo que
sea necesario para lograr un nivel de vida al menos tan bueno como el nuestro y que permita
proveer en forma similar a la generación siguiente‖. Mientras la sustentabilidad fuerte del
desarrollo humano, que es la definición más aceptada por el PNUD sin descartar otras, se
entiende ―como ―la expansión de las libertades fundamentales de las personas del presente
mientras realizamos esfuerzos razonables para evitar comprometer gravemente las libertades de
las futuras generaciones‖ (2011: 20 y 21). Este segundo enfoque destaca aspectos cualitativos
de difícil medición (derechos humanos, empoderamiento, cooperación, etcétera).
La sustentabilidad se ocupa de la equidad intergeneracional, es decir, de la equidad entre
las personas de hoy y mañana.
Seguridad: El concepto de seguridad humana es adoptado por el PNUD en su Informe sobre
Desarrollo Humano de 1994, y ―consiste en proteger el núcleo central de todas las vidas
Empoderamiento en el contexto escolar.
El empoderamiento escolar significa la participación directa de los maestros en las decisiones críticas que
afectan su labor docente: responsabilidad en materia de presupuesto, selección de programas, calendarios,
definición curricular y establecimiento de distintos programas escolares.
Empoderar es tener control sobre el ambiente escolar y conlleva la asunción del riesgo de adoptar
nuevas propuestas. Existen seis condiciones para promover el empoderamiento de los maestros (Short, 1994):
o Mayor participación en la toma de decisiones. Contribuye a mejorar el clima laboral cuando se reconoce la
posibilidad docente de definir la problemática específica, delinear alternativas de cambio y asumir la
responsabilidad de las decisiones.
o Desarrollo profesional. Fomenta la percepción de un mejoramiento personal que redunda en el desempeño
laboral.
o Reconocimiento profesional. El reconocimiento al esfuerzo profesional de parte de la institución y de la
comunidad escolar, tanto en los rubros de conocimientos cuanto en el de la experiencia, fortalece la identidad
gremial y estimula el trabajo colectivo para beneficio del sistema en general.
o Eficacia de sí mismo. Es la propia percepción de tener las habilidades y la capacidad de ejercer la docencia
adecuadamente, es decir, de saber guiar a los alumnos en el proceso de enseñanza-aprendizaje.
o Autonomía. Es la posibilidad de controlar ciertos aspectos de la labor docente: calendarios y horarios,
planeación curricular, materiales, planeación escolar.
o Impacto. Es la oportunidad docente de incidir en la vida escolar. Una retroalimentación inadecuada es
percibida como una labor incompleta; por ello, es necesario que el docente reciba información confiable y
periódica sobre el impacto de su labor, con el propósito de que la comunidad escolar en su conjunto
emprenda acciones para fortalecer lo positivo y corregir lo negativo.

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por tanto, la concurrencia de ambos factores abona a una desconfianza ciudadana en la
capacidad de gestión gubernamental.
El diagnóstico conlleva la estrategia de solución: incorporar mecanismos de disciplina
fiscal, introducir modalidades para fomentar la eficacia y eficiencia de los recursos públicos, y
reducir el gasto operativo del sector público con la eliminación de programas ineficientes para
aminorar los riesgos de déficit fiscal. Esta reforma administrativa enfatizó en los temas de
organización, operación y prácticas de la administración pública. Surge así la llamada
Nueva Gestión Pública (NGP) en los años noventa del siglo XX como un conjunto integrado
de reformas diseñado para mejorar el funcionamiento de las estructuras y procesos de
organización, del sector público a través de la incorporación de estrategias de gestión del
sector privado: racionalización de estructuras y procedimientos, reformulación de los procesos
de toma de decisiones e incremento de la productividad (Corell, 1995).
Los rasgos generales de la NGP pueden resumirse en cuatro aspectos:
 Incremento de la eficacia y la eficiencia de la administración pública mediante la
incorporación de estructuras organizacionales, procedimientos funcionales y valores
sociales propios de la gestión privada: planeación estratégica, medición y evaluación del
desempeño, sistemas de control financiero y presupuestario, reingeniería de procesos,
distribución de recursos humanos, rediseño de estructuras operativas y directivas, etcétera.
 Creación de un nuevo entramado legal de responsabilidad basado en los resultados y la
satisfacción del cliente-ciudadano.
 identificación de unidades para delegar facultades de gestión bajo criterios de control
(medición de recursos, objetivos, resultados y planificación).
 Separación de las funciones de planificación y ejecución. El esquema administrativo
jerárquico es remplazado por coordinación con los ‗proveedores‘ de bienes y servicios con
autonomía de gestión.
Esta escuela es conocida también como „Estado gerencial‟. El modelo gerencial nace en
las empresas del sector privado que modifican su estructura administrativa piramidal en una
organización más horizontal: menos niveles jerárquicos y mayor responsabilidad de decisión
del rango gerencial. El funcionamiento organizacional de carácter procesual sustentado en el
cumplimiento de normas centralizadas (procesos) deriva en una administración que responde
a los resultados. Su incorporación en el rediseño de la administración pública se sustenta en
argumentos consistentes y en vertientes de ejecución precisos que es necesario conocer para
entender su significado.
El reto más importante de la Nueva Gestión Pública es la reestructuración del Estado
mediante la formulación teórica-práctica de un proyecto alternativo a las dos visiones
tradicionalmente contrapuestas: la liberal pura (laissez faire) y la intervencionista
estatal. Se considera al Estado como un elemento fundamental del desarrollo económico,
político, social y cultural de las naciones. La modificación sustancial radica en la forma en que
debe intervenir en las diferentes esferas del quehacer social: el Estado debe fortalecerse

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como instancia formuladora y financiadora de las políticas públicas, y, de manera
paralela, debe incorporar al sector privado y al sector social (tercer sector) en su
ejecución. En este aspecto reside un punto de desencuentro entre quienes abogan por una
menor participación estatal en la implementación de las políticas públicas y quienes
argumentan a favor de vivificar la intervención estatal directa. Estos últimos refieren que,
principalmente en países en vías de desarrollo o de bajo desarrollo, hay un insuficiente nivel
de maduración de las dimensiones necesarias para una gobernanza para el desarrollo
humano, en particular de la inexistencia de una sociedad civil o un sector privado capaz de
suministrar los bienes y servicios públicos de manera eficiente. Esta carencia trae como
consecuencia la entrega de servicios públicos a intereses privados de monopolios económicos
y políticos que finalmente no redundan en beneficio de la sociedad.
Los cambios mencionados significan flexibilizar las estructuras organizacionales de la
administración pública, el tejido de una red horizontal de relaciones entre la estructura de los
servicios públicos (prestador del servicio) y los ciudadanos (consumidores), y la asunción de
parámetros de competencia para aumentar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas.
Este impulso reformador del aparato estatal representa un cambio sustancial de la
administración pública, más trascendente que un simple cambio de las formas de gestión.
Los criterios rectores del quehacer administrativo estatal se sustentan ahora en
estrategias de gestión orientadas a la rentabilidad financiera.
El Estado gerencial también se concreta en la descentralización y desconcentración de las
funciones de la administración pública. El criterio rector es la separación funcional entre las
estructuras formuladoras y las estructuras ejecutoras de las políticas públicas. La
descentralización consiste en responsabilizar a los niveles intermedios (gobiernos regionales,
estatales, locales, etcétera) de la realización de la actividad gubernamental y, en caso de que
se decida mantener la atribución en el nivel central, se propone la desconcentración mediante
la delegación de las funciones hacia agencias diseñadas ex profeso. La separación entre las
funciones preceptiva y ejecutora representa la orientación de la administración pública
hacia un ejercicio basado en el control de los resultados de las unidades autónomas
operadoras y no en el control de los procesos o normas.
El control administrativo basado en los resultados se arropa en tres mecanismos. 1) Los
acuerdos de gestión como modalidad contractual entre el organismo central y las unidades
descentralizadas/desconcentradas donde se definen objetivos cuantitativos, mecanismos de
financiamiento y criterios de evaluación. Esta modalidad busca incrementar la eficiencia,
eficacia y la transparencia de la administración pública. 2) La responsabilidad del
cumplimiento de las políticas públicas se traslada del gobierno central a los funcionarios
públicos ejecutores mediante la delegación de funciones y la creciente autonomía de
las agencias descentralizadas/desconcentrada. El gobierno formulador de las políticas
públicas transfiere la responsabilidad a las instancias ejecutoras: la responsabilidad deja de
ser política para volverse operativa. Y, 3) El control administrativo cambia su eje de
cumplimiento de los procedimientos a la eficiencia y efectividad. Los controles se

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concentran en la obtención de resultados, contabilidad de costos, administración de
competencias, mecanismos de control social y disposiciones judiciales.
El imperativo discursivo es que el Estado debe mantenerse como principal formulador,
regulador y financiador de las políticas públicas. Es, en todo caso, la salvaguarda cuando
las instancias ejecutoras incumplen sus compromisos. La formulación de una ‗tercera vía‘ por
parte de la Nueva Gestión Pública busca distanciarse argumentativamente tanto de los
esquemas liberales (libre mercado) cuanto de las propuestas de intervencionismo estatal. En
estas formulación subyace el debate entre lo ‗público‘ y lo ‗privado‘ ¿Es el Estado (la cosa
pública) o es el mercado (la cosa privada) quien debe regular y orientar las relaciones entre
las personas y los grupos en el seno de la sociedad? La Nueva Gestión Pública busca
romper esta dicotomía entre lo público y lo privado con su propuesta de ampliar
discursivamente el sector de lo público: el espacio público no estatal. El nuevo
significado de lo público rebasa las fronteras de lo estatal e involucra las
potencialidades del sector social (tercer sector) para proveer los servicios públicos en
cualquiera de los tramos de control, producción o distribución.
La transferencia de la provisión de servicios públicos al espacio público no estatal se sustenta,
en la propuesta de la NGP, en la necesidad de flexibilizar la administración pública; en que el
tercer sector tiene una motivación básicamente humana y social y no pecuniaria; en que la
incorporación del sector privado y el sector social (tercer sector) en la formulación, control y
ejecución de la cosa pública contribuye a fortalecer la capacidad estatal para el cumplimiento
de sus obligaciones; y en la formulación del concepto de Estado red que permite abrevar de
diferentes formas de pensar, organizar y ejecutar los asuntos comunes, además de allegarse
de nuevos sujetos sociales activos (este último tema se aborda en el apartado 2.3 de esta
Unidad).
La Nueva Gestión Pública redefine las relaciones entre el Estado y la sociedad con la
construcción de una esfera pública no estatal donde la sociedad participa en el diseño
y gestión de las políticas públicas. Los servicios públicos proporcionados por entidades
públicas no estatales pueden ser más eficientes que los estatales o los privados. La NGP
hace así una reformulación de conceptos de Estado y de sus relaciones con la sociedad.
Los principios de Buen Gobierno son aquéllos lineamientos de carácter prescriptivo
que tienen la intención de normar el comportamiento de la administración pública en
apego a estos nuevos preceptos de la gestión de lo público. Los atributos del Buen
Gobierno se han ido configurando a través del tiempo y es evidente la proliferación de criterios
para delinear un perfil universalmente aceptado que ha redundado en caracterizaciones
difusas que carecen de utilidad para orientar la implantación y mejoramiento de un modelo
gerencial.
La idea de la Gobernanza está asociada al Buen Gobierno. Algunas interpretaciones
consideran los conceptos como sinónimos y otras como complementos indisociables. En
ambos casos se establecen una serie de características, que varían de acuerdo con las
reflexiones de cada autor, pero que en esencia mantienen los atributos listados por el PNUD

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Un caso claro de esta tendencia a sobrecargar de atributos la definición de Buen Gobierno es
la labor del Programa de Naciones Unidad para el Desarrollo. El PNUD definió 7 criterios de
un Buen Sistema de Gobernanza en 1996: 1) legitimidad, 2) libertad de asociación y
participación y la libertad de los medios de comunicación, 3) marcos legales justos de
aplicación imparcial, 4) rendición de cuentas y transparencia, 5) información disponible
y válida, 6) gestión pública efectiva y eficiente, y 7) cooperación entre los gobiernos y
las organizaciones de la sociedad civil (PNUD, 1996).
Otra propuesta con ascendencia en todo el mundo es la del Libro Blanco de la Gobernanza
Europea (2001), donde se exponen cinco “principios acumulativos”: 1) Apertura:
transparencia y comunicación de decisiones; 2) Participación: acción plural ciudadana, 3)
Responsabilidad: identificar los roles de actuación y la obligación del administrador de
responder de las decisiones y acciones en el ejercicio público, 4) Eficacia: consecución de los
resultados comprometidos en la escala y momento apropiados, y 5) Coherencia:
correspondencia entre objetivos de la administración pública en cuanto a los ámbitos de
aplicación y respecto a la contribución al bienestar de la población.
En 1997, un año después de su primera propuesta, el PNUD coordinó otro esfuerzo para
actualizar los criterios del Buen Gobierno: el resultado fue una lista de 19
características (ver recuadro Características de Buen Gobierno). El cambio sustancial reside
en incorporar una dimensión política y social a la idea de Gobernanza o Buen Gobierno.
Las características definidas en un primer momento enfatizan el ámbito de las instituciones y
procedimientos de la gestión de la cosa pública, pero en la segunda definición se incorporan
Fuente: Elaboración propia basada en PNUD, 1996 y CCE, 2001
Criterios del PNUD en 1996 Criterios de Europa en 2001

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elementos políticos sociales —sostenibilidad, equidad, igualdad, tolerancia— que
buscan precisar los contornos de los sistemas democráticos y la aceptación social de
los mismos. En el apartado siguiente abordamos este aspecto.
Características de Buen Gobierno
2. LEGITIMIDAD Y GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.
La legitimidad y la gobernabilidad democrática son dos ideas mutuamente complementarias.
En este apartado se explica cómo el proceso de legitimación del ejercicio gubernamental es
un elemento esencial para alcanzar la gobernabilidad democrática y el desarrollo humano.
2.1. Legitimidad.
La legitimidad es una característica del Buen Gobierno y tiene como razón de ser la
obtención de estabilidad social o, en otras palabras, de los consensos sociales necesarios
para la permanencia de un régimen político con base en la aceptación de la sociedad de los
procedimientos fundamentales de decisión y ejecución de las políticas públicas. La
legitimidad política se sustenta en la confianza de la ciudadanía y los grupos sociales en
sus instituciones públicas porque expresa el consentimiento de la sociedad de un orden
político determinado, así como de la dirección y modalidades de ejecución de las
funciones de gobierno.
Un elemento primario de la legitimidad es la determinación y aceptación de las normas
de actuación de los miembros de la sociedad. El objetivo es establecer como acuerdo
básico un sistema legal incluyente de la mayoría de los ciudadanos en la competencia política,
es decir, de la posibilidad de participar activamente en la orientación del destino común. Este
aspecto considera la determinación de los espacios políticos para la disputa y de las
modalidades para lograr consensos entre los intereses en conflicto: en las democracias
modernas son básicamente el derecho a elegir periódicamente a los representantes
gubernamentales en las ramas Ejecutiva, Legislativa y Judicial, y el derecho de la mayoría a
decidir las políticas públicas a través del sufragio libre.
 Participativo (cooperación ciudadana y acción social
cooperativa).
 Sostenible.
 Legítimo y aceptable para la sociedad.
 Transparente.
 Promotor de equidad e igualdad.
 Capaz de desarrollar los recursos y métodos de gobierno.
 Promotor de la equidad de género.
 Tolerante de diversas perspectivas.
 Capaz de movilizar recursos para fines sociales.
 Apoya mecanismos de pueblos originarios.
 Funciona por imperio de la ley.
 Eficiente y eficaz en el uso de recursos.
 Promotor de respeto y confianza.
 Responsable (rendición de cuentas).
 Capaz de definir y dar soluciones nacionales.
 Activa y facilita.
 Regula en vez de controlar.
 Capaz de hacer frente a cuestiones temporales.
 Orientado a servir.
Fuente. PNUD, 2007: 19.

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La legitimidad en las sociedades democráticas se sustenta en los mecanismos para
establecer las normas de competencia política y en su respeto. Si las normas de
participación política cuentan con la aceptación mayoritaria de la colectividad, sustanciada
finalmente en el voto democrático, el principio de obediencia a la autoridad es un argumento
válido porque deriva de la confianza ciudadana en la responsabilidad delegada. El régimen
político es entonces un régimen legítimo porque deriva de procedimientos democráticamente
acordados donde se sancionan las modalidades de acceso al poder por parte de todos los
integrantes de la sociedad. La legitimidad en este caso se asocia a la legalidad como respeto
a normas democráticas incluyentes. En el escenario opuesto tenemos que si las pautas de
acción política son sancionadas de manera unilateral, sin el consentimiento de la mayoría, la
legitimidad del quehacer político no tendrá la confianza necesaria para asentarse: legitimidad
y legalidad se divorcian porque la norma carece de la aceptación de los ciudadanos. La
consecuencia es el ejercicio del poder sin el consentimiento de los gobernados: ejercicio
ilegítimo de la autoridad, aunque formalmente legal.
Es importante tener presente que la legalidad constituye una dimensión de la
legitimidad. Las normas mismas requieren sustento en consideraciones morales, culturales e
históricas que las trascienden. El ejercicio de la autoridad se basa asimismo en justificaciones
argumentadas en saberes y creencias compartidas por la comunidad, por ejemplo: la
aceptación de la diferencia entre gobernantes y gobernados, los valores sociales asumidos
que respaldan el cuerpo legal, y la definición de intereses comunes que dan sentido a la
organización social y al sistema político (Beetham 1991). Si las disposiciones legales disponen
comportamientos contrarios a los valores y tradiciones sociales imperantes, entonces estarán
sancionando el ejercicio ilegítimo de la autoridad porque estarían contraponiéndose al interés
común.
En el estudio de la legitimidad los objetos centrales de análisis son los regímenes políticos, los
actores políticos y las instituciones gubernamentales. El concepto de legitimidad tiene la
vertiente normativa que se sustenta en la justificación racional o moral de la relación de poder
y la vertiente empírica que considera preponderantes los criterios ciudadanos para legitimar la
relación entre gobernante y gobernado. En otras palabras, la legitimidad puede ser analizada
como un proceso donde es menester cumplir determinados requerimientos o como producto
de un proceso de legitimación del poder. Existe así la teoría de la legitimidad democrática que
se enfoca a las instituciones políticas democráticas, tanto a sus procesos (input-oriented)
cuanto a sus resultados (output-oriented) (Scharpf, 1998 y 2005).
La teoría social concuerda con la propuesta clásica de Max Weber de tres tipos de
dominación legítima: 1) racional: creencia en la legalidad de la norma estatuida y del
derecho de la autoridad a ordenar; 2) tradicional: aceptación de los comportamientos y las
autoridades habituales, y 3) carismática: aprobación de la autoridad de una persona (Weber,
2002: 172). En este sentido, una relación de dominación es legítima en tanto se establezca de
conformidad con las reglas establecidas; estas reglas estén justificadas en valores

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compartidos tanto por los gobernantes como los gobernados, y/o exista evidencia de
consentimiento de los subordinados sobre dicha relación de poder.
M. Alagappa actualiza una tipología de cuatro criterios de legitimidad: conformidad con
las normas establecidas; las normas se justifican por estar referidas a creencias compartidas;
consentimiento expreso de los gobernados a la relación de poder; y el ―uso efectivo del poder
estatal con base en reglas aceptadas para la promoción del interés colectivo y el bienestar de
la comunidad política‖ (Alagappa 1995). Este enfoque multidimensional de la legitimidad
se acreciente cuando se consideran dos vertientes más que responden a dos realidades
actuales de las sociedades modernas plurales y desarrolladas: una es la heterogeneidad de
valores y creencias presente en los Estados Nación como consecuencia de su integración
pluriétnica y pluricultural, y otra es el derecho humano inalienable de los ciudadanos a
oponerse al poder político cuando sean afectados sus intereses (Shapiro 1990: 226).
El carácter multidimensional de la legitimidad se valida al considerar su importancia
relativa en diferentes sociedades. En las democracias representativas de los países
desarrollados prima el criterio del procedimiento normado de acceso al poder (elecciones)
y de un espacio convenido para la disputa política (partidos políticos, sistema electoral,
división de poderes, etc.); mientras que en otros casos prevalece el respeto a los objetivos
de bien común o la comprobación de la eficacia gubernamental o el respeto a los
derechos ciudadanos a disentir.
La legitimidad política conlleva relaciones de poder entre la élite gobernante y el
conjunto de gobernados. La legitimidad tiene una función esencial en las relaciones de
poder porque posibilita la construcción de un orden político, fomenta la cooperación entre
gobernantes y gobernados, acopia apoyo ciudadano al ejercicio del gobierno, argumenta a
favor de la obediencia ciudadana y, por tanto, contribuye a la estabilidad del estado de cosas
(régimen político y grupos de poder).
La legitimidad es sustantiva a la gobernanza y es un atributo fundacional que debe
actualizarse de manera permanente. Para redondear este apartado sobre legitimidad
destacamos seis Criterios de legitimidad o elementos más relevantes para entenderla:
1. La legalidad atiende al conjunto de procedimientos y métodos de toma de decisiones
que deben garantizar un ejercicio transparente de la autoridad y una participación
efectiva de la sociedad. En este rubro también se considera la responsabilidad de los
tomadores de decisiones ante la sociedad y las instituciones.
2. La justificabilidad refiere la relación entre el principio democrático de organización
política y el ejercicio democrático de la ciudadanía. El sustrato moral de la convivencia
social es el formar parte de una comunidad política con un destino común e incluyente.
3. La aprobación de los gobernados debe asumirse como el consentimiento de los
ciudadanos de las formas como se ejerce el gobierno, la confianza de los gobernados en
quienes detentan la función de autoridad, la aceptación de una cierta reciprocidad entre
derechos y obligaciones para el ejercicio de las ciudadanas en un propósito concertado

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de bien común y que las formas de organización política de la sociedad tienen una base
ética consentida.
4. La efectividad es la dimensión donde las instituciones públicas demuestran su
pertinencia social si son capaces de atender las necesidades de la sociedad mediante el
uso eficiente, eficaz y legal de los recursos disponibles en beneficio del interés general.
El ejercicio de la autoridad debe considerar los factores de igualdad y equidad, así como
el mejoramiento de estructuras, procesos y procedimientos para la atención de los
asuntos públicos.
5. La pluralidad es un elemento inclusivo de los diferentes actores políticos, económicos,
sociales y culturales en el diseño y ejecución de las acciones orientadas al bien común.
Las relaciones son plurales por la heterogeneidad de actores y las distintas escalas de la
acción de gobierno (global, nacional, regional, local).
6. La contestabilidad como el derecho de los gobernados a cuestionar el ejercicio del
poder cuando no se cumple alguna de las dimensiones de legitimidad mencionadas o
cuando el ejercicio de gobierno va a contracorriente de alguno de los valores sociales
prevalecientes y/o cuando la acción de la autoridad no redunda en el interés común o
beneficia de manera exclusiva a un sector social minoritario.
Criterios de legitimidad
Los fundamentos de la legitimidad de los sistemas democráticos están estrechamente
vinculados entre sí y la desafección a alguno de ellos deriva, tarde o temprano, en un
déficit de legitimidad de la autoridad y en algún grado de inestabilidad política. La
relevancia del incumplimiento por parte de la autoridad de algún fundamento de la legitimidad
Criterios de
legitimidad
Legalidad
apego a norma
establecida
Justificabilidad
normas
referidas a
valores sociales
compartidos
Aprobación
consentimiento
expreso de los
gobernadosEfectividad
uso eficiente y
legal del poder
para interés
colectivo
Pluralidad
asunción de
valores
pluriculturales.
Contestabilidad
derecho
inalienable a
oponerse al
poder
Fuente: Elaboración propia

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radica en que significa al menos un aspecto siguiente: incumplimiento de la legalidad,
desapego a los valores sociales, desaprobación y protesta ciudadana, inefectividad
institucional o comportamiento excluyente en perjuicio de una parte de la sociedad. Cualquiera
de estos aspectos reduce la legitimidad de la acción de gobierno y es motivo para el
cuestionamiento de su accionar.
La legitimidad del ejercicio del poder es un elemento que contribuye a la estabilidad de
un sistema dado. Las instituciones tienen entre sus funciones la legitimización del orden
establecido: sus acciones justifican las normas de convivencia y los resultados de la actividad
gubernamental. El proceso de legitimación es entonces áquel que busca el
consentimiento de una relación de poder y de la acción de la autoridad con el propósito
de obtener la obediencia debida; para ello, la actividad de legitimación tiene como
propósitos argumentar a favor de un orden político y de la acción de gobierno; conformar y
favorecer el cumplimiento de un entramado normativo de los criterios de acción de los actores
políticos; conciliar discursivamente los objetivos y procedimientos de gobierno con los valores
sociales dominantes; y acreditar que el ejercicio gubernamental tiene rendimientos sociales
favorables para la mayoría de los ciudadanos.
2.2. Gobernabilidad democrática.
En este apartado se exponen los contenidos de la gobernabilidad democrática. Con
base en una tipología básica de los tipos de gobernabilidad y con los elementos expuestos en
los apartados de Buen Gobierno y Legitimidad, se desarrollan los principales componentes
que integran la gobernabilidad democrática como modelo de acción de gobierno y de
referencia para el estudio de la realidad social.
El concepto de gobernabilidad democrática se integra por la presencia de dos
características mutuamente complementarias:
 La idea de gobernabilidad entendida como ―la capacidad de un gobierno para elaborar
y presentar a los ciudadanos sus planes de políticas públicas, obteniendo respaldo social
y político suficiente para su realización y preservando, en el desarrollo de sus acciones,
tanto el orden como la paz social‖ (Deutsch, 1976). Para mayor detalle ver la Unidad 1.3
Gobernabilidad y Gobernanza.
 La idea de democracia que tiene múltiples significados. Para los fines de esta
Unidad baste señalar que el significado abarca un amplio espectro: en un extremo se
ubica el enfoque minimalista que califica a la democracia como un procedimiento
electoral (Shumpeter, 1962: 269 y ss) y en el otro una visión más abarcadora que
asume la democracia como un conjunto de atributos del sistema institucional
(representación electa; elecciones limpias, libres y frecuentes; libertad de expresión;
información alternativa; libertad y autonomía asociativa; ciudadanía de los adultos) y
apegada a ciertos parámetros (participación ciudadana efectiva, igualdad de voto,
entendimiento informado, control de agenda política).

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Le tensión entre gobernabilidad y democracia está siempre presente. La gobernabilidad
tiene el objetivo prioritario de mantener la estabilidad social mediante el equilibrio entre las
demandas sociales crecientes y los limitados recursos disponibles. La democracia, por su
parte, tiene el objetivo de integrar a la sociedad en su conjunto a la vida política y conformar
un marco institucional idóneo para ello. La gobernabilidad atiende la eficacia de la acción
de gobierno (resultado) mientras que la democracia se enfoca en la participación social
(sujetos de la acción de gobierno).
Los gobiernos siempre consideran ambos elementos para ejercer sus responsabilidades. De
acuerdo al peso que le dan a cada uno de los factores se pueden establecer tres tipos de
gobernabilidad de los regímenes políticos (Carrasco, 2000):
 La gobernabilidad dictatorial propia de un Estado de excepción donde se suprimen los
derechos humanos y civiles por el predominio de una estructura militar o paramilitar.
 La gobernabilidad autoritaria propia de una configuración estatal de corte corporativo y
clientelar donde la relación de dominación es vertical y de arriba hacia abajo, y no siempre
tiene vigencia la estructura legal convenida y el respeto a la misma por parte de los
actores políticos, y
 La gobernabilidad democrática que se sustenta en la legitimidad derivada del ejercicio
pleno del derecho a elegir libremente a los representantes, de la presencia de un régimen
de gobierno con división de poderes y de la plena vigencia de los derechos humanos y
civiles.
La gobernabilidad democrática es un concepto que tiene varias definiciones. Todas y
cada una de ellas deriva fundamentalmente de la descripción que se tenga de la democracia.
La idea de una democracia minimalista deriva en una concepción de gobernabilidad
democrática orientada al plano electoral representativo: es el conjunto de "… instituciones y
tradiciones por las cuales el poder de gobernar es ejecutado para el bien común de un pueblo.
Esto incluye (i) el proceso por el cual aquellos que ejercen el poder de gobernar son elegidos,
monitoreados y reemplazados, (ii) la capacidad de un gobierno de manejar efectivamente sus
recursos y la implementación de políticas estables, y (iii) el respeto de los ciudadanos y el
Estado hacia las instituciones que gobiernan las transacciones económicas y sociales
para ellos" (Banco Mundial, 2001: 1). Otra definición en este sentido afirma que la
gobernabilidad democrática tiene como esencia la legitimidad del ejercicio del poder y
se debe entender como ―la capacidad de procesar y aplicar institucionalmente decisiones
políticas sin violentar el marco de derecho y en un contexto de legitimidad democrática‖
(Altman y Castiglioni, 2000).
El concepto se amplía paulatinamente con el paso del tiempo. En un primer esfuerzo en
1996, el PNUD define la gobernabilidad democrática como ―la cualidad propia de una
comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficientemente
dentro de su espacio, de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el
libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del

2015
pueblo‖ (PNUD, 1996a). Esta definición de gobernabilidad democrática aporta tres elementos
sustantivos: 1) trasciende los márgenes del gobierno al reconocer la diversidad de actores
de la comunidad política en general, 2) considera al conjunto de instituciones en los
niveles de eficiencia y de respeto a sus atribuciones conferidas legalmente, y 3) el grado
de aceptación ciudadana para consentir las decisiones de la autoridad.
En un segundo momento, el PNUD postula una definición más abarcadora donde trasciende
definitivamente los límites de una idea circunscrita al plano del proceso electoral o de la
gestión pública. En su Informe sobre Desarrollo Humano 2002 afirma: ―Más allá de los
argumentos en pro de una ‗gobernabilidad adecuada‘ que exige una transparencia
reguladora y la eficiencia de la gestión para el crecimiento, el IDH 2002 bosqueja una
amplia concepción de lo que constituye una gobernabilidad adecuada. No significa
únicamente liberar a las sociedades de la corrupción, sino también otorgar al pueblo los
derechos, los medios y la capacidad para participar en la toma de decisiones que
afectan sus vidas y para hacer que los gobiernos sean responsables de sus actos […]
Significa que la gobernabilidad ha de ser justa y equitativa, y, ante todo, democrática".
Esta definición incorpora la rendición de cuentas, el combate a la corrupción y la
transparencia, pero su contribución sustancial es la participación ciudadana como factor
de legitimidad al asumir el consenso como consecuencia del diálogo social, es decir, del
entendimiento tácito y explícito de los distintos actores sociales y políticos.
La gobernabilidad democrática es un atributo del régimen político y de las instituciones
públicas porque son las instancias legalmente responsables de procesar los conflictos
que tiene la sociedad en su conjunto. La participación social en la atención de los
problemas es fundamental, pero la responsabilidad recae invariablemente en las instancias de
gobierno creadas explícitamente para atender las necesidades colectivas. La gobernabilidad
democrática, en sentido amplio, significa entonces la capacidad gubernamental de
tomar decisiones políticas con la participación activa de la sociedad y de aplicarlas
eficazmente en un marco de respeto a las normas acordadas colectivamente para que el
ejercicio del poder cuente con una aceptación ciudadana comprobable.
Un sistema que no procesa los conflictos sociales carece de gobernabilidad. Los problemas
de gobernabilidad son problemas que afectan al régimen político y radican en las estructuras
institucionales. Por tanto, un régimen político tiene gobernabilidad si realiza sus
funciones de manera regular con criterios de estabilidad, legitimidad, eficiencia y
eficacia. En términos generales podemos señalar cuatro elementos sustanciales para afirmar
la presencia de gobernabilidad democrática:
 Legitimidad (buen gobierno). Este aspecto considera las dimensiones abordadas en el
apartado anterior de este documento, a saber: legalidad, justificabilidad, aprobación
ciudadana, efectividad, pluralidad y contestabilidad. En una democracia el apoyo
concedido a gobiernos fluctúa rápidamente, aunque la legitimidad del régimen político en
su conjunto tiene vaivenes menos abruptos.

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 Efectividad y eficiencia. La efectividad es la capacidad del régimen político en general
de llevar a la práctica exitosamente las medidas que ha decidido implementar. Es la
cualidad de conseguir resultados de manera oportuna mediante el uso racional y óptimo
de los recursos disponibles. La eficiencia, en cambio, tiende a destacar la planificación
de las medidas políticas y el desempeño de las instituciones de gobierno de acuerdo a
su marco de responsabilidad legal.
 Eficacia. La eficacia implica la correcta elección de los medios con el propósito de
alcanzar los objetivos políticos del gobierno y la satisfacción de las demandas sociales.
La eficacia pone énfasis en la capacidad del gobierno de formular las políticas y se
refiere a la capacidad de un régimen político de encontrar soluciones a las cuestiones
políticamente problematizadas. La eficacia es un criterio donde prima la razón de
Estado, es decir, la necesidad de mantener el poder como objetivo último de toda
estructura de gobierno. En este ámbito es donde reside principalmente el factor de
gobernabilidad.
 Estabilidad. La capacidad de un sistema político de adaptarse a los cambios del
ambiente y permanecer en el tiempo. La estabilidad conlleva previsibilidad de la
conducta gubernamental y de los actores sociales, políticos y económicos. La estabilidad
requiere el equilibrio de intereses contrapuestos siempre presentes en una comunidad
política.
La gobernabilidad democrática es un atributo de los regímenes políticos que requiere
un contexto propicio para su ejercicio y desarrollo. Las condiciones básicas para
garantizar una gobernabilidad democrática son la presencia de Poderes del Estado con plena
vigencia, el desarrollo e institucionalización de los actores políticos (partidos políticos,
asociaciones, organismos sociales, etc.), estructuras institucionales formalizadas para la
atención de las demandas sociales y la participación de los ciudadanos, tradición de gobierno
en políticas públicas pertinentes y eficaces; capacidad de las élites políticas en la conducción
de los asuntos públicos; y generalización de valores democráticos en el conjunto de la
población (ética pública, rendición de cuentas, transparencia, etc.). La gobernabilidad
democrática no se puede desarrollar en un entorno social autoritario y con ciudadanos
con comportamientos desapegados a los principios democráticos.

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Componentes de la Gobernabilidad Democrática
2.3. Gobernanza en redes.
El enfoque de la Gobernanza en redes tiene ventajas teóricas y prácticas: 1) contribuye a
explicar la complejidad del mundo actual, y 2) es un modelo de acción que incrementa las
interrelaciones entre los actores gubernamentales, sociales y privados favoreciendo un
desempeño coordinado donde convergen distintos saberes y experiencias. Es un modelo
alternativo a las visiones tradicionales centradas exclusivamente en el desempeño y decisión
de las instituciones o de los individuos.
A lo largo de la Unidad hemos abordado diferentes fenómenos políticos, económicos y
sociales que han transformado radicalmente las estructuras, las funciones y la acción
gubernamental. En todo el mundo se han incorporado nuevas formas de entender y
realizar la administración de los asuntos públicos.
La Gobernanza, la Nuevo Gestión Pública y la Gobernabilidad Democrática son tres impulsos
novedosos que tienen el propósito de reflexionar sobre la práctica administrativa y,
principalmente, impulsar nuevas estructuras organizativas y de gestión de los asuntos
colectivos. La Gobernanza en redes es también consecuencia de este proceso de reflexión y
reestructuración administrativa de la actividad de gobierno. El concepto de gobernanza en
redes ayuda a entender mejor varios procesos de reestructuración de la administración
pública y propone modalidades actualizadas de acción.
El concepto de gobernanza nos dice, en pocas palabras, que las políticas públicas son más
eficientes cuando se incorporan actores no gubernamentales, cuando se ha diluido la
dicotomía público-privado con la creación del campo público no estatal y con la creciente
necesidad de legitimar socialmente la acción de gobierno.
Legitimidad
(buen gobierno)
Eficiencia y efectividad
Eficacia Estabilidad
Gobernabilidad democrática

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El contexto de la Gobernanza en redes son los cambios más relevantes en la
administración pública, en la organización de la estructura de gobierno: el reemplazo de las
estructuras de mando altamente jerarquizadas hacia estructuras más horizontales; la
transformación del papel rector del Estado hacia una función de coordinación; el proceso de
descentralización/desconcentración de las funciones y responsabilidades estatales hacia
agencias responsables de la aplicación de las políticas públicas; y la participación de un
‗sector público no estatal‘ (tercer sector) y de la iniciativa privada en el diseño y ejecución de
las políticas públicas. Estos procesos presagian cambios hacia una Gobernanza en redes.
La Gobernanza en redes se detona cuando hay una fractura del modelo jerárquico. La
estructura piramidal tradicional se basa en el principio de autoridad y la cúspide exige la
lealtad de la base para cumplir sus propósitos; la interacción discurre de arriba hacia abajo
entre sujetos desiguales en la jerarquía de poder: diferentes tipos y cantidad de recursos, de
relaciones con otros actores, de capacidad de decisión, etcétera. Cuando las estructuras
tienden a ser menos verticales, la autoridad cede ante el criterio de confianza de los
actores por una red horizontal que se sustenta, idealmente, en un intercambio recíproco
que complementa capacidades, recursos y oportunidades de los actores.
La Gobernanza en redes significa integrar actores no gubernamentales en la
formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Se amplía el universo de
los agentes participantes en los asuntos públicos, cambian los roles y funciones de los sujetos
tradicionales (dependencias y servidores públicos) y, por tanto, surgen nuevas interrelaciones
en el campo de la gestión de las políticas públicas.
Esta orientación debe concretarse en redes interorganizacionales de la administración
pública, entendidas como prácticas no gubernamentales de carácter temporal que
vinculan organizaciones sociales y/o privadas en la prestación de un servicio, es decir,
instancias del sector civil o del sector privado que permitan atender de manera más directa,
flexible, localizada y eficiente un aspecto determinado de la política pública (Sulbrandt et. al.,
2001 para más detalle). Las redes interorganizacionales ocupan los espacios sociales
abandonados y/o surgidos a partir de la fragmentación del modelo jerárquico de
gobernar y del proceso de reestructuración de la administración pública arriba señalado.
Las redes intentan captar e integrar la dispersión de agentes, recursos, saberes y
prácticas.
Para la acción de gobernar, las redes son una opción flexible de interacción con la
sociedad con la finalidad de proporcionar los bienes públicos. El esquema de redes
presupone una sociedad más participante de la cosa pública, con menos controles
burocráticos, con mayor vigilancia social. Aunque las redes conllevan —al igual que los
procesos de descentralización/desconcentración— los riesgos de dilución de la
responsabilidad del ejercicio público (rendición de cuentas) y de conformación de enclaves de
poder, tienen como atributo posibilitar la integración de lo público y lo privado en el ejercicio de
gobierno. La gobernanza requiere de redes mixtas de actores públicos y privados
porque son muestra de la concurrencia de propósitos (legitimidad), son una posibilidad

2015
ampliada de cumplir las funciones de gobierno de mejor manera (efectividad, eficiencia
y eficacia) y, en su caso, de mantener la estabilidad social,
El concepto de gobernanza en redes también se explica porque existe una creciente
complejidad de la administración pública para afrontar los retos del mundo actual. La
novedad de las problemáticas y las crecientes interrelaciones entre los temas limita la
probabilidad de que las instituciones o los individuos tengan la capacidad para procesar por sí
solos la información disponible y formular decisiones pertinentes en todos los ámbitos de la
vida humana.
La fragmentación de la estructura gubernamental y la complejidad temática son
atendidas por la Gobernanza en redes. La fragmentación de lo público genera agencias
gubernamentales especializadas y flexibles, aunque cuando no existen las condiciones
sociales necesarias (que en este documento las hemos denominado Dimensiones de la
gobernanza para el Desarrollo Humano) trae consigo duplicidad de funciones entre dichas
agencias, dificultad en la coordinación de las acciones de gobierno y, por último, una pérdida
de control sobre la política pública.
En resumen, la Gobernanza en redes tiene como condiciones detonantes un orden
gubernamental fragmentado, la dilución de la diferencia entre público–privado, y la
autonomización de los actores no gubernamentales respecto al Estado. Estas tres fuerzas no
van siempre en la misma dirección y con el mismo ritmo por lo que existe el riesgo de que las
redes interorganizacionales sean monopolizadas por los grupos corporativos o privados con
fines de lucro. Una Gobernanza en redes requiere, como se señaló páginas arriba, de un
entorno marcado por el Empoderamiento, la Cooperación, la Equidad, la
Sustentabilidad y la Seguridad, además de un Estado capaz de ejercer una función de
coordinación e integración social mediante el ejercicio de su autoridad gubernamental.
Las redes interorganizacionales se conforman a partir de la acción de tres sujetos
sociales: el Estado, Organizaciones de la Sociedad Civil y Organizaciones del Sector
Privado. Esta interacción es compleja y dinámica. En las líneas siguientes describiremos
en términos generales el perfil de estos agentes.
El Estado debe orientar sus esfuerzos hacia la conformación de un ambiente social favorable
al desarrollo humano manteniendo la centralidad en la formulación y financiamiento de las
políticas públicas. Los procesos de democratización e integración social de los sectores
desfavorecidos son los procesos más acuciantes porque son elementos indispensables para
la gobernabilidad democrática.
El sector privado debe contribuir aportando recursos y soluciones considerando los posibles
efectos sociales negativos de reformas en ambientes inapropiados para que se dé una
competencia provechosa entre los agentes financieros y las fuerzas del mercado. Un enfoque
de mercado fomenta el desarrollo económico cuando incorpora competidores diversos y
atiende la distribución de los beneficios a través de medidas de protección social (salario,
salud, prestaciones, seguridad).

2015
Las organizaciones de la sociedad civil cumplen la función de unir y movilizar a la población
para que participe en los asuntos públicos de manera directa. Además de la gestión de las
políticas públicas, dos elementos sobresalen de la labor de este sector: funciones de auditoría
social y capacidad de influir en las políticas públicas desde abajo. Estas organizaciones
generalmente actúan sin fines de lucro, lo que permite que sus actividades tengan funciones
redistributivas y de cohesión social. Considerando la interacción entre los tres sectores, es de
resaltar que se ha comprobado que el impacto de la sociedad civil es principalmente en el
nivel local.
La Gobernanza en redes representa una (re)definición de la participación y peso
específico de los actores sociales. El tránsito de un gobierno jerárquico (vertical) hacia
una gobernanza en redes (horizontal) representa cambiar la relación entre el Estado y la
Sociedad. La complejidad y tradición permiten suponer que los cambios requieren
primeramente de la maduración de la sociedad civil en su conjunto (empoderamiento) y
el impulso de las élites estatales al proceso de gobernabilidad democrática.
Esquemas de redes: jerárquico-vertical y redes-horizontal
Resumen
A partir de la década de los 70 del siglo XX se registra un amplio proceso reformador en todo
el mundo con el propósito de establecer un nuevo entramado legal e institucional que
responda de mejor manera a los requerimientos sociales.
El concepto de gobernanza tiene el consenso internacional como medio para alcanzar el
desarrollo humano sostenible y como un concepto multidimensional que involucra distintas
facetas. El PNUD identifica cuatro tipos de gobernanza (económica, política, administrativa
y social) y cinco dimensiones de la gobernanza para lograr el desarrollo humano
(empoderamiento, cooperación, equidad, sustentabilidad, y seguridad).
Nivel 1
Nivel 2
Nivel 3 Nivel 3
Nivel 2
Nivel 3 Nivel 3

2015
La idea de la Gobernanza se asocia al Buen Gobierno. El PNUD define siete criterios de un
Buen Sistema de Gobernanza: 1) legitimidad, 2) libertad de asociación y participación y la
libertad de los medios de comunicación, 3) marcos legales justos de aplicación imparcial, 4)
rendición de cuentas y transparencia, 5) información disponible y válida, 6) gestión pública
efectiva y eficiente, y 7) cooperación entre los gobiernos y las organizaciones de la sociedad
civil. Esta noción de Buen Gobierno es impulsada por la escuela de la Nueva Gestión Pública,
cuya propuesta busca un incremento de la eficacia y la eficiencia de la administración pública
mediante la incorporación de valores propios de la gestión privada, un enfoque basado en los
resultados y la satisfacción del cliente, la identificación de unidades para delegar facultades de
gestión bajo criterios de control y la separación de las funciones de planificación y ejecución.
La legitimidad es una característica del Buen Gobierno. La legitimidad política se sustenta
en la confianza de la ciudadanía y de los grupos sociales en sus instituciones públicas porque
expresa el consentimiento de la sociedad de un orden político determinado, así como de la
dirección y modalidades de ejecución de las funciones de gobierno.
La legitimidad es un atributo que debe actualizarse de manera permanente. Los seis
elementos más relevantes para entender la legitimidad son: legalidad, justificabilidad,
aprobación, efectividad, pluralidad y contestabilidad.
La gobernabilidad democrática es una característica del régimen político y de las
instituciones públicas porque son las instancias legalmente responsables de procesar los
conflictos que tiene la sociedad en su conjunto. La gobernabilidad democrática, en sentido
amplio, significa entonces la capacidad gubernamental de tomar decisiones políticas con la
participación activa de la sociedad y de aplicarlas eficazmente en un marco de respeto a las
normas acordadas colectivamente para que el ejercicio del poder cuente con una aceptación
ciudadana comprobable.
Los elementos sustanciales para la gobernabilidad democrática son legitimidad,
efectividad y eficiencia, eficacia y estabilidad. La gobernabilidad democrática es un atributo
de los regímenes políticos que requiere un contexto propicio para su ejercicio, porque es
impensable en un entorno social autoritario y con ciudadanos con comportamientos
desapegados a los principios democráticos.
Por último, abordamos el concepto de Gobernanza en red como una redefinición de la
participación y peso específico de los actores sociales. La Gobernanza en redes se detona
cuando las estructuras tienden a ser menos verticales y significa integrar actores no
gubernamentales en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas. Esta
orientación se concreta en redes interorganizacionales de la administración pública,
entendidas como prácticas no gubernamentales de carácter temporal que vinculan
organizaciones sociales y/o privadas en la prestación de un servicio. Las redes
interorganizacionales ocupan los espacios sociales abandonados y/o surgidos a partir de la
fragmentación del modelo jerárquico de gobernar y del proceso de reestructuración de la
administración pública. Las redes intentan captar e integrar la dispersión de agentes, recursos,
saberes y prácticas.

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La gobernanza requiere de redes mixtas de actores públicos y privados porque son
muestra de la concurrencia de propósitos (legitimidad), son una posibilidad ampliada
de cumplir las funciones de gobierno de mejor manera (efectividad, eficiencia y
eficacia) y, en su caso, de mantener la estabilidad social y la participación ciudadana
(gobernabilidad democrática).
Glosario:
Cooperación: forma de interacción de los individuos y los colectivos que tiene como
motivación el reconocimiento de un sentido de pertenencia y de respeto a una comunidad. Es
la forma de emprender esfuerzos compartidos para la realización personal y el bienestar
social.
Empoderamiento: proceso donde las personas, organizaciones y comunidades obtienen el
dominio sobre sus asuntos, transmitiendo un sentido de control o influencia en el contexto de
su acción. El empoderamiento es el despliegue de habilidades y conocimientos para actuar
conscientemente en una situación y mejorarla asumiendo la responsabilidad.
Equidad: acción ―orientada a remediar las injustas desigualdades entre las personas‖. La
equidad atiende la distribución de ―resultados, oportunidades o capacidades‖, principalmente
la inequidad de capacidades que da como resultado una desigualdad social entre pobres y
ricos.
Gobernabilidad democrática: ―la cualidad propia de una comunidad política según la cual
sus instituciones de gobierno actúan eficientemente dentro de su espacio, de un modo
considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo así el libre ejercicio de la voluntad política
del poder ejecutivo mediante la obediencia cívica del pueblo‖ (PNUD, 1996a).
―…el IDH 2002 bosqueja una amplia concepción de lo que constituye una gobernabilidad
adecuada. No significa únicamente liberar a las sociedades de la corrupción, sino también
otorgar al pueblo los derechos, los medios y la capacidad para participar en la toma de
decisiones que afectan sus vidas y para hacer que los gobiernos sean responsables de sus
actos […] Significa que la gobernabilidad ha de ser justa y equitativa, y, ante todo,
democrática" (PNUD, 2002).
La gobernabilidad democrática significa la capacidad gubernamental de tomar decisiones
políticas con la participación activa de la sociedad y de aplicarlas eficazmente en un marco de
respeto a las normas acordadas colectivamente para que el ejercicio del poder cuente con
una aceptación ciudadana comprobable.
Gobernabilidad: es ―la capacidad de un gobierno para elaborar y presentar a los ciudadanos
sus planes de políticas públicas, obteniendo respaldo social y político suficiente para su
realización y preservando, en el desarrollo de sus acciones, tanto el orden como la paz social‖.
Gobernanza: proceso o el arte de gobernar que se consideraba apropiado, eficaz u obligado
para las condiciones sociales de la vuelta del milenio, por lo que la gobernanza pasó a
denotar en ciertos autores y organismo internacionales ‗buen gobierno‘ o, por lo menos, a

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denotar ‗las mejores prácticas de gobierno‘, de modo que se elaboraron indicadores empíricos
que supuesta o confiablemente mostraban y aseguraban el buen gobierno y medían la calidad
de la gobernanza.
Gobernanza administrativa: proceso de aplicación de la política mediante un sector público
eficiente, independiente, responsable y abierto.
Gobernanza económica: proceso de toma de decisiones, directas o indirectas, de las
actividades económicas de una nación y de sus relaciones con sus similares en el terreno
internacional.
Gobernanza en redes: Cuando las estructuras tienden a ser menos verticales, la autoridad
cede ante el criterio de confianza de los actores por una red horizontal que se sustenta,
idealmente, en un intercambio recíproco que complementa capacidades, recursos y
oportunidades de los actores. Significa integrar actores no gubernamentales en la formulación,
ejecución y evaluación de las políticas públicas. La Gobernanza en redes es una (re)definición
de la participación y peso específico de los actores sociales. El tránsito de un gobierno
jerárquico hacia una gobernanza horizontal que cambia la relación entre el Estado y la
Sociedad.
Gobernanza política: proceso de toma de decisiones y ejecución de las políticas públicas de
un Estado legítimo. La organización del Estado debe considerar la separación y autonomía de
las ramas de gobierno legislativa, ejecutiva y judicial; la representación de los intereses
propios de un sistema pluralista; y la elección ciudadana de los representantes públicos.
Gobernanza social: conjunto de procesos y estructuras de la sociedad que orientan el
destino de las relaciones económicas, políticas y sociales. Éste ámbito salvaguarda el
conjunto de creencias y valores culturales del colectivo social, además de fomentar un
ambiente de libertad, de seguridad y de calidad de vida de las personas.
Legitimidad: Característica del Buen Gobierno y tiene como razón de ser la obtención de
estabilidad social o, en otras palabras, de los consensos sociales necesarios para la
permanencia de un régimen político con base en la aceptación de la sociedad de los
procedimientos fundamentales de decisión y ejecución de las políticas públicas.
Sustentabilidad: Sustentabilidad débil es ―la obligación de dejar a la próxima generación lo
que sea necesario para lograr un nivel de vida al menos tan bueno como el nuestro y que
permita proveer en forma similar a la generación siguiente‖. Sustentabilidad fuerte es ―la
expansión de las libertades fundamentales de las personas del presente mientras realizamos
esfuerzos razonables para evitar comprometer gravemente las libertades de las futuras
generaciones‖.

2015
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