Estruturação de Concursos para Contrataçãode Participação Privada em Infraestrutura© hto2008 and licensed for reuse under ...
Sumário–   Definição do serviço e análise do mercado–   Fundamentos da seleção–   Procedimento do concurso–   Comunicação ...
Definição do Serviço e Análise do Mercado
Análise do mercado e foco na obtenção doinvestidor/operador adequado  Qual o serviço que o Governo quer comprar?     Qual ...
Mapeamento do mercado (ex. rodovias)Compan   Constr   Operaçã     Maior     Capital   Balanço     Nível de    Capacida   Í...
Após isso, teremos:  Definição dos indicadores de qualidade e quantidade do serviço  a ser adquirido pelo Poder Público  M...
Fundamentos da seleção
Métodos para seleção  Concurso (art. 180, Lei 14/2011)     Mais comum nos países desenvolvidos da Europa Continental e Amé...
Porque fazer concurso?  Obter melhor relação qualidade/custo para o Governo e para os  usuários  Obter os benefícios decor...
Ciclo vicioso e como evitá-lo                Barreiras                                Conluio                indevidas    ...
Eficiência no concurso paracontratação de PPP/concessões• Garantir contratação de operador capaz de prestar o serviço  ade...
Procedimento do Concurso
Estruturação do projeto e concurso  Realização dos Estudos (6-12 meses)      Técnicos (demanda, engenharia, econômicos, am...
Quem conduzirá o concurso?  Aconselha-se seja nomeada comissão responsável pelo concurso     Sugere-se 3 ou 5 membros  Imp...
Comunicação sobre o     projeto
Comunicação e obrigações depublicidade e transparência  Disponibilização em consulta pública (mínimo 30 dias)     Estudos ...
Nível de detalhamento dos estudos deengenharia: o caso das edificações noBrasil  Exigência legal de “elementos de projeto ...
Comunicação e obrigações depublicidade e transparência  Realização de audiência pública nos locais afetados pelo  projeto ...
Comunicação e promoção do projeto:exposição do projeto a investidores  Objetivo: promover o projeto e ouvir as preocupaçõe...
Comunicação e promoção do projeto:exposição do projeto a investidores  Condições para a realização adequada:     Estudos t...
O que fazer com as sugestões dosinvestidores?  Paradoxo fundamental     O foco é o interesse público e dos usuários do ser...
Procedimento do concurso: documentação exigida e       cronologia
Estruturação do procedimento doconcurso: documentação exigida  Garantias de proposta  Documentos de qualificação     Técni...
Concurso: recepção dos documentos1. Recepção dos                     1. Recepção em   documentos de:                      ...
Concurso: cronologia dos actos            Tradicional                                    Inovador1.    Recepção da(s):    ...
Garantia de proposta
Garantia de proposta: forma e valor   Forma:      Títulos públicos (aconselhável definir quais)      Caução em dinheiro (p...
Qualificação técnica e  proposta técnica
Perguntas centrais Definida(o):    qual é a expertise técnica necessária para executar o investimento e    prestar o servi...
Premissa para setores tecnicamentemaduros Definição clara dos indicadores de resultado e sistema de pagamentos e multas ad...
Análise de técnica em setores com maturidademédia  • Qualificação técnica      – Seja objetiva, e se reporte ao que o part...
Análise de técnica em setores imaturos   Expertise técnica rara mas já certificada, com atores limitados    – Exigir que p...
Qualificação Econômico-        Financeira
Qualificação econômico-financeira   Tradicionalmente    – Além das certidões padrão, exigência de balanços auditados e de ...
Plano de negócios: faz sentido exigir  Várias formas: metodologia de execução, anexo da proposta  econômica, parte da prop...
Estrutura do leilão
Critérios de julgamento do concurso  Só preço     Somente com qualifiação técnica ordinária ou com técnica analisada como ...
Proposta técnica  Problema fundamental     Boa proposta não siginifica boa capacidade de execução        Capacidade de faz...
Proposta de preço  Preço de reserva     Estabelece limite ao desejo político de fechar o projeto a qualquer custo     Leil...
Maldição do vencedor: o que é?  Proposta de preço agressiva que se mostra de execução  inviável, concessionário busca rene...
Maldição do vencedor: como evitar?  Não há meios de evitar peremptoriamente a maldição do  vencedor  A melhor forma de pre...
Direitos autorais e créditos     relativos às fotos      The copyright holder of this work,        © by Ian Balcombe and l...
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Estruturacao de licitacoes para contratacao de Participacao Privada em Infraestrutura para o Governo de Mocambique

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Curso para o Governo de Moçambique, sobre participacao privada em infraestrutura (mega-projetos, PPPs e concessoes), ministrado por Mauricio Portugal Ribeiro e Jose Luis Guasch, e organizado pelo Banco Mundial e pelo DIFID, por ocasiao do surgimento da nova Lei de PPP de Mocambique, em Maputo, 01-05/11/2011. Aula sobre estruturacao de licitacoes (concursos, na linguagem mocambicana) para contratacao de participacao privada em infraestrutura.

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Estruturacao de licitacoes para contratacao de Participacao Privada em Infraestrutura para o Governo de Mocambique

  1. 1. Estruturação de Concursos para Contrataçãode Participação Privada em Infraestrutura© hto2008 and licensed for reuse under this Creative CommonsAttribution-Share Alike 2.0 Generic License.
  2. 2. Sumário– Definição do serviço e análise do mercado– Fundamentos da seleção– Procedimento do concurso– Comunicação sobre o projeto– Procedimento do concurso: documentação exigida e cronologia– Garantia de proposta– Qualificação técnica e proposta técnica– Qualificação econômico-financeira– Estrutura do leilão
  3. 3. Definição do Serviço e Análise do Mercado
  4. 4. Análise do mercado e foco na obtenção doinvestidor/operador adequado Qual o serviço que o Governo quer comprar? Qual o nível de qualidade? Qual a quantidade? Quem tem capacidade de prestar o serviço com a qualidade adequada? Qual a capacitação técnica detida por essas empresas? Qual a capacitação financeira mínima necessária para a realização do investimento para a prestação do serviço?
  5. 5. Mapeamento do mercado (ex. rodovias)Compan Constr Operaçã Maior Capital Balanço Nível de Capacida Índice de Interessa-se hias ução o investim social/P e endividame de Liquidez pelo projeto n. km n. km ento atrimôni demonst nto atual adiciona /país em individu o rações l de princípio? al em Líquido auditada endivida projetos s? mento A B C D E F G
  6. 6. Após isso, teremos: Definição dos indicadores de qualidade e quantidade do serviço a ser adquirido pelo Poder Público Mapeamento preliminar de quem é capaz de prestar esse serviço Dados preliminares sobre a condição financeira daqueles que parecem capazes de prestar o serviço Dados preliminares sobre que tipo de qualificação técnica pode ser exigida dessas empresas no concurso
  7. 7. Fundamentos da seleção
  8. 8. Métodos para seleção Concurso (art. 180, Lei 14/2011) Mais comum nos países desenvolvidos da Europa Continental e América Latina Lei de Moçambique parece ter adotado o concurso como procedimento padrão para a contratação de PPPs? Negociação competitiva Utilizado no Reino Unido, África do Sul, EUA e em alguns países da Ásia Contratação direta (art. 179, 8, da Lei 14/2011) Geralmente é utilizado por exceção em casos em que é difícil ou impossível a competição
  9. 9. Porque fazer concurso? Obter melhor relação qualidade/custo para o Governo e para os usuários Obter os benefícios decorrentes da assimetria de avaliação sobre o projeto Necessidade de criar competição pelo mercado (uma vez que muitas vezes será impossível ter competição no mercado) A impossibilidade de competição no mercado deve ser compensada pela regulação para produzir os efeitos da competição
  10. 10. Ciclo vicioso e como evitá-lo Barreiras Conluio indevidas à competição Captura/ Corrupção Temas clássicos na literatura da teoria da regulação econômica, teoria dos leilões, teoria da organização industrial Conluio e captura/corrupção: prova da sua ocorrência é difícil Barreiras à competição/entrada São objetivas, podem ser objeto de análise Há interesse dos potenciais atingidos em “denunciar” Uma vez resolvidas, diminuem ou eliminam a possibilidade de conluio e captura 10
  11. 11. Eficiência no concurso paracontratação de PPP/concessões• Garantir contratação de operador capaz de prestar o serviço adequadamente e por preço adequado• Evitar operadores não capazes de realizar o investimento/prestar o serviço de participar ou de ganhar o concurso• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o investimento/prestar o serviço – Evitar barreiras de mercado, e, por conseqüência, conluio, corrupção e captura• Garantir igualdade de tratamento, transparência e publicidade• Garantir segurança jurídica na estruturação do processo 11
  12. 12. Procedimento do Concurso
  13. 13. Estruturação do projeto e concurso Realização dos Estudos (6-12 meses) Técnicos (demanda, engenharia, econômicos, ambiental e social) Financeiros Jurídicos Divulgação e comunicação sobre o projeto (2 meses) Publicação dos estudos e das minutas preliminares de chamamento ao concurso e contrato Audiências públicas Consulta pública Reuniões com investidores Alterações nos estudos e nos documentos Concurso (6-12 meses) Publicação do edital de concurso e do contrato Recebimento das propostas (pelo menos 90 dias pós publicação) Processamento do concurso Garantia de proposta Qualificação técnica, econômico-financeira, fiscal, jurídica Julgamento das propostas Decisão Impugnações e recursos Homologação e adjudicação Assinatura do contrato
  14. 14. Quem conduzirá o concurso? Aconselha-se seja nomeada comissão responsável pelo concurso Sugere-se 3 ou 5 membros Importante que a maioria seja de agentes públicos do quadro permanente Projeto de longo prazo, de Estado e não de Governo É importante que a comissão a conduzir o concurso seja composta das pessoas que acompanharam/conduziram os estudos de viabilidade do projeto É importante que as pessoas que participaram dos estudos de viabilidade e do procedimento do concurso sejam depois responsáveis pela regulação, acompanhamento e fiscalização do projeto
  15. 15. Comunicação sobre o projeto
  16. 16. Comunicação e obrigações depublicidade e transparência Disponibilização em consulta pública (mínimo 30 dias) Estudos técnicos Estudos jurídicos e financeiros Minutas de edital do concurso e do contrato Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a sugestões e críticas Sugestões e críticas devem ser todas publicadas e respondidas seriamente pelos responsáveis pelo projeto
  17. 17. Nível de detalhamento dos estudos deengenharia: o caso das edificações noBrasil Exigência legal de “elementos de projeto básico de engenharia” Menos do que projeto básico Níveis de detalhamento Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA) Anteprojeto (NBR), ou Definição do Produto (ASBEA) Projeto Básico ou Projeto Pré-Executivo (NBR) ou Identificação e Solução de Interfaces (ASBEA) Projeto Executivo (NBR), ou Projeto de Detalhamento de Especialidades (ASBEA)
  18. 18. Comunicação e obrigações depublicidade e transparência Realização de audiência pública nos locais afetados pelo projeto para que as comunidades locais possam se manifestar Aviso da audiência com no mínimo de 15 dias de antecedência Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do aviso para a audiência Todos os presentes devem ter assegurado o direito de participação dentro do razoável Perguntas, críticas e sugestões devem ser tratadas seriamente e respondidas oralmente ou por escrito
  19. 19. Comunicação e promoção do projeto:exposição do projeto a investidores Objetivo: promover o projeto e ouvir as preocupações dos investidores para aperfeiçoá-lo Aumentar a competição Obter melhor relação qualidade/custo pelo projeto Importancia de fazer reuniões com os investidores Manifestação de preocupações que eles não manifestariam em público Preocupação com o risco de tratamento desigual entre investidores e com vulnerabilidade política do processo de concurso
  20. 20. Comunicação e promoção do projeto:exposição do projeto a investidores Condições para a realização adequada: Estudos técnicos e minutas de contrato e edital estarem publicados Chamamento público no sítio eletrônico do projeto para a realização das reuniões Tudo o que for falado na reunião deve ser registrado para análise por eventuais órgãos de controle da Administração Pública mas não deve ser divulgado a público sob pena de inibir os investidores de revelarem suas opiniões sobre o projeto O Poder Público deve ter liberdade de promover atos, reuniões, exposições etc. em locais aptos a atraírem a atenção dos investidores
  21. 21. O que fazer com as sugestões dosinvestidores? Paradoxo fundamental O foco é o interesse público e dos usuários do serviço Mas é preciso ouvir o mercado para maximizar a competição e satisfazer o próprio interesse dos usuários e do Poder Público de obter melhor relação qualidade/custo Exemplo: projeto BA 093 e a discussão sobre o sistema de equilíbrio econômico-financeiro do contrato Conselho: encontrar no caso concreto o equilíbrio entre ouvir o mercado e proteger o interesse dos usuários e do Poder Público
  22. 22. Procedimento do concurso: documentação exigida e cronologia
  23. 23. Estruturação do procedimento doconcurso: documentação exigida Garantias de proposta Documentos de qualificação Técnica Econômico-financeira Fiscal Jurídicos Documentos relativos a proposta Econômica Técnica
  24. 24. Concurso: recepção dos documentos1. Recepção dos 1. Recepção em documentos de: conjunto dos – Qualificação documentos de: – Garantia de proposta2. Recepção das X – – Qualificação Garantia de proposta propostas apenas – Proposta dos qualificados•Maior risco de conluio •Reduz risco de conluio•Investimento em elaboração •Proposta é realizada quandoda proposta é feito quando já não se sabe quem concorrerásabe-se quem estáconcorrendo
  25. 25. Concurso: cronologia dos actos Tradicional Inovador1. Recepção da(s): 1. Recepção da(s): – garantia de proposta • garantia de proposta – documentos de qualificação • documentos de qualificação – Propostas (econômica e técnica) • Propostas (econômica e técnica)2. Abertura do envelope de 2. Abertura do envelope de garantia de – garantia d proposta proposta e prazo para saneamento de falhas – documentos de qualificação 3. Decisão final sobre a garantia de proposta3. Decisão sobre qualificação 4. Abertura do envelope de4. Recurso/impugnação • Proposta Técnica • Proposta Econômico-financeira5. Abertura do envelope de – Proposta Técnica 5. Leilão de preço? – Proposta Econômico-financeira 6. Decisão sobre leilão6. Leilão de preço? 7. Abertura do envelope de7. Decisão sobre o leilão • documentos de qualificação8. Recurso/impugnações 8. Recurso/impugnações9. Homologação e adjudicação 9. Homologação e adjudicação10. Assinatura 10. Assinatura
  26. 26. Garantia de proposta
  27. 27. Garantia de proposta: forma e valor Forma: Títulos públicos (aconselhável definir quais) Caução em dinheiro (pré-definir conta pra depósito) Seguro-garantia (definir os termos no edital do concurso) Fiança bancária (definir os termos no edital do concurso) Outras formas? Aconselhável exigir “rating” em caso de seguro-garantia e fiança bancária Aconselhável exigir apenas títulos públicos com alta liquidez Valor aconselhado: ≈ 1% do valor do contrato É preciso o Governo se organizar para receber e analisar cada um desses tipos de garantia Ex. acompanhamento do valor dos títulos públicos
  28. 28. Qualificação técnica e proposta técnica
  29. 29. Perguntas centrais Definida(o): qual é a expertise técnica necessária para executar o investimento e prestar o serviço, Preliminarmente quais são as empresas capazes de prestar esse serviço Vale a pena perguntar: Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o projeto está disseminada no mercado? A expertise técnica pode ser contratada por qualquer um no mercado? Ou ela está restrita a algumas empresas específicas? Há entrantes e mercado de profissionais disponíveis que justifique centrar a qualificação técnica menos na experiência das empresas e mais na dos profissionais? Existe certificação independente no mercado da experiência que é requerida para executar o contrato?
  30. 30. Premissa para setores tecnicamentemaduros Definição clara dos indicadores de resultado e sistema de pagamentos e multas adequado Contrato de longo prazo onde o ente privado tende a arcar com as conseqüências da sua eventual imperícia técnica Suposição de que o ente privado contratará “expertise” técnica disponível no mercado após o concurso Desloca foco do concurso para a análise da capacidade financeira do participantes
  31. 31. Análise de técnica em setores com maturidademédia • Qualificação técnica – Seja objetiva, e se reporte ao que o participante do concurso fez no passado • Atestado técnico operacional (empresa) • Atestado técnico profissional (profissionais) – Problemas: • Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado – Tendência em setores com novos entrantes: • atestados técnico-profissionais • Proposta técnica – Indicadores objetivos para seu julgamento – Problema: nem sempre a boa proposta espelha a qualidade do seu futuro executor – Tendência: • Incluir instrumentos de certificação de qualidade exterior • Exigência de qualificação formal das pessoas que trabalharão no negócio
  32. 32. Análise de técnica em setores imaturos Expertise técnica rara mas já certificada, com atores limitados – Exigir que pelo menos um membro do consórcio tenha a expertise que é central para cumprimento do contrato – Criar limiar técnico mínimo, e a partir disso, competição por preço Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local – Focar a qualificação técnica nos parâmetros internacionais de certificação; e, – Se fizer sentido estimular o mercado local, estabelecer obrigação de formação de consórcio com empresas locais, por meio da exigência de que já operam na região
  33. 33. Qualificação Econômico- Financeira
  34. 34. Qualificação econômico-financeira Tradicionalmente – Além das certidões padrão, exigência de balanços auditados e de índices econômico-financeiros • Liquidez geral ou corrente • Endividamento geral • Solvencia Geral – Montante de capital social ou patrimônio líquido Problemas em setores novos – Balanços não são auditados • Dados não são confiáveis e não produzem uma base comum que assegure a equidade do da análise, portanto, índices não são confiáveis Sinais de capacidade financeira – Aporte relevante de capital na SPE, como condição de assinatura do contrato – Apresentação de seguros de performance relevantes, como condição de assinatura do contrato – Exigência de apresentação de carta de bancos dizendo da disposição de financiar o concessionário
  35. 35. Plano de negócios: faz sentido exigir Várias formas: metodologia de execução, anexo da proposta econômica, parte da proposta técnica Dois ângulos de análise Coerência interna Aderência a realidade Dificuldades de análise Problema clássico da assimetria de informações Problema do “proposteiro” Recomendação: Contrato que estabelece indicadores de serviço claros Não requerer o plano de negócios no concurso, ou Requerer apenas a título de informação, como documento necessário para assinatura
  36. 36. Estrutura do leilão
  37. 37. Critérios de julgamento do concurso Só preço Somente com qualifiação técnica ordinária ou com técnica analisada como passa ou perde na fase qualificação Menor tarifa ao utente (sem pagamento ou com pagamento fixo ao ou pelo Poder Público) Maior pagamento pela outorga ou menor contraprestação (com tarifa fixa) Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado) Contrato com prazo variável encerra quando atingida a receita estipulada no concurso Só técnica Justificável em situações específicas Técnica e preço Fórmula que permite ponderação entre o critério técnico e o econômico
  38. 38. Proposta técnica Problema fundamental Boa proposta não siginifica boa capacidade de execução Capacidade de fazer proposta está disponível no mercado Tendência: realizar análise de técnica mínima, como passa/perde, por ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnica ou limitar de forma relevante o peso da proposta técnica (por exemplo, a 30%) Requisitos e pontuação devem ser objetivos e claros
  39. 39. Proposta de preço Preço de reserva Estabelece limite ao desejo político de fechar o projeto a qualquer custo Leilões de Telecom da Europa mostraram su a importancia Importante: deve ser estabelecido com folga suficiente para tornar o projeto atrativo Formas de leilão Formas discutidas academicamente Envelope fechado por primeiro preço – forma mais tradicional para projetos de concessoes e PPPs Inglês – já foi utilizado para privatizações Holandês Vickrey ou envelope fechado por segundo preço Uma fase ou duas fases? Ex 1: envelope fechado uma fase Ex. 2 envelope fechado seguido de leilão inglês em viva voz ou eletrônico entre os 3 melhores classificados A teoria da equivalencia entre as formas de leilão
  40. 40. Maldição do vencedor: o que é? Proposta de preço agressiva que se mostra de execução inviável, concessionário busca renegociar preço para viabilizar o contrato Postura aconselhada: Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao concessionário, refazer o concurso e impedi-lo de participar de novos concursos Postura comum: Renegociar Risco 1: perda dos benefícios advindos da competição Risco 2: os concursos passarem a ser ganhos por empresas especializadas em renegociar contratos
  41. 41. Maldição do vencedor: como evitar? Não há meios de evitar peremptoriamente a maldição do vencedor A melhor forma de prevenir é criar incentivos corretos para que a maldição do vencedor seja sobretudo uma preocupação dos participantes do leilão e depois do contratado Exigir garantia de proposta e de execução de contrato em valor relevante Adotar postura dura contra renegociação especialmente no primeiro caso que ocorrer
  42. 42. Direitos autorais e créditos relativos às fotos The copyright holder of this work, © by Ian Balcombe and licensed for has release it into the public reuse under this Creative domain. This applies worldwide. Commons Attribution-Share Alike 2.0 License. © by Oliver Dixon. This work is licensed for reuse under the Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Generic License. © by Lynne Kirton and licensed for reuse under this Creative Commons Attribution-Share Alike 2.0 Generic License. © by Richard Chambers, AAA Yangtze Sampler Tour, May 2004, This file is © by Dario Alpern, and licensed licensed under the Creative Commons under the Creative Commons Attribution-Share Alike 3.0 License. Attribution-Share Alike 3.0 License.

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