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A Lei Federal de PPP  Contextualização e Principais Características Mauricio Portugal Ribeiro Curso de Desenvolvimento de ...
Sumário <ul><ul><li>1. Contextualização da Lei </li></ul></ul><ul><ul><li>2. Quais os Objetivos de um Programa de PPP no c...
<ul><ul><li>1. Contextualizando a Lei de PPP </li></ul></ul>
Participação Privada em Infra-Estrutura Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, n o  2 (Jun 2001), pp. 321-3...
Quais eram os objetivos das desestatizações? <ul><ul><li>Primários </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Atração de investimentos...
O que se fez - Mundo Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 ...
O que se fez - Brasil Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008...
O que se fez - Mundo Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 ...
O que se fez - Brasil <ul><li>No caso do Brasil, o sucesso do setor de telecom teve ainda outras causas: </li></ul><ul><ul...
Faz sentido envolver participação privada? <ul><ul><li>Estudos com análises da performance de empresas privatizadas operan...
Por outro lado… <ul><ul><li>A pesquisa empírica é ainda pouco volumosa e bastante lacunosa: </li></ul></ul><ul><ul><ul><li...
A ambivalência do programa de desestatização dos anos 90 <ul><li>Entre a substituição do investimento público e as questõe...
Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum <ul><li>Trabalho de Ravi Ramamurti (1994) </li></ul><ul><ul><li>Países ...
<ul><ul><li>2. Quais os objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro? </li></ul></ul>
Novos desafios do processo de desestatização <ul><li>Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a ...
Novos desafios do processo de desestatização <ul><li>Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de g...
Estrutura de Programa de PPP <ul><li>Estrutura legal e institucional </li></ul><ul><ul><li>Leis (gerais e setoriais) </li>...
<ul><ul><li>3. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04) </li></ul></ul>
PPP: sentido do termo e advertência preliminar <ul><li>Parcerias da Administração </li></ul><ul><ul><ul><li>Privatização, ...
Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira <ul><li>Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira </li></ul><ul><ul><...
Duplicidade do conceito de concessão <ul><li>Concessão/Concession </li></ul><ul><ul><ul><li>Sentido Jurídico </li></ul></u...
Desenho constitucional da atividade econômica <ul><li>Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF </li></ul><ul><...
O conceito econômico de concessão <ul><ul><li>Investimento em infra-estrutura pelo setor privado </li></ul></ul><ul><ul><l...
Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? CONCESSÃO MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS   Baixa exigência de capital ...
Transfer ência de atribuições para o parceiro privado Obra Pura Obra  + Manutenção  Obra  + Manutenção + Operação Especifi...
Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? <ul><li>Conveniência Jurídica </li></ul><ul><ul><li>Aproveitamento da...
Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos PPP Lei 11.079/04 Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11....
<ul><li>O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao fina...
Não se pode contratar PPP <ul><ul><li>Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização ...
Licitações de PPP - flexibilização de formalidades tradicionais <ul><li>Possibilidade de aplicar a inversão de fases na li...
Gerenciando o inadimplemento e eventuais conflitos <ul><li>Previsão dos step in rights dos financiadores </li></ul><ul><ul...
A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP <ul><li>A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle </...
Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal <ul><li>Limite de 3% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes </li></ul><u...
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081008 Mmpr Lei De Ppp Para Ministerio Do Planejamento

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081008 Mmpr Lei De Ppp Para Ministerio Do Planejamento

  1. 1. A Lei Federal de PPP Contextualização e Principais Características Mauricio Portugal Ribeiro Curso de Desenvolvimento de Parcerias Público-Privadas Brasília, outubro de 2008
  2. 2. Sumário <ul><ul><li>1. Contextualização da Lei </li></ul></ul><ul><ul><li>2. Quais os Objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro? </li></ul></ul><ul><ul><li>3. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04) </li></ul></ul>
  3. 3. <ul><ul><li>1. Contextualizando a Lei de PPP </li></ul></ul>
  4. 4. Participação Privada em Infra-Estrutura Megginson, William L & Netten, Jeff M., JEL, vol. 39, n o 2 (Jun 2001), pp. 321-389 e Pinheiro, Armando e Oliveira Filho, Luiz, Texto para Discussão/N o 230, (Agosto 1991) e Portal Exame, “Melhores e Maiores” (acesso em 26/08/08)
  5. 5. Quais eram os objetivos das desestatizações? <ul><ul><li>Primários </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Atração de investimentos privado, especialmente para os setores de infra-estrutura </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Aumento da capacidade e eficiência da produção </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Redução da dívida pública, usando as receitas da privatização para tanto </li></ul></ul></ul><ul><ul><li>Secundários </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Concentrar os esforços do setor público em atividades que a sua presença seja essencial </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais </li></ul></ul></ul>
  6. 6. O que se fez - Mundo Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 e Fundo Monetário internacional (FMI), World Economic Outlook Database: Nominal GDP list of countries. Abril de 2008. Dados para o ano de 2007. <ul><li>Entre os anos de 1990 e 2007 mais de U$ 1 trilhão foi gerado com desestatizações (receitas e investimentos) nos países em desenvolvimento </li></ul><ul><li>A América Latina e Caribe foi a região que mais gerou receitas/investimentos por decorrência de desestatizações (na ordem de U$ 450 bilhões) </li></ul><ul><li>Na década de 90, o Brasil foi o país em desenvolvimento que mais gerou investimentos/receitas com desestatizações </li></ul>
  7. 7. O que se fez - Brasil Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 <ul><li>Entre 1996 e 2001, o Governo reduziu intensamente sua participação em alguns setores de infra-estrutura </li></ul><ul><ul><li>Telecom e Ferrovias são atualmente praticamente controlados pelo setor privado </li></ul></ul><ul><ul><li>Nos maiores portos, os terminais operados por entes privados já movimentam mais de 50% das cargas </li></ul></ul><ul><ul><li>Mais de 2/3 da distribuição e mais de 1/5 da geração de energia são realizados por empresas privadas </li></ul></ul><ul><li>Nos setor de rodovias, algumas das principais rodovias estão sob operação privada (ainda menos de 10% da malha pavimentada) </li></ul><ul><li>No setor de águas saneamento, controle privado ainda é marginal </li></ul>
  8. 8. O que se fez - Mundo Fonte: Banco Mundial e PPIAF, PPI Project Database. (http://ppi.worldbank.org) Acesso em: 15/08/2008 <ul><li>Do ponto de vista setorial, o caso de mais sucesso nas desestatizações no mundo ocorreu no setor de telecomunicações, que é explicado entre outros por </li></ul><ul><ul><li>crescimento muito rápido da oferta de novos produtos </li></ul></ul><ul><ul><li>Enorme potencial de crescimento do seu mercado </li></ul></ul><ul><ul><li>Evolução técnica rápida e contínua </li></ul></ul><ul><ul><li>Em muitos casos, o fato de ser desnecessária a coordenação entre diversos entes governamentais para realizar a privatização e criar a infra-estrutura regulatória necessária ao incentivo à competição </li></ul></ul>
  9. 9. O que se fez - Brasil <ul><li>No caso do Brasil, o sucesso do setor de telecom teve ainda outras causas: </li></ul><ul><ul><li>Criação adequada da estrutura institucional antes da desestatização </li></ul></ul><ul><ul><li>Aumentos substanciais da tarifa para por fim às estruturas de subsídio cruzado </li></ul></ul><ul><ul><li>Incentivo adequado à competição com regras pré-definidas </li></ul></ul>
  10. 10. Faz sentido envolver participação privada? <ul><ul><li>Estudos com análises da performance de empresas privatizadas operando em mercados competitivos reportam: </li></ul></ul><ul><ul><li>Aumento da produtividade do trabalho </li></ul></ul><ul><ul><li>Aumento do output </li></ul></ul><ul><ul><li>Melhora da qualidade do serviço e </li></ul></ul><ul><ul><li>Aumento dos Investimentos </li></ul></ul>Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008
  11. 11. Por outro lado… <ul><ul><li>A pesquisa empírica é ainda pouco volumosa e bastante lacunosa: </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Dificuldades de quantificar os efeitos fiscais e distributivos da privatização </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Falta de dados sobre as empresas, especialmente que permitam comparar o período pré com o período pós privatização </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Além disso, países onde se fez a privatização foram países que geralmente foram submetidos a mudanças profundas durante os anos 80 e 90 </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Confusão entre consequencias do saneamento pré-privatização com a própria privatização </li></ul></ul></ul>Fonte: La Porta,Rafael. The Benefits of Privatization: Evidence from Mexico, 1997 e PPIAF, Note no. 36, Maio de 2008
  12. 12. A ambivalência do programa de desestatização dos anos 90 <ul><li>Entre a substituição do investimento público e as questões fiscais </li></ul><ul><ul><li>Como a prioridade eram as questões fiscais, promoção do investimento esteve em segundo plano </li></ul></ul><ul><ul><li>Em primeiro plano estava </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Geração de receitas </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>A desoneração do Estado dos investimentos </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Transferência de dívidas </li></ul></ul></ul><ul><ul><li>Não foi possível estender desestatização para setores ou segmentos da rede em que era necessário o pagamento de subsídio público </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Art. 17, da Lei 8.987/95 </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Rodovias, ferrovias, água e saneamento, habitação popular </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Implantação de projetos com estrutura econômica das concessões e que não configuram serviço público </li></ul></ul></ul>
  13. 13. Prioridade fiscal em desestatizações não é incomum <ul><li>Trabalho de Ravi Ramamurti (1994) </li></ul><ul><ul><li>Países em desenvolvimento que aderiram a desestatizações tinham déficits orçamentários maiores que os demais </li></ul></ul><ul><ul><li>Adesão a desestatização é menor nos casos em que o déficit pode ser financiado no mercado doméstico </li></ul></ul><ul><ul><li>A existência de divida externa aumenta a probabilidade de desestatização </li></ul></ul><ul><ul><li>Quanto maior a dependência do Banco Mundial, maior a probabilidade de desestatização </li></ul></ul><ul><ul><li>Para os países da África, o mesmo é verdadeiro em relação ao FMI </li></ul></ul>Fonte: Why are developing countries privatizing?, Journal of International Business Studies, vol. 23, n. 2.
  14. 14. <ul><ul><li>2. Quais os objetivos de um Programa de PPP no contexto brasileiro? </li></ul></ul>
  15. 15. Novos desafios do processo de desestatização <ul><li>Expandir a participação privada na prestação de serviços nos quais a iniciativa privada já se mostrou mais eficiente do que entes públicos </li></ul><ul><li>Reformar a estrutura institucional para melhorar os mecanismos para coordenação entre o investimento público e o privado </li></ul><ul><li>Reconstruir a capacidade de planejamento setorial e de desenvolvimento de projetos do poder público </li></ul>
  16. 16. Novos desafios do processo de desestatização <ul><li>Outorgar concessões de serviço público que demandam alguma forma de garantia ou subsídio governamental para se tornarem financeiramente viáveis ( concessões patrocinadas ) </li></ul><ul><li>Implementar um programa para intensificação da prestação por parceiros privados de serviços à Administração ou ao público, custeados pela Administração ( concessões administrativas ) </li></ul>
  17. 17. Estrutura de Programa de PPP <ul><li>Estrutura legal e institucional </li></ul><ul><ul><li>Leis (gerais e setoriais) </li></ul></ul><ul><ul><li>Regulamentos </li></ul></ul><ul><ul><li>Órgãos </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>para desenvolvimento de projetos (no Brasil, Unidade de PPP e agências reguladoras) </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>para licitação e contratação (no Brasil, órgãos setoriais e agências reguladoras) </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>para acompanhamento e fiscalização dos projetos (agências reguladoras) </li></ul></ul></ul><ul><li>Projetos – supondo que já existe uma carteira de projetos de investimento, com estudos adequados: </li></ul><ul><ul><li>Seleção </li></ul></ul><ul><ul><li>Avaliação e modelagem </li></ul></ul><ul><ul><li>Aprovação </li></ul></ul><ul><ul><li>Contratação e Implementação </li></ul></ul><ul><ul><li>Avaliação ex post </li></ul></ul>
  18. 18. <ul><ul><li>3. A Lei de PPP brasileira (Lei Federal 11.079/04) </li></ul></ul>
  19. 19. PPP: sentido do termo e advertência preliminar <ul><li>Parcerias da Administração </li></ul><ul><ul><ul><li>Privatização, permissão, concessão, franquia, terceirização, convênios etc. </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Eventualmente – sociedades de economia mista </li></ul></ul></ul><ul><li>Public-Private Partnerships (EUA, GB e internacionalmente) </li></ul><ul><ul><ul><li>Divestitures/assets sales, BOT, BOO, DFBOT, Concessions, O&M contracts, public enterprises, joint ventures (with public and private participation), francises etc. </li></ul></ul></ul>
  20. 20. Especificando o conceito de PPP da Lei Brasileira <ul><li>Parcerias Público-Privadas na Lei Brasileira </li></ul><ul><ul><ul><li>Concessão patrocinada = </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>concessão comum de serviço público + subsídio </li></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Concessão administrativa = </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>prestação de serviço à Administração + subsídio integral </li></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><ul><li>Diretamente </li></ul></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><ul><li>Indiretamente (envolve terceiro beneficiário) </li></ul></ul></ul></ul></ul>
  21. 21. Duplicidade do conceito de concessão <ul><li>Concessão/Concession </li></ul><ul><ul><ul><li>Sentido Jurídico </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>Matriz francesa </li></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Sentido econômico </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>Matriz anglo-saxônica </li></ul></ul></ul></ul>
  22. 22. Desenho constitucional da atividade econômica <ul><li>Atividade econômica em sentido estrito, art. 170, CF </li></ul><ul><ul><ul><li>Regime próprio dos particulares </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Exceções </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>Exploração de atividade econômica em sentido estrito pelo Estado, art. 173, CF </li></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>As atividades sob regime de monopólio jurídico, art. 177, CF </li></ul></ul></ul></ul><ul><li>Serviço público, art. 175, CF </li></ul><ul><ul><ul><li>Atribuição ao Estado, que deve prestá-lo diretamente ou por meio de agente delegado </li></ul></ul></ul><ul><li>O Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica, art. 174, CF </li></ul>
  23. 23. O conceito econômico de concessão <ul><ul><li>Investimento em infra-estrutura pelo setor privado </li></ul></ul><ul><ul><li>Amortização pela exploração da infra-estrutura </li></ul></ul><ul><ul><li>Necessidade de contratos de longo prazo </li></ul></ul><ul><ul><li>O serviço é operado por quem investe na infra-estrutura: </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Incentivo para aumento da eficiência </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Fiscalização sobre o output </li></ul></ul></ul>
  24. 24. Em que contextos a estrutura da concessão se justifica? CONCESSÃO MERA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS Baixa exigência de capital Ex. serviços de limpeza Exigência moderada de capital Ex.: coleta de lixo Capital intensivo Ex.: construção, operação e manutenção de prisão
  25. 25. Transfer ência de atribuições para o parceiro privado Obra Pura Obra + Manutenção Obra + Manutenção + Operação Especificação do projeto básico e projeto executivo + Financiamento + Obra + Manutenção + Operação PPP
  26. 26. Porque as PPP brasileiras são espécies de concessão? <ul><li>Conveniência Jurídica </li></ul><ul><ul><li>Aproveitamento da experiência acumulada </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Estrutura institucional consolidada </li></ul></ul></ul><ul><ul><li>Coerência com Constituição e Legislação Vigente </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>Em relação aos serviços públicos </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>Não altera espectro de atividades atribuídas ao Estado e delegáveis aos particulares </li></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><ul><li>Desenho previsto nas Constituições Federal e Estaduais, Leis Orgânicas Municipais, Leis Federais (especialmente 9.074), Leis Estaduais e Municipais </li></ul></ul></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Em relação à atividade econômica em sentido estrito </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><ul><li>Concessão administrativa </li></ul></ul></ul></ul>
  27. 27. Relação Marco Legal / Capacidade de Geração de Receita dos Projetos PPP Lei 11.079/04 Concessões 8.987/95 9.074/95 PPP 11.079/04 e Lei das Licitações e Contratos Administrativos 8.666/93 Projetos auto-sustentáveis Projetos tradicionais de investimento público Projetos parcialmente sustentados com contraprestação pública Capacidade de Geração de Receita Fonte: lâmina desenvolvida por Marcos Contardi, na época consultor do BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento alocado na Unidade de PPP do Ministério do Planejamento
  28. 28. <ul><li>O Contrato envolve a realização dos projetos, construção, financiamento, operação e transferência dos bens ao final para o Poder Público </li></ul><ul><li>Contratos de longo prazo - 5 a 35 anos </li></ul><ul><li>Possibilidade de complementar a arrecadação da tarifa com contraprestação pública </li></ul><ul><li>Pagamento público condicionado à efetiva prestação dos serviços e à performance do parceiro privado </li></ul><ul><li>Pagamento público garantido por seguro ou garantias emitidas por fundo garantidor </li></ul>Características Gerais dos Contratos de PPP
  29. 29. Não se pode contratar PPP <ul><ul><li>Para mera contratação de pessoal, mera aquisição de equipamentos ou mera realização de obras públicas </li></ul></ul><ul><ul><li>O valor do contrato for menor que 20 milhões de reais </li></ul></ul><ul><ul><li>Contrato com prazo menor que 5 anos ou maior que 35 anos </li></ul></ul>
  30. 30. Licitações de PPP - flexibilização de formalidades tradicionais <ul><li>Possibilidade de aplicar a inversão de fases na licitação </li></ul><ul><li>Possibilidade do Edital permitir correções de erros formais ou não substanciais </li></ul><ul><li>Possibilidade de leilão em viva-voz entre licitantes cujos preços são até 20% maiores que a melhor proposta escrita </li></ul>
  31. 31. Gerenciando o inadimplemento e eventuais conflitos <ul><li>Previsão dos step in rights dos financiadores </li></ul><ul><ul><li>No caso de inadimplência ou de baixos níveis de retorno que antecipem a inadimplência </li></ul></ul><ul><ul><li>As implicações no Brasil </li></ul></ul><ul><li>Intervenção (step in rights do Governo) nos termos da Lei de Concessões </li></ul><ul><ul><li>Risco de continuidade à prestação do serviço </li></ul></ul><ul><ul><li>Risco à segurança dos usuários </li></ul></ul><ul><li>Possibilidade de usar a arbitragem ou outros meios alternativos de solução de conflito </li></ul>
  32. 32. A Responsabilidade Fiscal e a Lei de PPP <ul><li>A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) estipula dois tipos de controle </li></ul><ul><ul><ul><li>Controle pelo fluxo (“Pay as you go”), arts. 15-17 </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>Limite da dívida consolidada e das operações de crédito, art. 29 e seguintes </li></ul></ul></ul><ul><li>O problema da classificação </li></ul><ul><ul><ul><li>serviço (despesas correntes) - somente o controle pelo fluxo se aplica </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>aquisição de ativo – classificação como dívida </li></ul></ul></ul><ul><li>Controvérsia sobre o assunto e a delegação a STN para a criação das normas </li></ul>
  33. 33. Mecanismos para Garantir a Responsabilidade Fiscal <ul><li>Limite de 3% da RCL no ano e nos 10 anos seguintes </li></ul><ul><ul><li>O limite aplica-se a todos os níveis de governo </li></ul></ul><ul><ul><li>Estados membros e os Municípios </li></ul></ul><ul><ul><ul><li>são obrigados a submeter à STN informações sobre o projeto antes de contratar </li></ul></ul></ul><ul><ul><ul><li>STN estimará a RCL dos Estados e Municípios para os 10 anos seguintes e monitorará a sua capacidade de pagamento e o total de despesas com PPP </li></ul></ul></ul><ul><li>Suspensão das transferencias voluntárias e garantias da União como penalidade </li></ul>

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