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La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità

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La funzione di comunicazione nel processo di riforma della Pubblica amministrazinoe

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La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità

  1. 1. La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità La funzione di comunicazione nel processo di riforma della PA di Pierluigi De Rosa Presentazione aggiornata a novembre 2010
  2. 2. Sommario • Comunicazione pubblica: una definizione • La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità La preistoria: Gazzetta Ufficiale e albo pretorio In principio: l’art. 21 della Costituzione Il silenzio della comunicazione: gli anni ‘50 e ‘60 Le turbolenze degli anni ‘70 Il fermento degli anni ’80 La svolta degli anni ’90 e l’apogeo del 2000 Dal 2002 ai giorni nostri La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità 2 Milano, 20 novembre 2010
  3. 3. • Una crescente sfiducia nella democrazia rappresentativa (oltre il 40% degli italiani considera il sistema democratico inefficiente) • La convinzione, sempre più ampia, che la democrazia non abbia bisogno di partiti (40%) • L’eclissi dell’orgoglio nazionale (50%) • Un senso di vergogna/rifiuto verso la propria identità di "Italiano" (25%, anche se solo "qualche volta") • Il declino delle "organizzazioni intermedie" tra Stato e cittadini (perdono fiducia sindacati, associazioni degli imprenditori, Chiesa cattolica) • Forte domanda di "riferimenti comuni" (Presidente della Repubblica, Costituzione) 3 Il rapporto tra gli italiani e lo Stato, oggi Fonte: sondaggio Demos per La Repubblica, settembre 2010
  4. 4. 4 Il rapporto tra gli italiani e lo Stato, oggi/2 Milano, 20 novembre 2010
  5. 5. La comunicazione pubblica: una duplice dimensione “Comunicazione” • Non semplice trasmissione, ma condivisione, relazione (cum munus) “Pubblica” • Non limitato alla PA in senso stretto, ma esteso ai soggetti che erogano servizi di pubblica utilità 5 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  6. 6. Non solo pubblico, non solo comunicazione • “Ci accorgiamo che la parola pubblico comprende molto più dello Stato e che la parola comunicazione non riguarda solo megafoni e messaggi, ma anche ascolto, dialogo, rappresentazione condivisa, naturalmente anche il valore di una certa conflittualità. Se lo confermasse con una adesione non retorica anche la politica, la nostra democrazia avrebbe più qualità. Se i media accogliessero di più anche le fonti della società orizzontale, essi avrebbero un disegno più robusto per sopravvivere al loro stesso declino”. Stefano Rolando, La comunicazione pubblica per una grande società, ETAS 2010 6
  7. 7. Una definizione traversale • La comunicazione pubblica può essere definita come un insieme di funzioni e attività di informazione, comunicazione interna, comunicazione esterna mediante cui i soggetti “pubblici” realizzano i principi di trasparenza, accesso, partecipazione che, insieme agli obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità, costituiscono lo scopo prioritario dell’azione amministrativa 7 Trasparenza Partecipazione Efficacia Efficienza Economicità La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  8. 8. Le tre anime della comunicazione pubblica Comunicazione pubblica Comunicazione politica Esito dell’interazione fra 3 attori principali, il sistema politico, il sistema dei media e i cittadini Comunicazione sociale Insieme di attività di comunicazione volte a sensibilizzare l’opinione pubblica rispetto a problemi di interesse generale, promuovendo comportamenti positivi e collaborativi e rafforzando la coesione sociale Comunicazione istituzionale Complesso di attività con cui l’istituzione si relaziona alla comunità di cittadini 8 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  9. 9. Gli obiettivi della comunicazione pubblica 1. illustrare le competenze proprie dell’ente 2. spiegare le normative 3. sostenere i processi identitari 4. garantire l’accessibilità a servizi e strutture 5. garantire una funzione di ascolto 9 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  10. 10. 10 La Carta Costituzionale La libertà di manifestazione del pensiero (art. 21) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  11. 11. La Carta Costituzionale • L’art. 21 … – tutela la libertà di manifestazione del pensiero, limitandosi al versante “attivo” (diritto di informare) e trascurando il risvolto “passivo” (diritto di essere informato) – tra gli strumenti di manifestazione del pensiero, si concentra unicamente sulla stampa – pone come limite alla manifestazione del pensiero il buon costume • Le preoccupazioni su possibili derive propagandistiche/ autoritarie: il fantasma del Min.Cul.Pop., il ricorso al sequestro preventivo, l’indicazione dei mezzi di finanziamento 11 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  12. 12. “Comunicazione istituzionale” nell’Italia repubblicana • Il governo De Gasperi istituisce due strutture che svolgono funzioni di informazione pubblica e di tutela del diritto d’autore, dando vita a una ricca produzione di riviste e libri: – Servizio delle Informazioni – Ufficio della Proprietà letteraria • Le strutture dipendono dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – la vocazione pedagogica dell’Italia repubblicana 12 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  13. 13. 13 Gli anni ’50 e ‘60 La delega ai media e alla politica La Legge Moro La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  14. 14. Gli anni ‘50 e ‘60 La pesante eredità del fascismo Il primato dell’informazione sulla comunicazione (informare ed educare) La “voce” delle istituzioni diventano i mass media – la costruzione dell’identità nazionale e la RAI (1954) – Non è mai troppo tardi (1960) 14 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  15. 15. La “Legge Moro” Legge n. 15/1968, Norme sulla documentazione amministrativa e sulla legalizzazione e autenticazione di firme • la dichiarazione sostitutiva di certificazione (cd. Autocertificazione) • la dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà • “Le singole amministrazioni non possono richiedere atti o certificati concernenti fatti, stati e qualità personali che risultino attestati in documenti già in loro possesso o che esse stesse siano tenute a certificare” • Il testo degli atti pubblici non deve contenere lacune, aggiunte, abbreviazioni che ne compromettano la comprensibilità 15 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  16. 16. 16 Gli anni ’70 Gli anni di piombo I primi tentativi di “avvicinamento” La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  17. 17. Gli anni ‘70: il silenzio delle istituzioni • L’esplosione dei mass media (televisione, cinema, giornali) • La crisi petrolifera internazionale • Il terrorismo di destra e di sinistra • La crisi del rapporto tra Stato e cittadini • Lo stereotipo della PA – “Un borghese piccolo piccolo” (Monicelli, 1977) – “In nome del popolo italiano” (Risi, 1971) – “Il signor Ministro pretese tutto e subito” (Grieco, 1977) • Una prima risposta: l’istituzione delle Regioni (1970) • Il Rapporto Giannini (1979) 17 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  18. 18. Impianto normativo • Leggi oscure, non rispettose del diritto alla libertà dei cittadini Erogazione dei servizi • Scarsa diffusione dei calcolatori elettronici • Uffici poco accoglienti e difficili da raggiungere Reclutamento del personale • Nei concorsi, prevalenza delle nozioni sulle competenze 18 Lo Stato come “creatura irragionevole, ambigua, lontana” Il “Rapporto Giannini” (1979) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  19. 19. L’immagine dello Stato Carenze e inefficienze dello Stato nell’erogazione dei servizi “immagini popolari delle organizzazioni pubbliche come composte, secondo i giudizi più spinti in negativo, di inetti e di fannulloni, e secondo quelli più in positivo, di tardigradi e di cultori di formalismi” “Riorganizzazioni e riforme non bastano per siglare la pace con i cittadini: occorre una modernizzazione delle leggi che disciplinano l’azione amministrativa” (M.S.Giannini) 19 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  20. 20. L’eredità del “Rapporto Giannini” Giannini istituisce una commissione con il compito di elaborare una disciplina in materia di pubblicità dei provvedimenti normativi e di diritto di accesso ai documenti pubblici Fine anni ’80 “Commissione Nigro” 1990 – Legge 241/1990 20 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  21. 21. Lo Stato “Creatura irragionevole, ambigua e lontana” • Una suggestione cinematografica: Akira Kurosawa, Vivere, Giappone 1952 21 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  22. 22. 22 Gli anni ’80 L’esplosione del mercato pubblicitario La comunicazione d’impresa Il “transfert” dall’azienda alla PA La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  23. 23. Gli anni ‘80: il contesto socio-economico Forte sviluppo della comunicazione d’impresa Nel sistema radiotelevisivo nasce il duopolio Rai-Fininvest Sostanziale aumento della produzione di comunicazione la domanda di spazi pubblicitari aumenta in maniera esponenziale, Differenziazione dei gusti, dei costumi, degli stili di vita Clima culturale e politico favorevole agli ideali d’impresa e all’individualismo Boom economico 23 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  24. 24. La risposta della PA • Nella seconda metà degli anni ’80, la Pubblica Amministrazione si rende permeabile alla cultura della comunicazione assegnando alle azioni di comunicazione un ruolo via via sempre più strategico • Un transfert lento e difficile • A partire dalla fine degli anni ’80 la Pubblica Amministrazione realizza campagne pubblicitarie, dedicate prevalentemente a temi e contenuti sociali (Aids, tossicodipendenza), sotto l’impulso del Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria 24 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  25. 25. La pubblicità approda nella pubblica amministrazione • L’art 13 della legge 416/1981 (Disciplina delle imprese editrici e provvidenze per l’editoria) prevede che il 70% dei budget pubblicitari delle Pubbliche amministrazioni siano destinati a quotidiani e periodici • La legge 67/1987 (Rinnovo della Legge 5 agosto 1981 n. 416) – riduce la quota al 50% (poi abolita dalla legge 150/2000) – istituisce un apposito capitolo di bilancio dedicato alle spese pubblicitarie – obbliga regioni, province, comuni >20.000 abitanti a pubblicare un estratto del proprio bilancio su quotidiani o periodici 25 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  26. 26. 26 Il “dovere di comunicare” La sentenza n. 364/1988 della Corte Costituzionale La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  27. 27. La legittimazione costituzionale della comunicazione pubblica • La sentenza n. 364 del 1988 della Corte Costituzionale dichiara costituzionalmente illegittimo l’art. 5 del Codice Penale (“ignorantia iuris non excusat”) per la parte in cui prevede una sanzione penale anche nel caso della cosiddetta ignoranza inevitabile • Il fatto: un agricoltore viene condannato per avere eseguito opere di bonifica senza concessione edilizia. Per la Corte, non è punibile, in quanto non era in condizione di conoscere il contenuto della norma. • È una sentenza storica, perché colma il vulnus costituzionale riconoscendo il risvolto passivo della libertà di manifestazione del pensiero 27 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  28. 28. Le motivazioni della sentenza Presupposti di diritto Lo Stato si impegna a “informare preventivamente i trasgressori su ciò che è vietato o comandato” Le norme penali devono essere chiaramente formulate e non numerose Riconoscibilità sociale delle norme penali Presupposti di fatto Interpretazione “caotica” delle leggi e oscurità del contenuto normativo Basso livello culturale del cittadino Assenza di dolo e di colpa 28 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  29. 29. Il dovere di comunicare 29 Impossibilità di conoscere il contenuto della norma L’ignoranza diventa inevitabile, quindi scusabile Per essere applicabile, la norma deve essere anche comprensibile Ai casi di “ignoranza inevitabile” concorre una comunicazione delle istituzioni inefficace e lacunosa È dovere della PA diffondere le leggi e costruire una relazione con i cittadini La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  30. 30. 30 Gli anni ‘90 La PA dal segreto alla trasparenza La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  31. 31. La PA verso il cittadino: la legge 241/90 • Economicità Raggiungere gli obiettivi istituzionali con il minor impiego di risorse • Efficacia Conseguire livelli adeguati di performance • Pubblicità e trasparenza Rendere trasparente l’operato della PA, facilitando la partecipazione del cittadino alla vita pubblica. Tutto è pubblico e “conoscibile” L’attività amministrativa è ispirata ai principi di 31 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  32. 32. La 241/1990: la Glasnost italiana • Sancisce la pubblicità (=conoscibilità) degli atti amministrativi diversi da quelli propriamente “pubblici”, rivolti a un destinatario diffuso e indifferenziato • La pubblicità degli atti (art. 1) si realizza nel riconoscimento del diritto di accesso (art. 22) • Dal diritto alla pubblicità emanano i diritti (= doveri per la PA): – diritto al provvedimento (l’amministrazione, di propria iniziativa o su richiesta del cittadino, deve in ogni caso emanare un atto in un termine predeterminato) – diritto al termine temporale del provvedimento – diritto alla motivazione dell’atto – diritto all’individuazione del responsabile del procedimento – diritto alla partecipazione al procedimento, con documenti e memorie 32 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  33. 33. 33 Il diritto di accesso ai sensi della 241/1990 (poi Legge 15/2005) Ambito soggettivo Pubblica amministrazione e “soggetti privati preposti all’esercizio di attività amministrative” Condizione per esercitare l’accesso interesse concreto, diretto, attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento cui si richiede l’accesso Ambito oggettivo documento amministrativo Contenuto • Estrazione copia • Presa visione Condizioni formali Istanza di accesso Esito • accoglimento • rigetto • differimento (accesso sospeso) Limiti Documenti coperti da segreto di Stato, relativi a procedimenti tributari, procedimenti selettivi; sicurezza dello Stato, ordine pubblico, tutela della privacy La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  34. 34. La trasparenza come modo di essere della PA • L’art. 26 stabilisce il carattere pubblico di una serie di atti, destinati alla cittadinanza in quanto soggetto diffuso e indifferenziato, nei confronti dei quali non sussiste diritto di accesso ma libertà di accesso (es. albo pretorio, oggi sito internet) • La trasparenza come “metafora” della Pubblica Amministrazione, come apertura al territorio (cittadini, imprese, associazioni di categoria, istituzioni, opinione pubblica) da parte di un ente pubblico fino ad allora “non comunicante” 34 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  35. 35. La legge 241/1990, uno “spartiacque” segretezza separazione oscurità esclusione trasparenza ascolto semplificazione partecipazione 35 Prima del 1990 Dopo il 1990 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  36. 36. Il vento del cambiamento: l’eco sulla stampa Da La Repubblica del 21 dicembre 1990 “Stato di comunicazione” “Le imprese private ci puntano già da qualche tempo, come a un fattore decisivo. Ma adesso le strategie di comunicazione approdano anche nella Pubblica amministrazione e vanno a puntellare la lenta marcia per raggiungere l' efficienza. Nell' apparato pubblico, infatti, si sono accorti che anche quando vengono prese iniziative rivolte a migliorare la qualità dei servizi, o ad ampliarne la portata, non esistono comunque strumenti appropriati per portarle alla conoscenza di tutti. Sono tante le notizie e le informazioni utili che non riescono a raggiungere i cittadini”… 36 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  37. 37. Il vento del cambiamento: l’eco sulla stampa/2 Da La Repubblica del 14 febbraio 1990 “Maghi della comunicazione per non parlare in codice” La Pubblica amministrazione deve parlare chiaro. E' un segno di democrazia, di maturità, di civiltà. Per questo la Banca d' Italia apre le sue porte ai maghi della comunicazione. E nel tempio della moneta arriva un "team" di professionisti della Scr. Missione riservata e sperimentale. Per insegnare ai banchieri centrali a "dialogare" meglio, tra loro e all'esterno. Per "vendere" il prodotto che nel caso specifico è un groviglio di norme creditizie ad uso e consumo, in genere, degli addetti ai lavori ma anche, adesso, della gente comune. 37 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  38. 38. 1993 - Inizia l’era degli URP 38 - L’Urp come “appendice comunicativa” dell’ente - Si istituisce un canale di comunicazione stabile tra amministrazione e cittadini (territorio) - Il nuovo ufficio riunisce in sé il dovere di informare e il diritto di essere informato, a garanzia dei diritti di accesso e di partecipazione N.B. Si sancisce la distinzione tra la sfera amministrativa e il potere politico D. Lgs. 29/1993, Razionalizzazione dell’organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego Art. 12 – Le amministrazioni pubbliche, al fine di garantire la piena attuazione della legge 7 agosto 1990, n. 241, individuano nell’ambito della propria struttura e nel contesto della ridefinizione degli uffici, Uffici per le relazioni con il pubblico La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  39. 39. Il disegno organizzativo: le 3 funzioni dell’URP • Assicurare i diritti di partecipazione (al procedimento, più in generale alla realtà amministrativa) 1. Accesso e partecipazione • Garantire la conoscenza di servizi, strutture e normativa (Sentenza 364/1988 CC) • Informare gli utenti sullo stato dei procedimenti 2. Informazione • Ascoltare ed interpretare i bisogni dell’utenza (attraverso il monitoraggio delle richieste e indagini di customer satisfaction ) • Formulare proposte di miglioramento rispetto al proprio rapporto con l’utenza 3. Analisi e ricerca 39 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  40. 40. I primi “varchi” nella fortezza • Dal Corriere della Sera del 24 dicembre 1993 Metamorfosi del dirigente A partire dal 3 febbraio ' 93, data di entrata in vigore del decreto legislativo numero 29 sul pubblico impiego, il dirigente della pubblica amministrazione si ritrova racchiuso dentro un nuovo quadrilatero, che ne modifica immagine, funzioni e sostanza del lavoro svolto. I quattro lati del nuovo quadrilatero, fissato col decreto 29, ma già anticipato dall' agosto '90 con la legge numero 241 sull' attività amministrativa, si possono così compendiare: responsabilizzazione, controllo, comunicazione, partecipazione (…)Il nuovo quadrilatero del dirigente pubblico è dunque una fortezza aperta, fatta di mura spesse, ma anche di varchi trasparenti. Il problema però è quello delle fondamenta su cui la nuova fortezza va a poggiare. 40 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  41. 41. Comunicare e farsi capire: il Codice di stile • È il primo studio sul linguaggio della PA (1993) • Linee guida per migliorare l’efficacia delle comunicazioni scritte (contenuti e forma) e contribuire a una maggiore democraticità dell’azione amministrativa • L’obiettivo è svincolare la burocrazia dall’identificazione con il “burocratese”, noto per la sua oscurità e spesso causa di un rapporto problematico con l’utenza (l’antilingua) • Il tentativo sarà ripreso nel ’94 dal progetto che porterà alla pubblicazione del Manuale di stile per la semplificazione del linguaggio delle amministrazioni pubbliche (1997) 41 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  42. 42. L’antilingua di Italo Calvino 42 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Calvino, "Il Giorno", 3 febbraio 1965 Milano, 20 novembre 2010
  43. 43. 43 Milano, 20 novembre 2010
  44. 44. Il vento del cambiamento: l’eco nel cinema • Molti anni più tardi, si rovescia il rapporto asimmetrico Stato-cittadini di cui la lingua è espressione primaria • Il “cambio d’abito” della PA • Paolo Genovese, Luca Miniero, Piccole cose di valore non quantificabile, 1999 44 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  45. 45. 45 Dalla parte dell’utente: la Carta dei Servizi • L’obiettivo è garantire una migliore qualità dei servizi e la tutela degli utenti • Lo strumento di garanzia e tutela è la Carta dei Servizi • Un ‘patto’ tra soggetto erogatore e utenti su: - informazione - standard di qualità - meccanismi di partecipazione - tutela dei diritti degli utenti Direttiva del P.C.M. del 27 gennaio 1994 Principi dell’erogazione dei servizi pubblici La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  46. 46. 46 Il regolamento di attuazione del D. Lgs. 29/1993 • L’Urp come “luogo d’incontro” tra amministrazione e utenti. Deve attuare i principi della trasparenza, del diritto di accesso e di una corretta informazione su atti amministrativi e sevizi erogati • Rilevare sistematicamente i bisogni e il livello di soddisfazione dell’utenza (attività di ricerca e analisi orientamento al marketing) • Promuovere: - la semplificazione del linguaggio - il miglioramento delle relazioni con l’utenza - la realizzazione di iniziative di comunicazione di pubblica utilità Direttiva del P.C.M. 11 ottobre 1995 Principi per l’istituzione e il funzionamento degli uffici per le relazioni con il pubblico La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  47. 47. 47 Il regolamento di attuazione del D. Lgs. 29/1993 - II • “Le amministrazioni dello Stato realizzano un piano di comunicazione annuale (capo X), da inviare entro il 30 novembre al Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria” • Si sviluppa un’indicazione contenuta nel D. Lgs. 29/1993, art. 12, comma 4 Il Piano di comunicazione annuale • L’Urp deve assicurare l’accessibilità all’Ufficio (arredi, parcheggi, orari) e ai servizi erogati (risposte immediate o differite, entro le 48 ore) Le indicazioni operative La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  48. 48. Decentramento e semplificazione: le Leggi Bassanini 48 • Conferimento di funzioni e compiti a regioni ed enti locali (sussidiarietà verticale) • Semplificazione amministrativa (Legge annuale di semplificazione) • Realizzazione della R.U.P.A. Legge n. 59/97 (cd. “Legge Bassanini“) • Snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e controllo su regioni e comuni • Si rinforza il Federalismo amministrativo “a Costituzione invariata” Legge 127/97 (cd. “Bassanini bis”) • Modifiche e integrazioni alle leggi 59 e 127 • Disposizioni in materia di formazione del personale e lavoro a distanza Legge 191/98 (cd. “Bassanini ter”) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  49. 49. La comunicazione come funzione: il D. Lgs. 80/1998 • La PA come “concreta organizzazione”, non più “ente generale e astratto che nasce per volontà di legge” • Natura funzionale della comunicazione • Necessità di adeguarsi al dovere di comunicazione interna ed esterna, con il collegamento tra i diversi uffici e con “apposite strutture di informazione per i cittadini” (imparzialità e trasparenza) D. Lgs. 80/1998: Organizzazione dei rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche 49 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  50. 50. 50 La Legge-quadro in materia di comunicazione pubblica: la “150/2000” Finalità delle attività di comunicazione e informazione (art. 1) • Illustrare e favorire la conoscenza delle leggi • Illustrare le attività e il funzionamento delle istituzioni • Favorire l’accesso ai servizi pubblici • Sensibilizzare l’opinione pubblica a temi di rilevante interesse • Favorire processi interni di semplificazione delle procedure • Promuovere l’immagine della PA Destinatari Pubbliche amministrazioni Forme e strumenti (art. 3) Strumenti di comunicazione non pubblicitaria, pubblicità, affissioni, manifestazioni, partecipazioni a convegni, fiere Limiti (art.1, c. 4) • segreto di Stato • segreto d’ufficio • tutela della riservatezza dei dati personali • (comunicazione politica) Strutture deputate • URP (attività di comunicazione) • Ufficio Stampa (attività di informazione) • Portavoce (attività di informazione) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  51. 51. La Legge n. 150/2000: il disegno organizzativo 51 •Organo obbligatorio, composto da: Front office, back office, Monitoraggio e controllo • Garantisce l’esercizio dei diritti di informazione, partecipazione e accesso • Garantisce il coordinamento tra sé e gli altri uffici dell’ente (comunicazione interna) •Verifica la qualità dei servizi Urp (art. 8) • Organo non obbligatorio, diretto da un “capo ufficio stampa”, rappresenta l’intero ente • Rapporto strutturale con l’organo di vertice •Collegamento con gli organi di informazione Ufficio Stampa (art. 9) •Organo non obbligatorio, di carattere fiduciario • Opera in stretto collegamento e alle dipendenze del vertice dell’amministrazione, curando le relazioni con i media Portavoce (art. 7) COMUNICAZIONEINFORMAZIONE La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  52. 52. Legge n. 150/2000: il principio di programmazione delle attività di comunicazione Il programma di comunicazione (art. 11) – le amministrazioni dello Stato devono trasmettere il programma al Dipartimento per l’Informazione e l’Editoria, entro il 30 novembre, indicando le iniziative di comunicazione da realizzare Il piano di comunicazione (art. 12) – Sulla base dei programmi presentati, il Dipartimento predispone il Piano di comunicazione integrativo, approvato dalla Presidenza del C.M. Progetti di comunicazione a carattere pubblicitario (art. 13) – se ritenuti di particolare utilità o interesse sociale, possono essere finanziati dalla Presidenza del C.M. Messaggi di utilità sociale – La Presidenza del C.M. individua i messaggi di pubblico interesse che il servizio radiotelevisivo pubblico può trasmettere a titolo gratuito 52 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  53. 53. 1. Overload – sovraccarico funzionale dell’Urp (comunicazione interna, comunicazione esterna, coordinamento, analisi e ricerca) 2. Mancanza di legittimazione all’interno dell’organizzazione 3. Assenza di meccanismi di valutazione e di controllo 4. Mancata previsione di risorse economiche ad hoc 5. Punto di vista “statalista”, sovradimensionato per enti di piccole dimensioni 6. Strutture di comunicazione e informazione a compartimenti stagni 53 Legge n. 150/2000: gli elementi di criticità La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  54. 54. La svolta federalista: la Legge 3/2001 • Proclamazione della pari dignità delle istituzioni territoriali • Riconoscimento alle Regioni della potestà legislativa esclusiva su materie specifiche • Attribuzione ai Comuni delle funzioni amministrative in applicazione del principio di sussidiarietà (secondo criteri di proporzionalità e adeguatezza) • Eliminazione del sistema di controlli esterni sugli enti locali • Costituzionalizzazione del principio di “leale collaborazione” 54 La comunicazione come funzione della sussidiarietà La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  55. 55. 55 Il regolamento di attuazione: il D.P.R. 422/2001 Il D.P.R. definisce • i titoli professionali per l’accesso del personale addetto alle attività di informazione e di comunicazione • gli interventi formativi per il personale che svolge già attività di comunicazione e informazione (da 60 a 120 ore di formazione) STRUTTURA REQUISITI DI ACCESSO Urp • Laurea in Scienze della comunicazione, relazioni pubbliche etc, oppure laurea più specializzazione (dirigente) • Nessun requisito specifico (personale generico) Ufficio Stampa • Iscrizione negli elenchi dei professionisti e dei pubblicisti dell’Albo nazionale dei giornalisti (Capo-Ufficio Stampa) • Iscrizione nell’Albo nazionale (addetto stampa) • Nessun requisito specifico (personale generico) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  56. 56. 56 La II “gamba” della Legge 150: la “Direttiva Frattini” (7 febbraio 2002) Premessa • I cittadini hanno diritto a una comunicazione efficace • La comunicazione pubblica non è più segmento residuale e aggiuntivo dell’azione della PA ma parte integrante di essa Finalità • Sviluppo di una politica di comunicazione integrata • Gestione professionale dei rapporti con i media • Creazione di un sistema di flussi informativi interni • Efficacia ed efficienza dei processi di comunicazione Funzioni dell’Urp • Realizzazione e sviluppo del sito internet e di reti civiche • Urp come “terminale di destinazione di atti e documenti” Risposte esaurienti e rapide ai cittadini • Verifica della qualità dei servizi Funzioni dell’Ufficio Stampa • Comunicati stampa • Organizzazione media-events • Monitoraggio media locali • Newsletter e prodotti editoriali La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  57. 57. La direttiva Frattini: la funzione di coordinamento • Le amministrazioni devono assicurare il raccordo operativo tra le strutture di informazione e comunicazione (anche con una struttura di coordinamento: dirigente Urp, Capo-Ufficio Stampa e Portavoce) 57 Urp Portavoce Ufficio Stampa La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  58. 58. La direttiva Frattini: lo strumento di coordinamento • Il piano di comunicazione è  la cerniera tra il dentro e il fuori dell’organizzazione  uno strumento di pianificazione, coordinamento e monitoraggio delle attività di comunicazione • Il piano di comunicazione deve indicare: obiettivi e strategie azioni di comunicazione mezzi e budget monitoraggio e valutazione 58 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  59. 59. La direttiva Frattini: Il ‘battesimo’ della comunicazione interna nella PA • La comunicazione interna è una leva fondamentale per una comunicazione efficace, in quanto: – supporta l’erogazione dei servizi (banche dati, informazioni sui procedimenti) e le attività di comunicazione – costruisce l’identità dell’amministrazione e consolida il senso di appartenenza del personale – contribuisce a migliorare l’immagine della PA 59 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  60. 60. La direttiva Frattini: l’importanza del “parlare chiaro” L’obiettivo è combattere il “burocratese” e migliorare la comunicazione tra amministrazione e cittadini, attraverso la riscrittura di atti e documenti in funzione dei principi di comprensibilità e chiarezza. 60 1. chiarezza 2. Semplicità/ completezza 3. Sinteticità/ correttezza La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  61. 61. 61 “parlare chiaro” vs burocratese Milano, 20 novembre 2010 - Termini di uso comune - Forme esplicite - Coordinazione al posto della subordinazione - Utilizzo adeguato del paratesto - Immedesimazione nel destinatario - Tecnicismi - Arcaismi - Costruzioni complesse - Catene di parole - Forme implicite - Autoreferenzialità
  62. 62. L’istituzionalizzazione della funzione di comunicazione Funzione giuridico- amministrativa Funzione comunicativa Implementazione della comunicazione nella macchina amministrativa: la comunicazione come garanzia della partecipazione 62 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  63. 63. 63 Dal 2002 ai giorni nostri Verso la P.A. del futuro Internet, qualità, semplificazione La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  64. 64. Una “nuova” PA, a 12 anni dalla 241/1990 Pubblica Amministrazione orientata al cittadino Nuova cultura professionale (a partire dalla separazione tra politica e amministrazione) Nuove tecnologie info- telematiche Opinione pubblica (“cittadinanza attiva”) Riforma del Titolo V Leggi “innovatrici” degli anni ‘90 64 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  65. 65. Le nuove frontiere della comunicazione pubblica • trasparenza e partecipazioneSemplificazione del linguaggio • E- government (trasparenza) • E-democracy (partecipazione)Internet • efficacia dell’azione amministrativa Benessere • trasparenza e partecipazione Bilancio sociale • efficacia dell’azione amministrativa Qualità 65 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  66. 66. Dal progetto “Chiaro” alla “Direttiva Baccini” 66 • • Il cd. “Progetto CHIARO” contiene le regole da applicare a tutti i testi prodotti dalle pubbliche amministrazioni. Regole: - di comunicazione (destinatario, articolazione logica, completezza, correttezza, semplicità) - di struttura giuridirica (fonte che emette l’atto, oggetto, motivazione) Ministro per la Funzione pubblica, 8 maggio 2002, Direttiva sulla semplificazione del linguaggio dei testi amministrativi • “Un ulteriore passo in avanti” nella trasparenza e nella chiarezza, con riferimento a: • Redazione del testo (scopo, destinatari, leggibilità, comprensibilità) • Tipologie di testo (atto amministrativo, documento informativo) • Nuovi strumenti (videoscrittura, internet) P.C.M. – Dipartimento Funzione Pubblica, 24 ottobre 2005 Direttiva sulla semplificazione del linguaggio delle pubbliche amministrazioni Milano, 20 novembre 2010
  67. 67. Internet al servizio degli utenti: usabilità e accessibilità • Usabilità (fruibilità del sito per utenti definiti e in vista di scopi specifici) - linguaggio chiaro - struttura intuitiva • Accessibilità (possibilità, per qualsiasi tipologia di utente, di navigare all’interno del sito e di interagire) - testi sostitutivi - versioni solo testuali - no animazioni Circolare 13 marzo 2001, n. 3 Linee guida per l'organizzazione, l'usabilità e l'accessibilità dei siti web delle pubbliche amministrazioni 67 Milano, 20 novembre 2010
  68. 68. L’accessibilità come strumento di “partecipazione” 68 • Il rispetto degli standard essenziali di accessibilità è obbligatorio, nel rispetto dell’art. 3 della Costituzione • L’obbligo è esteso a tutti i soggetti erogatori di servizi di pubblica utilità, siano essi privati o pubblici Legge 4/2004 Disposizioni per favorire l'accesso dei soggetti disabili agli strumenti informatici • Due livelli di accessibilità: 1. conformità del sito agli standard internazionali 2. qualità delle informazioni e dei servizi erogati • I loghi per i diversi livelli di accessibilità Decreto Ministro Innovazione e Tecnologie, 8 luglio 2005 Requisiti tecnici e i diversi livelli per l'accessibilità agli strumenti informatici Milano, 20 novembre 2010
  69. 69. Frontiere virtuali per la PA 69 • Rendere effettivo il diritto dei cittadini all'uso delle tecnologie telematiche nelle comunicazioni con la PA • Assicurare la gestione e l’accessibilità dell’ informazione digitale • Abbattere i costi legati alla trasmissione dei dati • Tutelare i “nuovi diritti digitali”, contro il digital divide D. Lgs. 82/2005 Codice dell’amministrazione digitale • Conclusa la I fase, inizia la II fase di digitalizzazione: - diffusione della posta elettronica certificata - SPC, Sistema Pubblico di Connettività e Cooperazione (ex R.U.P.A.) e VOIP - Emissione della Carta Nazionale dei Servizi - realizzazione e promozione di servizi on line Ministro per l’Innovazione e le tecnologie- Direttiva 4 gennaio 2005 Linee guida in materia di digitalizzazione dell’amministrazione Milano, 20 novembre 2010
  70. 70. la P.E.C. e la dematerializzazione dei processi 70 • 400mila utenti privati • 11mila pubbliche amministrazioni • 500mila imprese • 1,2 milioni di professionisti Posta elettronica certificata (Richieste a settembre 2010) • Circolari P.C.M. 1-2/2010 • Codice dell’amministrazione digitale (D.Lgs. 82/2005, artt. 6, 47, 48, 54) • Legge n. 2/2009, artt. 16, 16bis I riferimenti normativi Milano, 20 novembre 2010
  71. 71. 71 • suggerire alle PA criteri e strumenti per la razionalizzazione dei contenuti on line, la riduzione dei siti web obsoleti e il miglioramento di quelli attivi e creare un rapporto aperto e trasparente con i propri “clienti ” Obiettivi • scenari di riferimento ed elenco di azioni consigliate per ogni tipologia di sito • modalità per l’iscrizione al dominio iscrizione “.gov.it (la registrazione al dominio garantisce l’identificazione immediata con il sito di una PA) Contenuti • Monitoraggio qualità dei siti web pubblici rispetto ai contenuti minimi • Raccolta delle segnalazioni dei cittadini sull’accessibilità (www.accessibile.gov.it) • Relazione trimestrale sulle registrazioni al dominio .gov.it e sui siti web da dismettere Strumenti Linee guida per i siti internet della PA – 26 aprile 2010 Milano, 20 novembre 2010
  72. 72. Linee guida/ i contenuti minimi 72 Milano, 20 novembre 2010
  73. 73. 73 Linee guida/ i livelli di interattività Milano, 20 novembre 2010
  74. 74. 74 Linee guida/ il benchmarking
  75. 75. Difendere i nuovi diritti: la disciplina della Privacy 75 • Assembla i contenuti della Legge 675/1996 • Il trattamento dei dati personali deve avvenire nel rispetto dei principi di: - necessità - pertinenza e non eccedenza - conservazione • L’informativa all’interessato (art. 13) D.P.R. n. 196/2003 Codice in materia di protezione dei dati personali • Misure finalizzate all'attuazione nelle pubbliche amministrazioni delle disposizioni contenute nel D.Lgs. 196/2003, con particolare riguardo alla gestione delle risorse umane Direttiva Ministro Funzione Pubblica, 9 febbraio 2005 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  76. 76. Mens sana in amministrazione sana: il benessere organizzativo • Pone l’attenzione sulla gestione delle risorse umane come asset strategico per l’organizzazione, sul benessere psicofisico delle persone = qualità della vita percepita nell’ambiente lavorativo (lavoro + relazioni) • La direttiva individua: a. le motivazioni per accrescere il benessere organizzativo (valorizzazione , partecipazione, clima interno e senso di appartenenza) b. gli strumenti da adottare (indagine di clima: predisposizione, realizzazione, elaborazione dei dati, diffusione, piano di miglioramento) Direttiva del Ministero Funzione Pubblica 24 marzo 2004 Misure finalizzate al miglioramento del benessere organizzativo nelle pubbliche amministrazioni 76
  77. 77. 77 “Dare conto” ai cittadini: il Bilancio sociale Direttiva del Ministro della Funzione Pubblica sulla rendicontazione sociale nelle Amministrazioni Pubbliche (17 febbraio 2006) Premessa • Il “mandato” popolare e la tutela di interessi generali determinano la responsabilità della PA nei confronti della comunità Finalità • rendere conto ai cittadini in modo trasparente e chiaro di cosa fa l’amministrazione per loro (accounting) • “costruire un rapporto aperto e proficuo con i cittadini” Strumenti • Il Bilancio sociale: un documento annuale nel quale l’amministrazione riferisce le scelte operate, le attività svolte e i servizi resi, dando conto delle risorse utilizzate, descrivendo suoi processi decisionali ed operativi (= bilancio economico) • L’adozione del B.S. incide positivamente sulle dimensioni: 1. contabile 2. comunicativa 3. responsabilità politica Milano, 20 novembre 2010
  78. 78. Qualità: migliorare le performance della PA • Obiettivo: potenziare la capacità delle amministrazioni di produrre politiche e servizi di qualità (miglioramento continuo) • Strumenti: misurazione della qualità (ISO, Carta dei Servizi, benchmarking), formazione del personale, coinvolgimento degli stakeholder nelle azioni di miglioramento, comunicazione dei risultati • Il Dipartimento definisce un piano d’azione nazionale triennale per promuovere la partecipazione dei portatori di interesse (sussidiarietà orizzontale) Direttiva del Ministro per le Riforme e l'Innovazione nelle PA, 20 dicembre 2006 Per una Pubblica Amministrazione di qualità 78 Milano, 20 novembre 2010
  79. 79. La riforma della PA nell’era Brunetta/1 •Obiettivi 1. conseguire una migliore organizzazione del lavoro 2.assicurare il progressivo miglioramento della qualità dei servizi erogati 3. ottenere adeguati livelli di produttività del lavoro pubblico e favorire il riconoscimento di meriti • Le parole chiave: trasparenza, valutazione della performance, merito e premialità - Legge n. 15 del 4 marzo 2009 (cd. “Legge Brunetta”) - Decreto Legislativo n. 150 del 27 ottobre 2009 (attuazione della legge delega n. 15/2009) 79 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  80. 80. La riforma della PA nell’era Brunetta/2 • Il D. Lgs. 150/2009 (ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico, efficienza e trasparenza della PA) definisce la trasparenza come “accessibilità totale, anche attraverso lo strumento della pubblicazione sui siti istituzionali delle PA, delle informazioni concernenti ogni aspetto dell’organizzazione, degli indicatori relativi agli adempimenti gestionali e all’utilizzo delle risorse per il perseguimento delle funzioni istituzionali, dei risultati dell’attività di misurazione e valutazione svolta dagli organi competenti, allo scopo di favorire forme diffuse di controllo del rispetto dei principi di buon andamento e imparzialità. Essa costituisce livello essenziale delle prestazioni erogate dalle PA ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera m, della Costituzione”. Una nuova definizione di trasparenza/ l’art. 15 del D.Lgs. 150/2009 80 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  81. 81. La riforma della PA nell’era Brunetta/2 • il Corriere della Sera, 15 novembre 2009 La trasparenza è il principio cardine che regge tutto il nuovo impianto. Ciò si traduce in «una totale accessibilità ad atti, procedure e procedimenti, documenti su appalti, concorsi e quant’altro riguarda la macchina amministrativa» attraverso il sistema elettronico. Così si crea «una casa di vetro dentro la quale i cittadini possono mettere il naso: ci saranno sessanta milioni di controllori sia a livello centrale sia a livello periferico che osserveranno il lavoro di circa tre milioni e mezzo di dipendenti di Stato, Regioni, Province e Comuni». La trasparenza nell’era Brunetta/ articolo Corsera 81 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  82. 82. La riforma della PA nell’era Brunetta/3 • Art. 21, comma 1: tutte le PA devono rendere note, attraverso i propri siti internet, informazioni relative ai dirigenti (curriculum vitae, retribuzione, recapiti istituzionali) e i tassi di assenza e di presenza del personale, aggregati per ciascun ufficio dirigenziale. • L’obbligo di pubblicazione riguarda tutto il personale dirigenziale (retribuzione) e il personale raggruppato per ufficio (tasso di assenza/presenza) • Evidenziare nella home page una sezione dedicata con un “titolo di immediata percezione” -Legge n. 69 del 18 giugno 2009, Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile - Circolare n. 3/2009 - Circolare n. 5/2009 82 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  83. 83. La Riforma Brunetta/4 • I dati da inserire nella sezione del sito “Trasparenza, valutazione e merito”: - curricula e retribuzioni - incarichi e consulenze - organizzazione, performance, procedimenti - gestione economico-finanziaria dei servizi - gestione dei pagamenti - public procurement Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità La Delibera n. 105/2010 del CIVIT 83 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  84. 84. La Riforma Brunetta/5 • Il CIVIT (Commissione Indipendente per l’Integrità, la Valutazione e la Trasparenza delle Pubbliche amministrazioni) è stato istituito dal D.Lgs. 150/2009 per dare attuazione ai principi della riforma • I destinatari del Programma triennale sono tutte le Pubbliche amministrazioni (ex D. Lgs. 165/2001) • Il termine di pubblicazione del Programma è il 31 gennaio di ogni anno Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità La Delibera n. 105/2010 del CIVIT 84 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  85. 85. La Riforma Brunetta/6 • Cosa deve contenere il Programma Triennale? - selezione dei dati da pubblicare - descrizione modalità di pubblicazione on line - descrizione iniziative di promozione - azioni previste, tempi, risorse, valutazione - piano delle performance (obiettivi e indicatori) - coinvolgimento stakeholder - PEC (funzionamento, azioni previste) - giornate della trasparenza Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità La Delibera n. 105/2010 del CIVIT 85 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  86. 86. La Riforma Brunetta/7 • I due livelli del concetto di trasparenza - statico (cosa è la pubblica amministrazione) - dinamico (cosa fa la pubblica amministrazione) • Il profilo dinamico è direttamente collegato alle performance dell’ente (dati sui servizi erogati, sul raggiungimento degli obiettivi istituzionali, sull’impiego delle risorse utilizzate) • La diffusione di informazioni non soltanto pubbliche ma anche leggibili è lo step successivo verso una trasparenza intesa come leva della partecipazione e della condivisione (accounting) Linee guida per la predisposizione del Programma triennale per la trasparenza e l’integrità La Delibera n. 105/2010 del CIVIT 86 La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  87. 87. 87 La riforma della PA nell’era Brunetta/4 • Linea Amica • Reti amiche • “Mettiamoci la faccia” • Piano e‐gov 2012 • PEC • Retribuzioni, incarichi e presenze sul web • Accessibilità totale Trasparenza E-government Integrazione dei processi Customer satisfaction La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità Milano, 20 novembre 2010
  88. 88. Legge 142/1990 Legge 241/1990 D. Lgs. 29/1993 Internet – Pa digitale 88 Sentenza Corte Costituzionale (364/1988) Rapporto Giannini (1979) Legge Moro (1968) Costituzione (1948) Leggi Bassanini Legge 150/2000 Direttiva Frattini Legge Brunetta Privacy Riforma Titolo V Semplificazione linguaggio La comunicazione pubblica: da dove viene… e dove va (?) La normativa sulla comunicazione di pubblica utilità
  89. 89. 89 La normativa sulla comunicazione istituzionale Milano, 20 novembre 2010
  90. 90. 90
  91. 91. 91
  92. 92. 92
  93. 93. 93
  94. 94. Per domande, chiarimenti, informazioni… e-mail pigius@hotmail.com Grazie! 94

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