Lect 02 T1 Rol Estado Efic Y Equid

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Rol del Estado, Eficiencia y Equidad

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Lect 02 T1 Rol Estado Efic Y Equid

  1. 1. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS EL ROL DEL ESTADO Y EL DILEMA ENTRE que aquéllos que prefieran una mayor eficiencia o EFICIENCIA Y EQUIDAD neutralidad lo harán por tipos más reducidos, dando un mayor protagonismo al gasto público. En definitiva, la equidad es un concepto de muy difícil valoración, pues la Mariano A. Ricciardi misma se puede referir a un momento determinado o a Comisión de Estudios sobre Finanzas Publicas, Argentina un período temporal más dilatado, pues determinados gastos-inversiones, como la sanidad y la educación 1. INTRODUCCIÓN requieren un período de tiempo para que puedan valorarse sus efectos. Todos los impuestos en mayor o menor medida afectan El objetivo de las políticas de redistribución es lograr una los incentivos, y pueden alterar el comportamiento de los mayor equidad entre los ciudadanos. En general, se consumidores, productores o trabajadores, de tal forma suele equiparar la noción de equidad como sinónimo de que se reduce la eficiencia económica. Un sistema justicia, y se asimilan ambas al concepto de igualdad. De tributario ideal debería minimizar en la medida de lo esta forma la equidad puede ser evaluada atendiendo a posible los efectos negativos sobre la eficiencia la existencia o no de igualdad en condiciones de económica. oportunidad y logros de ingreso. Los costes de eficiencia de la aplicación de los impuestos Por lo tanto, al crear un sistema impositivo, equitativo fueron definidos por Adam Smith en su obra clásica La desde una perspectiva de justicia, se debe cuidar que se riqueza de las Naciones (1776), donde establecía que cumplan dos principios: uno de los objetivos deseables de cualquier sistema impositivo era el hecho de que «no fuese costosa la recaudación de los impuestos y, que además, no • El Principio de Beneficio desincentivara la actividad económica», objetivos • El Principio de Capacidad de Pago largamente perseguidos pero que, como demuestra la historia, no siempre han sido alcanzados. El primero sigue un principio de mercado: los individuos que reciben el beneficio de un bien o servicio deben Por no desincentivar la actividad, se entiende que los pagar el impuesto necesario para la provisión de ese bien impuestos no deben distorsionar las decisiones o servicio. El segundo, por otro lado, hace referencia al económicas de los individuos sujetos a gravamen. En la tema de equidad, ya que sostiene que los individuos que teoría de la Hacienda Pública la ineficiencia de la tienen mayor capacidad de soportar la carga impositiva imposición se puede analizar a través del llamado deben pagar más impuestos. Sobre éste último principio “exceso de gravamen”, como cuantificación de la perdida se basan los impuestos progresivos. de utilidad que genera un impuesto distorsionante. El exceso de gravamen surge porque la pérdida de 2. CARACTERISTICAS DE LOS TRIBUTOS bienestar total que genera el impuesto en el individuo con la modificación en su comportamiento, es superior a la mera pérdida de bienestar producida por la disminución Adam Smith en su obra La Riqueza de las Naciones de la renta disponible que conlleva el pago del impuesto. enuncia los siguientes principios de los tributos: El valor del exceso de gravamen que se genera por el efecto sustitución es mayor cuanto mayor sea el tipo • Proporcionalidad: cada ciudadano debe contribuir en impositivo y la elasticidad. Por ello, la relación de atención a sus facultades, o sea en relación a su intercambio entre eficiencia y equidad no resulta tan Capacidad Contributiva, ya el famoso economista trata sencilla para los gobiernos a la hora de diseñar su el tema de la capacidad económica vinculándola con la política fiscal. obligación a tributar. Se infiere el principio de Igualdad, pero no la Igualdad absoluta, o sea igual imposición a El objetivo de equidad se puede intentar conseguir tanto igual capacidad. a través de la política de ingresos como de gastos • Certeza: Todo tributo deber ser claro y determinado públicos, o mediante una combinación de ambas, ya que para que el contribuyente conozca exactamente la intentar conseguir la equidad exclusivamente por medio cantidad y modo de su obligación tributaria. de los ingresos públicos, con tipos elevados, puede generar elevados costes de eficiencia económica al • Oportunidad: Los vencimientos deben operar en el incrementarse el exceso de gravamen. Así, aquellos tiempo y forma que sea más cómoda al obligado. gobiernos que estén dispuestos a sacrificar eficiencia a • Eficiencia: deben reducirse al mínimo los costos favor de una mejor distribución de la renta optarán, sin recaudación. duda, por sistemas impositivos mas progresivos, mientras 1
  2. 2. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS El tributo constituye una prestación, normalmente A efectos clasificatorios, podemos identificar las pecuniaria, que se le debe al Estado o a otro Ente finalidades extrafiscales de los tributos en las siguientes Público. No obstante, prestaciones pecuniarias que se categorías: pagan al Estado o a otro Ente Público hay muchas y de distinto tipo, por lo que es necesario, antes de proceder a • Redistributivas: Atribuyen al sistema tributario la función dar una definición de "tributo", indagar en torno a sus de influir en la relación comparativa de las situaciones elementos característicos, que le dan su identidad. patrimoniales de los individuos, de modo que ésta resulte modificada al observar las situaciones antes y 2.1 EL FUNDAMENTO DEL TRIBUTO después de la aplicación del tributo.. 2.1.1 El poder de imperio limitado • Promoción de Comportamientos: Atribuyen al sistema tributario la funci6n de orientar los Comportamientos de El poder de imperio que pueda tener el Ente Público está los contribuyentes en un sentido que no se seguiría, o limitado por una serie de derechos del individuo se seguiría en menor intensidad, en ausencia del contribuyente o sujeto a deberes tributarios. El Ente tributo. Esta función modernamente se liga a puede imponer tributos, pero dentro de ciertos límites Comportamientos de carácter económico, de modo que contenidos normalmente a nivel constitucional. se busca alterar las decisiones económicas de los contribuyentes en relación a cómo resultarían del mero juego de mercado. Así, se alientan los Como contrapartida, el tributo se fundamenta no ya en un Comportamientos queridos mediante la concesión de mero deber de sujeción de los individuos, sino en un tratos tributarios favorables, comúnmente llamados deber teñido de ciertos valores constitucionalmente “incentivos fiscales” para promover la inversión en tutelados. Así, es mayoritariamente aceptado que, en el determinadas actividades. Estado Social de Derecho moderno, el deber de pagar tributos se basa en un deber de solidaridad para el sostenimiento de los gastos públicos. Ya en esta modalidad de uso extrafiscal del tributo nos encontramos con una cierta relación de contradicción entre la finalidad extrafiscal y la recaudatoria: la exención Con el concepto de "solidaridad" se quiere decir que el disminuye la recaudación al tiempo que intenta maximizar límite que los derechos individuales ponen al Ente la consecución del fin extrafiscal. Público no se manifiesta en que el Estado sólo pueda imponer tributos a cambio o con la promesa de que se los va a devolver en la forma de bienes o servicios públicos 3. CLASIFICACION DE LOS TRIBUTOS que van a beneficiar directamente al contribuyente. Por el contrario, existe un deber de solidaridad de los individuos más aptos para contribuir con aquellos menos aptos y 3.1 Impuestos ello es lo que fundamenta en última instancia el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. El impuesto es la prestación pecuniaria exigida a los individuos destinadas a cubrir los gastos de interés 2.2. LOS FINES DE LOS TRIBUTOS general y únicamente a causa de que los contribuyentes son miembros de una comunidad política organizada. La finalidad básica que fundamenta la imposición de tributos es la de obtener ingresos (finalidad recaudatoria) Los elementos propios de los impuestos consisten en: para financiar las actividades del Estado. La diferencia entre tributo y las multas, radica en la conexión entre a) su independencia entre la obligación de pagar el tributo y necesidad pública, ya que la finalidad básica de impuesto y la actividad que el Estado desarrolla con las multas y sanciones es intimidar y castigar en relación su producto. con un determinado comportamiento. Mientras que el tributo no constituye nunca la sanción de un b) su cobro se debe hacer a quienes se hallan en las comportamiento ilícito. condiciones consideradas como generadoras de la obligación de tributar; La doctrina moderna reconoce ampliamente que los tributos, no solo atienden a la finalidad recaudatoria, sino c) dichas condiciones deben consistir en hechos o a otras finalidades no recaudatorias o extrafiscales. De circunstancias que puedan reflejar la verdadera hecho, es raro encontrar actualmente figuras tributarias capacidad contributiva; en que el elemento fiscal y el extrafiscal no aparezcan en una u otra medida entremezclados. 2
  3. 3. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS d) el impuesto se debe estructurar de tal manera que las Un ejemplo de éste último es al clasificar a las empresas personas con mayor capacidad económica tengan en diferentes clases según ciertos parámetros (número una participación mayor en los ingresos estatales. de obreros y empleados, capital invertido, volumen de ventas, etc.) con un impuesto fijo por cada categoría, por Existen significativas cantidades de clasificaciones de ejemplo, en el monotributo. impuestos las cuales pueden resumirse de acuerdo al siguiente detalle: a) Ordinarios y Extraordinarios, b) En relación a la denominación de Impuestos Reales y Personales, c) Fijos, Proporcionales, Proporcionales podemos definirlos cuando se mantiene Progresivos y Regresivos, d) Directos e Indirectos. una relación constante entre el impuesto y el valor de la riqueza gravada y es Progresivo cuando a medida que se a) Ordinarios y Extraordinarios incrementa del valor de la riqueza gravada el impuesto aumenta en forma sistemática. Esta clasificación corresponde al período o duración de los impuestos en el sistema tributario. Mientras que los Utilizando el mismo criterio podemos definir a los impuestos ordinarios o permanentes son aquellos que no impuestos Regresivos como aquellos que a medida que tienen una duración determinada en el tiempo, los va aumentando el monto imponible va decreciendo la impuestos extraordinarios o también denominados alícuota del tributo. transitorios, por el contrario, poseen una vigencia limitada en el tiempo. d) Impuestos Directos e Indirectos Un ejemplo que podemos citar del primer caso es el La mencionada clasificación es la más relevante en la Impuesto al Valor Agregado mientras que podemos República Argentina, atento la delimitación de facultades mencionar como tributo extraordinario el Impuesto sobre entre la Nación y las Provincias. Dentro de esta los Bienes Personales. clasificación existen dispares criterios de distinción. La más antigua se basa en la posibilidad de trasladar la Cabe destacar que los impuestos extraordinarios en su carga impositiva hacia un tercero. Razón por lo expuesto mayoría surgen en períodos de crisis. Asimismo podemos definir a un impuesto como directo cuando el determinados impuestos ordinarios son denominados “de mismo no puede ser trasladado mientras que un emergencia” al momento de su legislación lo que impuesto es indirecto cuando la carga impositiva del implicaría que los podrían considerarse como tributo puede ser trasladada hacia otra persona. extraordinarios, pero en formar reiterada son prorrogados en el tiempo. 3.2 Tasas b) Reales y Personales Son el medio de financiación de los servicios públicos divisibles. Son exigidas como contraprestación por un En los Impuestos Reales no toma en cuenta la situación servicio publico otorgado individualmente a todos los personal del contribuyente. Un claro ejemplo de esto son usuarios efectivos y/o potenciales. En teoría, el importe los impuestos a los consumos, donde no se tiene en de la tasa debe ser proporcional al beneficio recibido y al cuenta la capacidad contributiva del sujeto adquirente de costo del servicio, y se debe tener en cuenta la capacidad los bienes gravados. contributiva del individuo. Algunos ejemplos son: tasa de migraciones, tasa de escribanía de gobierno, tasa por servicios sanitarios, etc. Son Personales los impuestos cuyas leyes determinan a la persona del contribuyente junto al aspecto objetivo, es decir procuran determinar la capacidad contributiva de las 3.3 Contribuciones especiales personas físicas discriminando circunstancias económicas personales del contribuyente (cargas de Es una prestación obligatoria en razón de beneficios familia, etc.). individuales o colectivos derivados de obras públicas o actividades especiales del estado. Algunos ejemplos son: c) Fijos, Proporcionales, Progresivos y Regresivos Peajes, Mejoras, Contribuciones Parafiscales, etc. Los Impuestos Fijos son aquellos que se establecen en una suma invariable cualquiera que fuera el monto de la riqueza involucrada en este. También incluye la categoría de graduales, que son aquellos que varían en relación con la graduación de la base imponible. 3
  4. 4. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS 4. EL ROL DEL ESTADO internacional. Esto es sin impuestos distorsivos como los derechos de importación y de exportación. 4.1 NATURALEZA DEL ESTADO Por otro lado, quienes estaban a favor de la intervención del estado, sostenían que el estado debía ocuparse de Todos los países aceptan la existencia de un estado mas reorganizar la economía y la sociedad, principalmente allá de la postura política y filosófica que adopten. El mediante el control y la distribución de la producción. mercado provee de manera eficiente ciertos bienes, pero falla en la provisión de otros, justificando la intervención del Estado. Marx veía a la empresa privada como la unión de los individuos en grupos de interés, como sindicatos o cooperativas de producción, los que actuando de manera La magnitud que debe alcanzar variara de acuerdo con la conjunta perseguían el interés mutuo. posición filosófica e ideológica de cada persona. En un extremo están quienes demandan un Estado grande y en el otro extremo un Estado pequeño. Keynes suponía que el estado debía actuar para estabilizar los problemas que presentaban los ciclos económicos. Su ideología estaría en una posición La medida para determinar la magnitud del Estado es el intermedia entre Smith y Marx. Sostenía que la economía nivel de gasto público total de todos los niveles de podía fallar en el proceso de acumulación de capital y gobierno (nacional, provincial y local) medido con relación desarrollo económico. al Producto Bruto Interno. Con esta comparación entre índices se elimina el problema de la inflación. Existen otras actividades del Estado no incluidas en el Gasto 4.2 FUNCIONES DEL ESTADO Publico pero que afectan al poder del Estado en la economía, por ejemplo, las regulaciones y determinadas Si bien hay consenso de que el estado debe existir, no lo medidas de política fiscal. hay sobre las funciones que debe desarrollar, y en consecuencia en su tamaño e intervención en la Las corrientes filosóficas acerca de la magnitud y el rol economía. del Estado varían entre dos extremos: Musgrave sostiene que son tres las funciones que el • El estado como un organismo natural al que las estado debería desarrollar: personas deben someter sus voluntades. El estado es quien conduce a la sociedad a su realización y a una • La función de asignación de determinados bienes y situación óptima. servicios sociales a través de la política presupuestaria. • El estado debe intervenir lo menos posible en la vida de • La función de distribución, o mejor dicho de las personas, existiendo tan solo como un medio para predistribución, generada a partir de cobro de que obtengan su bienestar. impuestos en los sectores con mayor capacidad para contribuir, y la ejecución del gasto dirigido hacia Adam Smith sostenía que el interés particular de los quienes no tienen la capacidad económica para adquirir individuos en aumentar la producción generaba un ciertos bienes y servicios. aumento del ingreso de toda la comunidad. Esto sucedía por medio de una “mano invisible” la que generaba que el • La función de estabilización, ya que a través de los objetivo alcanzado sea el bien de la comunidad. Smith se impuestos y el presupuesto se puede tratar de llegar al oponía al intervencionismo estatal y las teorías pleno empleo, crecimiento del a economía, y estabilidad mercantilistas. Suponía que el rol del Estado debía ser de precios. La finalidad de esta función es evitar reducido, limitándose a observar como los individuos, fluctuaciones importantes en la economía. Los persiguiendo su propio interés y compitiendo entre ellos, instrumentos más importantes de estabilización son: logran incrementar la renta de la sociedad en su Los instrumentos monetarios, como el control de la conjunto. El individuo que mejor producto ofrecía y a oferta monetaria efectuado por el banco central o menor precio era premiado por el mercado, desplazando reserva federal. a los restantes oferentes. Reconocía que la existencia del estado era necesaria solo para proveer determinados Los instrumentos fiscales, que pueden incidir en las bienes públicos, en particular la seguridad. variables macroeconómicas. Por ejemplo, una reducción de impuestos, probablemente incremente la David Ricardo, demostró como la mejor asignación demanda y la inversión, siempre y cuando la mayor posible de recursos se lograba sin trabas al comercio porción de renta quede en el sector privado. 4
  5. 5. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS Adam Smith reconocía que el estado debía existir, Las causas por las que se producen las fallas del estado aunque en una mínima expresión, proveyendo solo son: algunos bienes públicos, como defensa y representación exterior, garantizando el libre funcionamiento del • Información ilimitada: por ejemplo, debido a la mercado. imposibilidad de conocer con cierta precisión la reacción del a sociedad ante un determinado beneficio social. Wilfredo Pareto, también defensor del libre funcionamiento del mercado, reconocía como primera • Escaso control sobre la respuesta del mercado. Muchas función del estado la de garantizar el derecho de veces los mercados son impredecibles. propiedad de los productores y el de los consumidores • Limitado control de la burocracia administrativa. para que el mercado funcione correctamente. Limitaciones impuestas por el proceso político. Por Durante el siglo XIX en la literatura económica se pone ejemplo, el establecimiento de programas asistenciales énfasis en la falta de eficiencia del mercado para que, por puede contar con la desaprobación de sectores que si solo, resuelva determinados problemas adicionales al desean otros destinos para esos fondos públicos. de la provisión de bienes públicos. La necesidad de provisión de estos bienes se ha incrementado notoriamente a lo largo del siglo XX, y con ello el tamaño 4.3 ESTADO Y EQUIDAD e intervención del estado en la economía. El funcionamiento espontáneo de los mercados puede Los principales aspectos que suelen justificar la requerir la intervención del estado por razones de intervención del estado en la economía son: equidad, con el objeto principal de garantizar la igualdad de oportunidades a todos los habitantes de un país. • Fallas de Mercado: externalidades, bienes públicos e información asimétrica. El primer teorema de Pareto dice que el libre • Pobreza y distribución del ingreso. funcionamiento del mercado asegura la más eficiente asignación de recursos. Mientras que el segundo • Igualdad de oportunidades: el estado debería garantizar teorema dice que pese a ello, es necesario un cierto el derecho a la educación, salud, alimentación y vivienda. grado de intervención del estado, aunque sea leve, para • Paternalismo: hay quienes justifican la intervención del distribuir mejor la utilidad de la sociedad. estado porque a veces las personas no actúan en función de su propio interés. Ello requiere que el estado Uno de los factores que ha contribuido al aumento de la intervenga brindando lo que se denomina “bienes desigualdad en la distribución del ingreso, es la distinta meritorios”. La posición opuesta es la de quienes se posibilidad de acceder a similares niveles de educación enrolan en el liberalismo y sostiene que el estado debe que tienen las personas que nacen en hogares respetar las preferencias y elecciones de las personas. cadenciados en comparación con quienes nacen en hogares con ingreso medio o alto. Quienes estén en • Futuras generaciones: sostiene que en el sector privado mejor posición para adaptarse a los cambios y mediante el libre funcionamiento del mercado los tecnológicos, como los ocurridos durante la década del individuos actúan en función de su propio interés, noventa en materia de comunicación y computación, son pudiendo a veces tomar decisiones que no consideran quienes han recibido educación e invertido en capital el bienestar ni los derechos de las futuras humano. Solo quienes aprendieron las nuevas técnicas generaciones. Por ejemplo, la protección del medio pudieron acceder a trabajos mejores remunerados. Por ambiente. tal motivo, es necesario invertir en capital humano (al mismo tiempo que salud, vivienda y alimentación) para Es importante destacar que la intervención del estado por poder salir de la pobreza y poder garantizar una igualdad si misma, no garantiza el cumplimiento del objetivo inicial de oportunidades. propuesto, el bienestar de la sociedad. Es decir, así como existen las fallas de mercado, también existen las del 5. EFICIENCIA, EQUIDAD Y EVASION estado, sobre todo cuando su intervención se produce sin justificación. El incumplimiento en la obligación de pagar impuestos puede resumirse entre la diferencia entre lo que los Algunos economistas, como Milton Friedman, sostienen agentes económicos deben pagar y lo que efectivamente que las fallas del estado son tan importantes que debería pagan. La evasión de impuestos es posible porque las reducirse al mínimo su actividad, siendo preferibles las variables que definen la base imponible (ventas, fallas de mercado antes que las del estado. ganancias, etc.) son difíciles de observar y controlar. Un 5
  6. 6. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS ejemplo es la subdeclaracion de la base imponible y por En cambio, la escuela del MIT sostiene que las ende, un pago menor de lo que corresponde. Para la economías del mundo real padecen las consecuencias administración tributaria es posible verificar la base de grandes fallas que tienen los mercados, como el imponible a través de auditorias, pero estas son costosa monopolio y la competencia imperfecta, las e imperfecta. Mientras que la elusión de impuestos se da externalidades (por ejemplo, la contaminación), y la cuando los agentes económicos reducen su carga incapacidad de suministrar bienes públicos. En impositiva legalmente, apelando a tratamientos consecuencia, las intervenciones regulatorias orientadas favorables o a ciertos aspectos no previstos en la ley. Si a las fallas de mercado pueden beneficiar a todos. bien existe una diferencia desde el punto de vista legal (la evasión es un delito y la elusión no) son similares desde Con respecto a la equidad, para la escuela de Chicago, el punto de vista ético y económico. los intentos para remediarla son demasiado costosos, porque la manipulación de los mercados y la intervención La consecuencia directa de la evasión es la perdida de estatal causan ineficiencia económica. recursos del sector público y la restricción del as políticas que pueden llevarse a cabo con ellas. Por otro lado, la Los economistas del MIT sostienen lo contrario, la evasión genera una distribución desigual en la carga equidad es importante, y el mundo real presenta una falla impositiva que suele tener efectos sobre la eficiencia y la de equidad inaceptable y las fallas del estado se pueden distribución del ingreso. prevenir mediante un diseño institucional idóneo, incluida la democracia. 5.1 EFICIENCIA, EQUIDAD Y DESARROLLO ECONOMICO 5.2 EFICIENCIA Y RECAUDACIÓN En los últimos años la política de desarrollo económico La existencia de distorsiones provocadas por los predominante ha sido el “Consenso de Washington”. Este impuestos afecta al nivel de ingresos públicos que los apuntaba a ampliar el papel de los mercados y limitar el diferentes niveles de gobierno pueden obtener de sus del estado. Luego del fracaso de los años noventa, estas sistemas impositivos. Sin embargo, estas distorsiones, en políticas ya no tienen un consenso tan homogéneo. gran medida, ya están previstas en el diseño de los Algunos economistas como Dani Rodrik, cuestionan propios impuestos por lo que su coste recaudatorio ya duramente los fundamentos intelectuales del consenso está descontado. de Washington. Rodrik afirma que aunque la economía es una sola, existen muchas recetas para el desarrollo. Es decir, los países de desarrollan siguiendo políticas Uno de los factores que influye en la mayor o menor adaptadas a condiciones locales concretas y no tolerancia de la presión fiscal es el nivel de transparencia siguiendo formulas genéricas de los teóricos de la y eficiencia de la actuación de la Administración economía. Esto pone en tela de juicio al consenso de Tributaria. Cuanto mayor es la transparencia, mayor será Washington y su formula de privatización, desregulación la eficiencia de la actividad pública, —entendida como el del mercado de trabajo, liberalización financiera, cumplimiento de los objetivos perseguidos al menor coste integración económica internacional, y estabilidad posible—, y mayor será la equidad conseguida a través macroeconómica internacional basada en baja inflación. de la actividad pública. En consecuencia, mayor será la tolerancia a una mayor presión fiscal. En los siguientes cuadros, se puede ver la presión fiscal para los países de Siguiendo con el comentario de Rodrik, que afirma que la la Unión Europea y para América Latina. economía es una sola y existen muchas recetas para el desarrollo, se podría llegar a interpretar que la economía neoclásica es la única verdadera economía. Es necesario Existe una gran diferencia en cuanto a los niveles de destacar que existe una división en la familia de presión fiscal, en gran medida, por los problemas de economistas neoclásicos, ente los que creen que las eficiencia y transparencia que existen en América Latina. economías de mercado del mundo real se aproximan a la El promedio de presión fiscal en estos países es 14,9%, competencia perfecta y quienes no lo creen. Los primeros mientras que en los países europeos es 40%. La se identifican con la escuela de Chicago (Milton Argentina, junto con Brasil y Uruguay, son los países de Friedman, George Stigler) y los segundos con la escuela mayor presión fiscal de América Latina, mientras que en del MIT (Samuelson, Rodrik, Krugman, Stiglitz) la Europa son Suecia, Dinamarca, y Bélgica. Estas grandes diferencias se relacionan con la falta de eficiencia y transparencia. Se supone que a mayor La escuela de Chicago afirma que las economías de transparencia y equidad de un sistema tributario, los mercado del mundo real producen resultados en gran ciudadanos estarán más dispuestos a tolerar una alta medida pareto-eficientes que la política pública no puede presión fiscal. mejorar. Es decir, cualquier intervención del Estado en la economía perjudicaría a alguien. 6
  7. 7. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS Por el contrario, cuando existe poca transparencia el nivel impuesto general a los consumos tipo IVA, el hecho que de eficiencia también será bajo, se alcanzará poca unos cumplan y otros evadan implica que el impuesto equidad y la tolerancia será escasa. Por lo tanto un termina convirtiéndose en un tributo selectivo con la incremento del tipo de gravamen puede que no genere consecuente carga excedente (Macón, 2002), excepto un aumento en la recaudación esperada. que se trate de bienes o servicios con demanda perfectamente inelástica. También podemos entender dentro del concepto de transparencia, referida al ámbito tributario, el hecho de Según O’Connor (2006), el grado de desarrollo de los que los impuestos sean claros, de fácil aplicación, países esta inversamente correlacionado con la evasión coherentes, estables y que incorporen seguridad jurídica en el IVA, y con la evasión en general, por eso en todos en su aplicación, pues sólo así el importe que cada uno los países subdesarrollados la economía informal y la está obligado a pagar será más cierto y habrá mayor evasión son mayores. seguridad jurídica para el ciudadano. Algunos factores determinantes de la evasión fiscal La complejidad tributaria, genera problemas de eficiencia, según distintas teorías y modelos de análisis económico eficacia y disminución del bienestar por aumento del y no económico son: costo para el ciudadano y aumento de la evasión, con la consiguiente pérdida de ingresos para el Estado y para la a) La magnitud de las alícuotas impositivas, en cuanto a sociedad. Las herramientas tecnológicas actuales que a mayores tipos impositivos mayor evasión. permiten mejorar la eficacia de los sistemas tributarios rápida y sensiblemente. Facilitar el cumplimiento b) El riesgo a ser fiscalizado, en el sentido que a mayor voluntario de las obligaciones fiscales así como reducir el probabilidad de fiscalización menor propensión a coste indirecto derivado del cumplimiento de las mismas evadir. incide en la transparencia. El nivel de fraude en el c) La magnitud de las sanciones (multas y penas sistema impositivo afecta directamente a la equidad del privativas de la libertad), disminuyendo la propensión mismo, cuanto mayor sea el fraude menor equidad se a evadir ante aumentos de las penas. conseguirá. Uno de los supuestos de este trabajo es que la ineficiencia en la recaudación afecta a la equidad y d) La equidad del sistema tributario, en cuanto que a eficiencia del sistema. mayor equidad menor propensión al fraude. e) La actitud social hacia quienes no pagan, 5.3 EFICIENCIA Y EVASION disminuyendo la propensión a la evasión ante una mayor reprobación social. La evasión impositiva es todo tributo que debiendo f) La relación de intercambio entre las prestaciones ingresar al estado no lo hace, constituyendo una especie públicas y las obligaciones tributarias, en particular en de subsidio a favor del evasor. Un sistema podrá ser casos de comparación con otros contribuyentes, equitativo en teoría si sus leyes establecen decreciendo la propensión al fraude ante un aumento equitativamente lo que cada uno tiene que pagar, pero si de los beneficios individuales que se perciben de las luego algunos pagan el impuesto y otros no, el sistema prestaciones públicas. en la práctica no será equitativo. g) La falta de valoración positiva de los bienes sociales Desde el punto de vista económico, la evasión genera financiados por los tributos. efectos negativos en términos de equidad horizontal y h) La moral media de la sociedad. eficiencia asignativa. i) Los costos de cumplimiento. La equidad horizontal se ve afectada ya que los que evaden impuestos se auto discriminan positivamente Merece una breve y específica mención la creciente respecto de los que tributan, cuando ambos están en necesidad de intensificar las acciones gubernamentales igualdad de circunstancias y obligaciones respecto a la en el camino de una mayor educación tributaria que cree tributación. conciencia de los efectos negativos que produce la evasión, lo que podría inducir algún cambio al menos en La eficiencia paretiana también se ve afectada pues los términos de los puntos e), g) e h) de los factores antes que no pagan los impuestos que les corresponden citados. enfrentan una menor restricción presupuestaria que la que tendrían si lo hiciesen, por lo tanto, expanden su El problema de la evasión surge cuando un sector tiene nivel de actividad a niveles subóptimos respecto del una mayor capacidad de evasión que otros (a pesar de óptimo social. Por otra parte en el caso concreto de un existir tasa impositivas homogéneas), provocando 7
  8. 8. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS distorsiones en las decisiones de consumo, ya que los Otra pregunta que surge al momento de diseñar un impuestos se cobran únicamente sobre el sector formal. sistema impositivo óptimo es si es preferible un impuesto De esta manera se ven afectadas la carga fiscal y la único o un sistema tributario. Entre los argumentos a equidad del sistema tributario. favor del impuesto único esta la simplicidad del sistema y la reducción de los costos de cumplimiento. Un ejemplo 6. DISEÑO DE UN SISTEMA IMPOSITIVO ÓPTIMO seria un impuesto único al trabajo o poll tax donde cada individuo deba pagar un importe fijo. Esto generaría un incentivo para la producción y el trabajo, pues pagara lo No existe un sistema impositivo optimo único, sino que mismo el que se esfuerza y obtiene altos rendimientos, depende de las particularidades de cada país, tales como que aquel que no. Este tipo de impuestos seria más el nivel de desarrollo económico, el funcionamiento de las eficiente que el sistema de impuestos actual (IVA, instituciones, el grado de apertura económica, impuesto al patrimonio, impuesto a la renta, etc.) donde federalismo fiscal, etc. Es deseable para un sistema estos últimos producen dos efectos: óptimo, que cumpla con el principio de equidad y minimice las distorsiones en la economía, es decir, las • Un efecto sustitución: ya que modifican los precios pérdidas de eficiencia en la economía. Otras elemento relativos de los bienes. deseable es que sea simple y fácil de controlar para el • Un efecto ingreso: porque el ingreso de las personas se fisco, y simple y fácil de cumplir para el contribuyente. A modifica luego del gravamen. su vez, debería ser estable en el tiempo, a fin de que tanto productores, consumidores, e inversores, puedan planificar con cierta certeza sus decisiones económicas En cambio en el impuesto único no genera el efecto intertemporales. El grado de complejidad del sistema sustitución. Igualmente, hoy en día con el elevado gasto tributario y su inestabilidad, incrementan los costos de público de la mayoría de los países, es casi imposible cumplimiento. Estos representan los costos directos e aplicar este impuesto único, ya que la tasa fija seria indirectos que las personas o empresas erogan para demasiado elevada como para poder recaudar suficiente cumplir con el fisco, no solo en las tareas relacionadas para solventar el gasto publico. Por otro lado, al ser esta con la liquidación del impuesto, sino también con las tasa tan elevada, induciría a la evasión. Desde el punto retenciones y percepciones, y los regímenes de de vista de la equidad, este tipo de impuesto único no información hacia el fisco. No incluye el monto tributado contribuye a una mejor distribución del ingreso. en si, sino el tiempo destinado a llenar formularios, estudiar las normas vigentes y sus cambios, llevar la En cuanto a la progresividad o regresividad del sistema contabilidad impositiva, facturas, y pagos a abogados, tributario, es deseable que el sistema sea progresivo, contadores, asesores financieros, etc. donde la presión fiscal para las personas de ingresos bajos sea baja. La disyuntiva de cuan progresivo debe Desde el punto de vista de la equidad, uno podría ser el sistema, no es muy fácil de resolver. A medida que preguntarse si el gobierno no debería compensar a los el sistema sea más progresivo, será altamente distorsivo, contribuyentes por estos costos de cumplimiento, ya que creando una elevada carga excedente. si estos costos recaen sobre el contribuyente y no se hace cargo el gobierno, no se estaría maximizando el Desde el punto de vista paretiano, al diseñar el sistema bienestar social. Por otro lado, estos costos de tributario optimo se debe tener en cuenta que nadie cumplimiento suelen recaer en forma heterogénea entre puede estar mejor, sin que otra persona este peor. Para los contribuyentes por la existencia de economías de elegir que estructura tributaria elegir es necesario utilizar escala. De esta forma se ven favorecidas las grandes la función social de bienestar. Un sistema progresivo empresas, y al incorporar estos costos el sistema conducirá a que los pobres estén mejor que los sectores impositivo se vuelve regresivo. de altos ingresos. Aquí también la disyuntiva de cuan progesivo debe ser el sistema depende del juicio de Desde el punto de vista de la eficiencia, el argumento a valor, el cual, difiere entre las personas. favor de que los contribuyentes sean quienes paguen estos costos es que en el caso que se quiera restituir los Desde el punto de vista utilitarista, la función de bienestar gastos que eroguen los contribuyentes como costos de social elige aquella que maximiza la suma de las cumplimiento, existe problemas de información asimétrica utilidades individuales, lo cual se produce cuando la y monitoreo, que generan una perdida de eficiencia en el pérdida marginal de utilidad por peso recaudado es igual sistema tributario, donde el costo de controlar que no se para todos los individuos. Para el utilitarismo el mejor adultere la información ni se incurra en gastos impuesto debería ser progresivo, estableciéndose de innecesarios puede llegar a ser mayor que el costo de manera tal que la perdida de la utilidad marginal por cumplimiento de los contribuyentes. recaudar un peso debería ser igual para todos los individuos. Por ejemplo, si la utilidad marginal del individuo 1 es mayor a la del individuo 2, entonces el 8
  9. 9. MSc. PEDRO BEJARANO V. PRESUPUESTOS PÚBLICOS LECTURAS COMPLEMENTARIAS individuo 1 deberá pagar más impuestos hasta que la BIBLIOGRAFIA pérdida de la utilidad de ambos sea igual. El problema con este enfoque es que la igualación de la perdida de Campbell, Tom, (2002) “La justicia. Los principales utilidad se puede producir en un punto donde las tasas de debates contemporaneos” Gedisa, Barcelona. impuestos sean tan altas que desaliente el trabajo y la inversión, generando un elevado nivel de carga FIEL (2000), "La economía oculta en la Argentina", excedente y gran perdida en la recaudación. Buenos Aires. FMI (2004). Goverment Finance Statistics. Yearbook. Siguiendo a John Rawls (1971), se debe elegir la estructura tributaria que maximiza la utilidad de los Gómez Sabaini, J. C., Santiere, J. J. y Rossignolo, D. A. sectores mas pobres, La sociedad solo debería perseguir (2002), “La equidad distributiva y el sistema tributario: un el objetivo de maximizar la utilidad de los sectores de análisis para el caso argentino”, Serie Gestión Pública, menores recursos y la política tributaria debe dirigirse a ILPES / CEPAL, Nº 20. maximizar el bienestar de estos sectores. Sin embargo IERAL (2001) “Una reforma tributaria integral para el esta postura puede no generar una disminución de la crecimiento de la Argentina”, Fundación Mediterránea. desigualdad. Por ejemplo, si una medida genera que el sector de menores ingresos este un 3% mejor, pero al Macón, J.; (2002); "Economía del Sector Público", mismo tiempo, el sector de mayores ingresos este un 5% McGraw Hill, Bogota. mejor, cumplirá con el criterio de Rawls, pese a que en Moyano Llerena, Carlos, (1984), “El estado y la términos relativos la situación del sector de menores distribución de ingresos”. Revista Valores en la sociedad ingresos no cambie, si habrá cambiado en términos industrial. absolutos. Musgrave, Richard A. y Musgrave, Peggy B. (1986). Hacienda Pública, Teórica y Aplicada. (5ª. Ed.). O'Connor E. (2006) " Algunas consideraciones acerca de la eficiencia del IVA en la Argentina". UCA. Facultad de Ciencias Sociales y Económicas. Departamento de Economía. Documento de trabajo Nro. 10. Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato: Ricciardi, M.A.: “El rol del estado y el dilema entre eficiencia y equidad”, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, abril 2008 www.eumed.net/rev/cccss/0712/mar.htm 9

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