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Auditoria social

  1. 1. Metodologíade Auditoría Social aPolíticas Públicas
  2. 2. Metodología de Auditoría Social a Políticas PúblicasMetodología aceptada por el Consejo Consultivode la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (CCERP),con recomendación de aprobación para el Gabinete Social,en sesión ordinaria del 12 de julio de 2007.Redacción: Evelyn Hernández (SNV) Marlin Óscar Ávila (CNA) María Poli / Jorge Irías (Banco Mundial)Primera edición: septiembre de 2007Impresión: AZER ImpresosTiraje: 2,000 ejemplaresImpreso y hecho en HondurasEste documento puede ser reproducido por cualquier medio, sólo se necesitacitar las fuentes. 1
  3. 3. Organizaciones que participaron en el proceso de consulta para la elaboración de estedocumento: Agencias de Cooperación Internacional (ACI) Asociación de Organismos No Gubernamentales (ASONOG) Banco Mundial (BM) Centro de Investigación y Promoción de los Derechos Humanos (CIPRODEH) Comisión de Acción Social Menonita (CASM) Comisionado Presidencial de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza Comisionado Nacional de los Derechos Humanos (CONADEH) Comisiones Ciudadanas de Transparencia (CCT) Consejo Hondureño del Sector Social de la Economía (COHDESSE) Consejo Nacional Anticorrupción (CNA) Escuela de Auditoría Social de Occidente Espacio de Concertación Regional de Intibucá Federación de Organizaciones Privadas de Desarrollo de Honduras (FOPRIDEH) Foro Social de Deuda Externa y Desarrollo de Honduras (FOSDEH) Fundación Popol Nah Tun Grupo de Sociedad Civil del Consejo Consultivo de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (GSC-CCERP) INTERFOROS Centro Pastoral Social Caritas de Honduras Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Proyecto Norte de Copán Secretaría de Gobernación y Justicia (SGJ) Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV) Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED) Tribunal Superior de Cuentas (TSC) Universidad Nacional Autónoma de Honduras (UNAH), Carrera de Desarrollo Local 2
  4. 4. ÍNDICEINTRODUCCIÓN 5Capítulo IMarco Conceptual de la Auditoría Social 1. ¿Qué entendemos por auditoría social? ....................................................................................................................... 7 1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadana ............................................. 11 1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadanía ........................... 14 1.3 La auditoría social como derecho y como deber ...................................................................................... 18 1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación: El ámbito de la auditoría social .................................................................................................................................. 18 1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público: Los objetivos de la auditoría social ........................................................................................................................ 21 1.6 La importancia de la auditoría social .................................................................................................................... 5 2 1.7 La auditoría social como práctica consecuente con los principios que defiende ................ 6 2 2. Conceptos relacionados con la auditoría social ................................................................................................... 27 2.1 Rendición de cuentas ......................................................................................................................................................... 27 • Objetivos de la rendición de cuentas ............................................................................................................. 28 • Tipos de rendición de cuentas .............................................................................................................................. 28 • ¿Ante quién se rinde cuentas? ............................................................................................................................. 30 • Alcance de la rendición de cuentas ................................................................................................................. 31 • Relación entre rendición de cuentas y auditoría social ................................................................ 31 2.2 Transparencia organizativa ............................................................................................................................................. 3 3Capítulo IIRecursos Disponibles y Retos para la Auditoría Social en Honduras 1. Los recursos disponibles ............................................................................................................................................................ 35 1.1 Los auditores sociales ........................................................................................................................................................ 35 1.2 Las instancias de coordinación ................................................................................................................................. 37 1.3 Las instancias nacionales de apoyo .................................................................................................................... 38 • Organismos de Sociedad Civil ............................................................................................................................. 38 • Organismos del Estado ............................................................................................................................................... 39 1.4 Órganos contralores o Monitoreo ........................................................................................................................... 40 1.5 Las instancias internacionales de apoyo ......................................................................................................... 43 1.6 Los recursos en el marco legal ................................................................................................................................. 44 • Poder delegado .................................................................................................................................................................... 44 3
  5. 5. • Derechos reconocidos .................................................................................................................................................. 44 • Los deberes de los funcionarios públicos para el cumplimiento de los derechos ................................................................................................................................................................... 47 • La adecuación de la estructura del Estado y la creación de condiciones culturales para el cumplimiento de los derechos ............................................................................... 48 2. Los retos de la auditoría social ............................................................................................................................................. 49Capítulo IIIPropuesta de Metodología de Auditoría Social de la ERP 1. Objetivos de la Metodología ................................................................................................................................................... 53 2. Ámbitos de aplicación ................................................................................................................................................................... 54 • Niveles de la ERP en los que se puede aplicar la metodología .............................................. 54 • Ámbito geográfico y temporal en el marco de la metodología ................................................... 56 • Dimensiones de la metodología ................................................................................................................................ 58 3. Los destinatarios ................................................................................................................................................................................. 59 4. El papel de los actores ................................................................................................................................................................. 60 5. Momentos .................................................................................................................................................................................................. 64 6. Supuestos o condiciones mínimas que se requieren para implementar la metodología ....................................................................................................................................................................................... 8 6 7. Medios de los que dispone la metodología .............................................................................................................. 0 7 8. Evaluación del proceso de implementación de la estrategia ................................................................. 72 9. ¿Qué sigue?: Las tareas pendientes ............................................................................................................................. 72Capítulo IVCaja de Herramientas: Guía del Usuario 1. Guía de uso de las herramientas para cada momento de la auditoría social ....................... 75 2. Tabla de contenidos del CD: Herramientas de Auditoría Social ......................................................... 91Páginas Amarillas 97Biblioteca 105Glosario 107Bibliografía Básica 111Anexos 4
  6. 6. IntroducciónEs indudable que existe una preocupación generalizada sobre el destino de los recursos parareducir la pobreza en Honduras, que se ejecutan en el marco de las políticas nacionales einternacionales vinculadas con la Estrategia para la Reducción de la Pobreza (ERP).Un grupo de instituciones nacionales y organismos internacionales, al observar que uno delos vacíos más notorios es la falta de concretización y unificación de conceptos y parámetrossobre qué es y cómo desarrollar la auditoría social, tomó la iniciativa de buscar soluciones alproblema.De ahí que se diera a la tarea de elaborar una propuesta de metodología de auditoría social,con el objetivo de poner a disposición de la sociedad hondureña una propuesta metodológicade auditoría social a la gestión de lo público, especialmente a la ERP, y así contribuir a lageneración de consensos conceptuales y metodológicos, y a un mayor impacto de las políticas,programas y proyectos monitoreados por la ciudadanía.Este documento ha sido preparado a partir de una serie de consultas realizadas con diversosactores de sociedad civil, cooperación internacional y gobierno. El proceso de consulta seorientó hacia el concepto de auditoría social y temas relacionados; características que debíaofrecer la metodología de auditoría social a la ERP; puntos de partida y de llegada; y, condicionesmínimas necesarias para su implantación exitosa, con la identificación de obstáculos y desafíosa superar en el corto y mediano plazo.Luego se integraron dos equipos de trabajo. Uno para elaborar el marco conceptual y lametodología, y otro para recopilar y ordenar los medios, recursos y herramientas que debenaplicarse en el trabajo de campo de la auditoría social.La estructura de este documento se corresponde con los temas de la consulta. Es así como, enel primer capítulo, se desarrolla el marco conceptual de la auditoría social; y, en el segundo,se presentan los recursos legales, institucionales y sociales con los que se cuenta en Honduraspara llevarla a cabo. Dentro de estos recursos, destacan los auditores y las auditoras socialesque impulsan esta práctica en el espacio local, regional y nacional.El tercer capítulo incluye la propuesta de auditoría social, que ya fue aprobada por el ConsejoConsultivo de la ERP y, el cuarto, ofrece una guía para el uso de la Caja de Herramientas.En la parte final se incluye información adicional de mucha utilidad para las instancias de controlsocial y, como complemento obligado, se adjunta un CD que contiene la Caja de Herramientasque se puede aplicar a los distintos ámbitos de la auditoría social y otra documentación deutilidad.Finalmente, es preciso decir que esta es una metodología flexible y abierta que, sin duda, podrámodificarse y enriquecerse con la práctica de los auditores sociales y el diálogo constante. 5
  7. 7. 6
  8. 8. CAPÍTULO IMarco conceptual de la Auditoría Social En este capítulo se plantea una reflexión sobre lo que se entiende por auditoría social en Honduras, los conceptos relacionados y algunos problemas relevantes para su aplicación práctica. 1. ¿Qué entendemos por auditoría social? En Honduras, auditoría social es el término utilizado para referirse a una serie de prácticas ciudadanas de monitoreo de lo público. Veamos qué términos se usan en otros países para prácticas similares, y cómo las conceptualizan.• Control social: Constituye una forma de participación ciudadana que se expresa como crítica y vigilancia sobre lo público, cuyo primer atributo es la autonomía. Este atributo condiciona la autenticidad del control Es un ejercicio social. Un segundo atributo es el ejercicio de poderes autónomo de la para que, efectivamente, pueda traducirse en ciudadanía, que busca consecuencias sobre los actores públicos. Este atributo consecuencias en los condiciona su eficacia… Los contenidos del control actores públicos. social hacen referencia a actividades ciudadanas de vigilancia, fiscalización, seguimiento, evaluación, crítica y sanción (Nuria Cunill, Colombia, 2002, 2007). • Contraloría Social: Conjunto de acciones de control, vigilancia y evaluación que realizan las personas, de manera organizada o independiente, en un modelo Se realiza en un de derechos y compromisos ciudadanos, con el modelo de derechos propósito de contribuir a la gestión gubernamental y compromisos para que el manejo de los recursos públicos se realice ciudadanos. en términos de transparencia, eficacia y honradez (México). 7
  9. 9. • Control social: Proceso a través del cual los ciudadanos (organizados o individualmente) realizan acciones de monitoreo, verificación y evaluación Tiene como objeto cualitativa y cuantitativa de la gestión pública, con el garantizar servicios objeto de realizar recomendaciones y propuestas que públicos eficientes y garanticen la provisión de servicios públicos eficientes satisfactorios. y satisfactorios de acuerdo a sus demandas sociales y planes de desarrollo (González de Asís y Acuña, 2003). • Auditoría social: Participación de la sociedad civil organizada para verificar, monitorear y controlar la Vigila que los fondos implementación de los proyectos financiados con sean ejecutados recursos públicos, vigilando que éstos sean ejecutados con transparencia y con transparencia y eficiencia, con el objetivo de que eficiencia, y que los destinatarios reciban los destinatarios reciban los beneficios en tiempo y los beneficios en forma (Manual Auditoría Social, Nicaragua, 2005). tiempo y forma.• Auditoría social: Es el control que ejercen los ciudadanos sobre la administración estatal, sus gobernantes y sobre cualquier otra institución que maneja recursos públicos, es decir, que provienen del Estado. El control se hace de varias maneras: pidiendo información, estudiándola, detectando problemas y Es una forma de generando propuestas para solucionarlos; verificando participar de lo que se cumplen leyes y normas en la realidad; público; es decir, de lo que es de todos. verificando que las “políticas públicas” (traducidas en programas, proyectos, planes, obras públicas) realmente se concretan y benefician a la gente; garantizando el acceso a servicios públicos de calidad y protegiendo sus derechos. La auditoría social es una forma de participar de lo público, es decir, de lo que es de todos (Argentina, 2005). En Honduras, los actores vinculados a esta práctica han retomado aspectos de la experienciainternacional para desarrollar sus propias visiones y conceptos de auditoría social. Se trata deuna serie de iniciativas ciudadanas, locales y nacionales, con mucha vida propia, bastanteextendidas geográfica y temáticamente, y con una buena dosis de compromiso social que,según sus actores, se fundamenta en dos motivaciones principales: 1) el cansancio ante elpoco impacto de la gestión pública y los altos niveles de corrupción que muestra el país; 2)una apuesta por cambiar esta situación. Vista así —como cansancio ante la situación actualy como apuesta ciudadana para intentar un cambio—, es que se ha venido realizando lapráctica denominada auditoría social que, poco a poco ha desarrollado, sus contenidosconceptuales y metodológicos. Veamos cómo se ha conceptualizado en Honduras. 8
  10. 10. • Auditoría social: Proceso mediante el cual la población se involucra de manera directa en los asuntos públicos y toma de decisiones, ejerciendo el derecho de pedir cuentas a las autoridades de lo que están haciendo La auditoría social en su nombre, entendiendo que éstas tienen la mejora la eficacia obligación de darle pronta respuesta, perfeccionando en los resultados de esta manera la administración pública, mejorando obtenidos. su eficiencia en el manejo de los recursos y la eficacia en los resultados obtenidos (CONADEH, Proyecto PAS, 20021). • Contraloría social: Consiste en la participación sistemática, objetiva y voluntaria de la población organizada para velar que los procesos de planificación y ejecución de proyectos beneficien Propicia acciones correctivas por parte de a sus comunidades y se realicen en condiciones de las autoridades. calidad, tiempo y costos convenidos; caso contrario, propiciar la aplicación de acciones correctivas por parte las autoridades (Contraloría General de la República, 1995). 1 • Auditoría social: Nivel de participación ciudadana, entendida como derecho y como deber que supone un proceso cuyo objetivo es evaluar, monitorear o dar seguimiento a un proyecto, programa, política, proceso o institución pública o privada que recibe Incluye a instituciones fondos públicos, para ofrecer recomendaciones desde privadas que reciben fondos públicos. la ciudadanía, organizada o no, que tiendan a la mejora en términos de eficiencia, eficacia, calidad y transparencia, en un marco de gobernabilidad democrática e interés por el bien común (Evelyn Hernández, en Foro Auditoría Social, ACI- ERP, RDS).1 Después del huracán Mitch, dos instancias del Estado y una de sociedad civil generaron conceptos y propuestas detrabajo sobre auditoría social. El CONADEH creó el Programa de Auditoría Social (PAS), y estimuló esta práctica a nivellocal mediante la figura de las Instancias de Autogestión en Derechos Humanos; facilitó iniciativas de auditoría social afondos de reconstrucción que ejecutaba el gobierno central, y contribuyó a la popularización del término. La ContraloríaGeneral de la República creó un Programa de Contraloría Social que promovió la creación de los Contralores Sociales, quellegaron a funcionar como tales en relación con varias iniciativas de la gestión pública local y nacional. Por parte de sociedadcivil, Interforos presentó un mecanismo de auditoría social al Plan Maestro de Reconstrucción y Transformación Nacional,a partir del cual se hicieron algunos ejercicios puntuales. 9
  11. 11. • Auditoría social: Proceso de participación ciudadana, realizado por personas de la población que realizan acciones de seguimiento a políticas públicas, programas o proyectos, instituciones públicas u Tiene la finalidad explícita organizaciones de la población; proceso de sumo de mejorar lo que audita interés para la ciudadanía, con la finalidad explícita y contribuir a la lucha de mejorar y democratizar los procesos a los cuales contra la corrupción. da seguimiento y/o contribuir a la lucha contra la corrupción (Situación Actual y Perspectivas de la Auditoría Social en Honduras, SNV, FOSDEH, AMHON, 2004, p. 13). • Auditoría social: Procesos a través de los cuales los ciudadanos y ciudadanas, organizados o individualmente, establecen mecanismos por medio Mecanismos para exigir servicios eficientes, de de los cuales exigen a la administración pública calidad, humanizados provisión de servicios de manera eficiente, de calidad, y acordes con las humanizada y satisfactoria a sus demandas y acorde demandas de la con los compromisos asumidos en políticas o planes de población. desarrollo (CIPRODEH, 2003). • Auditoría social: Es la concreción de un proceso evaluativo ejercido por la ciudadanía, organizada o Puede aplicarse a ente no, a la acción y el ejercicio administrativo de un ente privado que preste un privado o público, destinado a producir un servicio de servicio de interés social o interés social o colectivo, con recursos del Estado y/o colectivo. de la comunidad internacional (Oscar Ávila, 2003). • Auditoría social: Proceso de control y vigilancia por Busca garantizar parte de la población organizada del uso de los que los recursos sean recursos de las municipalidades para garantizar que administrados con los mismos sean administrados con transparencia y transparencia y que que produzcan los resultados que se esperan de ellos produzcan los resultados esperados. (Comisión de Transparencia de Sabanagrande). A partir de las definiciones anteriores, de la experiencia del país en el tema, y de ejerciciossimilares en el ámbito internacional, proponemos el siguiente concepto de auditoríaSocial: Auditoría social: Modalidad de participación ciudadana basada en el ejercicio de derechos humanos, que consiste en la vigilancia, el monitoreo y la evaluación de la gestión de lo público, sea esta estatal o privada, con la finalidad de lograr cambios en términos de eficiencia, eficacia y transparencia, y de contribuir a la prevención, identificación y sanción de la corrupción. Todo lo anterior, desde una perspectiva ciudadana autónoma e independiente. 10
  12. 12. De este concepto, destacamos los siguientes aspectos:1.1 La auditoría social como modalidad de participación ciudadanaLa participación ciudadana se define, comúnmente, como la intervención de actoressociales en el proceso de información, consulta, adopción y control de decisiones de losorganismos públicos o de la actividad gubernamental (Groisman, 2001).La participación ciudadana está, además, concebida como un proceso mediante elcual el ciudadano/a ejerce su derecho a participar, en forma individual o colectiva, en elmanejo de la información, la toma de decisiones, la fiscalización, control y coejecuciónde las acciones en los asuntos públicos que lo afectan directa o indirectamente,para permitirle su pleno desarrollo como ser humano y el de la comunidad en que sedesenvuelve (González Ballar, 2000).Vista así, la participación ciudadana pone al ciudadano frente al Estado, y suponerelaciones de diferente tipo entre ambos en todo el proceso de la gestión pública. En elmarco de este proceso, podemos identificar cinco modalidades de participación, que sepresentan en el gráfico siguiente: Control o vigilancia Co-gestión Decisión Consulta Gobernabilidad democrática, Información transparencia, rendición de cuentas. Fuente: Hernández, E. 2005.A continuación se desarrollan estas cinco modalidades de participación. 11
  13. 13. a. Información Es la acción de exigir de los gobernantes la información que generan o poseen sobre sus decisiones y actuaciones en el manejo de lo público. Esta modalidad de participación se materializa a través de muchas formas: desde la simple solicitud verbal de información que está en poder de una instancia pública, hasta procesos más complejos y permanentes, como el diálogo e incidencia hacia los entes públicos sobre la cantidad y calidad de información que debería estar accesible a la ciudadanía, aún sin ser solicitada2; el monitoreo de la respuesta a demandas de información; la presión para que se sancione a los funcionarios que no cumplen sus deberes relacionados con la transparencia y facilitación de información pública; y el reconocimiento a los entes y funcionarios públicos que sí la facilitan y practican una relación más democrática con los y las ciudadanas. La información es la condición para cualquier otra forma de participación ciudadana, a fin de que los agentes públicos instrumentalicen lo menos posible dicha participación, y contribuya a procesos de construcción y crecimiento del ciudadano como actor en la vida pública (participación informada). Su fundamento es el derecho ciudadano de acceso a la información pública. Desde las instituciones públicas, esta forma de participación ciudadana se facilita a través de mecanismos como cabildos abiertos, audiencias públicas, oficinas de acceso a información en cada dependencia, gacetas informativas y tecnologías de la información y comunicación. b. Consulta Consiste en la presentación de inquietudes, opiniones y propuestas de los ciudadanos en los espacios de consulta abiertos por el gobierno para tal fin. El ente público que hace la consulta recopila las inquietudes ciudadanas y decide al respecto. Para que la consulta tenga sentido, debe incorporarse una parte importante de las opiniones de los ciudadanos y las ciudadanas en la decisión final; se debe informar a la población sobre cuál fue la decisión final, y explicar por qué no se tomaron en cuenta algunas opiniones, si es el caso. También se debería informar a la población, lo mejor posible, sobre los alcances de lo que se está consultando y sobre los derechos ciudadanos que afecta la decisión final. Así se puede reducir la brecha informativa entre la institución pública y los consultados, y lograr que la participación tenga un mínimo de calidad. En la práctica, esta forma de participación sólo influye en la decisión final si hay voluntad política de la institución que hace la consulta para incluir la opinión de la ciudadanía, y si esta última tiene algún poder para lograr que sus opiniones sean tomadas en cuenta.2 Como se plantea en el capítulo I, sección 2.1 (Alcance de la Rendición de Cuentas) y capítulo II, sección 1.6, cada vezexiste más consenso y normativa nacional e internacional sobre buenas prácticas con relación al mínimo y la calidad deinformación que debe estar disponible para la ciudadanía, en términos de pertinencia, claridad y actualidad. Esto suponela obligatoriedad de los funcionarios y administradores de información pública de ofrecerla, y sanciones ante la falta decumplimiento de la normativa. 12
  14. 14. c. Decisión En esta modalidad, los entes públicos y la ciudadanía deciden conjuntamente sobre uno o varios aspectos de la gestión pública; por ejemplo, la priorización de proyectos, la distribución de la inversión presupuestaria o la prestación de servicios públicos, responsabilizándose ambos por las debilidades y virtudes de tales decisiones. Supone un proceso muy activo de las ciudadanas y ciudadanos para hacer peticiones, proponer iniciativas, dialogar con los miembros de las organizaciones involucradas y generar debate público. d. Cogestión autoridad-comunidad Es la participación de la comunidad en la gestión y ejecución de proyectos de obras y servicios, y en la supervisión del uso de bienes y servicios públicos. Implica un alto grado de corresponsabilidad entre las autoridades y la ciudadanía, ya que no sólo se comparte la decisión, sino que también la ejecución. e. Control Consiste en el ejercicio del derecho y el deber que asiste a la ciudadanía de monitorear, fiscalizar, vigilar y evaluar a sus servidores públicos a través del seguimiento y verificación de la ejecución de proyectos, programas, políticas, procesos, presupuestos y, en general, de la acción gubernamental. La auditoría social se ubica en esta modalidad, y supone que los ciudadanos y las ciudadanas que participan en los procesos de control y vigilancia no deberían participar en los demás niveles —excepto el de información y consulta—, pues no se podría actuar con objetividad si se es parte de la toma de decisiones o de la coejecución. Existe un consenso generalizado sobre la pertinencia de que las personas que participan en la toma de decisiones, o en la ejecución de un servicio público, se abstengan de participar en la auditoría social que se le aplica a ese servicio o a la institución responsable del mismo; esto, para evitar conflicto de intereses. Por ejemplo, si una asociación de pobladores administra la prestación de un servicio de agua potable, lo recomendable es que la auditoría social la haga un grupo distinto al de los coejecutores (M. Oscar Ávila). “La cogestión es irreconciliable con el control”3. Esto sugiere que las organizaciones ciudadanas que participan en la cogestión debieran permitir y facilitar —al igual que las instituciones del Estado—, que otras organizaciones (o personas individuales) puedan hacer auditoría social de sus actuaciones, y asumirla como una contribución a su desempeño. En resumen, la auditoría social es una modalidad de participación ciudadana, referida al monitoreo o vigilancia de la gestión de lo público, que excluye la toma de decisiones y la cogestión. Es decir, que los actores sociales involucrados en estas dos formas de participación no deberían participar en el control social y viceversa.3 Nuria Cunnill, Responsabilización por el Control Social, 2003, p. 21. 13
  15. 15. 1.2 La auditoría social como ejercicio propio y autónomo de la ciudadaníaLa auditoría social es un ejercicio exclusivo de la ciudadanía y susorganizacionesLo distintivo de la auditoría social, en relación con otras formas de monitoreo y control, esque la realizan ciudadanos y ciudadanas, en tanto que sujetos portadores de derechos.Ante la pregunta, ¿quién realiza la auditoría social?, la respuesta es única y definitiva: Lapoblación, la ciudadanía. Esta respuesta excluye al Estado y a cualquiera de sus agentescomo autores de procesos de auditoría social. El Estado cuenta con una institucionalidadpara hacer el control, auditoría y monitoreo de sí mismo, pero esto es diferente a loque estamos entendiendo por auditoría social. Ampliamos este punto, retomando laexperiencia internacional, en el capítulo I, sección 2.1.Ahora que ya tenemos claro que, por definición, el ciudadano es el único que puedehacer la auditoría social, es necesario hacer algunas precisiones.A. Los ciudadanos y organizaciones que hacen auditoría socialLa primera es que la auditoría social la puede hacer un ciudadano común en formapersonal, o la puede realizar a través de un grupo u organización social. Una personaque, sin más metodología ni herramientas que una pregunta a una institución públicasobre cómo ha actuado en una determinada situación, con la intención de reaccionarfrente a esa información; o un grupo de ciudadanos organizados en una Comisión deTransparencia, aplicando una herramienta como la libreta de calificaciones a un serviciopúblico, son igualmente casos de auditoría social. En ambas situaciones estamos frente auna modalidad de participación ciudadana que busca controlar lo público.En cuanto a las organizaciones, cualquier tipo de agrupación social puede hacercontrol social: una organización de vecinos agrupada espontáneamente y sin personeríajurídica, un grupo de jóvenes en una comunidad, una organización permanente comoun patronato, una cooperativa, una comisión de transparencia o una ONG, cualquieraque sea su área de trabajo. El principio es doble: mediante la auditoría social se ejercenderechos humanos que no se pueden restringir a nadie; y la administración pública esde interés general; en consecuencia, todos pueden revisarla, monitorearla, auditarlasocialmente.Sea que la auditoría se haga en forma personal o colectiva, que se haga a través de unau otra organización, el doble principio debe mantenerse: no se debe poner ningún límiteo impedimento para que cualquier ciudadano o cualquier organización pueda practicarla auditoría social.14
  16. 16. Esto quiere decir que ninguna organización puede otorgarse el derecho de ser la única con legitimidad para realizar la auditoría social4. Hay organizaciones que sólo se dedican a esto, como las comisiones de transparencia o las ONG especializadas en temas de monitoreo de lo público o anticorrupción. Estas tienen la ventaja de contar con mucha experiencia por lo que, además de hacer auditoría social, les corresponde ayudar al resto de organizaciones y personas a realizar este trabajo. No existe el ciudadano ni la organización con capacidad para monitorear o dar seguimiento a toda la gestión pública. Por tal motivo, el monitoreo de lo público debería de distribuirse entre la mayor cantidad posible de ciudadanos y organizaciones que deseen sumarse a esta vigilancia cívica. Por las mismas razones prácticas, es más fácil que las organizaciones monitoreen las políticas, proyectos o manejo de recursos que hace el Estado en las áreas que ya conocen o les afectan directamente. Por ejemplo, es más fácil que la sociedad de padres de familia y un comité de estudiantes hagan auditoría social del cumplimiento de las Metas del Milenio relacionadas con educación en su comunidad. O, como ha sucedido en Honduras, que los campesinos organizados monitoreen los proyectos productivos de la ERP. Lo mismo cabe para cada tipo de organización: de microempresarios, cooperativas, empresas sociales, de mujeres, de niños y niñas, de la tercera edad, de discapacitados, etc. Con esto se puede lograr que sus recomendaciones sean más atinadas y oportunas para el ámbito de la gestión de lo público que auditan. En otras palabras, lo que se está proponiendo es que todas las organizaciones sociales incorporen a su trabajo cotidiano, de manera permanente, la auditoría social a los aspectos relacionados con su quehacer; y, por otro lado, que las organizaciones que se dedican a temas de transparencia —sin abandonar su trabajo específico de auditoría social—, puedan compartir su experiencia y acompañar a las demás. Esto permitiría dar mayor cobertura a la gestión estatal desde la perspectiva ciudadana, alcanzar mayores impactos en términos de contribuir a la eficiencia estatal y a la prevención de la corrupción, y aportaría a la democratización del mismo trabajo de control social. Vale precisar que es sólo para fines prácticos que se plantea que las organizaciones podrían hacer auditoría social sobre los temas que conocen o que las afectan directamente, pues se mantiene la amplitud de la respuesta inicial: cualquier ciudadano y cualquier organización social tiene el derecho de hacer auditoría social de cualquier aspecto o ámbito de la gestión de lo público incluidos, por supuesto, los destinatarios de los proyectos o los directamente involucrados: “El control social, pareciera que no puede circunscribirse a los públicos directamente concernidos… incumbiría a las organizaciones sociales, a los ciudadanos, como actores directamente interesados o no”5.4 La experiencia internacional sugiere que la institucionalización de procesos de auditoría social no debe llevar a lanominación de determinadas organizaciones como las responsables de esta tarea, en detrimento del derecho de toda laciudadanía, y cualquiera de sus organizaciones, para hacer directamente procesos de auditoría social. Este tema se abordaen el capítulo I, sección 1.55 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 18 y 20. Esta autora también incluye a los medios de comunicación como actores directos quedeberían sumarse al trabajo de la auditoría o control social en el mismo nivel que los ciudadanos y las organizaciones sociales. 15
  17. 17. B. Los usuarios de los servicios Las usuarias y usuarios de un servicio público están, por supuesto, en una posición privilegiada para hacer auditoría social, pues su experiencia cotidiana les permite pronunciarse con más propiedad sobre el mismo. Sin embargo, no hay que olvidar que la categoría más importante que legitima el ejercicio de la auditoría social es la de ciudadana o ciudadano portador de derechos. Los usuarios son ciudadanos que tienen una condición que les facilita el trabajo de auditoría social, pero no son los únicos que pueden participar, ni su condición de usuarios es la más importante para realizarla. “Concebir a los ciudadanos como usuarios debilita el potencial simbólico y político de la auditoría social. En efecto, la auditoría social sólo puede ser entendida en el marco de derechos, como parte integral de la formación de la ciudadanía en su sentido más amplio”6. C. La autonomía de la auditoría social frente el Estado y los partidos políticos La auditoría social, además de ser una tarea exclusiva de la ciudadanía —que excluye por definición al Estado—, debe ser independiente de éste. Por autonomía de la auditoría social frente al Estado se entiende que ésta no forma parte de ninguna estructura estatal, que todo el proceso es liderado por los ciudadanos que se asumen como los autores de la misma, sin depender de ninguna instancia del Estado, y que en todo momento mantienen la voz sobre los resultados obtenidos. Una de las características de la auditoría social es que confiere voz a los ciudadanos comunes sobre la gestión pública. Por tanto, el liderazgo ciudadano implica que ellos y ellas son los que toman las decisiones en todos los momentos del proceso: la modalidad organizativa que lo impulsará, el aspecto de la gestión pública que se someterá a la auditoría, las herramientas que utilizarán, el tipo de diálogo que establecerán con el Estado y el resto de la población, el análisis de los datos recabados, el uso final de los resultados, los mecanismos para hacer el seguimiento de las recomendaciones, etc. La autonomía es otro de los rasgos distintivos de la auditoría social, que se debe asegurar y fortalecer en el proceso mismo. En la literatura sobre el tema se reconoce que, un grado mayor de autonomía, implica una mayor autenticidad y legitimidad de las instancias de auditoría social7. “La dependencia política de los organismos civiles anularía la legitimidad de los esfuerzos de auditoría social”8.6 Alberto Olvera, Lecciones Preliminares Derivadas de los Estudios de Caso, en: Voz, Ojos y Oídos Auditoría Social enAmérica Latina, 2003, p. 15.7 “La eficiencia del control social es directamente dependiente de la independencia y autonomía que mantengan lossujetos sociales con respecto a los actores estatales. Por ende, el control social requiere ser externo a la AdministraciónPública… La autonomía es un atributo que condiciona la autenticidad del control social” (Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 21 y,La Rendición de Cuentas y el Control Social. Una aproximación conceptual, 2007, p. 6).8 Alberto Olvera, op. cit., p. 13. 16
  18. 18. Por otro lado, se destaca que esta autonomía también debe darse con respecto a los partidos políticos, como un factor esencial para el éxito: “Un prerrequisito para la existencia misma de las formas civiles de la auditoría social es la autonomía de los grupos que la promueven”9. La independencia se refiere al Estado en su conjunto; tanto de los organismos a los que se practica la auditoría social, como de los encargados del control y otras instituciones públicas. Sabemos que, en la práctica, ambos tipos de organismos, y sobre todo los últimos, han generado programas para apoyar o trabajar con las instancias de auditoría social. La experiencia internacional al respecto señala la necesidad de una agenda de trabajo conjunto y de la coordinación respetuosa entre las instancias de auditoría social y los organismos del Estado encargadas del control y la sanción de los responsables de casos de corrupción. La línea divisoria entre la necesaria independencia de los organismos de auditoría social con respecto a los órganos oficiales de control y la también necesaria coordinación entre ambos, es difícil de establecer en la práctica, dado que éstos últimos disponen de más recursos, personal técnico e información y, en algunas ocasiones, financian las actividades de control social realizadas por la ciudadanía. Por eso se ha planteado que el tema de la independencia no se resolverá completamente, sino que es una tensión que los actores deberán enfrentar de manera permanente. “Hay que esperar que la tensión entre dependencia e independencia no se resuelva jamás, ya que en última instancia, hace parte de las tensiones de la relación entre el Estado y la Sociedad”10. No obstante, debe mantenerse el principio de la autonomía como rasgo distintivo de la auditoría social y como condición básica de su autenticidad y legitimidad. Lo anterior llama a la necesidad de un esfuerzo constante de las instancias de control social para conservar y fortalecer cada vez más su independencia frente al Estado; asimismo, es necesaria la autovigilancia de los órganos del Estado para establecer relaciones de respeto y horizontalidad con las instancias de auditoría social, estimulando explícitamente su autonomía; el diseño cuidadoso de recursos institucionales de tipo legal que fortalezcan los procesos y que, al mismo tiempo, promuevan su independencia y la evaluación objetiva de avances o retrocesos y la discusión amplia de los resultados.9 Alberto Olvera, op. cit., p. 13.10 Nuria Cunnil, op. cit., 2003, p. 21. 17
  19. 19. 1.3 La auditoría social como derecho y como deberLa auditoría social supone, necesariamente, el ejercicio de derechos humanosjurídicamente reconocidos. Este es el fundamento legal de la auditoría social. Losprincipales derechos que se ejercen en los procesos de control social, son: • Derecho de petición • Derecho a la libertad de expresión y pensamiento • Derecho de acceso a la información pública. En el capítulo II, sección 1.6 se explica cómo están consignados estos derechos enla legislación nacional. Estos derechos, además de tener importancia en sí mismos,contribuyen a garantizar el ejercicio de otros derechos humanos, dependiendo de lasprácticas de auditoría social. El control social de un proyecto de educación, por ejemplo,contribuirá a garantizar el derecho a la educación de las personas vinculadas con elproyecto. Así, los tres derechos anotados son una especie de “derechos puerta” alcumplimiento de otros derechos.La auditoría social, como deber, se refiere a la responsabilidad ciudadana de ejercerla,dado que ésta contribuye al fortalecimiento de la democracia y al desarrollo social (verimportancia de la auditoría social en capítulo I, sección 1.6).Si garantizar el bienestar social es un deber fundamental del servidor público, exigir sucumplimiento es, igualmente, un deber primordial de la ciudadanía. Hacer funcionar lademocracia con equidad y justicia, sin impunidad, es una responsabilidad política delvotante como del contribuyente, del trabajador como del empresario, del poblador comodel estudiante, del profesional y del religioso. Igual es la responsabilidad de combatir lacorrupción y vigilar el buen funcionamiento del Estado (M. Oscar Ávila).1.4 La auditoría social como proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación: El ámbito de la auditoría socialÁmbito temático, geográfico y temporal de la auditoría socialLa auditoría social implica un proceso de vigilancia, monitoreo y evaluación cualitativoy cuantitativo que realiza la ciudadanía sobre la gestión pública y sobre las accioneshacia la colectividad de entes privados que utilizan recursos públicos. Esta gestiónpública adopta distintas formas: políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones,instituciones o procesos.18
  20. 20. Por otro lado, cada uno de estos segmentos se orienta a determinados temas: educación,salud, producción, medio ambiente, infraestructura, emigración, comercio y otros. Aestos segmentos, asociados a los temas que abordan, es lo que denominamos ámbitotemático de la auditoría social.Existen procesos generales de planificación pública que abarcan una serie de políticas,programas, proyectos e instituciones. Por ejemplo, las estrategias para la reducción dela pobreza, los planes nacionales o regionales de desarrollo y los planes sectoriales. Laauditoría social de estos grandes segmentos es más compleja, por lo que requiere de lacontribución y acuerdos entre amplios sectores de la ciudadanía y del Estado mismo.Desde el punto de vista geográfico, la auditoría social puede referirse al ámbito local,municipal, regional, nacional o internacional, como cuando se auditan tratados de librecomercio o proyectos que se ejecutan en varios países.Desde una perspectiva temporal, la auditoría social puede aplicarse a procesos que seencuentran en la etapa de planificación, que están en marcha o ejecución, o que yaterminaron. Así, la auditoría social es flexible en tiempo, en cobertura y en el número depersonas que la aplican. Cada factor varía, dependiendo del objeto a evaluar y de loscriterios que definan los auditores sociales.La auditoría de cualquiera de estos ámbitos necesita de herramientas particulares,en función de sus características. Por eso, este documento incluye una Caja deHerramientas ordenadas por segmentos: políticas, programas, proyectos, planes,legislaciones, instituciones y procesos. El capítulo IV contiene una guía para el uso deestas herramientas.Por otro lado, la auditoría social de ciertos aspectos requiere de capacidades técnicasparticulares. Para ello, el grupo auditor puede contratar los servicios privados de una firmaconsultora o de una persona. El resultado de ese estudio técnico se une a la información delos demás aspectos que ha recabado el grupo auditor, con lo que se logra un diagnósticointegral del objeto auditado.En Honduras, algunas Comisiones Ciudadanas de Transparencia contratan a un asistentetécnico o a un consultor por un determinado tiempo para hacer una tarea precisa.Muchas veces, esto no sólo obedece a la necesidad de apoyo técnico, sino que ala poca disponibilidad de tiempo de los integrantes del grupo auditor. No obstante,es recomendable hacer este tipo de contrataciones sólo para casos especiales. Si semantiene personal técnico de manera permanente, se corre el riesgo de que, en eltrabajo de auditoría social, predomine lo técnico sobre lo político y social... (M. OscarÁvila).La auditoría social aplicada a entes privadosFuera de la gestión pública, la auditoría social también puede aplicarse a programas,proyectos y procesos que ejecutan entes privados con fondos públicos, nacionales o 19
  21. 21. extranjeros. Esto incluye el trabajo social y de desarrollo que realizan ONG, iglesias y fundaciones11, y la prestación de servicios públicos en educación, salud, agua, etc., que antes ofrecía el Estado, pero que ahora se han trasladado a la empresa privada, a empresas mixtas (de capital público y privado) y a agentes comunitarios. El fundamento para aplicar la auditoría social a este tipo de organismos es que administran fondos o bienes públicos para brindar servicios destinados a satisfacer derechos de los que el Estado no puede desentenderse, y la ciudadanía no puede dejar de exigir. Por tal razón, el Estado ha creado instancias para regular y monitorear la prestación de estos servicios. De ahí la pertinencia de la auditoría social tanto para los organismos del Estado que regulan los servicios, como a los servicios mismos. “Surge la demanda de control social asociada a las nuevas agencias reguladoras de los servicios privatizados… El control social requiere también ser desplegado sobre los servicios públicos privatizados“12. En resumen, el ámbito de la auditoría social se refiere, en principio, a toda la gestión pública, la cual se expresa en políticas, programas, proyectos, planes, legislaciones, instituciones y procesos. Estos segmentos, más los temas que abordan, constituyen el ámbito temático de la auditoría social. Desde el punto de vista geográfico, el ámbito de la auditoría social puede ser local, regional, nacional o internacional. Desde el punto de vista temporal, puede aplicarse a procesos que están por iniciar, que están en marcha, o que han concluido. La auditoría social también puede aplicarse a las intervenciones sociales de entes privados que ejecutan recursos públicos, sin importar su origen, o que prestan servicios públicos. La decisión sobre la cobertura de una auditoría social específica dependerá de los actores involucrados, de sus intereses y capacidades. ¿Qué interesa vigilar y modificar? ¿Qué ámbito de lo público tendrá más impacto sobre el grupo auditor y sobre la ciudadanía en general? ¿Con qué capacidades técnicas, políticas y logísticas cuenta o puede contar el grupo que realizará la auditoría social? Estas son algunas de las preguntas que se hace un grupo auditor en la etapa de planificación, para decidir el ámbito temático, geográfico y temporal de su proceso de auditoría social.11 En Honduras, varias comisiones de transparencia han realizado acciones de auditoría social a ONG, iglesias yorganizaciones comunitarias que manejan fondos de la población, como los patronatos.12 Nuria Cunill, op. cit., 2003, pp. 23-24. 20
  22. 22. 1.5 La auditoría social como ejercicio que busca efectos sobre lo público: Los objetivos de la auditoría socialComo ya se dijo, la auditoría social coloca a los ciudadanos y ciudadanas frente al Estadopara ejercer control sobre la gestión pública, con la finalidad de modificarla, incidir sobreella y mejorarla, desde una perspectiva ciudadana.¿Qué aspectos de la gestión pública busca mejorar la auditoría social?Veamos a continuación al menos ocho dimensiones sobre las cuales busca influir laauditoría social: 1) El logro de los objetivos propuestos por cualquiera de las formas que adopta la gestión de lo público: políticas, programas, proyectos, instituciones, procesos, presupuestos. Es decir, la eficacia. 2) La correspondencia adecuada entre los costos de la gestión pública y los resultados que genera, especialmente en la amplitud del beneficio social. Es decir, la eficiencia. 3) La calidad, oportunidad y mínimo costo posible con que se prestan los servicios públicos; o sea, la austeridad con calidad en el servicio: la economía. 4) La participación de la población en todo el proceso de gestión de lo público, y las respuestas a las demandas planteadas por la población. En otras palabras, la participación ciudadana. 5) La aplicación del principio de máxima publicidad de todos los actos de las instituciones públicas. O sea, la transparencia. 6) El cumplimiento del marco legal establecido para la gestión pública evaluada. Es decir, la legalidad. 7) La identificación de recursos públicos utilizados con propósitos proselitistas. 8) El uso adecuado, no ilícito, de recursos públicos O sea, la prevención, identificación y sanción de la corrupción.Con respecto a la última dimensión, vale aclarar que la auditoría social no es una prácticaque busca identificar prácticas corruptas a toda costa y en todas las situaciones. Lasdimensiones sobre las cuales busca influir incluyen, pero no se agotan con el combatea la corrupción. Identificar y sancionar la corrupción, es uno de sus objetivos y, en casode detectar prácticas corruptas, la auditoría social asume posiciones firmes para que setomen medidas dirigidas a sanear la gestión y para que se establezcan las sanciones delcaso.Una de las características de la auditoría social —además de observar y pronunciarsesobre la gestión de lo público—, es que también busca modificarla. Y en esto radica unode sus principales retos, ya que, en buena medida, deja de tener sentido si no logra estecometido. La definición que hemos planteado propone, precisamente, el cambio de lagestión pública como el objetivo final de la auditoría social. 21
  23. 23. La superación de este reto tiene que ver con los poderes de que dispone la auditoríasocial para hacer obligatorias sus recomendaciones, y para conseguir que se sancionenlas conductas fraudulentas e ineficientes. Los estudiosos de este tema han identificado lossiguientes poderes: • El poder del número: Es decir, la cantidad de personas que se van sumando al proceso de la auditoría social, en especial durante la etapa del diálogo para que las instituciones auditadas y otros actores vinculados a las mismas, pongan en práctica las recomendaciones . • El poder del símbolo: Los actores de la auditoría social son ciudadanos que, por el trabajo que realizan, ocupan un lugar central en la vida social y política; frecuentemente, manejan temas claves para la sociedad, con un alto poder simbólico: medioambiente, equidad económica y social, género, derechos humanos y justicia, entre otros. Incluso los nombres que adopta la tarea asumida tienen, en sí mismos, un alto poder simbólico: auditoría social, control social, veeduría ciudadana, vigilancia social. • El poder comunicativo: Consiste en la capacidad de movilizar la opinión pública, a fin de persuadir a los poderes públicos para que tomen en cuenta las opiniones de quienes realizan la auditoría social. Este poder depende, en gran parte, de la medida en que las instancias auditoras, usando los poderes del número y el símbolo, logren atraer a los medios de comunicación para poner en la mesa de discusión los temas levantados por los procesos de control social. • Poderes contemplados en la legislación: Son los recursos establecidos en la legislación que la ciudadanía puede redescubrir y utilizar; a diferencia de los otros poderes, tienen un carácter mandatario. Es decir, que son de cumplimiento obligatorio. Por ejemplo, el derecho de petición, de acceso a la información pública, y las mismas instituciones contraloras y judiciales que están obligada por ley a atender las denuncias de los auditores sociales. El capítulo II, secciones 1.3 y 1.6 presenta estos recursos legales e institucionales para el caso de Honduras. • Nuevos poderes de sanción a disposición del control social: Se trata de nuevos recursos institucionales que se están ensayando en América Latina y otros países; están formalmente reconocidos en el marco jurídico y pueden ser utilizados directamente por los ciudadanos, sin depender de la burocracia estatal. Por ejemplo, el poder formalmente atribuido a la ciudadanía para revocar o remover autoridades, para dotar o suspender recursos financieros o materiales a las autoridades, o para dar el visto bueno a un proyecto o presupuesto antes de su aprobación. Estos poderes convierten en mandato, para la gestión pública, las disposiciones que adoptan las y los ciudadanos, lo que representa un recurso muy importante para el control social. Aunque los poderes tradicionalmente disponibles en la legislación están siendo mejorados, “cobra especial importancia la necesidad de complementarlos con recursos de poder directo... La eficacia del control social no sólo puede depender de las sanciones que se impongan22
  24. 24. desde el Estado, sino de la medida en que la sociedad disponga de recursos directos para imponer sanciones a la administración pública o para influenciar sus decisiones, además, que está dada la posibilidad real del escrutinio público”14. Utilizando los tres primeros poderes (número, símbolo y comunicación), los ciudadanos tienen capacidad de imponer sanciones simbólicas a los funcionarios corruptos, ineficientes, opacos o cerrados a la participación ciudadana. Estas pueden influir en la gestión de lo público y en la cultura política en general, por lo que no son nada despreciables. Recurriendo a los últimos dos (legales y constitucionales, y los nuevos poderes directos) se pueden lograr sanciones administrativas o jurídicas, de carácter obligatorio, sobre funcionarios públicos corruptos, ineficientes o poco transparentes. En vista de la debilidad institucional de nuestros países, estos poderes, para ser efectivos, tienen que complementarse. La institucionalidad no se mueve por sí sola para actuar con la independencia y prontitud que le manda su propio marco jurídico, y requiere de presión social para actuar en ese sentido. Para que realmente se hagan efectivos los recursos legales e institucionales, como los nuevos recursos que se vienen otorgando a los ciudadanos, es necesario que éstos utilicen sus poderes comunicativos, simbólicos y de número. De lo anterior se deriva que el funcionamiento mínimo de la democracia y la posibilidad de cambios reales continúa reposando, en buena medida, en la ciudadanía. Existe una valoración positiva hacia estos nuevos poderes, pero también hay prevenciones y lecciones importantes a tomar en cuenta: Es necesario que sean cuidadosamente diseñados para minimizar sus efectos. Por ejemplo, el poder para suspender recursos públicos mal administrados ha llevado a congelar, en ocasiones por largos periodos, servicios que son importantes para la población, y esto ha tenido más efectos adversos sobre la población que sobre los responsables de las infracciones15. Otro problema es que estos poderes tienen que establecerse formalmente, provienen de la institucionalidad y se corre el riesgo de la pérdida de autonomía. Así, se puede ganar en reconocimiento formal, institucionalización y otorgamiento de poderes, pero perder autonomía. Estos son problemas nuevos, abiertos a la discusión y que exigen respuestas creativas para adecuadas a cada contexto.14 Es muy importante considerar cómo aumentar este poder durante todo el proceso de planificación y ejecución de laauditoría social. Esto tiene que ver con la forma en que la instancia auditora se relaciona con el resto de la población a lolargo del proceso para sumarla al mismo, comenzando por la decisión de los aspectos a auditar o monitorear, la comunicaciónsobre el trabajo de auditoría social, la amplia difusión de los resultados y el logro de compromisos tanto de los funcionarioscomo de los ciudadanos en relación con las recomendaciones. Es decir, remite a un trabajo público, abierto a la ciudadaníay con una amplia capacidad de diálogo y convocatoria por parte de las instancias de auditoría social.15 Nuria Cunill, op. cit., 2003, p. 46. 23
  25. 25. A partir del estudio de casos a nivel internacional, es recomendable que el reconocimiento legal e institucionalización de los procesos de auditoría social se refieran lo menos posible a las figuras organizativas desde las cuales se hace el control social y pongan su atención en ampliar o reafirmar los derechos ciudadanos para realizar dicho control. La idea es dejar lo más abiertas posible estas áreas, y que el enfoque se oriente hacia la dotación de recursos institucionales, legales y logísticos para que la ciudadanía emprenda su trabajo de control social16. Contribuir a mejorar la gestión de lo público también implica identificar buenas prácticas en cada una de las dimensiones anotadas; lograr el reconocimiento de las instituciones y funcionarios públicos vinculados a las mismas; la formulación de recomendaciones para profundizar estas prácticas, y su seguimiento. En resumen, para que la auditoría social logre su cometido de impactar la gestión de lo público, se requiere fortalecer la institucionalidad de control y sanción del Estado para que sea independiente y eficiente, así como los procesos de auditoría social, dotándolos de los poderes necesarios. Si en su momento, el control social surgió en parte como reacción a las deficiencias del control estatal, éstas deficiencias no deben profundizarse en el tiempo. El control social no se fortalece a partir de las debilidades del sistema oficial; por el contrario, también se debilita, debido a que una parte de la información que produce la auditoría social termina en la institucionalidad contralora y el sistema de justicia, de los que se necesitan respuestas ágiles. Los recursos legales e institucionales a disposición de la auditoría social son recursos a su favor, sólo si funcionan bien, con la independencia y la agilidad requerida. El fortalecimiento de la democracia, en los términos planteados, requiere procesos de fortalecimiento del control que realizan las instituciones del Estado, como del que realizan los ciudadanos a través de la auditoría social. Ambos deben fortalecerse y funcionar bien. Al respecto, las tareas abiertas para la ciudadanía son: ejercer presión social para el funcionamiento independiente y eficiente de las instituciones de control y sanción, incluido el Poder Judicial; utilizar los recursos legales disponibles para aplicar la auditoría social (derecho de acceso a información pública, Ley de Transparencia, cabildos abiertos, etc.); exigir nuevos poderes que no dependan de la burocracia estatal, cuidadosamente diseñados y adecuados a cada contexto.16 Ibíd., p. 41. 24
  26. 26. 1.6 La importancia de la auditoría social La importancia de la auditoría social radica en su potencial para contribuir al fortalecimiento de la democracia y el desarrollo social y económico: 1. La auditoría social tiene la particularidad de dar voz a los ciudadanos y ciudada- nas sobre la gestión de lo público; esto la convierte en un instrumento importante para la construcción de ciudadanía y el fortalecimiento de la democracia. En opinión de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “…es esencial que el Estado garantice el acceso a la información de interés público, ya que al permitir el ejercicio de ese control democrático, se fomenta una mayor participación de las personas en los intereses de la sociedad”17. 2. Contribuye a mejorar la gestión de lo público. Al permitir que los ciudadanos hagan recomendaciones sobre la gestión de lo público, existe la posibilidad de mejorar su calidad. El supuesto aquí es que la ciudadanía, al indagar sobre la gestión, monitorearla y pronunciarse sobre ésta, no la estropea, sino que contribuye a mejorarla. 3. Ayuda a garantizar derechos económicos y sociales y al desarrollo económico y social. Al ser la gestión pública un vehículo para garantizar los derechos económicos, sociales y culturales de la población, y la auditoría social una forma de mejorarla, ésta contribuye a la vigencia de derechos humanos básicos, ayudando así al desarrollo económico y social. 4. Activa el marco legal, ayuda a ponerlo en práctica. Al ser la auditoría social una práctica que implica el ejercicio de los derechos humanos de petición, libertad de expresión y acceso a información pública, y al plantearse como objetivo modificar prácticas ineficientes, opacas o corruptas, contribuye a activar el cumplimiento del marco legal y el funcionamiento de la institucionalidad pública de manera independiente, eficiente y a favor del bien común. Por tanto, significa una contribución importante al funcionamiento del Estado de Derecho. 5. Contribuye a modificar la cultura política. La auditoría social coloca a la población frente a la gestión pública en calidad de ciudadanos y ciudadanas con derechos y deberes, y a los agentes del Estado en calidad de servidores públicos. Esto cambia la relación tradicional de autoridad a subordinado, y promueve la cultura de participación, el ejercicio de derechos, la transparencia y rendición de cuentas. Todo lo anterior hace del control social una práctica con enormes potencialidades para la democracia, el desarrollo social y el fomento de una nueva cultura política.17 El CNA ha estudiado este tema para el caso de Honduras, y someterá a discusión una propuesta sobre la institucionalizaciónde las prácticas de auditoría social que enfrente los riesgos señalados. 25
  27. 27. No obstante, todos los aportes mencionados están en calidad de contribuciones yposibilidades, lo que indica que no se debe exagerar su capacidad para logar, por sísola, los avances anotados.La auditoría social contribuye, pero no logra por sí sola el desarrollo político. Esta tiene queacompañarse de políticas y actuaciones que, explícitamente, se propongan esos avances;y, en reconocimiento de su potencial, se le debería fortalecer, estimular su ampliación atodo el tejido social, reforzar su independencia, y dotarla de los recursos y poderes paraque logre su objetivo: mejorar la gestión de lo público desde la ciudadanía.1.7 La auditoría social es una práctica consecuente con los principios que defiendeCerramos este apartado conceptual con algunas características que la auditoría socialdebe estimular en sí misma. Aquí, como en buena parte de los temas ya planteados, losaportes vienen de los mismos actores, que los han manifestado en varias discusiones alrespecto.Según éstos, la auditoría social debe tener por lo menos cinco características, y desarrollarmecanismos para autoevaluar el fortalecimiento de las mismas en el trabajo cotidiano: • Debe ser objetiva. No debe basarse en rumores, sino en información lo más objetiva posible sobre la gestión de lo público. • En la búsqueda de la objetividad, no debe tener compromisos con la actividad política partidaria ni con grupos de interés económico. • Debe ser consecuente con el discurso que predica: transparencia, probidad, rendición de cuentas. Debe buscar formas explicitas para practicar estos principios. • Debe ser democrática. Si busca contribuir con la democracia a nivel general, ella misma debe ser democrática en la forma que se toman las decisiones, y en ceder y promover la voz de la mayor cantidad de actores de la ciudadanía. • Debe ser respetuosa de todos los actores con los que se relaciona: ciudadanos y ciudadanas, instituciones públicas, funcionarios, medios de comunicación.26
  28. 28. 2. Conceptos relacionados con la auditoría socialLa auditoría social forma parte de una familia de conceptos a los que siempre se aludecuando se habla del tema, y que es importante tener claros. Nos referimos a la rendición decuentas y la transparencia. 2.1 Rendición de cuentas ¿Qué implica el proceso de rendición de cuentas? La rendición de cuentas se define como la obligación del funcionario público, o cualquier persona con poder, que actúa por delegación de terceros, de responder por la responsabilidad que le fue conferida. Incluye varios elementos: a) La obligación de tomar la iniciativa para informar sobre sus decisiones y actuaciones por iniciativa propia, sin que nadie se lo solicite; b) La obligación de responder al derecho de pregunta que tiene el propietario de la responsabilidad conferida (ciudadanía); c) La obligación de explicar y fundamentar las decisiones tomadas; d) Responder personalmente por lo actuado, incluso con su patrimonio personal por las acciones realizadas o las decisiones tomadas. Esto supone la posibilidad real de ser sancionado en caso de infracciones o incumplimientos. “Ejercicios de rendición de cuentas que nada más exponen una conducta inapropiada sin imponer los castigos correspondientes… se quedan a mitad del camino”18. Los tres elementos constitutivos del concepto de rendición de cuentas son: información, justificación y sanción, aunque no en todos los casos se presentan los tres con la misma fuerza. En cada caso concreto, tienen intensidades y énfasis diferentes. Por ejemplo, la pura presentación de información, con el suficiente nivel de detalle y claridad, constituye un caso legítimo de rendición de cuentas. En este caso, tienen menos perfil, los otros dos elementos, pero deben estar presentes: La justificación a través de la apertura real y explícita, con mecanismos mínimos para que los ciudadanos puedan18 Sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Claude Reyes versus el Estado de Chile. Párrafo 86, 87. 27
  29. 29. seguir indagando sobre la información presentada; y la sanción debe estar presente comoposibilidad: si se detectan irregularidades en los hechos investigados, habrá sancionesestablecidas y mecanismos para imponerlas.Cuando la rendición de cuentas sigue un procedimiento adecuado, crea certidumbretanto para el que la brinda como para el que la recibe. Además, permite ir construyendouna percepción de credibilidad y confianza hacia la gestión pública y las acciones de lasautoridades, lo que a su vez posibilita un mayor grado de colaboración entre servidorespúblicos y ciudadanía.Objetivos de la rendición de cuentasEn este sentido, la rendición de cuentas tiene por objetivos: 3. Permitir un análisis más 1. Transparentar 2. Generar objetivo desde la sociedad la administración confianza hacia civil para hacer propuestas (gestión) el gobierno de políticas públicas de la cosa y sus más apegadas al interés pública. autoridades. colectivo, bajo principios de equidad y subsidiariedad.En resumen, la rendición de cuentas, además de referirse al manejo correcto de los fondospúblicos, implica que los funcionarios también deben responder por el cumplimiento delas metas de políticas previamente definidas, así como dar respuestas, por medio de laspolíticas públicas, a las necesidades específicas de la población, especialmente las deaquellos que, con más urgencia, requieren de los servicios públicos.Tipos de rendición de cuentasLa rendición de cuentas puede dividirse en tres categorías: 1. Rendición de cuentas sobre las finanzas: centrada en la contabilidad financiera; es decir, la forma en que se llevan los libros y se gasta el dinero, o se hace la ejecución presupuestaria. 2. Rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las normas éticas, políticas y administrativas que garantizan el Estado de Derecho y un trato justo y equitativo a todos los ciudadanos; y, 3. Rendición de cuentas sobre los resultados: centrada en la consecución de los resultados planificados con base en políticas, programas, presupuestos y proyectos del gobierno (R. Behn, 2001).28
  30. 30. Existe la rendición de cuentas hacia adentro del sistema administrativo gubernamental,o endógena, y la rendición de cuentas hacia fuera del sistema institucional del Estado,o exógena, que está dirigida a la ciudadanía. La tendencia internacional es generarmás mecanismos legales para otorgar carácter obligatorio a ambos tipos de rendiciónde cuentas, reconociendo las particularidades y contribuciones de cada una para elmejoramiento de la gestión pública.La rendición de cuentas de organismos internacionales, bilaterales y multilaterales, debefuncionar igualmente. Una rendición de cuentas interna hacia las instancias que losintegran, y otra hacia afuera, dirigida a la población.Otra clasificación que desarrolla la anterior, separa la rendición de cuentas horizontal,que es la que realiza una institución estatal a otra instancia del Estado, de la rendiciónde cuentas vertical, que es la que hacen las instituciones del Estado hacia la ciudadanía(O’Donnell, 1999; Ackerman, 2003). Estas dos categorías pueden subdividirse como acontinuación se explica: 1. Rendición de cuentas vertical electoral: se refiere específicamente a las elecciones directas, formales y periódicas de funcionarios públicos; es decir, al ejercicio del sufragio con todas sus cualidades legales. El sufragio es un ejercicio de rendición de cuentas en el sentido que la administración saliente informa sobre lo actuado; debe hacer sus mejores esfuerzos para justificar sus actuaciones y resultados, y recibir una sanción o premiación de la ciudadanía a través del voto. Se ha hablado mucho sobre la imperfección de este mecanismo de rendición de cuentas y la necesidad de complementarlo con otros mecanismos de rendición de cuentas hacia la ciudadanía, durante todo el ejercicio de la gestión pública. 2. Rendición de cuentas vertical directa: es la que realizan las instituciones del Estado ante la ciudadanía y sus organizaciones. Con el avance de la legislación nacional e internacional sobre el acceso a la información pública, se regula mejor este tipo de rendición de cuentas. Cada institución del Estado y cada organización de desarrollo o empresa privada que maneja recursos públicos, está obligada a rendir cuentas a la ciudadanía. 3. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por el Estado: Es la que realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones estatales debidamente autorizadas y facultadas para ejercer este control y aplicar sanciones. Entre ellas se encuentran los organismos anticorrupción; las comisiones de investigación del órgano legislativo; los tribunales de cuentas o contralorías; los tribunales administrativos, y otros que los poderes del Estado consideren convenientes. Por ejemplo, las municipalidades rinden cuentas a las secretarías de Gobernación y Justicia, de Finanzas y ante el Tribunal Superior de Cuentas. 29
  31. 31. 4. Rendición de cuentas horizontal, impulsada por la sociedad civil: También la realizan las instituciones públicas hacia otras instituciones del Estado que tienen el mandato de actuar a favor o representación de los ciudadanos; para el caso, el Comisionado Nacional de los Derechos Humanos. Mediante estas instancias, el mismo Estado crea canales para que los ciudadanos ejerzan presión sobre las instituciones públicas para que informen sobre su gestión, dependiendo del interés general o específico que manifieste la ciudadanía en su solicitud. ¿Ante quién se rinde cuentas? Las últimas dos clasificaciones responden la pregunta sobre a quién deben rendir cuentas los funcionarios públicos o terceros que ejecutan proyectos con recursos públicos: 1) A las instituciones del Estado que tienen competencia para este fin y, 2) A los ciudadanos y ciudadanas19. Ambas, la rendición de cuentas a las instituciones del Estado (horizontal) y la rendición de cuentas a los ciudadanos (vertical), son obligatorias; son parte de las responsabilidades de los funcionarios públicos y terceros que reciben fondos públicos o ejecutan proyectos de bienestar colectivo. Existe más apertura y tradición en las instituciones y funcionarios públicos para el primer tipo de rendición de cuentas (la horizontal) y menos apertura y hasta resistencia ante la que deben hacer a la ciudadanía (vertical). Esto tiene que ver con lo novedoso de los procesos de rendición de cuentas y auditoría social, tanto como demandas sociales de la población para controlar lo público, como desarrollo reciente del marco jurídico para garantizar derechos humanos, y los deberes de los funcionarios públicos asociados a esos derechos. También tiene que ver con el pasado de relaciones autoritarias entre funcionarios públicos y ciudadanos. Lo anterior plantea el doble reto de hacer efectivos los recursos legales que tornan obligatoria la rendición de cuentas hacia los ciudadanos, como lo hace la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LTAIP) aprobada recientemente, y hacer cambios en la cultura política, tanto de los funcionarios públicos como de la ciudadanía, ambos acostumbrados a estas formas no democráticas del ejercicio del poder. Finalmente, para cada proceso de rendición de cuentas de una institución estatal o un servidor público, hay otro actor que la recibe y ejerce el control, monitoreo o auditoría correspondiente. Aquí entra en juego la doble cara de la moneda de estos procesos, que ampliaremos más adelante: por un lado, la rendición de cuentas de la institución que19 El capítulo II, sección 1.4, presenta los organismos del Estado de Honduras con competencia para recibir la rendiciónde cuentas y hacer el control respectivo. 30
  32. 32. informa, justifica su accionar y está sujeta a sanciones; y, por otro, el control, monitoreo o auditoría por parte del actor que recibe esta información y que tiene la responsabilidad de procesarla y pronunciarse sobre ella. La rendición de cuentas horizontal ya tiene identificadas, en el marco legal de cada país, las instituciones que cumplen esta función contralora y de monitoreo de la gestión pública. La rendición de cuentas hacia la ciudadanía es más amplia; no existe uno o varios organismos que, en principio, deban ser los únicos con legitimidad para recibir la rendición de cuentas y hacer el control, monitoreo o auditoría social. Se han presentado problemas de exclusión cuando se ha querido “normar” o legitimar a algunos ciudadanos u organizaciones para esta tarea. Por esta razón, la rendición de cuentas hacia la ciudadanía debe ser lo más amplia y abierta posible, en sus destinatarios y contenido, garantizando el derecho de acceso a la información para toda la población. La amplitud con la que debe hacerse la rendición de cuentas a la ciudadanía es lo que aborda el siguiente apartado. Alcance de la rendición de cuentas ¿Hasta qué grado debe rendir cuentas un funcionario o una institución sobre sus decisiones y actuaciones? La Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su primera sentencia sobre el derecho de acceso a información, ha respondido a esta pregunta de la siguiente manera: Tratándose de información pública, debe informarse hasta el grado máximo. La máxima divulgación es la regla y la reserva de información es la excepción: “La Corte observa que en una sociedad democrática es indispensable que las autoridades estatales se rijan por el principio de máxima divulgación, el cual establece la presunción que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones”20. Una rendición de cuentas planteada con este amplio alcance de máxima divulgación, es la que se requiere para desarrollar los procesos de auditoría social que, como ya se señaló, tienen un ámbito igualmente amplio: toda la gestión pública, incluyendo las políticas, planes sectoriales, programas, proyectos, instituciones públicas de todo el aparato estatal, incluidos los tres poderes e instituciones independientes, o procesos de gran interés para la ciudadanía, como las elecciones. Relación entre rendición de cuentas y auditoría social El objetivo 3 de la rendición de cuentas presentado arriba, plantea la relación entre rendición de cuentas y auditoría social. Es una relación de doble vía; por un lado, la auditoría social requiere, como condición, la rendición de cuentas de los responsables de20 Sentencia CIDH. Caso Claude Reyes contra el Estado de Chile, 2009, párrafo 92. 31
  33. 33. la gestión pública. Es muy difícil hacer control social si los funcionarios no rinden cuentas, al inicio y durante todo el proceso de la auditoría social. Por otro lado, se espera que los procesos de rendición de cuentas realizados por las instituciones y funcionarios públicos, se acompañen de procesos de auditoría social para verificar la eficiencia, eficacia, calidad, transparencia y legalidad en la gestión pública que está rindiendo cuentas. Rendición de cuentas y auditoría social son dos caras de la misma moneda, pero deben diferenciarse, ya que cada una tiene su propia dinámica y actores. La primera corresponde, como obligación, a los funcionarios públicos (y terceros que reciben fondos públicos); la segunda corresponde a los ciudadanos y ciudadanas en su calidad de sujetos portadores de derechos, que se hacen efectivos consustancialmente en los procesos de auditoría social21. Así, “las obligaciones de unos son los derechos de otros” (Schedler, 2007, p. 11). A los derechos de petición, de libertad de expresión y pensamiento, y de acceso a la información pública, ejercidos por las y los ciudadanos, como parte del proceso de auditoría social, corresponde el deber de los servidores públicos de informar sobre sus decisiones y actuaciones, y de justificarlas. La fórmula empleada por la Corte Interamericana de Derechos Humanos para estas dos caras de la moneda, es la siguiente: “Toda persona tiene derecho a solicitar información bajo control del Estado y este tiene la obligación positiva de suministrarla”22. Una veedora social expresa esta misma relación de la siguiente manera: “La Rendición de Cuentas a la ciudadanía, por parte de la Administración, es uno de los eventos más genuinamente democráticos, pues es a partir del examen público de la gestión que los ciudadanos pueden, no solamente evaluar los resultados de un período de gobierno, sino, sobretodo, someter a la crítica los avances con relación a la gestión pública, para determinar si se hace cierta la participación ciudadana como una forma más avanzada, más moderna y más incluyente de democracia. Permite, igualmente, someter a examen en términos de la transparencia, los diversos procesos contractuales que se adelantan con los dineros de la comunidad” (María Consuelo Del Río Mantilla, Veedora Distrital, Colombia).21 En inglés hay un término que reúne los conceptos de rendición de cuentas y auditoría social: Accountability. Este seha traducido al español como responsabilidad, pero no ha tenido mayor aceptación. Esto plantea la necesidad de mantenerseparados los dos conceptos, rendición de cuentas y auditoría social, estableciendo las diferencias y la necesaria relaciónentre ambos.22 Sentencia del 19 septiembre, párrafo 77. Y la Corte agrega: “en caso de denegarla, el Estado debe garantizar unrecurso judicial sencillo, rápido y efectivo para determinar si hubo vulneración de este derecho y la restitución del mismosi este es el caso” (Párrafo 137). 32
  34. 34. 2.2 Transparencia organizativaContrario a las características de ocultamiento, omisión, discreción y secreto, latransparencia implica visibilidad, apertura y acceso a la información.En principio, la palabra transparencia se refiere a la cualidad física de un objeto a travésdel cual se puede ver lo que existe al otro lado del mismo. En ciencia de la política públicase refiere a la ética pública. Se le asocia, o está íntimamente relacionada con el derechoa la información, el cual es un requisito para la participación. Se refiere a la apertura delas instituciones públicas hacia la ciudadanía para que ésta conozca y vea la gestión quelos funcionarios deciden y realizan para el bienestar común.No obstante, delimitada desde el ámbito público, conceptualizamos la transparenciacomo el ambiente de confianza y garantías de sinceridad entre los distintos agentes queadministran los bienes y la comunidad para la cual laboran o que los eligió y que esde incumbencia de todos sus habitantes, donde las responsabilidades, procedimientosy normas están establecidas de antemano. Estas se cumplen, se informa de manerasencilla, directa y clara, y los ciudadanos son parte del proceso mediante mecanismosque les permiten el acompañamiento, la auditoría social y el derecho a demandar de susautoridades el cumplimiento de sus obligaciones, buscando entre todos elevar la calidadde vida, fortalecer las instituciones democráticas y mejorar la gobernabilidad.De igual forma, cuando el concepto transparencia se refiere a una organizaciónpública, se intenta calificar un diseño administrativo que, siguiendo diversas estructuras yprocedimientos, se encuentra abierto, espontánea y permanentemente, a la sociedad ala cual se debe (Morón Urbina, 2000).La transparencia administrativa significa, pues, que las responsabilidades, procedimientosy reglas que regulan el desempeño de las diferentes entidades que administran lo públicose establecen, realizan e informan de manera clara y abierta a la participación y alescrutinio ciudadano.Una administración transparente supone, entonces, un conjunto de políticas, programas,actitudes y acciones de autoridades y funcionarios destinado a orientar una gestiónpública con ciertas características como: 1. Gobernar sin tener nada que ocultar. 2. Responsabilizarse públicamente por acciones y omisiones en el ejercicio del cargo. 3. Informar a las autoridades, a la sociedad civil organizada y a los ciudadanos sobre sus gestiones. 33
  35. 35. 4. Esforzarse por buscar la calidad en los servicios para responder positivamente a las demandas ciudadanas. 5. Estar dispuesto a someterse a control en cualquier momento. 6. Rendir cuentas, incluso sin que nadie lo solicite. 7. Capacitar al ciudadano en el uso de la información pública. 8. Respetar las decisiones tomadas con la ciudadanía (Manual GAP, 2004).La transparencia de la gestión pública es, al igual que la rendición de cuentas, unacondición indispensable para la auditoría social.34
  36. 36. CAPÍTULO IIRecursos disponibles y retospara la auditoría social en HondurasEn este capítulo anotamos los principales recursos sociales, institucionales y culturales quetiene el país para hacer la auditoría social, así como los retos que enfrenta esta prácticaen Honduras. Ambos elementos: recursos y retos, son el punto de partida para presentar lapropuesta de metodología que se incluye en los capítulos III y IV. 1. Los recursos disponibles 1.1 Los auditores sociales El principal recurso que tiene el país para plantearse acciones de auditoría social es la sociedad misma, que ha mostrado una gran vitalidad para realizar esta tarea en el ámbito local, regional y nacional. Hoy podemos hablar de auditoría social en Honduras y de la posibilidad de avanzar en este tema, gracias a un significativo y variado conglomerado de ciudadanos y organizaciones que se han comprometido con el tema y lo han llevado adelante. Se trata de 230 comisiones de transparencia organizados en igual número de municipios, de diversas organizaciones comunitarias (UNICORAS en la zona del Aguán y comités de contraloría social vinculados a proyectos FHIS, entre otros), de cinco redes de Comisiones de Transparencia, cinco foros regionales vinculados a la ERP que se plantean acciones de control social en el ámbito regional, cerca de veinte ONG, y coaliciones de sociedad civil que realizan auditoría social a diferentes ámbitos de la gestión pública a escala nacional. Este es el tejido social en Honduras que ha crecido de manera espontánea, no necesariamente articulado entre sí, y que constituye un movimiento cívico cuyo común denominador es la lucha contra la corrupción y por mejores niveles de desarrollo en sus comunidades y en el país. 35

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